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Politische Institutionengestaltung und Institutionendynamik in der europäischen Luftverkehrspolitik

Auswirkungen auf die Bundesrepublik Deutschland sowie die Deutsche Flugsicherung GmbH

Hausarbeit 2012 28 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Sonstiges

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Institutionen - ein Begriff, viele Definitionen
1.1 Entstehung von Institutionen - dynamisch oder gestaltend
1.2 Institutionengestaltung
1.2.1 Funktion - Institutionen als handlungsleitende Elemente
1.2.2 Auslöser
1.2.3 Interessenlagen
1.2.4 Akzeptanz
1.2.5 Dauerhaftigkeit
1.3 Institutionendynamik
1.3.1 Funktion - Institutionen als handlungsleitende Elemente
1.3.2 Auslöser
1.3.3 Interessenlagen
1.3.4 Akzeptanz
1.3.5 Dauerhaftigkeit
1.4 Fazit - Entstehungsprozess als Mischform

2. Luftverkehrspolitik der EU - „Single European Sky“ (SES)
2.1 Gesetzgebung - SES I und II
2.2 Zielsetzung von „Single European Sky“
2.3 Die wichtigsten Akteure
2.3.1 Europäische Kommission
2.3.2 Der Ausschuss für den einheitlichen Luftraum (Single Sky Comittee, SSC)
2.3.3 „Industry consultation body“ (ICB)
2.3.4 Sozialer Dialog
2.3.5 Nationale Aufsichtsbehörden
2.3.6 Eurocontrol
2.3.7 Nationale Flugsicherungsorganisationen
2.4 Die wichtigsten Interessen und Beziehungskonstellationen

3. Auswirkungen von SES in Deutschland
3.1 Bundesrepublik Deutschland (BRD)
3.2 DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS)

4. Bewertung - Paradigmenwechsel der europäischen Flugverkehrspolitik
4.1 Entstehung - SES als Beispiel politischer Institutionengestaltung
4.2 Entstehung - Freiräume für Institutionendynamik
4.3 Ausblick - Hat SES Potential eine Institution zu werden?

Quellenverzeichnis

Einleitung

Institutionen prägen maßgeblich das Handeln von Akteuren und sind damit zent- rale Säulen der sozialen Ordnung. Sie entstehen spontan in Gesellschaften oder werden gezielt geschaffen. In dieser Arbeit wird aufgezeigt, dass die Übergänge zwischen bewusster Gestaltung und spontaner Entstehung von Institutionen flie- ßend sind. Jeder Versuch, Institutionen bewusst zu gestalten, wird von zeitgleich ablaufenden Prozessen spontaner Ordnungsbildung begleitet und umgekehrt. In welchem Verhältnis ein Gestaltungswillen von außen und spontane Dynamiken von innen zueinanderstehen und wie diese aufeinander wirken, wird am Beispiel der Luftverkehrspolitik der Europäischen Union deutlich gemacht, die für die Mit- gliedstaaten und die nationalen Flugsicherungsorganisationen einen erheblichen Wandel bedeutet. Seit Ende der 1990er Jahre hat es sich die Europäische Kom- mission zur Aufgabe gemacht, den europäischen Luftraum neu zu strukturieren um dessen Fragmentierung durch nationale Landesgrenzen aufzulösen. Zu sammengefasst wird diese Initiative unter dem Begriff „Single European Sky“ (SES). 2004 trat ein Gesetzgebungspaket in Kraft, das grundsätzliche Festle- gungen zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums beschreibt. Schwerpunkte dieser Reform sind die Einführung eines Leistungssystems sowie die Einrichtung von funktionalen Luftraumblöcken in Europa, die entlang der Hauptverkehrsströme ausgerichtet sein sollen. Für die Mitgliedstaaten und die europäischen Flugsicherungsorganisationen, die bisher allein national bestimmt waren, bedeutet diese „von oben“ auferlegte Steuerung der EU eine grundlegen- de Wende. Die Staaten sind durch das europäische Recht verpflichtet, nationale Aufsichtsbehörden einzurichten, die regulative Aufgaben übernehmen. Sie stel- len sicher, dass die Flugsicherungsorganisationen europaweit gültige Leistungs- ziele und Kennzahlen einhalten. Die Flugsicherungen - in Deutschland die Deut- sche Flugsicherung GmbH - bewegen sich damit auf ungewohntem Terrain: Bis- her wurde ihr Handeln rein durch nationales Recht geprägt, nun sind EU- Vorgaben maßgeblich. In dieser Arbeit wird untersucht, wo sich SES anhand seines Wirkungszusammenhangs von Gestaltungsintentionen und institutioneller Dynamik einordnen lässt. Gegenstand ist ebenso, inwiefern SES als Institution zu bezeichnen ist, wie weit dies von der EU gestaltet wird und inwieweit die Ge- setzgebung Freiräume für spontane Prozesse der Selbstordnung „von unten“, nämlich aus Richtung der europäischen Flugsicherungsorganisationen lässt. Des Weiteren wird beschrieben, von welchen Interessen die beteiligten Akteure je- weils gelenkt wurden und welche Wirksamkeit die europäische Initiative ver- spricht.

