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Leseprobe

Die Anfänge der Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland 1949-1969 von Cornelia Wolf
Geschichte der Familienpolitik in Deutschland
Die Anfänge der Familienpolitik in Deutschland
Allmählicher Wandel in Familienbild- und -politik
Abschließendes Fazit
Literatur

Die Deutsche Familienpolitik von Anja Koßurok
Einleitung
Demographische Entwicklungen
Implizite und explizite Familienpolitik
Typologie der deutschen Familienpolitik
Familienpolitische Leistungen in Deutschland
Fazit – Paradigmenwechsel im familienpolitischen Diskurs
Literaturverzeichnis

Familienpolitik und demographischer Wandel in Deutschland von Kathleen Pickert
Einleitung
Das demographische Defizit
Kinderlosigkeit als eigentliche Dramatik des Geburtenrückgangs
Das Elterngeld in Deutschland
Aktuelle Daten und Fakten zum Elterngeld
Fazit
Abkürzungsverzeichnis
Literaturverzeichnis

Der Einfluss familienpolitischer Maßnahmen in der Bundesrepublik Deutschland auf die Geschlechterrollen und das Erwerbsleben von Peter Stoffels
Problemstellung
Grundlagen der Familienpolitik
Die Entwicklung der Familienpolitik und ihr Einfluss auf die Geschlechterrollen und das Erwerbsleben
Fazit/Ausblick
Literaturverzeichnis

Die Anfänge der Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland 1949-1969 von Cornelia Wolf

2006

„Wir kämpfen für die Rechte der Familie und den freien Lebensbereich des einzelnen, in dem sittlich-verantwortliche Entscheidungen möglich sind.“[1]

Hamburger Programm der CDU 1953

Geschichte der Familienpolitik in Deutschland

Familienpolitische Maßnahmen haben in Deutschland Tradition. So können etwa Beratungshilfen oder Familienpflegedienste auf eine lange Geschichte zurück blicken. Allerdings ohne, dass diese als Familienpolitik im expliziten Sinne galten. Die Integration in eine umfassende Familienpolitik erfolgte erst in jüngerer Zeit. Dennoch wurde dem Schutz und der sozialen Förderung der Familie als Staatsaufgabe schon in der Weimarer Verfassung in Artikel 119 ein Platz eingeräumt. Dort heißt es unter anderem: „Kinderreiche Familien haben Anspruch auf ausgleichende Fürsorge. Die Mutterschaft hat Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge des Staates.“[2] Doch was schriftlich bereits fixiert war, wurde noch lange nicht in eine praktische Familienpolitik umgesetzt. Die Entwicklung in diesem Bereich wurde durch historische Einschnitte – wie den ideologischen Missbrauch durch die Nationalsozialisten – immer wieder unterbrochen. Vor allem die Thematisierung bevölkerungspolitischer Aspekte wurde dadurch bis heute belastet.[3]

Der Begriff „Familienpolitik“ wurde erst nach dem zweiten Weltkrieg fest eingebürgert und bezeichnet „das bewußte und planvoll-ordnende öffentliche Einwirken auf die äußeren, insbesondere wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingungen derjenigen Gemeinschaften, die dem jeweils maßgeblichen Verständnis von Familie entsprechen“[4]. In der Nachkriegszeit standen vor allem die wirtschaftlich-sozialen Verhältnisse kinderreicher Familien im Fokus der politischen Maßnahmen – es handelte sich vorwiegend um lohnergänzende familien- und kinderbezogene Einkommenshilfen. Derartige Leistungen waren in Deutschland schon vor dem ersten Weltkrieg durch Initiativen einzelner Unternehmer eingeführt worden. Nach 1918 wurden in einigen Wirtschaftszweigen Familienausgleichskassen gegründet, die allerdings im Zuge der Inflation weitgehend untergingen. Durch die fast völlige Abschottung Deutschlands von internationalen Entwicklungen während des NS-Regimes, konnte sich die Gesetzgebung für Familienzulagen erst nach dem zweiten Weltkrieg weiterentwickeln.[5] Hinzu kam auch, dass Maßnahmen, die vor 1945 entwickelt wurden, vom Alliierten Kontrollrat aufgehoben wurden, da sie von „eugenischen, rassenpolitischen und bevölkerungspolitischen Motiven stark geprägt waren“[6]. Sowohl das Kindergeld als auch familienbezogene Steuerbegünstigungen wurden deshalb abgeschafft.

Ab 1946 wurde dann wieder ein Kinderfreibetrag gewährt, um der geringeren steuerlichen Leistungsfähigkeit von Ehepaaren mit Kindern Rechnung zu tragen. Daran knüpfte die Bundesrepublik 1949 an und erhöhte als erste familienpolitische Maßnahme den Kinderfreibetrag von 400 auf 600 DM für alle Kinder. Zu einer institutionalisierten und systematischen Familienpolitik kam es jedoch zunächst nicht. Familienfragen wurden in den ersten Jahren der Bundesrepublik lediglich als Teil der Sozialpolitik behandelt, eine institutionelle Vertretung gab es weder auf legislativer noch auf exekutiver Ebene.[7] Erst mit der Gründung des Familienministeriums im Jahre 1953 erfolgte ein Neubeginn der deutschen Familienpolitik. Dadurch wäre es auch möglich gewesen, das Familienbild zu modernisieren. Allerdings knüpfte die Politik an das bürgerliche Modell der Hausfrauenehe an, das sich bereits seit Anfang des 20. Jahrhunderts „etabliert“ hatte. Dadurch blieb die Vorstellung der patriarchalischen Familie bestehen, wenn auch im Laufe der Zeit mit „tendenziell angelegter Partnerschaftsideologie“[8]. Nicht erwerbstätig zu sein wurde für Frauen als Ausdruck von Wohlstand gedeutet und auch die Familienpolitik verstärkte dies durch zahlreiche gesetzliche Absicherungen.[9]

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich im Folgenden daher mit der Institutionalisierung und den ersten Phasen der Familienpolitik von 1949 bis 1969, also bis zur Regierungsübernahme durch die Sozialliberale Koalition. Es werden Einstellung und Arbeit der Familienminister Franz-Josef Wuermeling, Bruno Heck und der ersten weiblichen Familienministerin Aenne Brauksiepe vorgestellt sowie das Familienleitbild der 50er und 60er Jahre, das die Politik nachhaltig prägte.

