Möglichkeiten und Grenzen der Steuerung von Organisationen durch Controllingsysteme

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Einführung in die Fragestellung und Zielsetzung der Arbeit
1.3 Aufbau der Arbeit und Gang der Untersuchung

2. Kritische Würdigung der bisherigen empirischen Forschung
2.1 Forschungsstand zur Wirkung von Steuerungsinstrumenten
2.2 Forschungsstand zur Nutzung von Steuerungsinstrumenten
2.3 Forschungsstand zu den verhaltenswissenschaftlichen Einflussfaktoren
2.4 Forschungsstand zu den organisationskultureller Einflussfaktoren

3. Controllingsysteme
3.1 Controlling im Kontext der Verwaltungsmodernisierung
3.2 Controlling als Subsystem der Führung
3.3 Die Koordinationsfunktion von Controllingsystemen
3.4 Das Planungs- und Kontrollsystem
3.4.1 Die Strategiebildung
3.5 Das Informationsversorgungssystem
3.5.1 Die Kosten- und Leistungsrechnung
3.6 Ausgewählte Controllinginstrumente in der öffentlichen Verwaltung

4. Kennzahlen und Kennzahlensysteme
4.1 Kennzahlen
4.1.1 Zielbildung und Zielbildungsprozesse
4.1.2 Funktionen von Kennzahlen
4.1.3 Nutzen von Kennzahlen
4.1.4 Anforderungen an Kennzahlen
4.2 Kennzahlensysteme
4.3 Anwendungsgrenzen von Kennzahlen und Kennzahlensystemen

5. Möglichkeiten der Steuerung von Organisationen durch Controlling-systeme
5.1 Grundlagen der Organisationssteuerung
5.2 Verwaltungsreformen
5.3 Controlling zur Steuerung von Organisationen
5.3.1 Die Informationsversorgungsfunktion des Controlling
5.3.2 Die Planungs- und Steuerungsfunktion des Controlling 29 5.3.3 Controlling als Koordinationsfunktion der Führung
5.3.4 Controlling als Rationalitätssicherung der Führung
5.4 Neue Institutionenökonomie
5.4.1 Transaktionskostentheorie
5.4.2 Prinzipal-Agent-Theorie
5.4.3 Property-Rights-Theorie

6. Grenzen der Steuerung von Organisationen durch Controllingsysteme
6.1 Spannungsfeld zwischen Politik und Verwaltung
6.2 Grenzen der öffentlichen Verwaltung
6.3 Organisationskulturelle Grenzen der Organisationssteuerung
6.4 Mikropolitische Grenzen der Organisationssteuerung
6.5 Erfolgskritischer Faktor Führung
6.6 Zentralisierung und Dezentralisierung als Spannungsfeld

7. Fazit und Beantwortung der Forschungsfragen
7. 1 Handlungsempfehlungen für die Praxis

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

1.1 Problemstellung

Steigende Haushaltsdefizite, abnehmende Steuereinnahmen und wachsende Sozialausgaben führen seit 1980 international zu den Bemühungen, die öffentlichen Verwaltungen zu reformieren. Ausgelöst wird dieser Prozess auch durch ein Zunehmen der Ansprüche der Bürgerinnen und Bürger an das Verwaltungshandeln des Staates.^[1] In Deutschland wird der Reformprozess seit Anfang 1990 im Wesentlichen durch die bedrückende Lage der kommunalen Haushalte vorangetrieben.^[2] Mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells (NSM) soll eine ergebnisorientierte und dezentrale Verwaltungssteuerung geschaffen werden, die der bisherigen, durch Max Weber geprägten, bürokratischen Steuerung entgegensteht. Das NSM ist ein umfassender Modernisierungsansatz und soll im Kern zu einer ergebnisorientierten Steuerung der Verwaltung führen. Die Hauptzielrichtungen des Modells sind dabei die Reduzierung der Verwaltungskosten und die Straffung der Verwaltungs­aufgaben und -leistungen. Damit einhergehend soll auch die Steigerung der Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns erreicht werden.^[3] Die Reform wird maßgeblich durch die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) beeinflusst. Sie berät die Kommunen durch die Erarbeitung und Weiterentwicklung von Organisationsmodellen sowie hinsichtlich der Optimierung ihrer Verwaltungsabläufe.^[4] Dabei wird durch die KGSt der Aufbau einer unternehmensangelehnten dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur in den Verwaltungen angestrebt. Darüber hinaus soll in den Verwaltungen auch eine Outputsteuerung, ein Wettbewerb sowie eine Kundenorientierungen eingeführt werden.^[5] Voraussetzung hierfür ist die Umsetzung einer Kostenrechnung als eines der grundlegenden Elemente des NSM.^[6] Das Neue Steuerungsmodell ist in seinen Zielen damit weitestgehend deckungsgleich mit dem internationalen Reformprozess des New Public Management (NPM) und kann damit durchaus als deutsche Ausprägung des Konzeptes bezeichnet werden.^[7] Das NPM beinhaltet als wesentliche Kerninhalte die Förderung der Verwaltungskultur sowie die Schaffung klarer Informationssysteme (Kontraktmanagement, Controlling und Berichtwesen).^[8] Dieser sich im Zuge der Reformen vollziehende Wandel der Verwaltungen wirkt sich dabei zunehmend auch auf polizeiliche Organisationen als Teil der Eingriffsverwaltung aus.