1. Institutionen - ein Begriff, viele Definitionen

Der Institutionalismus hat in der politikwissenschaftlichen Theorie und Forschung eine lange Tradition. Bereits in der Antike und in frühen sozialwissenschaftlichen Studien wurde den Institutionen eine zentrale Bedeutung zugesprochen (vgl. Immergut 1997). Politikwissenschaftliche Theorie ist somit immer auch eine The- orie der Institutionen, die jedoch mit zwei Grundproblemen konfrontiert wird: Zum einen herrscht in der Wissenschaft wenig Klarheit über den Institutionenbegriff. Zum anderen muss zwischen Institutionentheorie und institutionalistischem An- satz unterschieden werden (Göhler 1987:10). Während es in der Institutionen- theorie um die Erklärung von politischen Institutionen geht, haben institutional- istische Ansätze die Erklärung sozialer Phänomene mittels Institutionen oder institutionellen Aspekten zum Gegenstand (Schumann 2005:40). Übergreifend lassen sich Institutionen als verhaltensregulierende und Erwartungssicherheit erzeugende Regelsysteme definieren, die eine bestimmte soziale Ordnung her- vorrufen (Czada 2010:405). Folgt man dem Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus, definiert der institutionelle Rahmen die Regeln, deren Einhal- tung man von anderen erwarten kann und sich selbst zumuten lassen muss, konstituiert Akteure und Akteurskonstellationen, strukturiert ihre Verfügung über Handlungsressourcen, beeinflusst ihre Handlungsorientierungen und prägt wich- tige Aspekte der jeweiligen Handlungssituation, mit der sich der einzelne Akteur konfrontiert sieht (Mayntz/Scharpf 1995a:49). Allgemein lässt sich festhalten, dass Institutionen die Kognition und Interaktion von Akteuren beeinflussen. Die Bandbreite reicht hier von auferlegten Regeln wie Gesetzen, über vereinbarte Verträge, die stark oder schwach bindend sein können, bis hin zu gruppenbezo- genen Verhaltensnormen.

1.1 Entstehung von Institutionen - dynamisch oder gestaltend

Geht es um die Entstehung von Institutionen, unterscheiden die Sozialwissen- schaften zwischen zwei Arten der Institutionenbildung: Zwischen der uninten- dierten Entstehung spontaner Ordnung aus dem kontingenten Zusammenwirken von Akteuren und der intentionalen Setzung sozialer Regelwerke (Czada/ Schimank 2000:23). Ersteres beschreibt den Prozess der Institutionendynamik. Anders verhält es sich bei Prozessen der Institutionengestaltung - bewusst ge- schaffenen Institutionen wie Regelwerken, Gesetzen oder Standards. Sie ent- sprechen einer von politischen Akteuren auferlegten Ordnung, also einem Vor- gang politischer Intervention (Czada/Schimank 2000:25). Beide Entstehungspro zesse sollen im Folgenden anhand einer Auswahl von Kriterien genauer erläutert werden.

1.2 Institutionengestaltung

1.2.1 Funktion - Institutionen als handlungsleitende Elemente

Das bewusste Setzen von Ordnung ist der Versuch, das Handeln einer Vielzahl individueller Akteure so zu steuern, dass daraus ganz bestimmte gesellschaftli- che Strukturzusammenhänge folgen (Windhoff-Héritier/Czada 1991:9-10) - also ein Vorgang politischer Intervention. Die willkürliche Satzung von Ordnungen erfordert demnach eine ganz bestimmte Art von Gemeinschaftshandeln, das die Fähigkeit zu organisierter, verbindlicher Konfliktregelung voraussetzt und deswe- gen als politisch zu sehen ist (Czada/Schimank 2000:25). Beispiele für bewusst geschaffene Institutionen sind jegliche Arten von Regeln und Normen, Verfas- sung, Verträge oder Unternehmensleitsätze. Besonders in der Ökonomie sind Institutionen wie Firmenorganisationen, Arbeits- oder feste Zuliefererverträge immens wichtig. Denn die Existenz von geeigneten Institutionen kann die Ver- lässlichkeit wechselseitiger Erwartungen erhöhen und so die Transaktionskosten senken (Mayntz/Scharpf 1995a:41).