„Das Familienbild in den 50ern beschwört eine Idylle – beschränkt auf die Zwei-Generationen-Kleinfamilie, im eigenen Häuschen. Der Vater ist Oberhaupt und Ernährer, die Mutter erzieht die Kinder und führt den Haushalt.“[10]

Die Anfänge der Familienpolitik in Deutschland

Das Familienbild in den 50er Jahren

„Ehe und Familie stehen unter dem besonderen Schutz der staatlichen Ordnung“, so wurde es 1949 in das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland geschrieben. Ehe und Familie wurden als Institution gesehen und Familienpolitik von 1949 bis 1969, also bis zur Übernahme der Regierung durch die Sozialliberale Koalition, wurde daher hauptsächlich als Institutionenpolitik betrieben. Wie Ehe und Familie auszusehen haben, dafür gab es konkrete Leitbilder. Die Politik orientierte sich am bürgerlichen Familienbild, stand jedoch vor allem unter dem Einfluss der katholischen Kirche, der auch Adenauer nah stand. „Der Mann ist [dabei] Oberhaupt und der Ernährer der Familie, die Frau sorgt für den Haushalt und die Kinder und ist möglichst nicht erwerbstätig.“[11] Diese Vorstellung prägte die Familienpolitik der CDU. Als Grundlage für diese konservative Familienideologie diente die katholische Naturrechts- und Soziallehre, die jedem in der Schöpferordnung Gottes einen festen Platz zuweist. Dabei kommt der Frau wie gerade zitiert, die Rolle der „treusorgenden Gattin und Mutter“[12] zu.

Da die Ehe als natürliche Ordnung galt, wurde beispielsweise Ehescheidung abgelehnt oder erschwert und im Allgemeinen wurde „die Ehe- und Familiengesetzgebung recht restriktiv“[13] gehalten.

Angesichts des Einflusses der katholischen Kirche auf Familienbild und -politik, ist es auch nicht verwunderlich, dass mit Franz-Josef Wuermeling ein „strenger Katholik zum Chef des neuen Ministeriums gemacht“[14] wurde – Konrad Adenauer tat damit den kirchlichen Kräften in der BRD einen Gefallen. Wuermeling war verheiratet, fünffacher Vater und strenger Katholik – also genau der richtige Repräsentant für das patriarchalische Geschlechtermodell der Adenauer-Ära. Da dadurch auch viele Forderungen der katholischen Kirche realisiert wurden, stand sie voll und ganz hinter der Familienpolitik der Regierung. Ein Zitat aus dem Jahr 1962 bringt die Einstellung des ersten Familienministers zum Ausdruck: „Eine Mutter daheim ersetzt vielfach Autos, Musiktruhen und Auslandsreisen, die doch allzu oft mit ihrer Kinder gestohlener Zeit bezahlt wurden.“[15] Wuermeling ging selbstverständlich davon aus, dass die Frau ihre von Natur aus gegebene Mutter- und Hausfrauenrolle erfüllt. Ein weiteres Indiz dafür ist, dass Kindergärten und Hortplätze nicht vorhanden waren und auch lange Zeit nicht gefördert wurden. So war die Mutter für ihre Kinder unentbehrlich. Die Idealvorstellung Wuermelings von der Mehrkinderfamilie fördert die Familienstabilität durch die Bindung der Frau an den Haushalt noch zusätzlich. „Deshalb ist für ihn Frauenerwerbstätigkeit aus familienstabilisierenden Gründen etwas Abzulehnendes und Kinderreichtum besonders förderungswürdig.“[16]

Die Realität der Nachkriegsjahre gestaltete sich dennoch ein wenig anders. Denn die deutsche Wirtschaft konnte schon damals Frauen als Arbeitskräfte gut gebrauchen. Viele Städte waren durch Bomben fast völlig zerstört worden, die Menschen hatten Besitz und Wohnung verloren und der Strom an Flüchtlingen war groß. Aufgrund der vielen gefallenen Männer sowie derer, die vermisst oder in Kriegsgefangenschaft waren, waren viele Frauen dazu gezwungen, schwerste Arbeit auf sich zu nehmen.

Der Verlust der Familienwärme ließ „eine gefährliche Tendenz zur Verwilderung und Kriminalität der Jugend“[17] befürchten. Als Konsequenz dieser Phase der Frauenerwerbstätigkeit zeigte sich ein kurzfristiger Autoritätsschwund des Mannes. Allerdings wandelt sich dies schon 1948 wieder. Parallel zum Wiederaufbau der Wirtschaft zeigt sich eine Rückbesinnung auf die Familie, eine Stabilisierung ihrer Funktion im sozialen Zusammenhalt.[18] Dennoch musste auch die Familienpolitik der Nachkriegszeit die Notwendigkeit der Frauenerwerbstätigkeit anerkennen. Mit dem Grundgesetz trat 1949 auch die rechtliche Gleichstellung von Mann und Frau in Kraft, das Bundesverfassungsgericht erklärte den betreffenden Artikel 3 zur echten Rechtnorm. Doch Franz-Josef Wuermeling hatte eine eher statische und konservative Auffassung von der Funktion der Familie. Er sah in ihr „die natürliche Urzelle und Kraftquelle“[19] der Gesellschaft, er sah in ihr also eine staatserhaltende Kraft. Bei dieser Funktionsbeschreibung ist davon auszugehen, dass er die radikale Gleichberechtigung ablehnte. Zwar wurde mit dem genannten Artikel 3 formal die Gleichberechtigung der Frau auf dem Arbeitsmarkt geschaffen, doch konnte die Frau weiterhin nur so weit am Erwerbleben teilhaben, wie sie ihre ehelichen und familiären Pflichten weiterhin erfüllte. Denn das Prinzip der „Hausfrauenehe“ im Bürgerlichen Gesetzbuch, bis 1977 gültig, stand einer uneingeschränkten Teilnahme der Frau am Erwerbsleben entgegen. „Die Rechtsprechung geht vom Normalfall der Hausfrauentätigkeit als „Natur-Beruf“ der Frau aus.“[20] Dass 1957 die Hausfrauentätigkeit als gleichwertig anerkannt wurde, ist nur eine rein ideologische Maßnahme von geringer praktischer Relevanz. Es lässt vermuten, dass damit eine stärkere positive Bindung der Frau an ihre Tätigkeit im „Reproduktionsbereich“[21] das Ziel war.

