Die Nachhaltigkeit von Public-Private-Partnership-Projekten der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Public-Private-Partnership als Konzept
2.1 Zum Begriff
2.2 Definition
2.3 Theoretischer Hintergrund von Public-Private-Partnership
2.4 Potenziale und Chancen
2.5 Probleme und Risiken
2.6 Anforderungen an PPP-Projekte

3 PPP-Projekte in der deutschen Entwicklungszuammenarbeit
3.1 Beispiele aus der bilateralen EZ
3.2 Die Ziele von PPP in der deutschen EZ
3.3 Bisherige Umsetzung
3.3.1 PPP in der bilateral-staatlichen EZ
3.3.2 PPP-Fazilität
3.4 Durchführungskriterien

4 Evaluation in der Entwicklungszuammenarbeit
4.1 Definition von Evaluation
4.2 Evaluationssysteme der deutschen EZ
4.2.1 Evaluationssystem des BMZ
4.2.2 Evaluationssystem der GTZ
4.3 Reformbestrebungen

5 Der Nachhaltigkeitsbegriff
5.1 Nachhaltigkeitsdefinitionen
5.2 Theoretische Konzeption zur Analyse der Nachhaltigkeit
5.2.1 Das Lebensverlaufsmodell
5.2.2 Das Wirkungsmodell
5.2.3 Das Diffusionsmodell
5.2.4 Nachhaltigkeitsdimensionen aus entwicklungspolitischer Perspektive
5.2.5 Nachhaltigkeitsdimensionen aus privatwirtschaftlicher Perspektive
5.2.6 Indikatoren für die Nachhaltigkeitsanalyse

6 Die Nachhaltigkeit von PPP-Projekten der deutschen Entwicklungszuammenarbeit
6.1 Überblick über Ergebnisse der Evaluationen
6.2 Nachhaltigkeitsanalyse von PPP-Projekten
6.2.1 Projekt 1: Qualifizierung von Energiemanagern in Thailand
6.2.1.1 Kurzbeschreibung des Projektes
6.2.1.2 Analyse der Nachhaltigkeit
6.2.1.3 Nachhaltigkeitsbilanz
6.2.2 Projekt 2: Qualitätskakao in Vietnam
6.2.2.1 Kurzbeschreibung des Projektes
6.2.2.2 Analyse der Nachhaltigkeit
6.2.2.3 Nachhaltigkeitsbilanz
6.2.3 Projekt 3: Mechatronikerausbildung in Indonesien
6.2.3.1 Kurzbeschreibung des Projektes
6.2.3.2 Analyse der Nachhaltigkeit
6.2.3.3 Nachhaltigkeitsbilanz
6.2.4 Gesamtbilanz der Nachhaltigkeitsanalyse

7 Schlussbetrachtung und Ausblick

8 Literaturverzeichnis

Danksagung

Ich möchte mich an dieser Stelle ganz herzlich bei allen bedanken, die zum erfolgreichen gelingen dieser Arbeit beigetragen haben.

Dabei geht mein liebevoller Dank zuallererst an Mariann Hülsemann. Sie hat mich durch zahlreiche inhaltliche Diskussionen, durch mehrmaliges Korrekturlesen und nicht zuletzt auch durch ihren seelischen Beistand besonders tatkräftig unterstützt. Darüber hinaus danke ich Axel Primavesi und Matthias Noé für das Korrekturlesen und ganz besonders Daniela Wolff, die darüber hinaus alle Graphiken erstellt hat.

Durch die Bereitstellung seiner Magisterarbeit hat insbesondere Sebastian Meurer einen großen Anteil daran, dass ich die Analyse der Projekte überhaupt durchführen konnte. Dasselbe gilt für Raimund Riefenstahl und Thomas Finkel von der GTZ sowie Frank Richter und Michael Krake vom BMZ, die mir die Grundlagenstudien, Länderstudien, Projektberichte, Abschlussberichte und Wirkungsanalysen zur PPP-Thematik zur Verfügung stellten. Bei den genannten Personen möchte ich mich hiermit nochmals ausdrücklich für die kooperative Zusammenarbeit bedanken.

Nicht zuletzt danke ich Herrn Prof. Dr. Kevenhörster für die Betreuung dieser Arbeit.

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1: Strukturmodell von Public-Private-Partnership

Abbildung 2: Lebensverlaufsmodell

Abbildung 3: Wirkungsmodell

Abbildung 4: Diffusionsmodell

Tabellen

Tabelle 1: Potenziale und Probleme von Public-Private-Partnership

Tabelle 2: Dimensionen der Nachhaltigkeit aus entwicklungspolitischer Perspektive

Tabelle 3: Dimensionen der Nachhaltigkeit aus privatwirtschaftlicher Perspektive

Tabelle 4: Indikatoren für die Nachhaltigkeitsanalyse

Tabelle 5: Bewertung Dimension I: Thailand

Tabelle 6: Bewertung Dimension II: Thailand

Tabelle 7: Bewertung Dimension III: Thailand

Tabelle 8: Bewertung Dimension IV: Thailand

Tabelle 9: Bewertung Dimension I + II: Vietnam

Tabelle 10: Bewertung Dimension III: Vietnam

Tabelle 11: Bewertung Dimension IV: Vietnam

Tabelle 12: Bewertung Dimension I: Indonesien

Tabelle 13: Bewertung Dimension II: Indonesien

Tabelle 14: Bewertung Dimension III: Indonesien

Tabelle 15: Bewertung Dimension IV: Indonesien

Tabelle 16: Gesamtbilanz der Nachhaltigkeitsanalyse

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Die Welt befindet sich in einem turbulenten Veränderungsprozess. Die ökonomischen, politischen und kulturellen Verflechtungen zwischen Staaten und Zivilgesellschaften nehmen zu. Die Vorstellung, in geschlossenen und gegeneinander abgrenzbaren Räumen von Nationalstaaten und Volksgemeinschaften nebeneinander zu leben nimmt immer mehr ab. Sie macht der Erkenntnis Platz, dass die zunehmende Intensivierung der Verbindungen zu umwälzenden Veränderungen führt. Es entstehen neue Chancen und Möglichkeiten, gleichzeitig aber auch neue Konflikte, Macht- und Konkurrenzverhältnisse. Dieser Prozess wird als Globalisierung bezeichnet¹. Die Krisen und Problemlagen in scheinbar entfernten Regionen der Welt haben Auswirkungen auf andere Gesellschaften und Nationalstaaten. Spätestens die Asienkrise 1997 hat gezeigt, dass beispielsweise die ökonomische Stabilität von Entwicklungsländern die Weltwirtschaft negativ beeinflussen kann. Umweltzerstörung oder Armutsentwicklung haben ebenfalls weltweite Auswirkungen. Die Bearbeitung dieser Probleme ist eine globale Zukunftsaufgabe, der sich insbesondere die Entwicklungspolitik stellen muss. Dazu bedarf es innovativer Strategien. Die internationalen Strukturen müssen ebenso wie die Rahmenbedingungen in den Entwicklungsländern (EL) verändert werden. Darüber hinaus sind vor allem aufgrund des Rückgangs öffentlicher Finanzmittel veränderte Formen der Aufgabenbewältigung notwendig. Es müssen neue Allianzen eingegangen werden. Dabei wird in den Institutionen der bi- und multilateralen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) davon ausgegangen, dass die Lösung vieler Probleme ohne die finanziellen und technologischen Ressourcen der Privatwirtschaft nicht mehr möglich ist.

Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) erprobt deshalb seit Ende der neunziger Jahre Entwicklungspartner- schaften mit der Wirtschaft, sogenannte „Public-Private-Partnerships“ (PPP).

Dabei wird von öffentlicher und privater Seite festgestellt, dass die meisten durchgeführten Public-Private-Partnership-Projekte (PPP-Projekte) erfolgreich sind. Diese Aussagen beziehen sich hauptsächlich auf die gute Zusammenarbeit und die erfolgreiche Durchführung der Projekte. Die vorliegende Arbeit will in diesem Zusammenhang speziell der Frage nachgehen, ob PPP-Projekte auch das entwicklungspolitische Ziel der Nachhaltigkeit erreichen².

Zur Untersuchung der Nachhaltigkeit von PPP-Projekten gibt es von wissenschaftlicher Seite bis zum jetzigen Zeitpunkt keine Ansätze³. In den Evaluationen des BMZ und der Durchführungsorganisationen (DO) finden sich lediglich Stichpunkte für die Analyse, die wenig hilfreich sind. Auch von der Deutschen Gesellschaft für Evaluation (DeGEval) oder dem Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) gibt es noch keine Evaluationsdesigns zur Untersuchung von PPP-Projekten und insbesondere auch kein Konzept zur Bestimmung ihrer Nachhaltigkeit. Diese wissenschaftliche Vernachlässigung des Themas mag ursächlich dadurch begründet sein, dass es sich um ein empirisch schwer fassbares Thema handelt. Eine verstärkte Bearbeitung der Frage nach der Nachhaltigkeit von PPP-Projekten ist aber notwendig, gerade weil es sich um ein neues Konzept handelt. Informationen über die Nachhaltigkeit können dazu beitragen, dessen Weiterentwicklung positiv zu beeinflussen.

Daher besteht das Ziel dieser Arbeit darin, die Nachhaltigkeit von PPP- Projekten terminologisch zu bestimmen, daraus Indikatoren zur Messung abzuleiten und eine detaillierte Analyse von vorliegenden Berichten und Evaluationen durchzuführen, um begründete Aussagen über die Nachhaltigkeit von PPP-Projekten treffen zu können. Damit soll erreicht werden, Kriterien aufzustellen, die die Nachhaltigkeit von PPP-Projekten erfolgreich beeinflussen. Ferner sollen Vorschläge für die weitere Ausrichtung des PPP- Konzeptes in der EZ gemacht werden.

Neben der Einleitung (Kapitel 1) gliedert sich die Analyse in sechs Schritte. Kapitel 2 leitet den Begriff Public-Private-Partnership ein, um in Abgrenzung anderer privat-öffentlicher Aufgabenteilung den speziellen Charakter dieser Partnerschaftsprojekte deutlich zu machen. Ebenso werden die Chancen und Risiken einer solchen Zusammenarbeit herausgearbeitet, die zu bestimmten organisatorischen Anforderungen an das Konzept führen. Inwieweit diese beachtet werden zeigt Kapitel 3 auf, in dem die Ausrichtung und Umsetzung der PPP-Projekte in der deutschen EZ thematisiert wird. Aufgrund der herausragenden Bedeutung von Evaluationen für die Beurteilung der Nachhaltigkeit von PPP-Projekten werden in Kapitel 4 das Evaluationssystem sowie die Evaluationspraxis des BMZ und der GTZ kritisch eingeordnet. Daran schließt sich das Kapitel 5 an. Aufgrund der fehlenden einheitlichen Definition von Nachhaltigkeit in der EZ wird hier eine differenzierte Begriffsbestimmung vorgenommen. Für die Analyse der Nachhaltigkeit von PPP-Projekten bedarf es eines theoretisch fundierten und operationalisierbaren Nachhaltigkeits- begriffes. Dieser lehnt sich an die für traditionelle EZ-Projekte entwickelte Definition von Stockmann an, wird aber für den Kontext dieser Arbeit erweitert. Anhand des somit bestimmten mehrdimensionalen Nachhaltigkeitsbegriffes werden in Kapitel 6 drei PPP-Projekte detailliert hinsichtlich ihrer Nachhaltigkeit untersucht. Aus den daraus hervorgehenden Ergebnissen werden im Schlussteil, Kapitel 7, Bedingungen für das Erreichen nachhaltiger PPP-Projekte abgeleitet und Möglichkeiten für eine Weiterentwicklung des PPP-Konzeptes in der bilateralen EZ aufgezeigt.

Die Analyse der PPP-Projekte in Kapitel 6 beschränkt sich auf Vorhaben⁴, die von der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit mbH (GTZ) durchgeführt wurden, da die GTZ sich vom Auftrag her nicht auf eine finanzielle Unterstützung beschränkt, wie es beispielsweise bei der zweiten großen Durchführungsorganisation (DO), der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) der Fall ist, sondern darüber hinaus auf der technischen und persönlichen Ebene mit den Partnern zusammenarbeitet. Für die Nachhaltigkeitsanalyse kann auf aktuelle und größtenteils noch nicht veröffentlichte Evaluationen, Projektfortschritts- und Abschlussberichte der

GTZ und auf Evaluationen, Querschnittsuntersuchungen sowie Synthese- berichte des BMZ zurückgegriffen werden. Darüber hinaus werden die Ergebnisse einer im Jahr 2001 durchgeführten Feldstudie von Sebastian Meurer einbezogen.

2 Public-Private-Partnership als Konzept

2.1 Zum Begriff

Der Begriff „Public-Private-Partnership“ (PPP) ist in den letzten Jahren in un- terschiedlichsten Anwendungs- bzw. Politikfeldern zu einem Schlagwort ge- worden. Wird eine Theaterproduktion von einem ortsansässigen Unternehmen finanziell unterstützt (Bsp.: Inszenierung der „Meistersinger von Nürnberg“ (2003) an den Städt. Bühnen Münster; privater Sponsor war „erdgas- Münster“), spricht man ebenso von PPP wie bei Ansätzen von „neuen Steue- rungsmodellen“ (Reichard 1994: 9) in der öffentlichen Verwaltung. Dort wer- den innovative Managementkonzepte wie „Lean Administration⁵ “ oder „New Public Management⁶ “, aber auch Steuerungsinstrumente des „Out-Sourcing“⁷ oder „Contracting Out“⁸ als Public-Private-Partnership bezeichnet. Durch diese expansive Begriffsverwendung bei jeder Zusammenarbeit zwischen Akteuren aus dem privaten und dem öffentlichen Sektor verliert der Begriff an Trenn- schärfe und wird zur Leerformel.

