Die Rolle des Bürgermeisters in der Bürgerkommune

INHALTSVERZEICHNIS

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Bürgerkommune

3. Bürgermeister in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen
3.1 Kommunalverfassungen
3.2 Gemeindegrößen
3.3 Kommunale Finanzen

4. Bürgermeister und Bürgerkommune
4.1 Bürgermeister und Bürger
4.2 Bürgermeister und Gemeinderat
4.3 Bürgermeister und Verwaltung

5. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Gemeinden in BW und NRW nach Gemeindegrößenklassen

Tabelle 2: Kommunale Verschuldung im Vergleich

1. Einleitung

In den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts gewann der Begriff der Bürgerkommune in Wissenschaft und Praxis eine immer größer werdende Bedeutung. Das Konzept der Bürgerkommune fußt auf einer Veränderung des Kräftedreiecks zwischen Bürgern, der Verwaltung und der Kommunalvertretung. Ziel ist es, durch eine verstärkte Beteiligung der Bürger an kommunalpolitischen Planungsprozessen deren Politikverdrossenheit abzubauen, Engagement zu fördern und Haushaltprobleme zu reduzieren.

Das Konzept der Bürgerkommune erfährt bei seiner Implementierung vor allem die Unterstützung direktgewählter Bürgermeister. In kommunalen Wahlkämpfen um die Chefsessel in Rathäusern gehört das Versprechen einer erweiterten Einbeziehung und einem umfassenden Dialog mit der Bürgerschaft mittlerweile zum Standardrepertoire der Kandidaten.

Doch können Bürgermeister überhaupt eine Bürgerkommune initiieren? Welche Handlungsmöglichkeiten für den Ausbau von Bürgerbeteiligung im kommunalen Raum ergeben sich für den gewählten Rathauschef? Diese Fragen, unter besonderer Betrachtung der Bundesländer Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen zu beantworten, ist Ziel dieser Arbeit. Hierbei wird die Hypothese vertreten, dass eine Hinwendung zur Bürgerkommune entscheidend von den vorherrschenden Rahmenbedingungen und der Person des Bürgermeisters abhängt. Hierbei wird davon ausgegangen, dass es den Bürgermeistern in BW leichter fällt, Ideen der Bürgerkommune umzusetzen, als ihren Kollegen in NRW. Untersucht werden soll dies anhand der Handlungsmöglichkeiten und des Sozialprofils der Bürgermeister in NRW und Baden-Württemberg.

Hierzu wird in einem ersten Schritt das Konzept der Bürgerkommune vorgestellt, bevor auf die besonderen rechtlichen, politischen und geographischen Besonderheiten für den Handlungsbereich der Bürgermeister in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen eingegangen wird. Im Hauptteil der Arbeit soll herausgearbeitet werden, welche Möglichkeiten die Bürgermeister haben, den Ausbau einer „Bürgerkommune“ zu forcieren. Hierbei spielt das Spannungsfeld zwischen Bürgermeister, Bürgern, Kommunalparlament und Verwaltung eine entscheidende Rolle. Den Abschluss der Arbeit bildet schließlich ein Fazit, in dem die Erkenntnisse unter Berücksichtigung der Fragestellung bewertet werden.

2. Die Bürgerkommune

Das Wort „Bürgerkommune“ ist ein weitgehend unbestimmter Begriff und wird in Wissenschaft und Praxis in verschiedenartigsten Zusammenhängen verwandt.

Gerhard Banner definiert den Begriff der Bürgerkommune folgendermaßen:

„Der Rechtsgrundsatz vom Vorrang des Bürgerwillens normiert einen Gemeindetypus, für den sich analog zur Rede von der Zivil- oder Bürgergesellschaft der Ausdruck Bürgerkommune durchzusetzen scheint. Das zentrale Anliegen der Bürgerkommune ist eine primär bürgerorientierte Kommunalpolitik.“

Für ihn gilt der Auftrag an die lokale Demokratie, die Ziele bürgerorientierte Kommunalpolitik neben der politischen Handlungsfähigkeit sowie einer hohen Beziehungsqualität gleichermaßen im optimalen Maße umzusetzen (Banner 1999:134).

