Die Opposition - Chancen parlamentarischer Regierungskontrolle

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Aufgabe und Bedeutung parlamentarischer Opposition

3. Erscheinungsformen parlamentarischer Kontrolle
3.1 Das Zitierrecht
3.2 Interpellationsrechte
3.2.1 Die Fragestunde und schriftliche Einzelfragen
3.2.2 Aktuelle Stunde und Befragung der Bundesregierung
3.2.3 Große und kleine Anfragen
3.3 Enqueterechte
3.3.1 Untersuchungsausschüsse
3.3.2 Enquete-Kommissionen

4. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die parlamentarische Opposition^[1] ist ein grundlegendes Element der bundesdeutschen Demokratie. Sie ist ein wichtiges Glied im Rahmen der parlamentarischen Kontrolle^[2]. Zur Wahrnehmung dieser gegenüber der Regierungspolitik stehen verschiedene Instrumente zur Verfügung, welche den Gegenstandsbereich dieser Arbeit bilden.

Der Forschungsstand in diesem Bereich ist bereits sehr gut, jedoch gibt es häufig kontroverse Meinungen um die Bewertung einzelner Instrumente. Bei der genauen Betrachtung der Literaturlage ist auffällig, dass einschlägige Literatur oft alt ist und eine Überholung fällig wäre, der Bereich der Enqueterechte stellt dabei eine Ausnahme dar.

Schwerpunkt der Arbeit ist es, falls vorhanden, die Schwächen der einzelnen Instrumente zu finden um einen Rückschluss auf ihre Wirkung ziehen zu können. Dabei bleiben Sonderfälle unberücksichtigt. Insgesamt sollen diese Erkenntnisse dann die Beantwortung folgender Fragestellung ermöglichen. Sind die durch Grundgesetz und Geschäftsordnung des Bundestages gegebenen parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten für die Opposition ausreichend, um eine effektive Regierungskontrolle praktizieren zu können?

Die Relevanz dieser Fragestellung ist in der Geschichte und der damit verbundenen Sonderrolle der Bundesrepublik Deutschland begründet. So sieht der Autor das Ausschalten der Opposition in der Weimarer Republik als einen wichtigen Meilenstein zur Diktatur und dem damit verbundenen Untergang der Republik. Die Frage nach Anzahl und Stärke gegebener Kontrollmöglichkeiten gibt also auch Aufschluss über die Stärke der Opposition selbst.

Bei der Auswahl dieser Kontrollmöglichkeiten sind drei Kriterien besonders wichtig. Erstens, soll es sich um Möglichkeiten der parlamentarischen Kontrolle handeln, weshalb beispielsweise die Anrufung des Bundesverfassungsgerichtes oder auch die Mehrheitsgewinnung im Bundesrat, als zwar recht starke, aber außerparlamentarische Möglichkeiten, keine gesonderte Erwähnung finden. Zweitens, muss es sich um ein Minderheitenrecht^[3] handeln oder zumindest die Chance bestehen, das Instrument ohne die Unterstützung der Regierungsmehrheit anzuwenden. Und drittens, soll es sich nicht nur indirekt als ein solches Kontrollmittel identifizieren lassen, so dass auch die Arbeit in verschiedenen Ausschüssen keine Beachtung findet. Diese Kriterien sind vor allem notwendig, um dem Umfang der Arbeit Grenzen setzen zu können und um eine Konzentration auf die Mittel richten zu können, die in der Praxis überwiegend Anwendung finden und für die Opposition am ehesten praktikabel sind. Zur weiteren Strukturierung der Arbeit werden die dann ausgewählten Instrumente nach der Art ihrer Anwendung, in Zitier-, Interpellations- und Enqueterechte, klassifiziert.

Diese Unterteilung entspricht in dieser Form auch der Gliederung im Schwerpunkt der Arbeit, dem Kapitel drei. Eine weitere Untergliederung dieses Kapitels stellen die einzelnen Instrumente selbst dar, die jeweils in einem Dreisatz bearbeitet werden. Dieser ermöglicht ein logisches Vorgehen. Dabei wird zunächst das Instrument anhand normativer rechtlicher Vorgaben beschrieben, also meist Vorgaben durch das Grundgesetz und die Geschäftsordnung des Bundestages. Danach findet eine Betrachtung in Hinblick auf die Anwendung und den Zweck der Anwendung durch die Opposition statt. Abschließend werden noch die Schwächen herausgestellt, die eine Einschränkung für die Oppositionsarbeit in der Praxis darstellen können und eine Bewertung des Instrumentes in Bezug auf die oben genannte Fragestellung ermöglichen.