Heute, fast 20 Jahren nach Einführung der ersten Modernisierungsinstrumente, zeichnet eine Vielzahl von Studien ein ernüchterndes Bild über den Umsetzungserfolg der Instrumente, insbesondere in den Polizeiorganisationen. „Die Versuche, die deutsche Polizei durch die Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente zu modernisieren, sind nur zum Teil erfolgreich.“^[9] Der Verlauf der Implementierung und die Umsetzung des Modells und seiner Instrumente machen deutlich, dass die Besonderheiten der Verwaltungen, insbesondere die der Polizei, nicht in ausreichendem Maße berücksichtigt werden.^[10] Es stellt sich damit die Frage, wie der öffentliche Sektor und besonders Polizeiorganisationen durch Controllingsysteme gesteuert werden können und warum bisherige Reformbemühungen weitestgehend erfolglos blieben.

1.2 Einführung in die Fragestellung und Zielsetzung der Arbeit

In der Diskussion über das Scheitern der Reformen steht bislang vornehmlich eine Analyse der Steuerungsinstrumente im Vordergrund. Die erfolgskritischen Faktoren gehen aber über eine mangelnde Eignung der Konzepte und deren Instrumente hinaus. Neben den betriebswirtschaftlich Erklärungsansätzen müssen weitere Einflussfaktoren berücksichtigen werden. So könnten durchaus verhaltenswissenschaftliche Ansätze das Scheitern der Instrumente erklären und ggf. positiv zum Reformprozess beitragen.^[11]

Die Auseinandersetzung mit Resistenzen sowohl bei Vorgesetzten als auch bei Mitarbeitern gegenüber der Einführung und Umsetzung von Reforminstrumenten, spielt in den Erklärungsansätzen bisher nur eine untergeordnete Rolle. Vor diesem Hintergrund sollen die begrenzenden Einflussfaktoren auf die Einführung und Umsetzung von Steuerungsinstrumenten, insbesondere von Controllingsystemen, nachfolgend identifiziert und analysiert werden. Das Ziel der Arbeit ist es, neue Erkenntnisse zu gewinnen und unter Berücksichtigung der mikropolitischen und organisationskulturellen Einflüsse die Möglichkeiten und Grenzen einer Organisationssteuerung durch Controllingsysteme aufzuzeigen.