Als familienpolitische Aufgabe galt daher auch, die Auswirkungen von Frauen- und Müttererwerbstätigkeit auf Familie und Kinder darzustellen. „So finden sich (...) radikal-konservative(...) Äußerungen zur Funktion und „Natur“ der Frauen und Mütter, ebenso wie Untersuchungen, die eindeutig die Schädlichkeit der Müttererwerbstätigkeit zu beweisen behaupten.“[22] Mit großem Aufwand der Öffentlichkeitsarbeit des Familienministeriums wurde berufstätigen Frauen „Wohlstandsfieber“ und „Geltungsstreben“ vorgeworfen.[23] Eine Reihe von politischen Maßnahmen sollte das Familienbild zementieren und materielle Zuwendungen und Vergünstigungen sollten verhindern, dass Frauen dazu gezwungen sind, zum Familieneinkommen beitragen zu müssen. Allerdings konnte Familienminister Wuermeling außer dieser finanziellen Unterstützung und Propaganda seines idealen Familienbildes nicht viel mehr tun, da er sich sonst zu sehr in Gegensatz zur Situation auf dem Arbeitsmarkt und der vorherrschenden Arbeitsmarktpolitik gesetzt hätte.[24] Die inhaltliche Ausgestaltung seiner Familienpolitik soll in einem späteren Teil der Arbeit näher beschrieben werden. Davor ist es notwendig, den Weg zur Institutionalisierung der Familienpolitik nachzuzeichnen.

Institutionalisierung von Familienpolitik

Das Familienministerium gehört zu den umstrittensten Ministerien der Bundesrepublik, da nicht nur über seine Arbeitsweise und die personelle Besetzung diskutiert wurde, sondern seine Daseinsberechtigung überhaupt in Frage gestellt wurde.[25] Wie bereits in der Einleitung erwähnt, kam es im ersten Bundestag noch nicht zu einer Institutionalisierung der Familienpolitik. Fragen, die diesen Bereich betrafen wurden daher vor 1953 als Teil der Sozialpolitik behandelt. Diese war jedoch hauptsächlich darauf ausgerichtet, die wirtschaftlichen Verhältnisse wieder zu ordnen und unterstützte vor allem Familien aus Randbereichen und in Sondersituationen, so zum Beispiel Obdachlose, Waisen und Kriegsheimkehrer. Gegen diese Politik, die sich ausschließlich ausgleichend zeigte, wandten sich die Anfang der 50er Jahre gegründeten Familienverbände, die in der Nähe der Kirchen angesiedelt waren. Im Bundestag selbst gab es lediglich die „Kampfgruppe für die Familie“, die vom CDU-Abgeordneten Franz-Josef Wuermeling gegründet wurde und seit 1950 ein Referat für die „Rechtsstellung der besonderen Belange der Frau“ im Bundesinnenministerium. Als die Unionsfraktion im Jahr 1952 schließlich einen Antrag stellte, im Bundesinnenministerium ein Referat für Familienfragen einzuführen, zeigte sich wie umstritten das Thema war. Nach Auffassung der Unionsfraktion sollte das Familienreferat nicht nur familiäre Lebensweisen untersuchen und Familien materiell fördern, vor allem sollte es die Arbeit zwischen den einzelnen Ministerien koordinieren. Sowohl die SPD- als auch die FDP-Fraktion dagegen hielten „die Einrichtung einer speziellen Stelle für ein so allgemeines Anliegen wie die Familie für sinnlos (...) und [befürchteten] zudem die Einmischung eines solchen Referates in die Belange anderer Ministerien (...).“[26] So wurde das Referat schließlich nicht eingerichtet.

Als letztendlich 1953 ein Ministerium für Familienfragen eingerichtet wurde, geschah dies weiterhin gegen den Willen von SPD und FDP. Ihre Skepsis bezog sich einerseits immer noch auf die Ansicht, dass Familienpolitik ein Gebiet sei, das alle Politikbereiche betrifft. Zum anderen missfiel ihnen auch die bevölkerungspolitische Motivation der Gründung des Ministeriums, die von Adenauer auch ganz offen ausgesprochen wurde, da die Geburten- und Eheschließungsraten zwischen 1948 und 1953 gesunken waren. Adenauer äußerte sich in seiner Regierungserklärung besorgt über die wachsende Überalterung der Bevölkerung und meinte, dass Abhilfe nur in der Stärkung der Familie und damit neuer Geburten zu finden sei.[27] Die Opposition befürchtete, dass durch die familienrestaurativen Zielsetzungen die Durchsetzung des Gleichberechtigungsprinzips erschweren würde. Nach allem was bereits über das Familienleitbild der Konservativen erläutert wurde, lässt sich feststellen, dass angesichts der veränderten Berufs- und Familienwirklichkeit der Frau und der sinkenden Eheschließungsquote und Geburtenrate die Union besonders motiviert war, institutionalisierte Familienpolitik zu betreiben.[28]

Familienpolitik unter Franz-Josef Wuermeling

War nun 1953 der Schritt zur Institutionalisierung von Familienpolitik gelungen, so hatte das neu gegründete Ministerium allerdings weder federführende Gesetzgebungskompetenz, noch war es finanziell gut ausgestattet. Bei einem Bundeshaushalt von 25 Milliarden DM im Haushaltsjahr 1954, stand ihm lediglich ein Etat von 610.300 DM zur Verfügung. Familienminister Franz-Josef Wuermeling sah dies jedoch nicht als Nachteil an, vielmehr entsprach die geringe personelle und finanzielle Ausstattung seines Ministeriums seiner Auffassung von Familienpolitik und er selbst reduzierte die Rolle seines Ministeriums darauf, ein „Familienbeirat des Gesetzgebers“ zu sein.[29] Zwar lag das Hauptaugenmerk in der Nachkriegszeit vor allem auf materiellen Problemen der Familien, doch Wuermeling ging es nicht darum, die Familien gänzlich von der Last der Kosten ihrer Kinder zu befreien. Denn im „Zwang zum Verzicht auf materielle Güter [sah er] auch eine sittliche Stärke“[30].