Die heterogene Begriffsverwendung liegt an den vielfältigen Bereichen und Formen von Public-Private-Partnerschaften. Diese sind mittlerweile in allen Gesellschaftsbereichen denkbar, in denen staatliche und private Akteure auf- einandertreffen. Als Beispiele können Stadtentwicklung, Infrastruktur, Um- weltschutz⁹, Bildungsbereiche oder eben EZ genannt werden. Darüber hinaus kommen die vielfältigsten Formen der Zusammenarbeit hinzu. Partnerschaften zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft können sich z.B. ausschließ- lich auf finanzielle Zusammenarbeit beschränken, den kurzfristigen Know- how-Transfer bezeichnen oder auch langangelegte Austauschbeziehungen zur verbesserten Zielerreichung bedeuten.

Angesichts der Vieldeutigkeit des Begriffs Public-Private-Partnership wird im folgenden eine Definition erarbeitet, die die Grundlage für diese Arbeit bildet.

2.2 Definition

Eine Definition muss für den jeweiligen Untersuchungsbereich zweckmäßig und nützlich sein. Für den entwicklungspolitischen Bereich ist eine Definition ausschließlich über den Handlungsbereich unzureichend. Public-Private- Partnerschaften können in jedem gesellschaftlichen Handlungsbereich einge- gangen werden, in denen Interaktionen zwischen mindestens zwei Akteuren stattfinden (Budäus 1997: 49-50). Aus diesem Grund kann eine weitgefasste Definitionen von PPP als jede mögliche „Form des öffentlich-privaten Zu- sammenwirkens, die durch Kommunikation, Koordination oder Kooperation gekennzeichnet ist“ (Hartmann 1994: 37), nur eine erste Annäherung bilden. Die GTZ definiert PPPs ähnlich ungenau als „eine freiwillige, projektbezogene Zusammenarbeit zwischen Akteuren aus dem öffentlichen und privaten Sektor“ (GTZ 2002: 9).

Folgende Merkmale eigenen sich für eine differenziertere und damit zweckmä- ßigere Definition von PPP. Budäus und Grüning (1997: 50) schlagen zur Cha- rakterisierung von Partnerschaften den Grad der Formalisierung bzw. Instituti- onalisierung vor. Die Organisationsform der Zusammenarbeit kann dabei von einem informellen und relativ losen Netzwerk bis zum formalisierten Rahmen einer Gesellschaft reichen. Mit dem Grad der Formalisierung erhöht sich die wechselseitige Verlässlichkeit bei gleichzeitigem Anstieg der Organisations- kosten (Budäus 1998: 58). Damit lässt sich PPP in einem engeren und in einem weiteren Sinne definieren. PPP im weiteren Sinne ist eine informelle Netz- werkbeziehung, die dadurch charakterisiert ist, dass „die Kontrolle über die zur Erreichung des Kooperationszieles eingebrachten Ressourcen¹⁰ bei den jewei- ligen Akteuren verbleibt“ (Budäus 1998: 54). PPP im engeren Sinne ist eine formell geregelte hierarchische Beziehung, bei der die Akteure die Kontrolle über die eingebrachten Ressourcen an die Gesellschaft übertragen, die das ge- meinsame Kooperationsziel erreichen soll.

Zur genaueren Abgrenzung von PPP zu anderen Formen geteilter Aufgaben- wahrnehmung bedarf es neben dieser Formalisierungsdimension weiterer zent- raler Charakteristika. Eine Definition von PPP unter Einbezug von Bedingun- gen freiwilliger Kooperationen ist hierbei hilfreich (Kruzewicz 1993: 7). Kooperationen und Partnerschaften beruhen grund-sätzlich darauf, dass private und öffentliche Akteure nur gemeinsam handeln, wenn gemeinsame Ziele existieren, die durch die Partnerschaft erreicht werden können. Die kom- plementären, d.h. sich gegenseitig ergänzenden Ziele, führen zu Synergieeffek- ten¹¹ (Kouwenhoven 1993: 120), die eine „win-win Situation“ entstehen lassen. In dieser Arbeit soll deshalb nach Kouwenhoven von Public-Private Partner- schaften gesprochen werden, „if there is an interaction between government and business, the focus in achieving convergent objectives is on synergy, the objectives have both social und commercial characteristics, and the respective identities and responsibilities of the parties involved remain intact“ (Kouwenhoven 1993: 120).

Nach dieser Definition werden konvergierende, d.h. sich annähernde und zu- sammenlaufende Ziele, der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft effi- zienter erreicht, weil der gemeinsame Blick auf die Erzielung von Synergien gerichtet ist. Gleichzeitig bleiben die jeweilige Identität und Verantwortung der Partner bestehen. Die von Kouwenhoven eingeführte Ausrichtung der Partner- schaft auf soziale und kommerzielle Ziele soll für den entwicklungspolitischen Kontext dieser Arbeit präzisiert werden. Das soziale Ziel ist insbesondere die entwicklungspolitische Wirksamkeit. Die privat-wirtschaftliche Rentabilität stellt das kommerzielle Ziel dar¹².

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass PPPs dadurch definiert sind, dass eine Interaktion zwischen öffentlicher Hand und Akteuren aus dem priva- ten Sektor stattfindet. Der Fokus ist auf die Verfolgung komplementärer Ziele und den daraus resultierenden Synergieeffekten gerichtet. Die Zusammenarbeit wird vertraglich formalisiert und die Identität und Verantwortung der Partner bleiben erhalten. Der Partnerschaftsaspekt von Public-Private-Partnership in der deutschen EZ ist damit eingeordnet. Darüber hinaus sollen kurz die Begriffe „Public“ und „Private“ genauer bestimmt werden.

„Public“ heißt „öffentlich“. Das Verständnis von „öffentlich“ als gesellschaft- liche Kategorie bezieht sich auf die allgemeine und freie Zugänglichkeit von Ereignissen und Aktivitäten. Darüber hinausgehend meint „Public“ im ent- wicklungspolitischen Kontext das politisch-administrative System, also die öffentliche Hand. Diese wird repräsentiert durch Organisationen und Institutio- nen des öffentlichen Rechts. Bedeutsam ist im folgenden neben dem BMZ hauptsächlich eine ihrer DO, die GTZ¹³. „Private“ wird im Sinne von privaten Unternehmen verstanden. Diese sind Teil der Privatwirtschaft, die gekenn- zeichnet ist durch selbstgesetzte Ziele. Dabei sind diese Unternehmen größten- teils kapitalkräftige Marktakteure¹⁴ (Heinz 1993a: 501). Zu unterscheiden sind diese Public-Private Eingrenzungen von den „gesellschaftlichen Sphären des öffentlichen und privaten Lebens im soziologischen Sinn“ (Kruzewicz 1993: 7).

Die Zusammenarbeit von Privaten und öffentlicher Hand in der EZ beinhaltet Potenziale und Chancen sowie Probleme und Risiken, die bei der Planung und Durchführung berücksichtigt werden müssen. Der folgende struktur- und modelltheoretische Hintergrund von Public-Private-Partnership dient sowohl der begründeten Herleitung dieses Spannungsfeldes als auch der späteren theoretischen Begründung der Dimensionen der Nachhaltigkeit.