1.3 Aufbau der Arbeit und Gang der Untersuchung

In Kapitel 2 erfolgt zunächst eine kritische Analyse der bisherigen Forschungen. Daran anschließend erfolgt in Kapitel 3 eine Darstellung von Controllingsystemen. Dabei werden insbesondere die notwendigen Rahmenbedingungen für deren Implementierung und Umsetzung innerhalb der öffentlichen Verwaltung betrachtet. Im darauffolgenden 4. Kapitel werden die Nutzungsmöglichkeiten von Kennzahlen und Kennzahlensystemen als Steuerungsinstrumente des Controllings untersucht. Dabei wird wesentlich auf die Funktionen und Nutzungsmöglichkeiten von Kennzahlen sowie Kennzahlensystemen eingegangen. In Kapitel 5 werden dann die Möglichkeiten der Organisationssteuerung durch Controllingsysteme beschrieben. Schwerpunkte bilden dabei die Aspekte der Rationalitätssicherung sowie der Neuen Institutionenökonomie. Im folgenden 6. Kapitel werden dann die Steuerungsgrenzen dargelegt. Dabei wird das für den öffentlichen Sektor auftretende Spannungsfeld zwischen Politik und Verwaltung beleuchtet sowie die organisationskulturellen und die mikropolitischen Einflussfaktoren analysiert. Anschließend wird ein Fazit der theoretischen Auswertung gezogen sowie die Untersuchungshypothesen aufgestellt. In Kapitel 7 erfolgt ein abschließendes Fazit mit Handlungsempfehlungen.

Die Untersuchung der vorliegenden Arbeit beschränkt sich auf eine empirische Analyse des kennzahlengestützten Führungsinformationssystems der Bundes-polizei. Andere Führungs- und Informationssysteme werden in der Betrachtung nicht berücksichtigt. Im weiteren Verlauf der Arbeit wird ferner wesentlich auf die Steuerungsmöglichkeiten und -grenzen von Verwaltungsorganisationen und Polizeibehörden abgezielt.

2. Kritische Würdigung der bisherigen empirischen Forschung

Bei der Analyse des Forschungstandes ist festzustellen, dass eine Vielzahl von Studien zum privatwirtschaftlichen Sektor vorliegen. Empirische Evaluierungen zur Einführung und Erfolg neuer Steuerungselemente in der öffentlichen Verwaltung sind dagegen eher übersichtlich. Reichard stellt dazu fest: „Es muss mehr empirisch signifikantes Wissen über Wirkungszusammenhänge erhoben werden, z. B. durch empirische Verwaltungsforschung.“^[12] Während Bogumil dazu ergänzt: „Während […] dem NSM durchaus beachtliche Einsparerfolge und ‚Input-Reduzierungen‘ zugeschrieben werden, können diese jedoch empirisch nicht stichhaltig nachgewiesen werden.“^[13] Jann führt dazu weiter aus, dass es trotz der „kaum noch zu übersehenden Fülle der in den letzten Jahren publizierten Literatur […] wenig verlässliche Studien gibt.“^[14]

2.1 Forschungsstand zur Wirkung von Steuerungsinstrumenten

Eine kritische Auswertung empirischer Studien zur Qualität und Erfolgswirkung von Kennzahlen gibt Burkert in seiner Arbeit wieder. Darin wertet er insgesamt sieben internationale Studien zum Themenbereich Berichtswesen und operatives Controlling aus.^[15] Im Ergebnis stellt Burkert fest, dass die von ihm betrachteten Studien übereinstimmend aufzeigen, dass eine breite Informationsversorgung mit Kennzahlen die jeweiligen Erfolgsvariablen signifikant positiv beeinflussen.^[16] Burkert selbst gelangt zu dem Ergebnis, dass eine hohe Qualität der Kennzahlen deutlich mit dem individuellen Erfolg der Manager zusammenhängt.^[17] Trotz des Nutzens der Erkenntnisse ist einschränkend festzustellen, dass in den von Burkert untersuchten Studien ausschließlich der privatwirtschaftliche Sektor betrachtet wird. Vor dem Hintergrund, dass dort im wesentlichen Finanz- und Marktkennzahlen verwendet werden, erscheint eine Übertragung der Ergebnisse auf den öffentlichen Sektor nur bedingt möglich.