Sein Familienideal war dabei die Mehrkinderfamilie, da nur auf diese Weise die wichtigen Eigenschaften der Opferbereitschaft, Sittlichkeit, Arbeitsamkeit und die Achtung christlicher Werte erlernt werden konnten. Die Familienpolitik Wuermelings hatte also nicht das Interesse, das Familieneinkommen überhaupt zu sichern, sondern zielte vielmehr auf die Deckung des Bedarfs kinderreicher Familien. Denn diese genossen eine besondere Wertschätzung. Die Aufgabe der Familienpolitik lag für ihn darin, die Familie als Institution zu schützen, da sie für ihn durch die veränderte Lebensweise bedroht wurde. Unverzichtbar für die Durchsetzung seiner Idealfamilie war daher die Bindung der Frau an das Haus. Daher sollten Familienbeihilfen die Frauen davon entlasten, zum Lebensunterhalt beitragen zu müssen.[31] Dabei legte Wuermeling auch großen Wert darauf zu zeigen, dass es dem Ministerium nicht um die staatliche Einmischung in die Familie ging. Denn es wurde befürchtet, dass mit der Einrichtung eines Familienministeriums der notwendige Abstand zwischen Familie und Staat immer geringer werden würde.

Der deutschen Bevölkerung zeigte Wuermeling mittels Tabellen, dass Deutschland das familienpolitische Schlusslicht in der europäischen Entwicklung bildete und es gelang ihm schnell, die Zweifel an der Berechtigung seines Ministeriums auszuräumen.[32]

Ende des Jahres 1953 gab der Minister schließlich sein „Acht-Punkte-Programm“ bekannt, dass die erste Phase institutionalisierter Familienpolitik einläutete. Danach waren die Ziele seiner Politik klar definiert: familiengerechter Wohnungsbau, bevorzugter Familieneigenheimbau, Kindergeld vom dritten Kind an, Kinderzuschläge für alle Rentenempfänger, Steuerfreibeträge für alle Familien mit Kindern, Familienermäßigung bei der Bundesbahn, Schutz überbeanspruchter Mütter und schließlich der Schutz schuldlos verlassener Frauen und Kinder.[33] Diese Ziele konnten in den folgenden Jahren weitgehend realisiert werden. Darüber hinaus gab es finanzielle wie moralische Unterstützung für die freien Wohlfahrtsverbände, so dass eine große Zahl familienergänzender und sozialer Dienste entstanden.[34]

Der Einfluss des neuen Familienministeriums wird bei zahlreichen Reformen in den 50er Jahren deutlich: Der bereits 1946 wieder eingeführte Kinderfreibetrag, wurde 1953 modifiziert. Der Freibetrag wurde für dritte und weitere Kinder von 600 auf 840 DM angehoben, so dass diese mehr berücksichtigt wurden. Bei der Steuerreform 1955 wurden die Kinderfreibeträge sowohl für das erste und zweite Kind angehoben, für jedes dritte und weitere Kind sogar verdoppelt.[35] Hier zeigt sich eine Orientierung Wuermelings an der Mittelschicht: Er meinte, dass Familien mit drei bis fünf Kindern besondere Unterstützung gebührt. Allerdings erst ab einer bestimmten Einkommenshöhe, die der Mittelschicht zuzurechnen ist. Besonders diese Frauen sollten von der Erwerbstätigkeit fern gehalten werden, da Wuermeling davon ausging, dass „die staats- sowie familienerhaltenden Werte und Normen besonders in den Mehrkinderfamilien der Mittelschicht weitergegeben und eingeübt werden.“[36]

Das 1955 eingeführte monatliche Kindergeld in Höhe von 25 DM wurde, im Gegensatz zum Kinderfreibetrag, nur für alle dritten und weiteren Kinder bezahlt. „Es wurde die Meinung vertreten, der Lohn, den ein Arbeitnehmer erhält, sei für eine Familie mit zwei Kindern bestimmt und erst ab drei und mehr Kindern sei eine zusätzliche finanzielle Unterstützung erforderlich.“[37] Dabei zahlten Arbeitgeber und Selbständige Beiträge in die Familienausgleichskasse ein, die Höhe richtete sich nach der Lohnsumme der Betriebe. Nur für Nicht-Erwerbstätige wurde das Kindergeld aus Bundesmitteln gezahlt. „Da so v.a. Klein- und Mittelbetriebe aus lohnintensiven Bereichen überproportional an dieser am Modell des Familienlohnes orientierten Familienförderung beteiligt waren, kam es bald zu Protesten.“[38] Daher wurde das 1961 eingeführte Kindergeld für das zweite Kind aus Bundesmitteln finanziert. Als schließlich 1964 die Familienausgleichskassen abgeschafft wurden, war der Bund für die Zahlung des gesamten Kindergeldes zuständig, die Höhe war nun nach der Ordnungszahl der Kinder gestaffelt. Im Jahr 1958 wurde das Ehegattensplitting eingeführt, das auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts zurückging. Diese Maßnahme stand allerdings nicht im Einklang mit den Zielen Wuermelings: Nach der alten Regelung wurden die Einkommen der Ehepartner addiert und anschließend als ein Einkommen unter Berücksichtigung nur eines Freibetrages versteuert. Damit wurde Doppeltverdiener benachteiligt, was nun vom Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig erklärt wurde. In der zweiten und dritten Legislaturperiode galt ein wesentliches Augenmerk der Familienpolitik der Förderung des Wohnungsbaus. 1950 wurde das erste und 1956 das zweite Wohnungsbauförderungsgesetz erlassen, das die Zahlung von Mietbeihilfen stärker vorsah.[39]