2.3 Theoretischer Hintergrund von Public-Private-Partnership

Das Strukturmodell von Budäus verdeutlicht, dass durch die Zusammenarbeit der öffentlichen und privaten Partner Synergien erzeugt werden. Diese führen zu besseren Ergebnissen, als wenn die Akteure alleine handelten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Strukturmodell von Public-Private-Partnership

(Quelle: nach Budäus 1998: 55)

Die öffentlichen und privaten Partner bringen zur Lösung des Ausgangsprob- lems ihre Ressourcen ein, um bestimmte Ziele und Interessen zu fördern und zu unterstützen. Für entwicklungspolitische PPP-Vorhaben sind das bspw. fi- nanzielles Kapital, Länder- und Markt-Know-how oder Trainings- und Ausbil- dungskonzepte.

Eine weiteren theoretischen Hintergrund zur Begründung der Potenziale und Probleme von PPP liefert das Prozess-Modell von Kouwenhoven (1993: 124). Das Modell fokussiert die Prozesshaftigkeit von Partnerschaften. Diese sind durch primäre und sekundäre Startbedingungen bestimmt. Primär muss vor dem Beginn einer Partnerschaft die Interdependenz und Komplementarität der Ziele, sekundär muss wenigstens ein politisches Netzwerk oder ein Vermittler gegeben sein. Darüber hinaus ist der erfolgreiche Partnerschafts-Prozess von verschiedenen Bedingungen abhängig. Für die PPP-Projekte sind hier gegen- seitiges Vertrauen, klare Ziele, schriftliche und unumstrittene Strategiefestle- gungen, eine Kosten-, Risiko- und Gewinnverteilung sowie eine eindeutig ge- regelte Verantwortungs- und Autoritätsteilung entscheidend.

2.4 Potenziale und Chancen

Durch das Strukturmodell wird deutlich, warum PPP-Projekte häufig als Erfolg bewertet werden. Durch den „ökonomischen Tausch“ (Budäus 1997: 55) indi- vidueller Ressourcen entsteht eine „win-win Situation“. Die Synergieeffekte führen zu einer effizienteren und schnelleren Zielerreichung. Im entwicklungs- politischen Kontext kann die öffentliche Hand die Planungshoheit der staatli- chen EZ einbringen, Fördermittel bereitstellen, den Projekten Planungs- und Rechtssicherheit verschaffen sowie Genehmigungsverfahren verkürzen (Flo- hé/Heinze/Trapp 2001: 19-20). Dadurch werden Projekte insgesamt beschleu- nigt. Die privaten Unternehmen können ihrerseits Kapital einbringen und ver- fügen meist über größeren Ideenreichtum sowie Handlungsfreiraum, was effi- zienzsteigernd wirken kann. Außerdem wird idealtypisch davon ausgegangen, dass sich das privatwirtschaftliche Interesse an der Erschließung neuer Märkte auf die Breitenwirksamkeit der EZ auswirkt.

Neben der erhofften Steigerung der Effizienz, Schnelligkeit, und Breitenwirk- samkeit werden weitere Chancen des PPP-Instrumentes diskutiert¹⁵. Das BMZ erhofft sich in erster Linie die Erschließung neuer Finanzmittel. Es wird davon ausgegangen, dass die Effektivität der EZ gesteigert wird und öffentliche Mit- tel dort eingesetzt werden, wo ein hoher Wirkungsgrad zu erwarten ist. Weiter sollen PPPs dazu dienen, die deutsche EZ als Partner der Wirtschaft zu profi- lieren, um damit die gesellschaftliche Akzeptanz der EZ in Deutschland zu erhöhen (BMZ 2002: 12). Es werden zudem Wirtschaftsinvestitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen erwartet. Ferner erhofft sich die öffentliche Verwaltung Modernisierungseffekte, indem langfristig Unternehmensstrategien in die öffentliche Verwaltung einfließen. Auch Rationalisierungs- und Flexibi- lisierungseffekte können durch unternehmerische Effektivität im Verwaltungs- bereich erreicht werden. Elizabeth Strom (1993: 188-189) weist darüber hinaus auf die qualitativ bessere Durchführung von Vorhaben aufgrund der Professio- nalisierung von Entscheidungen in PPP-Vorhaben hin. Dieses begründet sie durch die größere Unabhängigkeit der Unternehmer von politischen Einfluss- nahmen als bei rein staatlichen Projekten in der EZ. Die Qualität von Entschei- dungen und Aktionen könnte auch dadurch erhöht werden, dass beide Seiten gegenseitig rechenschaftspflichtig sind (Schily 1998: 43).

Private sehen die Chance, ihre „Gewinnaussichten (zumindest langfristig) zu steigern bzw. zu erhalten“ (Budäus 1997: 56), neue Märkte zu erschließen so- wie das Risiko zu streuen oder zu mindern. Neben diesen marktabhängigen Motiven geht es Unternehmen um Imageeffekte. Sie wollen sich als fairer Ge- schäftspartner präsentieren und darüber hinaus ihrer gesellschaftlichen Ver- antwortung, Entwicklungshilfe zu leisten, gerecht werden. Die Managementbe- rater Hardtke und Prehn (2001: 59) stellen fest, dass die Leistung von Unter- nehmen heute „nicht mehr allein nach wirtschaftlichen Kriterien, sondern auch nach den Beiträgen zu Umweltschutz und sozialer Gerechtigkeit beurteilt [wird]“ (Ebd.).

2.5 Probleme und Risiken

Neben den Potenzialen und Chancen einer Zusammenarbeit zwischen Privaten und öffentlicher Hand gibt es auch Risiken des Instrumentes. Aus sozialpoliti- scher Perspektive entstehen durch PPPs Probleme der sozialen Gerechtigkeit und der demokratischen Kontrolle (Budäus 1997: 61). Aufgrund der Tatsache, dass größtenteils deutsche und gut informierte Großbetriebe überhaupt von der Möglichkeit einer PPP wissen, bleiben Private in den Partnerländern sowie kleine und mittelständische Unternehmen (KMU) oft unberücksichtigt. Das Problem der demokratischen Kontrolle entsteht durch die Ausgliederung von staatlicher Verwaltung und durch den Übergang der Entscheidungen auf in- formelle Netzwerke oder private Unternehmen.

Aus der ökonomischen Perspektive ergeben sich weitere Risiken. Die Public- Choice¹⁶ Theorie weist darauf hin, dass die privaten Partner meist bessere In- formationen über den Markt und die Investitionsmöglichkeiten haben als die öffentliche Hand. Aufgrund dieser asymmetrischen Informationsverteilung ergeben sich Probleme opportunistischen Verhaltens (Budäus 1997: 58-60). Die Leistungsfähigkeit des privaten Partners ist unsicher, was u.U. zu nicht einkalkulierten Kosten für die öffentliche Hand führen kann. Für Budäus und Grüning (1997: 58) sind das die „hidden charakteristics“ eines Unternehmens. Darüber hinaus kann es zu unfairem Verhalten, „zu einem „Hold Up“ - also einem „Ausrauben“ des Partners - kommen“ (Ebd.). Dieses ist bspw. der Fall, wenn sich ein Unternehmen aus einem Projekt zurückzieht und das finanzielle Defizit sowie der Image-Schaden lediglich die öffentliche Hand betrifft. Als weiteres Risiko besteht für die öffentliche Hand das Risiko des sogenannten „moral hazard“ (Budäus 1997: 59), d.h. der private Partner versucht, die öffent- liche Hand zu übervorteilen. Durch Anreize, z.B. eine Gewinnteilung, kann hier gegengesteuert werden.