2.2 Forschungsstand zur Nutzung von Steuerungsinstrumenten

Wesentlich interessanter erscheinen vor dem Hintergrund der dritten Forschungsfrage dieser Arbeit die Auswertungen der internationalen Studien von Burkert zum Thema Erfolgswirkung der Nutzung von Kennzahlen. Burkert wertet zu diesem Thema insgesamt acht Studien aus und kommt in seiner Arbeit zu dem Schluss, dass wenn Kennzahlen eine hohe Qualität aufweisen, auch der Nutzen entsprechend ratsam ist. Die Verwendung von mangelhaften Kennzahlen könne dagegen auch zu negativen Ergebnissen führen.^[18] Das Ergebnis erscheint auch hier aufgrund der Art der untersuchten Kennzahlen nicht direkt auf öffentliche Verwaltungen übertragbar zu sein. Interessant ist jedoch die Feststellung von Burkert, dass ein hoher Anteil der befragten Führungskräfte angegeben hat, dass sie die zur Verfügung stehenden Kennzahlen nicht vollständig verstehen.^[19] Diesen Aspekt gilt es bei den eigenen empirischen Untersuchungen zu berücksichtigen. Allerdings ist auch hier eine Übertragbarkeit des Ergebnisses auf die öffentliche Verwaltung fraglich, da sich Finanz- und Marktkennzahlen oftmals aus mathematisch komplexen Zusammenhängen ergeben. Das Ergebnis aber, dass Führungskräfte Kennzahlen, die sie nicht vollständig verstehen auch weniger nutzen, erscheint nachvollziehbar.

2.3 Forschungsstand zu den verhaltenswissenschaftlichen Einflussfaktoren

Für eine umfassende Betrachtung der Steuerungsmöglichkeiten und -grenzen von Verwaltungsorganisationen durch Controllingsysteme ist es notwendig, neben den betriebswirtschaftlichen Einflussfaktoren auch die verhaltenswissenschaftlichen Ansätze zu berücksichtigen. Daher wird nachfolgend im Wesentlichen auf den aus der Organisationswissenschaft stammenden Ansatz des „Change-Management“^[20] sowie auf die „Behavioral Accounting-Forschung“ eingegangen. Insbesondere der angelsächsisch geprägte Forschungszweig erscheint besonders interessant zu sein, da er die verhaltenswissenschaftlichen und wirtschaftlichen Forschungsansätze miteinander verbindet.^[21] Bruns und DeCoster definieren Behavioral Accounting als „the impact of process of measuring and reporting on people and organizations.”^[22]

Bogumil führt hierzu allerdings aus: „Auch gibt es kaum mikropolitische Studien in öffentlichen Verwaltungen, obwohl sich diese in besonderem Maße dafür eignen, handelt es sich hierbei doch um Organisationen, bei denen der materielle Produktionsprozess eine eher untergeordnete Rolle spielt und bei denen Dienstleistungstätigkeiten und damit Informationsaustausch und Kommunikation eine größere Rolle spielen.“^[23] Bogumil und Jann stellen in Zusammenhang mit diesem Forschungsfeld fest, dass die öffentliche Verwaltung kein einheitliches Gebilde ist, sondern sich aus einer Vielzahl unterschiedlicher Organisationen und Institutionen zusammensetzt, deren organisationskulturellen Hintergründe berücksichtigt werden müssen.^[24] Bogumil und Kißler stellen in ihren Studien heraus, dass der Modernisierungsprozess in Anlehnung an die strategische Organisationsanalyse als Machtspiel geführt wird. Sie definieren für den Prozess die Phasen der Regelsetzung, der Regelinterpretation und der Regelumsetzung. Dabei stellen sie fest, dass die Machtmittel der Akteure zwischen diesen Phasen erheblich variieren und in allen Phasen Routinespiele den Modernisierungsprozess dominieren. Die beiden Autoren kommen dabei zu dem Ergebnis, dass die zur Umsetzung des Prozesses notwendigen Innovationen nur auf drei Wegen zu erreichen ist. Durch die Entwicklung neuer erfolgversprechender Gewinnaussichten für die Akteure. Durch die Einsicht, dass nur die Veränderung bestehender Routinen die Überlebensfähigkeit der Organisation und damit die Gewinnchancen der einzelnen Akteure sichern kann und durch den Einsatz von Macht und Druck.^[25]

Die Ergebnisse der Studie sind zwar durchaus griffig, fraglich ist jedoch, ob sie nachvollziehbar sind. So gibt es für die vorausgesetzten Anreizsysteme bspw. rechtliche Grenzen. Auch ein Wettbewerb, der den Überlebenswillen der Organisation prägt, ist in Verwaltungen grundsätzlich nicht ausgeprägt. Weiterhin ist kritisch festzustellen, dass die empirischen Daten lediglich auf kommunaler Ebene erhoben wurden. Eine grundsätzliche Übertragbarkeit der Ergebnisse auf die Verwaltung insgesamt erscheint daher begrenzt.