Das Kapitel zwei beschreibt jedoch zunächst welche Aufgaben die Opposition in der Bundesrepublik Deutschland wahrnimmt, beziehungsweise wahrnehmen sollte, um die Bedeutung, die ihr deshalb zuzuschreiben ist, bestimmen zu können. Dies dient der weiteren Hinführung zum Schwerpunkt und der Darstellung von Sinn und Zweck parlamentarischer Kontrollinstrumente. Kapitel vier beinhaltet die Synopse der einzelnen Bewertungen und gibt einen Ausblick in Bezug auf Verbesserungsmöglichkeiten parlamentarischer Kontrollrechte.

2. Aufgabe und Bedeutung parlamentarischer Opposition

Der Begriff Opposition findet überraschenderweise, anders als in einigen Länderverfassungen, keine Erwähnung im Grundgesetz, auch wenn das Mehrparteienprinzip und die rechtmäßige Ausübung der Opposition wichtige Prinzipien der Freiheitlich Demokratischen Grundordnung^[4] darstellen. Deswegen lässt sich ihre Funktion auch nur aufgrund von Erfahrungen und politischer Praxis bestimmen. Ihr Bestand ergibt sich jedoch indirekt aus den Verfassungsprinzipien einer parlamentarischen Demokratie und eines Parteienstaates, so erfordert die repräsentative Demokratie einen Interessenpluralismus im Wettbewerb um die Regierungsmacht. Das Entstehen der Opposition ist eine automatische Folge der Kanzlerwahl durch die Regierungsmehrheit. „Demokratie ohne Opposition ist keine Demokratie“^[5]. Diese Aussage tätigte bereits Altbundeskanzler Helmut Schmidt in seiner Darstellung 1972. Somit wird hier bereits umrissen, worin die entscheidende Aufgabe der Opposition besteht, nämlich in der Kontrolle der exekutiven Gewalt, insbesondere der Regierung, zur Wahrung demokratischer Verhältnisse. Kurt Schumacher charakterisierte das Wesen der Opposition als einen permanenten Versuch des Kampfes gegen die Regierung und die Regierungsparteien.^[6] Hieraus leiten sich gleichzeitig weitere Aufgaben wie die Ausübung von Kritik an bestehender sowie das Entwickeln alternativer Politik ab. Winfried Steffani unterscheidet sogar sieben Grundfunktionen, nämlich Kontrolle, Kritik, die Mahnung zur Wahrung von Recht und Ordnung, die Alternativenentwicklung, die Selektion qualifizierter Regierungsaspiranten, die stete Bereitschaft zur Regierungsübernahme und die Bewegung der Politik.^[7] Die drei oben genannten Funktionen stellen jedoch die Kernfunktionen dar.

Angestrebtes Ziel ist dabei, selbst zur Mehrheit und damit zum Träger einer neuen Regierung zu werden, die Opposition „ist die Regierung von morgen“^[8]. Hierzu ist es notwendig, den Wähler von der Notwendigkeit eines Regierungswechsels zu überzeugen. Gerade deswegen stellt die „verabredete Aktion der Opposition das beste Mittel der Regierungskontrolle“^[9] dar. Somit kennzeichnet sich die Opposition als ein Teil der Regierung, welches jederzeit selbst regierungsfähig sein muss. Zu berücksichtigen ist dabei auch die Leitbildfunktion einiger herausragender Politiker, welche eine immer größere Rolle spielen. So geht es in Wahlen häufig nur noch um Persönlichkeiten, die bestimmte Programmatiken verkörpern, und nicht mehr nur um die Entwicklung alternativer Politik.^[10]

So ist die Opposition also ein wichtiger Faktor des politischen und gesellschaftlichen Lebens, die nicht nur etwas Entgegengesetztes, sondern etwas Dazugehöriges, im Sinne einer zweiten Kraft, verkörpert.^[11] Diese Position wird außerdem durch den Dualismus zwischen Parlamentsmehrheit (einschließlich Regierung) und Opposition unterstrichen, der das parlamentarische System des Grundgesetztes kennzeichnet. Dadurch unvermeidlich ist ein Rollenkonflikt „durch die Pole Konfrontation und Kooperation zwischen Opposition und Regierung (…). Die parlamentarische Kontrolle ist (…) stärker durch konfrontatorische Elemente gekennzeichnet“^[12].