Als Weiterentwicklung des Neuen Steuerungsmodells und dem damit einhergehenden „Dienstleistungsunternehmen Stadtverwaltung“ plädierte Banner für eine Einbeziehung der Bürger in alle Phasen des Entscheidungs- und Produktionsprozesses auf kommunaler Ebene. Dies war eine neue Perspektive im Gegensatz zum Verwaltungsleitbild, welches zu Beginn der 90er Jahre des vergangenen Jahrhunderts vorherrschte und bei dem der Bürger auf die Rolle des zahlenden Kunden reduziert wurde (Bogumil et al. 2005: 128 ff.).

Die Enquete-Kommission „Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements“ des Deutschen Bundestages hat sich ebenfalls mit dem Begriff der Bürgerkommune auseinandergesetzt. Sie sieht diesen als die lokale Variante der Bürgergesellschaft an, die hierbei alle Akteure, die auf das lokale Leben Einfluss nehmen sowie alle Lebensbereiche, die in lokalen Räumen organisiert sind, umfasst (Enquete-Kommission 2002: 159 ff.).

Für die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) soll durch die Bürgerkommune in einem ganzheitlichen Blick durch ein Mehr an Beteiligung neben der Entlastung der kommunalen Haushalte eine höhere Bürgerzufriedenheit mit kommunalen Leistungen sowie ein verstärktes Engagement der Bevölkerung bei der politischen Willensbildung erreicht werden (KGSt 1999: 17).

Zur Konjunktur der Bürgerkommune in den letzten zwei Jahrzehnten führten mehrere langfristige Trends. So spielt neben den bundesweiten Reformen der Gemeindeordnungen mit der überall eingeführten Direktwahl des Bürgermeisters sowie einer gestiegenen Politik(er)verdrossenheit auch die kommunale Haushaltskrise eine entscheidende Rolle. Hinzu kommt ein sich vollziehender Wertewandel, der sich durch Individualisierung der Bevölkerung äußert und zu einer Krise verschiedener gesellschaftlicher Institutionen geführt hat. Des Weiteren ist in zunehmendem Maße eine Steuerungsproblematik zu beobachten. Die klassischen Steuerungsmedien sind nicht mehr ausreichend, um politische Zielsetzungen erreichen zu können (Bogumil/Holtkamp 2005a: 128 ff.).

Im Jahr 2003 veröffentlichten Bogumil, Holtkamp und Schwarz die Monographie „Das Reformmodell Bürgerkommune“ in welcher sie ein normatives Leitbild der Bürgerkommune entwerfen (Bogumil et al. 2003).

Als Ziele der Bürgerkommune können nach Bogumil et al. neben einer höheren Bürgerzufriedenheit und der verstärkten Teilnahme der Bürger an der demokratischen Willensbildung der Wunsch nach Entlastung der kommunalen Haushalte sowie eine Steigerung der Effektivität von Politikergebnissen genannt werden. Darüber hinaus wird eine gesteigerte Solidarität der Bürger mit den Kommunen angestrebt (Bogumil et al. 2003: 22).

Um die genannten Ziele möglichst in gleichem Maße erreichen zu können, ist die Einbindung der Bürger an Planungsprozessen auf kommunaler Ebene sowie die Förderung des freiwilligen Engagements notwendig. Des Weiteren ist eine Zielerreichung nur durch den Ausbau von kundenorientierten Verwaltungen möglich. Die Bürgerkommune muss folglich nebeneinander die Auftraggeber-, Mitgestalter- und Kundenrolle fördern (ebd.: 23).

Als Auftraggeber erwartet der Bürger, dass der Staat bzw. die Demokratie auf lokaler Ebene den Willen des Volkes kennt und umsetzt. In der Rolle des Mitgestalters möchte der Bürger die Gelegenheit zur Mitarbeit bei der Gestaltung seines lokalen Lebensraumes erhalten. Die Kundenebene beinhaltet wiederum vor allem die passive Beurteilung der kommunalen Leistung (Weiße 2009: 168).