Überzeugender ist vor diesem Hintergrund die Studie von Speier-Werner. Das Ziel ihrer Arbeit ist die Identifizierung wesentlicher Einflussfaktoren auf die Einführung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen.^[26] In einer empirischen Erhebung stellt sie in ihrer Arbeit folgende wesentliche Einflussfaktoren fest: Das Engagement, die fachliche-, die soziale- und die Durchsetzungskompetenz der betroffenen Akteure. Die Autorin bringt weiter zum Ausdruck, dass auch interne Einflussfaktoren eine Rolle spielen. So zeigt die Arbeit auf, dass Anreizsysteme, Aus- und Fortbildungssysteme, Personaleinstellungs- und Personalentlassungsmodalitäten sowie Verwaltungskultur durchaus auch auf den Erfolg neuer Steuerungsinstrumente wirken.^[27] Durch die Arbeit von Speier-Werner werden wesentliche Einflussfaktoren auf die Einführung von Steuerungselementen in öffentlichen Verwaltungen aufgezeigt, die in folgender Betrachtung berücksichtigt werden. Andere Einflussfaktoren wie bspw. Mikropolitik und Organisationskultur bleiben allerdings unberücksichtigt.

Eben diese Verbindung stellt Schreyer stellt in seiner Arbeit her. Er berücksichtigt insbesondere die Zusammenhänge der verhaltenswissenschaftlichen Einflussfaktoren aus der Change-Management-Forschung und der Implementierung von Kennzahlensystemen. Im Ergebnis stellt der Autor fest, dass ein Großteil der Im-plementierungsprozesse nur Aspekte aus der „Unfreezing“-Phase des Lewins Prozessmodells berücksichtigt. Gerade in der mangelnden Beachtung der anderen Phasen des Prozesses vermutet Schreyer einen Erklärungsansatz für das häufige Scheitern von Einführungsprozessen. In einem Ursachen-Wirkungsmodell beschreibt er zwei maßgebliche Einflussgrößen auf die Einführung von Performance Measurement Systemen. Zum einen definiert er die Motivations- und Einstellung der Unternehmensführung als eine Erfolgsgröße, zum anderen benennt er die Anwendung von Anreizsystemen als ein Erfolgskriterium.^[28] Grundsätzlich erscheinen die beiden von Schreyer getroffenen Aussagen gewinnbringend. Allerdings erfolgt in der Arbeit keine empirische Belegung der Aussagen. Auch berücksichtigt er in der Arbeit grundsätzlich nicht die Besonderheiten des öffentlichen Sektors. Interessant bleibt jedoch die von Schreyer gezogene Verbindung zwischen dem Implementierungs- und dem Change-Management-Prozess.

Einen ähnlichen interdisziplinären Ansatz wählt auch die „Behavioral Accounting Forschung“. Sie untersucht Zwecke, Aufgaben und Instrumente des in- und externen Rechnungswesens. Das menschliche Verhalten wird innerhalb dieses Prozesses nicht nur durch ökonomische, sondern auch mit Hilfe von psychologischen und soziologischen Ansätzen analysiert. Das interne Rechnungswesen bildet Arbeitsabläufe ab, die durch potentielle externe Effekte bestimmt sind. Der Forschungsansatz geht davon aus, dass in der Betrachtung der internen Beziehungen auch Ansätze sozialer Präferenzen beachtet werden müssen, da diese kooperatives, unkooperatives oder sogar destruktives Verhalten der handelnden Akteure auslösen können.

Vor diesem Hintergrund untersuchen Gillenkirch und Arnold, welche Verhaltenswirkung kennzahlenbasierte Zielvorgaben haben und wie sich Objektentscheidungen nachgeordneter Entscheidungsträger durch Zielvorgaben steuern lassen. Die beiden Autoren stellen dabei fest, dass spezifische und anspruchsvolle Ziele eine eigene hohe Motivationswirkung entfalten. Darüber hinaus kommen sie zu dem Ergebnis, dass extrinsische Anreize, wie beispielsweise Entlohnungssysteme, geeignet sind, zusätzliche Motivationswirkung hervorzurufen.^[29] Der von Gillenkirch und Arnold aufgezeigte Ansatz erscheint sinnvoll und wird in der Arbeit berücksichtigt.