1.2.2 Auslöser

Wenn Institutionen gezielt entwickelt werden, besteht ein bestimmtes Policy- Problem. Vorgänge sind nicht klar definiert, es bestehen Verteilungskonflikte oder die Interessen unbeteiligter Dritter müssen geschützt werden. In jedem Falle existiert ein Umstand, den die beteiligten Akteure - aus welchen Interessen auch immer - mithilfe eines institutionellen Rahmens ändern bzw. festigen wollen. Die bewusste Gestaltung sozialer Ordnung ist also ein Gegenstand politischen Handelns (Czada/Schimank 2000:25).

1.2.3 Interessenlagen

Unter der Bedingung von vorhandenen Verteilungskonflikten muss man Institu- tionenbildung immer als die Folge des Bemühens einiger zur Begrenzung der Handlungsfreiheit anderer betrachten (Knight 1992:19). Institutionen sind unter diesen Voraussetzungen immer umkämpft und bleiben zugleich stets für Entwick- lung offen. Die Chancen für einvernehmliche Gestaltung von Institutionen sehen günstiger aus, wenn das gemeinsame Interesse der Beteiligten an Erwartungssi- cherheit größer ist als das Interesse an einem bestimmten Verteilungsergebnis (Czada/Schimank 2000:28).

1.2.4 Akzeptanz

Mit der Schaffung von Institutionen können Interessengegensätze kanalisiert werden. Damit die so geschaffenen Regelwerke eingehalten werden, kann mit Staatsgewalt gedroht werden - dies jedoch nur in Maßen. Wenn die anfallenden Erzwingungskosten den kollektiven Nutzen einer Institution aufzehren, wird es schwierig bis unmöglich, diese Institution aufrecht zu halten. Anders gesagt setz- ten funktionierende politische Institutionen ein hohes Maß an allgemeiner Zu- stimmung voraus (Czada/Schimank 2000:26). Das bedeutet, bewusst geschaffe- ne Regelwerke können nur bestehen, wenn sie tatsächlich befolgt werden - ohne dauerhafte Androhung von Sanktionen. Das Einverständnis, das einer politischen Ordnung die Chance zwangsloser Befolgung sichert, kann somit auf Dauer nur erreicht werden, wenn ihm ein kommunikativ geteiltes, normatives Motiv anhaftet (Czada 2010:406).

1.2.5 Dauerhaftigkeit

Die Aufrechterhaltung institutioneller Ordnung wird problematisch, wenn jeder die durch sie entstandene Erwartungssicherheit schätzt, also die jeweils anderen gerne als institutionenkonforme Akteure sieht, aber selbst durchaus auch persön- liche Ziele verfolgt, die nur erreicht werden können, wenn von der institutionellen Ordnung abgewichen wird. Ist dies der Fall, kann eine Vielzahl kleiner Regel- überschreitungen längerfristig ganze institutionelle Ordnungen hinter dem Rü- cken der Akteure zum Einsturz bringen (Czada/Schimank 2000:29). Denn mit der Schaffung von Institutionen stellt sich das Problem ihrer Geltungskraft. Es kann nicht vorausgesetzt werden, dass die Adressaten einer institutionellen Ordnung dieser ohne weiteres folgen.

1.3 Institutionendynamik

1.3.1 Funktion - Institutionen als handlungsleitende Elemente

Menschliche Lebensformen institutionalisieren sich, wenn Menschen ihr Verhal- ten gegenseitig aufeinander ausrichten. Basis der Verständigung bilden dabei eingeübte Andeutungen, Zeichen und Verhaltensmuster, die von allen Beteiligten in gleicher Weise verwendet werden. Dieser Vorgang findet zwischen einzelnen Personen statt, aber auch im Umgang zwischen Gruppen können sich An- schauungs- und Handlungsroutinen institutionalisieren. Die diesen Anschauun- gen und Verhaltensweisen zugrunde liegenden Typisierungen sind Allgemeingut der jeweiligen Gruppe (Berger-Luckmann 2001:58). Das können Verhaltensnor- men, Bräuche oder gelebte Praktiken sein, die unbewusst historisch entstanden sind, von allen relevanten Akteuren jedoch akzeptiert werden. Beispiele für unintendiert entstandene Institutionen sind die Landessprachen, Benimmregeln, Sitten und Gebräuche. Gemeinsam geteilten Routinen schaffen Orientierung und ein Zugehörigkeitsgefühl zu einer Gemeinschaft. Ebenso erübrigen es eingefah- rene Bedeutungen, die der Mensch seinen Tätigkeiten verliehen hat, dass jede Situation Schritt für Schritt neu bestimmt werden muss (Berger/Luckmann 2001:57).