Diese Hauptaufgabe der Opposition erfolgt in drei verschiedenen Richtungen, „als politische Richtungskontrolle (…); als Effizienzkontrolle (…); als Rechtskontrolle“^[13]. Die Opposition hat also die Möglichkeiten nach politischen, ökonomischen und rechtlichen Gesichtspunkten Kontrolle auszuüben. Sie sollte jedoch vermeiden, ständig entgegengesetzt und konfrontierend zu arbeiten, um einen Verlust ihrer Glaubwürdigkeit zu vermeiden. Diese Darstellung wird sich im Folgenden vornehmlich mit der politischen Richtungskontrolle beschäftigen und aufzeigen, welche Möglichkeiten der Opposition in diesem Bereich zur Verfügung stehen, auch wenn hier Überschneidungen möglich sind. So finden diese, im folgenden dargestellten Instrumente, zwar auch Anwendung in der Rechtskontrolle, welche jedoch vornehmlich außerparlamentarisch über das Bundesverfassungsgericht wahrgenommen wird^[14], sowie in der Effizienzkontrolle. Am deutlichsten fassbar sind diese Instrumente jedoch in der Richtungskontrolle, weshalb diese als Grundlage dient.

3. Erscheinungsformen parlamentarischer Kontrolle

3.1 Das Zitierrecht

Bei den Herbeirufungen (Zitierungen) handelt es sich um ein klassisches Kontrollrecht, welches bereits in Zeiten der konstitutionellen Monarchie bestand und auch unter veränderten politischen Bedingungen unverzichtbar erscheint.^[15] Aufgrund dieses Rechts ist es dem Bundestag und seinen Ausschüssen möglich, die Anwesenheit jedes Mitgliedes der Bundesregierung zu verlangen, welche dann auch verpflichtet sind, auf gestellte Fragen zu antworten.^[16]

Dies ermöglicht vor allem die Sicherung des Prinzips von Rede und Gegenrede. Im Kontext ist dabei das „Zutritts- u. Rederecht“ der Mitglieder von Bundesregierung und Bundesrat zu allen Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse zu nennen.^[17] Somit können „Zitierrecht“ und „Zutrittsrecht“ im Zusammenhang sicherstellen, dass eine ungehinderte Zusammenarbeit zwischen Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat stattfinden kann.

Nähere Bestimmungen erfährt dieses Instrument durch die Geschäftsordnung des Bundestages, wonach Herbeirufungen durch das Plenum von fünf Prozent der Abgeordneten oder durch Fraktionen beantragt werden können, in den Ausschüssen ist hierzu jedes einzelne Mitglied berechtigt. Die Einschränkung erfolgt jedoch durch die Festlegung, dass der Beschluss selbst nur mit der Bundestagsmehrheit erfolgen kann.^[18] Da Anträge allerdings spontan, frühestens zu Beginn der Sitzung gestellt werden, sind durchaus Zufallsmehrheiten der Opposition möglich.

Diese Einschränkung ist wahrscheinlich als Ursache für die bisher nur geringe Nutzung zu sehen, trotzdem können Herbeirufungen eine spektakuläre Wirkung im Sinne der Opposition erreichen, besonders wenn sie im Rahmen wichtiger politischer Anlässe praktiziert werden. Hier ist es der Opposition möglich, die für bestimmte Bereiche verantwortlichen Regierungsvertreter zur Rede zu stellen, um diese, unter dann erhöhter Beachtung, Begründungen für ihr fehlerhaftes Handeln geben zu lassen. Ein weiteres Defizit im Zusammenhang ist aber, dass sich die Herbeigerufenen selbst die Entscheidung vorbehalten, ob sie selbst oder ein anderer, bereits vorher als Redner bestimmter, Regierungsvertreter Stellung nehmen.^[19]