Das „Gesetz zum Schutz der erwerbstätigen Mutter“ aus dem Jahr 1952 schütze Frauen in der Zeit der Schwangerschaft vor einer Kündigung sowie vor einer gesundheitsgefährdenden Tätigkeit. Zudem beinhaltete es ein Beschäftigungsverbot sechs Wochen vor und acht Wochen nach der Geburt. Des Weiteren wurde ab 1957 jungen Erwachsenen aus einkommensschwachen Familien ermöglicht, ein Studium aufzunehmen. Das sogenannte „Honnefer Modell“ war der Vorläufer des heutigen BAföG. Ab 1956 konnte Familien mit dem „Wuermeling-Pass“ ermäßigt mit der Deutschen Bundesbahn fahren und der Deutsche Sparkassen- und Giroverband führte auf Anregung des Familienministers das sogenannte „Heiratssparen“ ein, ein zinsgünstiges Anschaffungsdarlehen. Auch ein wichtiges Strukturmerkmal der Besoldung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes entstand unter Wuermeling. Das Bundesbesoldungsgesetz von 1957 legte die Grundlage für die Besoldung nach Familienstand und Kinderzahl. Abschließend muss man jedoch noch hinzufügen, dass zwar alle genannten Maßnahmen in der Amtszeit Wuermelings von 1953 bis 1962 vom Bundesministerium für Familienfragen, das ab 1957 Bundesministerium für Familien- und Jugendfragen hieß, in ihrer Vorbereitung unterstützt wurden. Aufgrund der Kompetenzbeschränkung des neuen Ministeriums wurden aber die meisten Maßnahmen von anderen Ressorts wie dem Arbeits-, Justiz- oder Innenministerium vorbereitet. Allerdings zeigte sich Wuermeling im Lauf seiner Amtszeit im Kabinett mehr und mehr kämpferisch. Da seine familienpolitischen Vorschläge oft abgelehnt wurden, drohte er ab 1958 mehrmals mit seinem Rücktritt. Er wurde allerdings erst im Zuge der neuen Regierungsbildung 1962 durch Bruno Heck ersetzt.[40]

Bilanz der Amtszeit Wuermelings

Die „Ära Wuermeling“ prägte einen ganz spezifischen Begriff der Familienpolitik. Kennzeichen dieser Phase waren die begrenzte personelle und finanzielle Ausstattung des Ministeriums, aber auch die geringe Kompetenz. Darüber hinaus konzentrierte sich Wuermeling bei den politischen Mitteln neben der Propagierung seines christlichen Familienideals vor allem auf zwei Instrumente: Die finanzielle Unterstützung der Familien zur Verbesserung der Einkommenssituation durch Kindergeld und Steuervergünstigungen sowie die Reform der rechtlichen Situation im Familien- und Scheidungsrecht. Auf dem Gebiet einer familiengerechten Infrastruktur hielt er sich bewusst zurück und überließ auch Bildungs- und Beratungseinrichtungen ganz den freien Verbänden. Vor allem aber durch seine fast „fanatische“[41] Auffassung vom Leitbild der christlichen Familie und der gleichzeitigen permanenten Ablehnung anderer Lebensformen zog er Kritik auf sich. Sogar Bundeskanzler Adenauer fürchtete die Aussagen Wuermelings auf diesem Gebiet und meinte: „Ein Bundesminister muß sich in erster Linie seinen Aufgaben widmen und auf Andersgläubige oder nicht christlich Denkende Rücksicht nehmen.“[42] Und auch die Bedenken der SPD, speziell von Erich Ollenhauer vor der Einrichtung des Familienministeriums wurden durch Wuermelings vehemente Verbreitung seiner Familienideologie zum Teil bestätigt. Ollenhauer formulierte in einer Sitzung des Bundestags unter anderem: „Wir würden es sehr bedauern, wenn das Ministerium seine Aufgabe in erster Linie darin sehen würde, durch eine Art von moralischer Aufrüstung den Familiensinn zu fördern und die Familiengründung zu fördern (...). Die Struktur der Gesellschaft und die Stellung der Frau, auch der verheirateten Frau in der Gesellschaft und in der Familie haben sich geändert.“[43]

Doch egal wie man heute das Familienbild Wuermelings und seine Maßnahmen zur Erhaltung dieser Werte beurteilen will, mit seinem Ausscheiden aus dem Amt des Familienministers verlor das Ministerium seine treibende Kraft. Denn Wuermeling leistete durch sein großes Engagement wesentliche inhaltliche Aufbauarbeiten für Familienpolitik. Vor allem sein Bestreben, vielfältige Akteure in die Familienpolitik einzubeziehen, was sich an seinem „Wuermeling-Pass“ in Kooperation mit der Bundesbahn oder auch am „Heiratssparen“ zeigt, dass er wohl schon ein umfassendes Konzept von Familienpolitik entwickelt hatte, dass sich in den Anfangsjahren allerdings nur teilweise umsetzen ließ.[44] Dennoch muss auch festgehalten werden, dass Familienpolitik durchaus nicht fortschrittlich betrieben wurde, also im Sinne von Befürwortung der Frauenerwerbstätigkeit oder gar ihrer Unterstützung. Gleichwohl wurden Schritte unternommen, die Familienpolitik an die wirtschaftlichen Gegebenheiten anzupassen.[45]

„Die Wellen der antiautoritären Erziehung und der sexuellen Revolution brandeten gegen die gerade erst in den Kriegs- und Nachkriegsnöten wieder mühsam gestärkten „Stabilitätsreste“ der deutschen Familie.“[46]

Allmählicher Wandel in Familienbild- und -politik

Das Familienbild in den 60er Jahren

Ab Mitte der 60er Jahre spätestens, vollzog sich ein Wandel im Leitbild der Familie. Das traditionelle christlich-bürgerliche Familienideal der 50er Jahre wurde durch mehrere gesellschaftliche Kräfte mehr und mehr in Frage gestellt. In der Bevölkerung zeigte sich eine zunehmende Heiratsmüdigkeit, die Scheidungszahlen stiegen an und der „Pillenknick“ schien das Ende der traditionellen Familie einzuleiten. In mehreren Stufen vollzog sich bis in die 70er Jahre hinein der Übergang zu einem Partnerschaftsmodell.[47]

Zu einer veränderten Auffassung der Idealfamilie oder anfangs zumindest ihrer positiv besetzten Duldung trugen auch die wirtschaftlichen Entwicklungen in den 60er Jahren bei. In der Zeit ab 1962 bis zur Rezession 1966/67 lag die Zahl der Arbeitslosen unter einem Prozent, es herrschte Vollbeschäftigung. In Zeiten des Wirtschaftswunders bestand ein akuter Mangel an Arbeitskräften, zumal durch den Mauerbau auch der Strom der Arbeitskräfte aus der DDR gestoppt wurde. Zunehmend wurden kostengünstige Gastarbeiter nach Deutschland geholt. Im Zuge des technischen Wandels in den 60er Jahren entstanden durch die technischen Innovationen neben einigen hochqualifizierten Arbeitsplätzen, die vor allem durch Männer besetzt wurden, viele neue Arbeitsplätze für gering qualifizierte Kräfte. Da Frauen zu diesem Zeitpunkt vor allem unqualifizierte Tätigkeiten ausübten, bildeten sie die letzte Arbeitsmarktreserve.