1.3.2 Auslöser

Alles menschliche Tun ist dem Gesetz der Gewöhnung unterworfen. Jede Hand- lung, die man häufig wiederholt, verfestigt sich zu einem Modell, das unter der Einsparung von Kraft reproduziert werden kann und dabei von Handelnden auch als Modell aufgefasst wird (Berger/Luckmann 2001:56). Interaktion wird instituti- onalisiert, weil Akteure anstreben, ihre eigenen Handlungen zu habitualisieren und die des Gegenübers zu typisieren (Czada/Schimank 2000:33). Dieser Pro- zess geschieht im Laufe einer gemeinsamen Geschichte, sie können nicht plötz- lich entstehen. Es ist also unmöglich, eine Institution ohne den historischen Pro- zess, der sie heraufgebracht hat, zu begreifen (Berger/Luckmann 2001:58). So- mit lässt auch der Urheber oder die auslösende Situation einer historisch ent- standenen Institution kaum zurückverfolgen. Institutionen, die spontan entstan- den sind, entwickeln sich meist pfadabhängig, das heißt sie führen bis zu einem gewissen Grad ein Eigenleben als Nachwirkungen historischer Ereignisse, Kons- tellationen und Abhängigkeiten, die sich dem politischen Zugriff weitgehend ent- ziehen. Ebenso können auch bewusste Gestaltungsabsichten vorliegen, die aber scheitern, weil sie beispielsweise in gegenläufige Richtungen laufen oder die betroffenen Akteure an Institutionengestaltung überhaupt nicht interessiert sind, sie wollen zum Beispiel nur eingelebten Routinen folgen.

1.3.3 Interessenlagen

Wie alle anderen sozialen Dynamiken werden Institutionendynamiken nur da- durch vorangetrieben, dass die beteiligten Akteure etwas Bestimmtes wollen (Czada/Schimank 2000:32). Ein Interesse kann zum Beispiel die Herstellung von Erwartungssicherheit sein. Möglicherweise wird aber auch allein die Absicht ver- folgt, die eigene Einflussstärke aufrecht zu halten oder sogar noch auszubauen. Den Inhalt dieses Strebens heraus zu filtern ist zentral bei der Erklärung dessen, was am Ende dabei entsteht. Von ebenso großer Bedeutung wie die Intentionen der Gestaltungsakteure sind die vorhandenen oder entstehenden Beeinflus- sungs- und Verhandlungsdynamiken (Czada/Schimank 2000:33).

1.3.4 Akzeptanz

Wenn Institutionen historisch entstehen, also von Generation von Generation weitergegeben werden, benötigen sie bei Übergabe auf die neue Generation eine Legitimation, also eine Erklärung oder Rechtfertigung (Berger/Luckmann 2001:66). Das bedeutet, dass die sich weitende institutionelle Ordnung ein ihr entsprechendes Dach aus Legitimation erhalten muss, dass sie in Form von kognitiver und normativer Interpretation schützend über sie breitet. Damit werden auch Sanktionsmechanismen nötig - denn wenn Institutionen verfestigt werden, besteht gleichzeitig die Möglichkeit der Abweichung und Nichteinhaltung. Die Institutionen stellen dem Individuum gegenüber den Anspruch auf Autorität, un- geachtet des subjektiv gemeinten Sinnes, den der Einzelne mit einer Situation verbindet (Berger/Luckmann 2001:67). Denn je mehr Verhaltensweisen instituti- onalisiert sind, desto mehr Verhalten wird voraussagbar und kontrollierbar. Da- von wiederum profitieren die betroffenen Akteure - und sei es nur dass sie die gegebene Erwartungssicherheit schätzen - und werden die gegebenen Instituti- onen akzeptieren und nicht in Frage stellen. Wenn Institutionen „hinter dem Rü- cken der Akteure“ entstanden sind, sind sich die Betroffenen des institutionellen Rahmens auch nicht in dem Maße bewusst, als wenn dieser ihnen aktiv „aufge- zwungen“ worden wäre.