Über die Probleme der asymmetrischen Information hinaus besteht die Gefahr von Mitnahmeeffekten, wenn die öffentlichen Mittel von den Unternehmen zwar beansprucht werden, zugesagte Investitionen aber unterbleiben (Heinz 1993: 13). Ferner ist die Gefahr einer Subventionierung privater Unternehmen gegeben, falls diese auch ohne staatliche materielle und immaterielle Unter- stützung ein Projekt initiiert hätten. Vielfach wird auch der Vorwurf geäußert, dass PPP-Projekte lediglich in Schwellen- und Transformationsländern statt- finden würden, in denen funktionierende Märkte, kaufkräftige Nachfrage und verlässliche staatliche Rahmenbedingungen gegeben seien (Thiel 2000: 95). Dadurch würden insbesondere „Low Income Countries“ (LIC) unberücksich- tigt bleiben.

Über diese Risiken hinaus werden Probleme diskutiert, die sich auf die sozialen Aspekte von PPP-Projekten beziehen. Es wird angezweifelt, ob Private in der EZ tatsächliche ihre Verantwortung als gesellschaftliche Akteure wahrnehmen wollen oder ob es ihnen nicht lediglich um eine unternehmerische Gewinnma- ximierung mit einhergehenden Imageeffekten geht. Ferner wird kritisiert, dass die Politik nur scheinbar ihre Leistungen in Umfang und Wirkung steigern würde, dieses aber lediglich durch die Privatwirtschaft bedingt sei (Hoering 1998: 19-20). Außerdem gehe durch PPP die langfristige strategische Perspek- tive zugunsten kurzfristiger betriebswirtschaftlicher Kalkulation verloren (Heinz 1993: 13).

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass PPPs sowohl Potenziale und Chancen als auch Probleme und Risiken beinhalten. Private erhoffen sich hauptsächlich Gewinnsteigerungen, eine Risikominderung und Imageeffekte. Für die öffentliche Hand geht es in erster Linie um neue Finanzierungsmög- lichkeiten und Effizienzsteigerungen der EZ. Für beide Seiten besteht die Chance einer „win-win Situation“. Problematisch an PPPs sind die Risiken aufgrund von Informationsasymmetrien, Mitnahmeeffekten, Subventionsgefahr sowie aufgrund des drohenden Verlustes an politischer Legitimität und sozialer Gerechtigkeit. Darüber hinaus können Partnerschaften durch rechtliche, organisatorische, verwaltungsstrukturelle, finanzielle oder personelle Defizite zu Problemen führen (Meurer 2001: 20).

Tabelle 1: Potenziale und Probleme von Public-Private Partnership

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Aufgrund der Probleme und Risiken von PPP ergeben sich Anforderungen an PPP-Projekte der EZ, die im folgenden erläutert werden.

2.6 Anforderungen an PPP-Projekte

PPP ist ein dynamischer Prozess, der dann erfolgreich ist, wenn die ökonomi- schen Anreize, die ihm innewohnenden Machtstrukturen und die „Spielregeln“ allen Akteuren bekannt sind und beachtet werden (Budäus 1997: 65). Deshalb ist es von besonderer Bedeutung, dass zu Beginn der Zusammenarbeit die je- weiligen Ziele der Partner bekannt gemacht werden und ebenso die Fragen nach der Kompatibilität der Ziele und die Möglichkeiten der Erreichung geklärt werden. Gleichzeitig müssen die Aufgabenverteilung und die jeweils einzu- bringenden Ressourcen bestimmt werden, um die dadurch zu erwartenden Syn- ergieeffekte aufschlüsseln zu können. Die Konsequenzen für die Partner und insbesondere für betroffene Dritte in den Entwicklungsländern (EL) müssen analysiert werden. Die öffentliche Hand sollte Vorkehrungen treffen, mit denen die Risiken infolge der asymmetrischen Information minimiert werden können. Es bedarf eines professionellen Vertrags-, Informations- und Konfliktmanage- ments (Budäus 2000: 200). Wenn die privaten Partner noch nicht aus der EZ bekannt sind, sollte deren Qualität überprüft werden. Ferner sind Vorkehrun- gen zur Blockierung von „Hold-Up“ Versuchen zu treffen und Anreize zur Verhinderung von „moral hazard“ zu schaffen (Budäus 1997: 62). Letztlich ist eine offene und ehrliche Beziehung zwischen den Partner notwendig, also ein grundsätzliches „fair play“ (Clemens-Ziegler/Look 1998: 34). Beide Partner müssen sich über gegenseitige Vorurteile und Ressentiments hinwegsetzen. Die Klischees bestehen darin, dass die Institutionen der öffentlichen Hand als unflexibel, bürokratisch und reaktionsschwach gelten, während der Privatsek- tor als leistungsfähig, flexibel und reaktionsschnell bezeichnet wird (Heinz 1993a: 502). Für eine erfolgreiche PPP in der EZ ist es unabdingbar, die Unter- schiede anzunehmen und in einen ständigen, gegenseitigen Lernprozess einzu- treten (Hill 1996: 11).

Das Problem der sozialen Gerechtigkeit kann in der EZ durch den Einbezug von privaten Partnern aus dem Partnerland gemindert werden, sofern sich ein finanzstarkes Unternehmen findet. Ansonsten sind Ausschreibungs-Konzepte hilfreich. Die Möglichkeiten der Kontaktanbahnung seitens der Privaten müs- sen durch eine verbesserte Information, insbesondere der KMU, erweitert wer- den. Die demokratische Kontrolle muss dadurch erhalten bleiben, dass die öf- fentliche Überwachung und Kontrolle nicht durch ein „blindes Vertrauen“ auf die Integrität des Partners vernachlässigt wird. Hier sind Berichterstattungs- pflichten, Informations- und Beratungssitzungen der Partner (Budäus 1998: 62) sowie Monitoring- und Evaluationssysteme¹⁷ notwendig.

Entsprechend dieser Anforderungen sollte das PPP-Konzept in der deutschen EZ integriert werden. Im folgenden Kapitel wird die Ausgestaltung von PPP in der deutschen EZ dargestellt.

3 PPP-Projekte der deutschen Entwicklungs- zusammenarbeit

Die Politik der Bundesregierung steht „unter dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung“ (BMZ 2002c: 24). Das Hauptziel im Bereich der Entwicklungspolitik ist das von den Staats- und Regierungschefs der Vereinten Nationen im Jahr 2000 beschlossene Ziel, bis zum Jahr 2015 den Anteil der extrem armen Menschen in der Welt zu halbieren (BMZ 2002c: 23). Die deutsche EZ versucht deshalb, Strukturen auf der internationalen und multilateralen Ebene¹⁸, der Ebene der Partnerländer¹⁹ und in Deutschland²⁰ zu verändern (BMZ 2002c: 25). Allerdings verringert sich in den Industrie- und Entwicklungsländern zunehmend die Möglichkeit, „die Zukunftsaufgaben für die Menschheit [...] allein von der öffentlichen Hand“ (Wieczorek-Zeul 2003: 1) zu bewältigen. Die Leistungen der im Development Assistance Committee (DAC) organisierten OECD-Länder²¹ für Official Development Assistance (ODA) sind seit den „90er Jahren nicht nur relativ zum Bruttosozialprodukt (BSP), sondern auch absolut“ (Nuscheler/Messner 2001: 404) gesunken. Der Anteil der ODA-Leistungen aller im DAC organisierten Länder fiel im Jahre 2002 auf 0,23 % (UN-Ziel: 0,7 %), wobei der Anteil der G-7 Länder nur bei 0,19 % liegt (OECD 2003: 1). Deutschlands Anteil an öffentlicher Entwicklungszusammenarbeit (ODA) stagniert nach vorläufigen Werten aus dem Jahr 2002 bei 0,27 % des BSP (BMZ 2003: 2). Aufgrund dieser Entwicklung besteht die Hoffnung, dass durch den Einbezug der Privatwirtschaft neue finanzielle Mittel akquiriert werden können. Beispiele aus der bilateralen EZ sind PPP-Konzepte der Niederlande und Großbritanniens.