Die Erwerbquote der verheirateten Frauen stieg von 1961 bis 1971 um 44 Prozent, die Quote der verheirateten Frauen mit Kindern unter 14 Jahren stieg um sechs Prozent auf 26 Prozent 1970. In der Zeit der Rezession sind durch weitere Rationalisierungen und Einsparungen vor allem die qualifizierten und damit teuren Arbeitskräfte betroffen. Dies lässt die eher unterqualifizierten Frauen und Gastarbeiter profitieren und bedeutet für die Frauen eine zunehmende, scheinbar dauerhafte Integration in das Arbeitsleben. Davon sind natürlich auch verheiratete Frauen und Mütter betroffen, so dass die Familienpolitik gezwungen ist, auf die neue ökonomische Situation zu reagieren und sich mit ihr zu arrangieren.[48] Daher griff auch der neue Familienminister Bruno Heck die jetzt notwendige Frauenerwerbstätigkeit nicht mehr so stark an, wie es sein Vorgänger Wuermeling getan hatte. Damit einher geht eine „neue Sachlichkeit“ in der Familienpolitik, die zu viel Ideologisierung der Familie vermeidet. „Eine Konzeption ist nun im Sinne von planender Voraussicht notwendig, um mit den destabilisierenden Folgen der Müttererwerbstätigkeit einen konstruktiven Kompromiß zu schließen und um die Statik der ersten Familienpolitikphase zu überwinden.“[49] Vor allem ab 1966 mit der Bildung der Großen Koalition wurden durch die SPD-FDP-Koalition die konservativen Elemente der Familienpolitik ein wenig eingedämmt und überhaupt erst richtig problematisiert.[50]

Im Rahmen der gerade kurz dargestellten wirtschaftlichen Entwicklungen zeigte sich auch ein teilweiser funktioneller Wandel der Familie. So wird die Doppelbelastung und –rolle der Frau in die Familienpolitik übernommen, beide Rollen sollen nun gleichberechtigt nebeneinander stehen. Bruno Heck greift dazu das „Drei-Phasen-Modell“ auf, das Ende der 50er Jahre entwickelt wurde: „Scheinbar harmonisch wird hier die Berufstätigkeit mit der Hausfrauen- und Mutterarbeit verbunden durch eine zeitliche Aufeinanderfolge der verschiedenen Rollen.“[51] Akzeptiert wird nun also eine Erwerbstätigkeit der Frauen vor und nach der Erziehung ihrer Kinder. Damit wir das Rollenproblem jedoch keineswegs gelöst, es verschiebt sich nur: Es liegt nicht mehr zwischen Hausfrau und Beruf, sondern zwischen Mutter und Beruf. Die theoretische Suggestion einer problemlosen Abfolge der Phasen im Leben einer Frau und die Legitimierung der Doppelbelastung lässt den Frauen ein Versagen als individuelles Problem erscheinen. Mit dieser neuen Situation wurde auch das Instrumentarium der Familienpolitik ausgebaut. Bis sich jedoch ein wirklicher inhaltlicher Wandel des Leitbildes vollzog, dauerte es noch bis zum Ende der 60er Jahre. Die entscheidende Zäsur bildet dabei die letzte christdemokratische Familienministerin Aenne Brauksiepe, die das neue Leitbild eingeleitet hat, das sich dann in der Sozialliberalen Koalition durchsetzen konnte.[52]

Familienpolitik unter Bruno Heck

Im Zuge der neuen Regierung Konrad Adenauers nach der Spiegelaffäre 1962 trat Bruno Heck als Minister für Familien- und Jugendfragen an die Stelle Franz-Josef Wuermelings. Er blieb bis 1968 auch unter den Kanzlern Ludwig Erhard und Kurt Georg Kiesinger im Amt. „Mit Hecks Ernennung wurde deutlich, dass das BMFJ unabhängig von der Person Wuermelings als „Katholisches Ministerium“ galt.“[53] Im Gegensatz zu Wuermeling, der das Ministerium vor allem durch seine Persönlichkeit geprägt hatte, war die Amtszeit unter Heck eher farblos. Da er weder persönliches Interesse noch Erfahrung im Bereich der Familienpolitik hatte, wurde seine Ernennung in Bonner Kreisen wie folgt erklärt: „Nur seine sechs Kinder legitimierten ihn für dieses Amt.“[54]

Dennoch wurde mit Bruno Heck die zweite Phase der Familienpolitik in der Bundesrepublik eingeleitet und sie markiert gleichzeitig einen Umschwung in der Familienpolitik der Union, denn Heck griff die Frauenerwerbstätigkeit nicht mehr so massiv an, wie es sein Vorgänger Wuermeling getan hatte. Damit öffnete er nicht nur das Leitbild der Familienpolitik, er gehorchte auch der wirtschaftlichen Situation auf dem Arbeitsmarkt. So entstand auch die Bemühung, das meist kirchlich verwaltete Kindergartennetz auszubauen und der 1966 vorgelegte „Bericht der Bundesregierung über die Situation der Frauen in Beruf, Familie und Gesellschaft“ zeigt deutlich einen Wandel der Familienpolitik. Er spricht von einer stark verkürzten Zeit der aktiven Mutterschaft.