1.3.5 Dauerhaftigkeit

Historisch gewachsene Institutionen wirken „gegeben, unveränderlich und selbstverständlich“ (Berger/Luckmann 2001:63). Denn allein durch ihre Existenz kontrollieren Institutionen menschliches Verhalten. Sie stellen Verhaltensmuster auf, die menschliches Verhalten in eine bestimmte Richtung lenken, ohne Beach- tung aller anderen Richtungen, die theoretisch möglich wären. Heute erscheinen Institutionen nicht mehr als gottgegeben, sie gelten stattdessen in dem Maße als unantastbar, wie sie als einzige rationale Lösung des zugrundeliegenden Hand- lungsproblems angesehen werden können (Czada/Schimank 2000:38). Jeder Akteur reagiert mit seinem Handeln auf den vorhandenen Zustand der Konstella- tion, der das Ergebnis des bisherigen handelnden Zusammenwirkens aller Kons- tellationsbeteiligten ist. Anders gesagt: alle passen sich an - einschließlich sich selbst. Diese Dynamik kann entweder auf eine mögliche Vermeidung von Abweichungen - also eine Strukturerhaltung - oder eine Verstärkung von Abweichung also eine Strukturveränderung - hinauslaufen (Czada/Schimank 2000:33).

1.4 Fazit - Entstehungsprozess als Mischform

Institutionendynamiken, die von Gestaltungsintentionen gänzlich unberührt sind, bleiben das in den seltensten Fällen sehr lange. Gestaltungsintentionen werden teils von außen an sie herangetragen, teils entstehen sie aus den Dynamiken selbst (Czada/Schimank 2000:34). Paradoxerweise bedarf es manchmal sogar gerade der Institutionengestaltung, um Institutionendynamik relativ frei von Ge- staltungshandeln zu halten. Ablaufende Institutionendynamik kann also schnell Gestaltungsbestrebungen von außen provozieren. Dies können Aktivitäten sein, die die Dynamik beschleunigen, in eine bestimmte Richtung lenken, hemmen oder versuchen, im Keim zu ersticken. Es braucht hierfür nur einen starken Ak- teur, der über entsprechenden Einfluss verfügt. Eine auf Dauer von endogenen Gestaltungsbestrebungen völlig freie Institutionendynamik setzt voraus, dass Einfluss und Gleichheit der beteiligten Akteure bestehen bleiben (Czada/ Schimank 2000:35) - und genau das ist in der Realität eher unwahrscheinlich. Um dies trotzdem zu gewährleisten, braucht es feste Strukturen - das bedeutet in der Konsequenz, dass reine Institutionendynamik längst von Institutionen- gestaltung durchsetzt ist. Denn um Institutionendynamik aufrecht zu erhalten, werden Rahmenbedingungen benötigt, die wiederum auf Institutionengestaltung beruhen. Dies zeigt das Beispiel des freien Marktes, für dessen Aufrechterhal- tung gewisse institutionelle Rahmenbedingungen benötigt werden (Wahrung der Eigentumsrechte, Vorkehrungen gegen Kartellbildung, etc.). Ebenso können durch Zielkonflikte oder opportunistisches Verhalten der Akteure bewusst gestal- tete Institutionen in völlig andere Richtungen gelenkt werden oder hinter dem Rücken der Akteure gänzlich in sich zusammenbrechen. Institutionendynamik ohne Institutionengestaltung gibt es also kaum. Beide Prozesse der Institutionenentstehung sind keine alternativen Arten des Aufbaus, der Erhaltung und der Veränderung sozialer Institutionen, sondern Momente jeder Institution (Czada/Schimank 2000:39). Generell lässt sich also feststellen, dass bei jeder Art von institutioneller Gestaltungsabsicht mit verschiedenen Ausprägungen von Institutionendynamik zu rechnen ist (Czada/ Schimank 2000:29). Das Verhältnis von institutioneller Gestaltungsintention und institutioneller Dynamik lässt sich laut Czada und Schimank folgendermaßen schematisch darstellen.

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Details

Seiten
28
Jahr
2012
ISBN (eBook)
9783656500339
ISBN (Buch)
9783656499602
Dateigröße
665 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v233324
Institution / Hochschule
FernUniversität Hagen
Note
1,7
Schlagworte
politische institutionengestaltung institutionendynamik luftverkehrspolitik auswirkungen bundesrepublik deutschland deutsche flugsicherung gmbh

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