Während die Beteiligung in der Aufraggeberrolle bei den Politikformulierungen und Planungen auf der kommunalen Ebene ansetzt, greift die Mitgestalter- und Kundenrolle vor allem in der Phase der Politikumsetzung (Bogumil et al. 2003:23).

Die drei genannten Beteiligungsrollen werden von Bogumil et.al. als die Säulen der Bürgerkommune bezeichnet. Diese sind in unterschiedlicher Art und Weise dazu geeignet, die Ziele der Bürgerkommune erfüllen zu können. Während die Mitgestalterrolle in starkem Maß die Effizienz und Solidarität fördert, kann die Auftraggeberrolle dafür sorgen, dass eine Revitalisierung der lokalen Demokratie erfolgen kann (ebd.: 23 f.).

Als Beispiele von Beteiligungsinstrumenten können auf Seiten der Auftraggeberrolle die Einrichtung von Bürgerforen, Planungszellen oder Beiräten, beispielsweise im Ausländer- oder Jugendbereich, genannt werden. Hierbei muss zwischen dialogorientierten und nicht-dialogorientierten Verfahren unterschieden werden. Während erstere meist die Möglichkeit einer intensiven Diskussion der Beteiligten ermöglicht, ist bei den nicht-dialogorientierten Verfahren (z.B. Bürgerversammlungen) zumeist kein intensiver Gedankenaustausch möglich. Ein weiteres wichtiges Kriterium stellt der Institutionalisierungsgrad dar. Hierbei kann zwischen punktueller und dauerhafter Beteiligung unterschieden werden. Besonders der Einsatz punktueller Beteiligungsverfahren ist in den letzten 20 Jahren verstärkt zu beobachten.

Klassische Einrichtungen der Mitgestalterrolle sind Aufgabenübertragungen an Vereine sowie die Schaffung von Freiwilligenzentralen oder Bürgerstiftungen. Im Rahmen der bürgerschaftlichen Mitgestaltung steht eher die Schaffung förderlicher Rahmenbedingungen im Vordergrund, als die Handreichung konkreter Instrumente.

Im Bereich der Kundenrolle sind als Bausteine vor allem eine verstärkte Kundenbeteiligung, der Ausbau von Qualitätsstandards sowie die Bündelung von Dienstleistungen zu nennen. Die Hinwendung zu einer kundenorientierten Dienstleistungspolitik kann unter anderem durch die Einrichtung eines aktiven Beschwerdemanagements oder die Vorgabe bestimmter Qualitäts- und Servicegarantien unterstützt werden (Koschützke 2002).

Zur Umsetzung des Leitbilds der Bürgerkommune ist die Umgestaltung des kommunalen Entscheidungssystems notwendig. So ist unter anderem die Einrichtung eines Partizipationsmanagements notwendig, welches die einzelnen Beteiligungsinstrumente koordiniert. An diesem sollen sowohl die Mehrheits- als auch die Oppositionsfraktionen gleichberechtigt beteiligt werden, um die Kontinuität des Projekts „Bürgerkommune“ auch über Wahlen hinaus zu gewährleisten. Darüber hinaus ist eine politikfeldübergreifende Koordination sowie ein umfassender Kulturwandel und die Delegation von Verantwortung auf Bürgergruppen notwendig (Bogumil/Holtkamp 2005a: 130 f.). In diesem Zusammenhang entsteht vor allem für den jeweiligen Bürgermeisters eine besondere Verpflichtung zur Vermittlung von Interessen.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der Begriff der Bürgerkommune immer im jeweiligen Kontext betrachtet werden muss. Während einige Autoren die Ansicht vertreten, dass die Verwirklichung der Bürgerkommune nur bei tiefgreifenden gesellschaftlichen und politischen Veränderungen erreicht werden kann, sehen andere diese bereits als gegeben an (Weiße 2009: 153).