Ein weiterer Hinweis für einen Formwandel der Familienpolitik ist auch der Beschluss des Bundestages von 1965 zur Erstellung eines Familienberichts ab 1968. Familienpolitik wollte sich nun stärker von wissenschaftlicher Expertise als von weltanschaulichen Programmen leiten lassen und wurde mehr als „Sachpolitik“ angesehen.[55]

Während der Amtszeit Hecks kam es nur zu wenigen weitreichenden Erfolgen im Bereich der Familien. So wurden 1963 die Kinderfreibeträge von den anfänglichen 600 DM für alle auf 1.200 DM für das erste Kind, 1.680 für das zweite und für jedes weitere auf 1.800 DM erhöht. Im Jahr 1964 wurde dann auch das Kindergeld erhöht, jetzt wurden 25 DM für das zweite, 50 DM für das dritte, 60 DM für das vierte und 70 DM für jedes weitere Kind bezahlt. Darüber hinaus wurden 1965 einkommens- und kinderzahlabhängige Zuschüsse zur Miete eingeführt und 1968 wurde das Mutterschutzgesetz modifiziert und zusätzlich die Zahlung eines Mutterschaftsgeldes beschlossen.[56]

Gab es schon keine wesentlichen Erfolge durch Reformen während Heck als Familienminister tätig war, so konnte zumindest das Ministerium einen Kompetenzzuwachs im Zuge einer Reihe von organisatorischen Änderungen erreichen. 1963 wurde das bisherige „Bundesministerium für Familien- und Jugendfragen“ in „Bundesministerium für Familie und Jugend“ umbenannt. Im Zuge der Regierungsneubildung 1965 übertrug das Bundesinnenministerium die Zuständigkeit der Bundesjugendspiele, den Studentenwohnheimbau und die Förderung des studentischen Jugendarbeitsprogramms sowie der Studentenförderung an das Ministerium. Im Mai 1966 erhielt es außerdem noch die Zuständigkeit für das Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften, die vorher auch beim Bundesinnenministerium gelegen hatte. Der wichtigste Kompetenzzuwachs allerdings war die Übertragung der Zuständigkeit der Kindergeldgesetzgebung die bis 1966 allein beim Bundesarbeits- und Sozialministerium lag. Das Familienministerium hatte also zwölf Jahre lang nur die Möglichkeit der Mitwirkung besessen.[57]

Bilanz der Amtszeit Hecks

Auch wenn Bruno Heck seine Person nicht in der gleichen Weise wie Wuermeling in sein Amt einbrachte, so kann doch von einer Umbruchphase gesprochen werden. Neben dem Schwerpunkt des Familienlastenausgleichs baute er einen weiteren Kompetenzbereich für die Familienpolitik aus: die „Stärkung der Erziehungskraft der Familie“. So legte die Familienpolitik nun ihr Augenmerk auch auf die Familienbildung, die bisher vor allem bei den freien Wohlfahrtsverbänden gelegen hatte. Da der Ausruf des „Bildungsnotstands“ in seine Amtszeit fällt, ist dies nur eine logische Konsequenz, da der Ruf nach stärkerer Frauenbildung und einer Kindergartenreform auch die Familienpolitik berühren.[58] Letztendlich konnte sich Heck auch aufgrund seiner Doppelverpflichtung nicht richtig in sein Amt als Familienminister einbringen, denn er war gleichzeitig Generalsekretär der CDU. Diese Doppelbelastung brachte ihm sowohl die Kritik der Opposition als auch sogar seiner eigenen Partei ein, da angezweifelt wurde, dass er beide Ämter gleichzeitig gut ausfüllen kann.[59] Es scheint so, dass für ihn Familienpolitik nur ein Handlungsfeld unter vielen war. Sein Rücktritt wurde zwar durch seine nicht besonders erfolgreiche Amtszeit nicht erschwert, lag aber vor allem daran, dass er sich als Generalsekretär vor dem Bundestagswahlkampf 1969 ganz auf die Parteiarbeit konzentrieren wollte.[60]

Familienpolitik unter Aenne Brauksiepe

Dass mit Aenne Brauksiepe zum ersten Mal eine Frau das Amt der Familienministerin bekleidete, lässt sich vor allem darauf zurückführen, dass die Union mit einer Frau in den Wahlkampf ziehen wollte, um ein Pendant zur Gesundheitsministerin der SPD, Käthe Strobel, vorzuweisen.[61] Doch Brauksiepe war vorher schon lange die Vorsitzende der Frauenvereinigung der CDU gewesen und konnte sich daher bei ihrer Arbeit als Familienministerin nicht nur auf diese Organisation, sondern auch auf zahlreiche andere für die CDU wichtige Verbände stützen. Ein wesentlicher Unterschied zu den männlichen Vorgängern in ihrem Amt.

Ihre politische Einstellung allerdings wich nicht allzu sehr von den vorherigen Familienministern ab, auch sie stand dem katholischen Familienbild nahe und sorgte sich vor allem um kinderreiche Familien und die Doppelbelastung der Mütter.[62] Dennoch führte Brauksiepe die eher rationale Sichtweise von Familie fort und verzichtete wie auch ihr Vorgänger Heck weiter darauf, das christliche Familienideal zu sehr zu betonen.[63]

Dennoch markiert Aenne Brauksiepe den endgültigen Wendepunkt in der Familienpolitik und damit eine Neuorientierung in der Union, da sie sich in ihrer Amtszeit flexibleren Ansichten von Familie öffnete. So setzte sich die Familienministerin für die Vorschulerziehung und den Schutz der Kinder vor elterlicher Gewalt ein. In ihrer kurzen Amtszeit wurden das „Erste Gesetz über individuelle Ausbildung“, eine Ausbildungsförderung für Schüler. Dies zeigt, dass ihr vor allem die politische Bildungsarbeit der Jugend am wichtig war, vor allem in einer Zeit, in der die jungen Menschen protestbereit und politisch unruhig waren.[64] Weiter wurde das Nicht-Ehelichen-Gesetz verabschiedet, das eine weitgehende Angleichung der Rechte ehelicher und nicht-ehelicher Kinder bedeutete. Außerdem wurde das Strafrecht in Bezug auf homosexuelle Beziehungen unter Erwachsenen reformiert.[65] Ihre Amtszeit war allerdings zu kurz, um tiefgreifende Veränderungen zu bewirken und deshalb ist es auch nicht möglich eine ausführliche Bilanz ihrer Amtszeit zu erstellen.

Abschließendes Fazit

Nachdem nun die Maßnahmen der ersten drei Familienminister vorgestellt wurden, kann man durchaus sagen, sie haben viel erreicht in einer Zeit, in der Familienpolitik in seiner Daseinsberechtigung überhaupt angezweifelt wurde. Die Einführung monetärer Transferleistungen wie Kindergeld und Kinderfreibeträge sind auch heute noch ein wesentlicher Pfeiler der Familienpolitik. Doch die vorangegangenen Ausführungen haben auch deutlich gezeigt: Die ersten Jahrzehnte der Familienpolitik in der Bundesrepublik wurden stark durch das Familienbild der 50er Jahre geprägt. Alle späteren Reformen in einer sich stetig verändernden Gesellschaft mussten daher mühsam gegen dieses Familienbild durchgesetzt werden. Konservative Politiker fühlen sich sogar heute noch dieser Sichtweise äußerst verbunden.