3.1 Beispiele aus der bilateralen EZ

Die niederländische EZ hat mit der Entwicklungsministerin Evline Herfkens 1998 einen radikalen Paradigmenwechsel eingeleitet, der seit dem Regierungswechsel 2002 von Agnes van Ardenne-van der Hoeven fortgesetzt wird. Mit einem Anteil von 0,82% am Bruttosozialprodukt im Jahr 2002 sind die Niederlande neben Dänemark, Norwegen, Luxemburg und Schweden (OECD 2003: 1) die einzigen Geber des DAC, die das UN-Ziel von 0,7% erreichen. Aufgrund der betragsmäßig (3,38 Mio. US-Dollar. OECD 2003: 1) relativ geringen Mittel ist die niederländische EZ an gemeinsamen internationalen Vorgehen interessiert. Gleichzeitig wird ein größeres Gewicht auf die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor gelegt, um finanzielle Unterstützung zu erlangen (Meyer 2003: 103-105). Dazu wird das „Cooperation Program with Emerging Markets“ (PSOM) durchgeführt, das niederländische Unternehmen bei der Initiierung und Umsetzung von Investitionsmaßnahmen oder zum Aufbau nachhaltiger Handelsbeziehungen in Entwicklungsländern unterstützt. Für die Entwicklung von PPP-Projekten in Deutschland ist dieses Konzept interessant, weil die Auswahlkriterien dieser Form von PPP „eher losgelöst von entwicklungspolitischen Aktivitäten [sind], obwohl auch entwicklungspolitische Wirkungen bei den Maßnahmen erhofft werden“ (Meurer 2001: 47). Die entwicklungspolitische Ausrichtung von PPP in Deutschland sollte sich deshalb von diesem PPP-Konzept abgrenzen, da es eher auf inländische Wirtschaftsförderung ausgerichtet ist als auf eine entwicklungspolitische Nachhaltigkeit.

In Großbritannien soll das Ziel der internationalen Armutsbekämpfung u.a. auch durch eine Privatwirtschaftsförderung im entwicklungspolitischen Bereich unterstützt werden. Das Ministerium für Internationale Entwicklung (The Department of International Development, DFID) hat „Challenge Funds“ eingerichtet, mit denen Unternehmen gefördert werden, die mit ihren Projekten und Aktivitäten zu einem Entwicklungsprozess beitragen. Im Vergleich zu den Niederlanden werden über die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen hinaus auch entwicklungspolitische Wirkungen angestrebt. Dabei sind die Exportförderung, die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit lokaler Produzenten und die Förderung unmittelbarer Rahmenbedingungen im Partnerland die Schwerpunkte. Darüber hinaus sind wichtige Kriterien zu erfüllen. Die Maßnahme muss nachhaltig sein, das bedeutet in Großbritannien, sie muss neue Privatsektor-Ressourcen mobilisieren, sie muss Modellcharakter vorweisen und es wird insbesondere auf den Innovationsgrad des Projektes geachtet (Meurer 2001: 48-49). Damit beinhaltet dieses Konzept bereits wichtige Kriterien für nachhaltige PPP-Projekte.

3.2 Die Ziele von PPP in der deutschen EZ

Die Beispiele aus der bilateralen EZ²² zeigen, dass es Anknüpfungspunkte für das PPP-Konzept in Deutschland gibt. Ob das BMZ sich bei der PPP- Konzeption auf diese Aktivitäten bezogen hat, ist allerdings unklar (Meurer 2001: 49). Es wurde jedoch im Jahr 1997 eine Grundlagenstudie vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) im Auftrag des BMZ durchgeführt. Diese stellt u.a. fest, dass durch eine Kooperation der öffentlichen Hand mit der Privatwirtschaft wichtige Entwicklungsbeiträge möglich sind und ein verstärkter Einbezug der deutschen Wirtschaft in die EZ erstrebenswert ist (Foerster/Wolff 1997: 2-5).

Die Ziele des BMZ bestehen darin, die sinkenden öffentlichen Entwicklungsbeiträge durch PPPs zu kompensieren, um die „Hebelwirkung der eingesetzten öffentlichen Mittel“ (BMZ 2002: 26) zu erhöhen. Gleichzeitig werden durch das Zusammenfließen öffentlicher und privater Beiträge die o.g. Synergieeffekte erwartet (BMZ 2002: 26). Der Vorteil von PPP wird darin gesehen, dass „beide Partner ihre Ziele besser, schneller und im übrigen auch kostengünstiger erreichen“ (Wieczorek Zeul 2001). Es soll im Vergleich zur traditionellen EZ die Wirksamkeit und Nachhaltigkeit gesteigert werden. Ferner wird erwartet, dass die positiven Effekte eines privatwirtschaftlichen Engagements durch den öffentlichen Beitrag erhöht werden (BMZ 2001: 1). Ein weiteres Ziel ist, den Unternehmen zu demonstrieren, dass Investitionen mit sozialer und ökologischer Kompetenz zumindest mittel- bis längerfristig auch betriebswirtschaftlich sinnvoll sind (BMZ 2001: 1)²³. Insgesamt besteht die Vision, „dass der Staat und die private Wirtschaft gemeinsam an einer sozial gerechten und ökologisch nachhaltigen Zukunft arbeiten“ (Wieczorek- Zeul 2000: 37).

3.3 Bisherige Umsetzung

Die Umsetzung des PPP-Ansatzes erfolgt durch die Vorfeld- und Durchführungsorganisationen (GTZ, KfW, DEG, CIM, SEQUA, CDG²⁴ ) (BMZ 2002: 21). Die PPP-Projekte sind dabei sehr vielfältig angelegt. Das Spektrum reicht von der Qualitätsverbesserung von Honigsorten in Mexiko, über die Versorgung marokkanischer Haushalte mit Solarstrom bis zur Unterstützung von Abwasserbetrieben in Vietnam (GTZ 2003d: 3-5). PPP- Projekte finden in allen EZ-Förderschwerpunkten statt. Dieses sind Berufsbildung, Handelsförderung, Umweltschutz, kleine und mittelständische Unternehmens-Förderung (KMU-Förderung), soziale Sicherungssysteme, Infrastruktur, Investitionsförderung und der Finanzsektor (GTZ 2002: Anhang B).