In der vorliegenden Arbeit soll der Begriff dahingehend verstanden werden, als es bei der Bürgerkommune um eine Erweiterung der repräsentativen Entscheidungsformen auf kommunaler Ebene mit kooperativen und direktdemokratischen Formen der Demokratie geht. Im Sinne von Bogumil et.al. gilt hierbei die Stärkung der drei oben ausgeführten Beteiligungsrollen als zentraler Baustein, um im Sinne des Leitbildes für eine Neubestimmung des Verhältnisses zwischen Politik, Verwaltung und Bürgern zu sorgen (Bogumil/Holtkamp 2010: 388). Hierbei spielt aus Sicht des Autors die Person des Bürgermeisters eine entscheidende Rolle, da er als Mittler und Fixpunkt zwischen Bürger, Rat und Verwaltung agiert.

Wichtig ist an dieser Stelle der Hinweis, dass in dieser Arbeit keine Diskussion über Sinnhaftigkeit oder Grenzen der Bürgerkommune erfolgen kann. Auch kann keine Aussage darüber getroffen werden, inwieweit die Implementation des Leitbildes der Bürgerkommune in den deutschen Kommunen vorangeschritten ist. Vielmehr geht es um die Handlungsmöglichkeiten und Restriktionen denen direktgewählte Bürgermeister in Kommunen, die den Fokus ihrer Entwicklung hin zur Bürgerkommune richten, unterliegen. Die genauere Betrachtung dieser Sichtweise scheint umso interessanter, als in einer von Bogumil, Holtkamp und Schwarz im Jahr 2003 im Rahmen ihrer Forschungsarbeit durchgeführten Befragung baden-württembergischer und nordrhein-westfälischer Bürgermeister mehr als die Hälfte das Ziel angaben, Bürgerkommune werden zu wollen (ebd.: 394).

3. Bürgermeister in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen

An dieser Stelle werden die drei wichtigsten Determinanten erläutert, die Einfluss auf das Wirken der gewählten Bürgermeister im kommunalen Raum haben. Von diesen hängt entscheidend ab, über welchen Spielraum das Gemeindeoberhaupt bei der Entwicklung seiner Gemeinde zur Bürgerkommune verfügt.

3.1 Kommunalverfassungen

Die Regelungen der in den deutschen Bundesländern vorhandenen Gemeindeordnungen unterschieden sich bis Mitte der 1990er Jahre grundlegend voneinander. Die Unterschiede bezogen sich neben verschiedenen Verfahren zur Bestellung der Verwaltungsspitze auch auf deren zugewiesene Kompetenzen. Darüber hinaus musste zwischen einer kollegialen und einer monokratischen Form der Verwaltungsleitung unterschieden werden (Naßmacher/Naßmacher 2007: 201 f.).

Die süddeutsche Ratsverfassung (Baden-Württemberg und Bayern) zeichnete sich seit jeher durch einen starken Bürgermeister, der zugleich als Vorsitzender der Gemeinderates, Leiter der Gemeindeverwaltung und Repräsentant der Gemeinde agierte, aus. Die norddeutsche Ratsverfassung (Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen) installierte neben dem Bürgermeister, der meist lediglich repräsentative Aufgaben wahrnahm, einen starken Verwaltungsdirektor. Die in Hessen und Schleswig-Holstein angewandte Magistratsverfassung beinhaltete ein kollegiales Gremium, das dem Bürgermeister zur Seite gestellt wurde. Dieses Gremium sowie der Bürgermeister selbst wurden durch den Gemeinderat gewählt. Die Bürgermeisterverfassung (Rheinland-Pfalz, Saarland) erteilte dem Bürgermeister die gleichen Kompetenzen wie in der süddeutschen Ratsverfassung, mit dem Unterschied, dass dieser vom Rat gewählt wurde (Wehling/Kost 2010: 10 ff.).

Im Zuge der Reform der Gemeindeordnungen in den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts wurde in allen Bundesländern die Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters eingeführt (Holtkamp 2005: 13). Dies führte in der Folge zur Abschaffung der kommunalen Doppelspitze in Niedersachsen und NRW. Entgegen den anderen Bundesländern erfolgte hier jedoch zunächst keine Verlängerung der Amtsdauer der Bürgermeister, so dass die Bürgermeister- und Ratswahlen als Verbundwahlen durchgeführt wurden (Egner 2013: 23).

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