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[1] Kohl, Helmut: 40 Jahre Familienpolitik. In: Bundesministerium für Familie und Senioren: 40 Jahre Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Rückblick – Ausblick. Berlin/Bonn 1993. S. 7.

[2] Ehrmann, Sandra: Familienpolitik in Frankreich und Deutschland. Ein Vergleich. Frankfurt am Main 1999. S. 11.

[3] Vgl. Ebd., S. 11.

[4] Kuller, Christiane: Familienpolitik im föderativen Sozialstaat. Die Formierung eines Politikfeldes in der Bundesrepublik 1949-1975. Oldenburg 2004. S. 13.

[5] Vgl. Wingen, Max: Familienpolitik. Stuttgart 1997. S. 20ff.

[6] Ehrmann 1999, a.a.O., S. 11.

[7] Vgl. Gerlach, Irene: Familienpolitik. Lehrbuch. Wiesbaden 2004, S. 151.

[8] Jurczyk, Karin: Frauenarbeit und Frauenrolle. Zum Zusammenhang von Familienpolitik und Frauenerwerbstätigkeit in Deutschland von 1918-1975. Frankfurt/München 1976, S. 69.

[9] Vgl. Opielka, Michael: Familie und Beruf. Eine deutsche Geschichte. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 22-23/2002, S. 22f.

[10] Kriwet, Hildegard: Familiengeschichte, Planet-Wissen, http://www.planet-wissen.de/pw/Artikel,,,,,,,D4A4FA6FF9B68C95E030DB95FBC335D5,,,,,,,,,,,,,,,.html, Zugriff am 12.03,2006

[11] Kriwet, Hildegard: Familienpolitik, Planet-Wissen, http://www.planet-wissen.de/pw/Artikel,,,,,,,D4A5E3095C70ED6FE030DB95FBC33FBE,,,,,,,,,,,,,,,.html, Zugriff am 12.03.2006

[12] Köpcke, Monika: Vor 50 Jahren. Deutschlandradio, http://www.dradio.de/dlr/sendungen/kalender/329544/, Zugriff am 25. November 2005.

[13] Textor, Martin: Familienpolitik – Probleme – Maßnahmen – Forderungen. München 1991. S. 35.

[14] Gerlach 2004, a.a.O., S. 152.

[15] Gerlach 2004, a.a.O., S. 153.

[16] Jurczyk 1976, a.a.O., S. 97.

[17] Ebd., S. 77.

[18] Vgl. Ebd., S. 78f.

[19] Ebd. S. 91.

[20] Ebd. S. 93.

[21] Ebd. S. 93.

[22] Ebd. S. 96.

[23] Vgl. Gerlach 2004, a.a.O., S. 153.

[24] Vgl. Jurczyk 1976, a.a.O., S. 98.

[25] Vgl. Münch, Ursula: Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Maßnahmen, Defizite, Organisation familienpolitischer Staatstätigkeit. Freiburg 1990. S. 205.

[26] Gerlach 2004, a.a.O., S. 151.

[27] Vgl. Münch 1990, a.a.O., S. 206.

[28] Vgl. Jurczyk 1976, a.a.O., S. 105.

[29] Vgl. Münch 1990, a.a.O., S. 209.

[30] Gerlach 2004, a.a.O., S. 153.

[31] Vgl. Gerlach 2004, a.a.O., S. 153.

[32] Vgl. Krause-Brewer, Fides: Amtszeiten und Wirkungsschwerpunkte der Bundesfamilienministerinnen und Bundesfamilienminister. In: 40 Jahre Familienpolitik in der BRD. Rückblick – Ausblick. Berlin/Bonn 1993. S. 15.

[33] Vgl. Gerlach 2004, a.a.O., S. 154.

[34] Vgl. Textor 1991, a.a.O., S. 35.

[35] Vgl. Ehrmann 1999, a.a.O., S. 12.

[36] Jurczyk 1976, a.a.O., S. 101.

[37] Vgl. Ehrmann 1999, a.a.O., S. 13.

[38] Gerlach 2004, a.a.O., S. 154.

[39] Vgl. Ebd., S. 154f.

[40] Vgl. Gerlach 2004, a.a.O., S. 155ff.

[41] Münch 1990, S. 214.

[42] Ebd., S. 215.

[43] Gerlach 2004, a.a.O., S. 152.

[44] Vgl. Gerlach 2004, a.a.O., S. 156.

[45] Vgl. Jurczyk 1976, a.a.O., S. 103.

[46] Kuller 2004, a.a.O., S. 3.

[47] Vgl. Ebd, S. 4.

[48] Vgl. Jurczyk 1976, a.a.O., S. 110ff.

[49] Ebd. S. 112.

[50] Vgl. Jurczyk 1976, a.a.O., S. 112.

[51] Ebd. S. 113.

[52] Vgl. Kuller 2004.,a.a.O., S. 17.

[53] Münch 1990, a.a.O., S. 223.

[54] Münch 1990, a.a.O., S. 224.

[55] Vgl. Gerlach 2004, a.a.O., S. 157ff.

[56] Vgl. Gerlach 2004, a.a.O., S. 193f.

[57] Vgl. Münch 1990, S. 224f.

[58] Kuller 2004, a.a.O., S. 18.

[59] Vgl. Krause-Brewer, a.a.O., S. 18.

[60] Vgl. Münch 1990, S. 224.

[61] Vgl. Münch 1990, S. 226.

[62] Vgl. Krause-Brewer 1993, a.a.O., S. 19.

[63] Vgl. Münch 1990, a.a.O., S. 226.

[64] Vgl. Krause-Brewer, a.a. O. S. 19.

[65] Vgl. Gerlach 2004, a.a.O., S. 159.

Details

Seiten
95
Jahr
2013
ISBN (eBook)
9783656486558
ISBN (Buch)
9783956870637
Dateigröße
625 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v232569
Note
Schlagworte
Familie Elterngeld Kinderbetreuung Politik

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Titel: Kinder, Kinder!  Die Familienpolitik Deutschlands