Die Kontaktanbahnung kann von beiden Partnern ausgehen. Anschließend werden die Unternehmen formal von den DO beauftragt und sind „in der Regel Träger der PPP-Maßnahmen“ (BMZ 2001: 2). Durch die gemeinsame Konzeptionierung der Projekte soll die entwicklungspolitische Ausrichtung der Vorhaben abgesichert werden (BMZ 2001: 2). Es gibt zwei Umsetzungs- routinen. Die erste läuft im Rahmen bilateral-staatlicher Vereinbarungen ab, die zweite verläuft im Rahmen der gesonderten PPP-Fazilität²⁵.

3.3.1 PPP in der bilateral-staatlichen EZ

Der PPP-Ansatz ist in die bilaterale EZ integriert. Dazu müssen im Rahmen der Länderprogrammierung Grundsatzvereinbarungen mit dem Partnerland über die Möglichkeit von PPP getroffen werden, die später die Implementierung von PPP-Vorhaben ermöglichen (BMZ 2002: 24). Die Finanzierung erfolgt über Projektmittel und als Partner der Zusammenarbeit kommen alle Unternehmen aus Deutschland sowie nationale Unternehmen der Partnerländer in Frage. Die Laufzeit ist unbegrenzt und von den Projekten abhängig. Es gibt keine Vorgaben hinsichtlich des öffentlichen und privaten Beitrags. Die Partnerländer werden bei den Regierungsverhandlungen im Rahmen der Länderprogrammierung an der generellen Entscheidung über PPP-Vorhaben beteiligt, nicht aber an der Implementierung einzelner Projekte. Diese erste Umsetzungsroutine von PPP-Projekten folgt dem normalen EZ-Verfahren und ist damit gegenüber privaten Entscheidungsprozessen langwierig und bürokratisch, was von der deutschen Wirtschaft kritisiert wird. Diese Form der Umsetzung von PPP-Projekten soll zum Regelfall in der deutschen EZ werden. Bisher liegen die PPP-Komponenten in der Technischen (TZ) und Finanziellen (FZ) Entwicklungszusammenarbeit bei etwa 9% (GTZ) bis 15% (KfW). Lediglich im Bereich der Siedlungswasserwirtschaft haben bereits mehr als 50% der FZ-Projekte eine PPP-Komponente (BMZ 2002: 24-27).

3.3.2 PPP-Fazilität

Die zweite Umsetzungsroutine ist die gesonderte PPP-Fazilität, die auf Empfehlung der Auftragsstudie des DIE (Foerster/Wolff 1997) im Jahr 1999 eingerichtet wurde. Als Fazilität gilt eine Kreditmöglichkeit, die bei Bedarf in Anspruch genommen werden kann. Sie dient der Umsetzung von PPP- Projekten und soll die Zahlungsbedingungen im Gegensatz zur ersten Umsetzungsroutine erleichtern. Die Fazilität hat subsidiären Charakter, denn der Regelfall soll die Umsetzung von PPP-Vorhaben in der bilateralen EZ werden. In den Jahren 1999 bis 2001 wurde die PPP-Fazilität mit insgesamt 56,4 Millionen Euro ausgestattet, die zweite PPP-Phase begann 2002, eine dritte Dreijahresperiode ist möglich (BMZ 2002: 23). Sie ist darauf ausgerichtet, Projekte zu fördern, die aufgrund ihrer Kurzfristigkeit, Kleinteiligkeit oder des überregionalen Charakters nicht im Rahmen der regulären EZ-Verfahren möglich sind. Es soll erreicht werden, dass die positiven sozialen und ökologischen Wirkungen im Partnerland aufgrund des Engagements von Unternehmen maximiert werden. Die Umsetzung ist auf die Durchführungsorganisationen DEG, GTZ, KfW und SEQUA beschränkt (BMZ 2002: 23). Die Laufzeit darf mit Ausnahme von Einzelfällen ein bis drei Jahre betragen und der öffentliche Beitrag ist im Regelfall auf 200.000 Euro begrenzt. Der private Beitrag soll im Regelfall mindestens 50% der Projekt- kosten betragen. Die Initiative geht bisher meist von Unternehmen aus Deutschland aus und die Flexibilität hinsichtlich der Projektarten ist zu Anfang der Maßnahme sehr hoch gewesen. Mittlerweile müssen sich jedoch auch die Projekte der Fazilität an den o.g. Förderschwerpunkten deutscher EZ orientieren (BMZ 2002: 23-25). Es werden Vorhaben unterstützt wie z.B. die Schulung von Fach- und Führungskräften, Zertifizierung lokaler Produkte und Produktionsverfahren, Neu- oder Ausbau öffentlicher Infrastruktur, modellhafte Lösungen im (industriellen) Umweltschutz, die Privatisierung vormals staatlicher Industrie- oder Dienstleistungseinrichtungen oder die Finanzierung spezieller Projektbestandteile, die besonders zur Entwicklung des Landes beitragen (BMZ 2002c: 133).

Von 1999 bis 2001 wurden in der bilateral-staatlichen EZ, also außerhalb der Fazilität, von den Durchführungsorganisationen CDG, CIM, GTZ und KfW 302 PPP-Projekte angegeben (HWWA 2002: 33). Für Vorhaben innerhalb der Fazilität liegen nur Daten von der GTZ und DEG der Jahre 1999 bis 2001 (1. Halbjahr) vor, wonach insgesamt 318 PPP-Vorhaben durchgeführt wurden (HWWA 2002: 36). Lediglich die GTZ macht neueste Zahlen für 2003 zugänglich, wonach derzeit 144 Projekte laufen und 143 beendet wurden (Stand 31.7.2003). Der Mitteleinsatz der GTZ für die Fazilität liegt seit 1999 bei insgesamt 46,6 Millionen. Die privaten Partner beteiligten sich seitdem mit 59,7 Millionen und 20,7 entfielen auf Dritte (GTZ 2003e). Laufende und beendete Projekte der GTZ entfallen auf Afrika (70), Asien (95), Lateinamerika (59), Maghreb (25), Osteuropa (36) und Zentralasien (2). Nach sektoraler Verteilung ergibt sich folgendes Bild: Landwirtschaft (54 Projekte), Bildung (3), Demokratie (1), Energie (9), Gesundheit (13), Krisenprävention

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¹ Der Begriff Globalisierung verweist darüber hinaus vor allem auf die Internationalisierung der Produktion, die sich aus einer Liberalisierung der Waren- Dienstleitungs-, Finanz- und Kapitalmärkte und Ausweitung grenzüberschreitender Kommunikations-, Transport,- und Informationssysteme ableitet. Zu den veränderten gesellschaftlichen Bedingungen, Handlungsmöglichkeiten und den neuen Problemlagen aufgrund dieses Globalisierungsprozesses vgl. ausführlicher z.B. Varwick 2000: 136-147 oder Beck 1997, darin insbesondere S. 36-114. Im Gegensatz zu Begriffen und Theorien der Globalisierung stehen Theorien der Regionalisierung bzw. des Regionalismus. Mit diesen werden Tendenzen der Abschottung im internationalen System erfasst. Vgl. dazu u.a. Hummel/Menzel 2000: 383-393.