Die tatsächliche Wirkung des Instruments ist also beinahe bedeutungslos, auch wenn es durch gelegentliche Herbeirufungen möglich ist, Aufruhe zu erzeugen. Um jedoch diese zumindest indirekte, präventive Wirkung erhalten zu können, sollte nur konsequent sein, die Herbeirufungsbefugnis in ein Minderheitenrecht umzuwandeln, welches dann nicht mehr auf Zufallsmehrheiten angewiesen ist.^[20]

3.2 Interpellationsrechte

3.2.1 Die Fragestunde und schriftliche Einzelfragen

Dem einzelnen Abgeordneten sind in der Geschäftsordnung des Bundestages nur noch wenige Kompetenzen geblieben. Dazu gehört das Recht, kurze Fragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung an die Bundesregierung zu stellen.^[21]

Die schriftlichen Einzelfragen dienen vorrangig dem Hinterfragen konkreter Sachverhalte. Jeder Abgeordnete hat das Recht, monatlich bis zu vier solcher Fragen an die Bundesregierung zu richten, die dann, binnen einer Woche, zu beantworten sind. Geschieht dies nicht innerhalb dieser Frist, sind sie mündlich in der folgenden Fragestunde zu beantworten. Außerdem findet in jeder Sitzungswoche eine Fragestunde mit einer Höchstdauer von 180 Minuten statt, in der jeder Bundestagsabgeordnete bis zu zwei Fragen zur mündlichen Beantwortung stellen darf. Diese müssen kurz gefasst sein, kurze Antworten ermöglichen und Bereiche betreffen, für die die Bundesregierung mittelbar oder unmittelbar verantwortlich ist, kurze Zusatzfragen sind möglich. Die Einreichung muss bis Freitag, 10 Uhr, vor der Sitzungswoche erfolgen.^[22]

Problematisch ist, dass selbst dieses originäre Recht dem einzelnen Abgeordneten dadurch entzogen wird, dass sich sowohl schriftliche als auch mündliche Fragen einer vorherigen Prüfung durch die Fraktionsführung unterziehen müssen. Wichtige Themenkomplexe für die Fragestunde werden so bereits vorher in den zuständigen Arbeitsgruppen besprochen, um Schwerpunkte aufeinander abzustimmen.^[23]

Während schriftliche Fragen vor allem sehr detailliert sind, den einzelnen Abgeordneten als Experten seiner Arbeitsgruppe beschäftigen, können die mündlichen vor allem auf brisante und politisch unangenehme Themen eingehen. Interessant als Kontrollmittel für die Opposition sind sie gerade deswegen, weil sie, im Verhältnis zu großen und kleinen Anfragen, nur wenig Zeit zur Beantwortung lassen. Ergebnisse werden gern im Rahmen anderer parlamentarischer oder öffentlicher Aktivitäten weitergenutzt.^[24]

Allerdings sind diese Mittel nicht zu hoch zu bewerten, da Fragen oft von Staatssekretären, statt vom zuständigen Bundesminister selbst beantwortet werden. Die Beantwortung geschieht außerdem meist in unzureichender Form, das heißt oberflächlich und ausweichend. Zeitmangel begründet zudem die häufige Umwandlung mündlicher in schriftliche Fragen. Des Weiteren nutzt die Regierungsfraktion die Möglichkeit mündlicher Zusatzfragen häufig zur Stärkung der eigenen Position. So ist selbst die Wirkung der Fragestunde vornehmlich auf die Wahrnehmung in Öffentlichkeit und Medien begrenzt, tatsächliche Resonanz findet sich oft sogar nur in der Lokalpresse im Wahlkreis des Abgeordneten.^[25]

3.2.2 Aktuelle Stunde und Befragung der Bundesregierung

Die Aktuelle Stunde wurde erst 1965 als eine Möglichkeit, aktuelle Themen aufgreifen zu können, geschaffen. Anlass dazu gab die Feststellung, dass es der Opposition kaum möglich war, aktuelle Themen zur Sprache zu bringen. Damit verbunden waren demzufolge auch mangelnde Spontaneität und Aktualität von Debatten, was wiederum ein mangelndes Interesse in der Öffentlichkeit zur Folge hatte.^[26]

[...]