² Vorläufig soll unter Nachhaltigkeit verstanden werden, dass PPP-Projekte auch nach Beendigung der Förderlaufzeit nutzenbringend weiterlaufen und entwicklungspolitisch sinnvolle Auswirkungen auf ihre Umwelt haben. In Kapitel 5 wird eine differenzierte Definition von Nachhaltigkeit erarbeitet.

³ Wie im einzelnen noch zu zeigen ist, gibt es auch für traditionelle EZ-Projekte erst einen umfassenden Analyseansatz, der von Stockmann entwickelt wurde.

⁴ Die Termini „Projekt“ und „Vorhaben“ werden im folgenden synonym verwendet.

⁵ Lean Administration ist ein Oberbegriff für neue Formen der öffentlichen Verwaltung, der darauf hinweisen soll, dass die Verwaltungsaufgaben „verschlankt“ werden sollen. Dieses geschieht größtenteils dadurch, dass öffentliche Aufgaben an private Unternehmen übertragen werden.

⁶ New Public Management ist ebenfalls ein Oberbegriff für neue Formen der öffentlichen Verwaltung.

⁷ Out-Sourcing bedeutet, dass bisher von der öffentlichen Hand selbst erstellte Leistungen an Unternehmen vergeben werden (Selchert 2002: 150). Es werden Verwaltungsteile insbesondere von wirtschaftsnahen Bereichen ausgegliedert.

⁸ Contracting out bedeutet, dass der private Unternehmer (Contractor) Leistungen für die öffentliche Hand erbringt.

⁹ Diese Beispiele gehen auf die Wurzeln von PPP in Pittsburgh (USA) zurück. Dort schlossen sich in den 1940er Jahren Vertreter aus Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Hochschulen zur „Allegheny Conference on Community Development“ (ACCD) zusammen. Die Konferenz leitete Maßnahmen gegen den Verfall des Ballungsraumes und zur Verbesserung der Umweltsituation ein, außerdem wurde das Stadtzentrum von Pittsburgh wiederbelebt (Kruzewicz 1989: 763).

¹⁰ Als Ressourcen gelten alle eingebrachten Qualitäten der Partner, z.B. finanzielle Mittel oder technisches Know-how. Vgl. dazu auch Kapitel 2.3.

¹¹ Als Synergieeffekte werden auch im folgenden positive Wirkungen aufgrund des Zusammenschlusses oder der Zusammenarbeit von zwei oder mehr Akteuren verstanden.

¹² Diese Zielvorstellungen werden in Kapitel 3.2 weiter ausgeführt und ergänzt.

¹³ Weitere Durchführungsorganisationen im Bereich PPP des BMZ sind die Kreditanstalt für Wiederauf- bau (KfW), die Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft mbH (DEG), die Stiftung für wirt- schaftliche Entwicklung und berufliche Qualifizierung (SEQUA), der Senior Experten Service (SES), das Centrum für internationale Migration und Entwicklung (CIM) und die Carl Duisberg Gesellschaft (CDG). Diese Arbeit analysiert PPP-Projekte der technischen Zusammenarbeit und konzentriert sich deshalb auf die GTZ.

¹⁴ Die Termini „Private“, „private Akteure“, „private Unternehmen“ und „Unternehmen“ werden im folgenden gleichbedeutend in diesem Verständnis verwendet.

¹⁵ Vgl. zusammenfassend zu Chancen/Potenzialen und Problemen/Risiken auch Tabelle 1, S. 13.

¹⁶ Die Public-Choice Theorie setzt sich mit Problemen kollektiven Handelns, mit der Wahl von Verfassungs- und demokratischen Entscheidungsregeln, mit der Ermittlung von Präferenzen bezüglich kollektiver Güter, mit den Problemen bürokratischer Organisation und dem Kampf um die Erlangung ökonomischer Renten auseinander (Budäus 1997: 27-28).

¹⁷ Vgl. dazu ausführlich Kapitel 4.

¹⁸ Auf internationaler Ebene finden Kohärenzanstrengungen zwischen verschiedenen internationalen Regelwerken und Institutionen statt. Auf multilateraler Ebene sollen Absprachen mit anderen Ländern des Development Assistance Committee (DAC) und in der multilateralen EZ getroffen werden (BMZ 2002c: 25).

¹⁹ Die Bundesregierung unterstützt die Reformen und strukturellen Änderungen in Partnerländern, z.B. die Erarbeitung von Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) (BMZ 2002c: 25). Deutschland unterstützt derzeit 35 Partnerländer (Konzentration auf möglichst einen Schwerpunkt). Diese liegen in folgenden Förderregionen: Mittel- und Osteuropa, Nachfolgestaaten der Sowjetunion, Mittelmeerländer, Nah- und Mittelost, Afrika südlich der Sahara, Asien und Ozeanien, Lateinamerika (BMZ 2002c: 168).

²⁰ Die Kohärenz aller Politikfelder hinsichtlich des Ziels der Armutsbekämpfung soll ebenso wie auf internationaler Ebene auch in Deutschland gewährleistet sein (BMZ 2002c: 25). Insgesamt muss die Möglichkeit einer erfolgreichen Durchsetzung dieser Ziele kritisch betrachtet werden. Schon auf der EUEbene sind bspw. die Agrarsubventionen, auf internationaler Ebene die Abschottung der Märkt durch Schutzzölle zu nennen, die nicht mit diesen entwicklungspolitischen Zielsetzungen übereinstimmen. Von einer Kohärenz der Politikfelder kann deshalb kaum gesprochen werden.

²¹ OECD: Organisation for Economic Cooperation and Development

²² Es gibt auch Beispiele in der multilateralen EZ, auf die hier nicht näher eingegangen werden kann. Die Weltbank bietet z.B. seit 1984 Infrastrukturprojekte in Zusammenarbeit mit der Wirtschaft an (Foerster 2000: 4). Auch die Expertengruppe „United Nations Economic Comission for Europe BOT Group“ mit Vertretern aus den Vereinten Nationen, Banken, Unternehmen und Wissenschaft arbeitet an PPPKonzepten auf dem Infrastruktursektor (United Nations 1998: 1).

²³ Es ist allerdings zweifelhaft, ob Unternehmen aufgrund dieser ministeriellen Hinweise bereit sind, „den Versuch zu wagen“ (BMZ 2002: 20).

²⁴ Dabei können die DO ihr PPP-Angebot an den Kernkompetenzen ihrer satzungsmäßigen Zwecke ausrichten, z.B. die GTZ im Umfeld von TZ Projekten, die DEG bei Vorhaben im Umfeld von Investitionen, die KfW im Bereich der Infrastruktur und die SEQUA in der Zusammenarbeit mit der Wirtschaft (BMZ 2001: 1). Das CIM sowie die CDG bieten hauptsächlich Leistungen im Rahmen der personellen Zusammenarbeit an (Meurer 2001: 51). Zur vollständigen namentliche Auflistung der DO vgl. Fußnote 13, S. 8 oder das Abkürzungsverzeichnis.

²⁵ Unter Fazilität wird eine Form der Kreditmöglichkeit verstanden, die bei Bedarf in Anspruch genommen werden kann und der Erleichterung von Zahlungsbedingungen dient. Die Besonderheiten der PPP-Fazilität werden in Kapitel 3.3.2 erläutert.