^[1] Opposition hier verstanden als eine Form institutionalisierten und organisierten Widerspruches gegen die Regierung und gegen die Parlamentsmehrheit, hervorgegangen durch die Regierungsbildung.

^[2] Parlamentarische Kontrolle hier verstanden als ein differenzierter Soll-Ist-Vergleich der Arbeit der Exekutive auf verschiedenen Ebenen, näheres siehe Kapitel zwei.

^[3] Minderheitenrechte hier verstanden als Rechte, welche zu ihrer Ausübung keine Mehrheit brauchen und somit der Opposition auch ohne Unterstützung der Regierungsmehrheit zur Verfügung stehen.

^[4] Vgl. § 4 Bundesverfassungsschutzgesetz.

^[5] Schmidt, H.: Die Opposition in der modernen Demokratie. In: Schnabel, R. K. (Hrsg.), Die Opposition in der modernen Demokratie, Stuttgart 1972, S. 51.

^[6] Vgl. Kirchheimer, O.: Germany, The Vanishing Opposition. In: Dahl, A. (Hrsg.), Political Oppositions in Westen Democracies, New Haven / London 1965, S. 242.

^[7] Vgl. Steffani, W.: Möglichkeiten der Opposition. In: Schumann, H. (Hrsg.), Die Rolle der Opposition in der Bundesrepublik Deutschland, Darmstadt 1976, S. 340.

^[8] Zitiert nach: Busch, E.: Parlamentarische Kontrolle, Ausgestaltung und Wirkung, 4., überarbeitete Auflage, Heidelberg 1991, S. 23.

^[9] Seidel, H.: Die Funktion der Opposition im parlamentarischen System. In: Schumann, H. (Hrsg.), Die Rolle der Opposition in der Bundesrepublik Deutschland, Darmstadt 1976, S. 39.

^[10] Vgl. Steffani, W.: Zur Kritik am Parteienstaat und zur Rolle der Opposition. In: Schumann, H. (Hrsg.), Die Rolle der Opposition in der Bundesrepublik Deutschland, Darmstadt 1976, S. 232 ff.

^[11] Vgl. Seidel, H.: Die Funktion der Opposition im parlamentarischen System. In: Schumann, H. (Hrsg.), Die Rolle der Opposition in der Bundesrepublik Deutschland, Darmstadt 1976, S. 50.

^[12] Busch, E.: Parlamentarische Kontrolle, Ausgestaltung und Wirkung, 4., überarbeitete Auflage, Heidelberg 1991, S. 26.

^[13] Rudzio, W.: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 6., überarbeitete Auflage, Opladen 2003, S. 261.

^[14] Vgl. Stüwe, K.: Das Bundesverfassungsgericht als verlängerter Arm der Opposition?. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 37-38/2001, S. 34 ff.

^[15] Vgl. Ismayr, W.: Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 2., überarbeitete Auflage, Opladen 2001, S. 327.

^[16] Vgl. Art. 43 Abs. 1 Grundgesetz.

^[17] Vgl. Art. 43 Abs. 2 Grundgesetz.

^[18] Vgl. §§ 42, 68 Geschäftsordnung Bundestag.

^[19] Vgl. Ismayr, W.: Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 2., überarbeitete Auflage, Opladen 2001, S. 329.

^[20] Vgl. Gering, N.: Parlament – Regierung – Opposition, Dualismus als Voraussetzung für eine parlamentarische Kontrolle der Regierung, München 1969, S. 293.

^[21] Vgl. §105 Geschäftsordnung Bundestag.

^[22] Vgl. gesamter Absatz Anlage 4 Geschäftsordnung Bundestag.

^[23] Vgl. Geck, H.-U.: Die Fragestunde im Deutschen Bundestag, Berlin 1986, S. 56.

^[24] Vgl. Ismayr, W.: Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 2., überarbeitete Auflage, Opladen 2001, S. 345 f.

^[25] Vgl. gesamter Absatz Ismayr, W.: Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 2., überarbeitete Auflage, Opladen 2001, S. 344 ff.

^[26] Vgl. Lichtenberg, P.: Die Aktuelle Stunde im Deutschen Bundestag 1965-1985, Versuch einer bildungspolitischen Analyse und Bewertung, Bad Honnef 1986, S. 103 ff.