Ein weiterer vielversprechender Forschungsansatz wird in der Dissertation von Seeberg aufgezeigt. Sie beschreibt in ihrer Arbeit nicht nur die Einflussfaktoren des Change-Management-Prozesses, sondern verknüpft diese auch mit den besonderen polizeilich geprägten organisationskulturellen Einflussfaktoren. Ihr Ansatz soll Erklärungen für den Erfolg und Misserfolg organisationsstruktureller Veränderungen bieten. Dabei stellt sie die Akteure und deren soziale und subjektive Wirklichkeitskonstruktionen bei Organisationsveränderungen in den Fokus der Betrachtung.^[30] Im Ergebnis ihrer Arbeit stellt Seeberg fest, dass Erfolge und Misserfolge in Veränderungsprozessen im Wesentlichen auf personelle Eigenschaften zurückzuführen sind. Darüber hinaus spielen für den Erfolg situative sowie organisationsinterne und -externe Einflussfaktoren eine Rolle.^[31] Seeberg bietet einen interessanten Ansatz und Studie auf einer breiten empirischen Datenbasis an. Allerdings liegt der Schwerpunkt der Arbeit eher auf der Erforschung von Veränderungsprozessen als auf der Analyse von Innovationsprozessen. So stehen der Projektmanager und Organisationsveränderungen eher im Fokus als die Führungskraft und die Umsetzung Neuer Steuerungsinstrumente.

2.4 Forschungsstand zu den organisationskultureller Einflussfaktoren

Die polizeiliche Organisationskultur wird in der deutschen Literatur im Wesentlichen durch die Studien von Behr untersucht. In seiner Arbeit stellt Behr wesentliche Unterschiede zwischen den Akteuren innerhalb einer Polizeiorganisation fest. Er beschreibt zum einen die Führungsebene der Organisation, die der sogenannten „Polizeikultur“ angehört. Auf der anderen Seite stehen die Angehörigen der „Polizistenkultur“, die als Akteure mit ihren eigenen Handlungsmustern für die Umsetzung der polizeilichen Arbeit verantwortlich sind.^[32] Behr zeigt in seiner Arbeit ein Handlungsfeld auf, das von gegensätzlich geprägten Akteuren bestimmt wird. Allerdings weist die Arbeit wenig Bezug zu Modernisierungsprozessen auf. Vielmehr geht es Behr um die Gestaltung alltäglicher Prozesse innerhalb einer Polizeiorganisation.

Darüber hinaus lässt sich in der Literaturauswertung zu diesem Themenkomplex eine Vielzahl von Aufsätzen von Christe-Zeyse feststellen. Darin beschreibt Christe-Zeyse die polizeilich geprägten organisationskulturellen Aspekte anhand von Paradigmen.^[33] Allerdings haben die Aussagen einen eher beschreibenden Charakter. Handlungsempfehlungen und Forschungsergebnisse werden nicht dargestellt. Ferner konnte eine Belegung der Aussagen mit Hilfe empirischer Untersuchungsergebnisse nicht festgestellt werden. Dennoch bleiben die aufgezeigten Aspekte der polizeilichen Organisationskultur interessant und werden im Weiteren nochmals ausführlich betrachtet.

3. Controllingsysteme

3.1 Controlling im Kontext der Verwaltungsmodernisierung

Mit der Reform der bürokratischen Verwaltungsstrukturen soll der Verständniswandel von einer Mittelmaximierung und Inputorientierung hin zu einer Ergebnis- und Leistungs- bzw. Wirkungsorientierung initiiert werden.^[34] Nach Schedler und Proeller werden Leistungen als das direkte Ergebnis (Output) der Verwaltungstätigkeit aus Sicht des Empfängers beschrieben. Wirkungen (Outcome) hingegen stellen das mittelbare Ergebnis einer Leistung durch die Verwaltung dar.^[35] Ein zentrales Element der Verwaltungsreform ist die bisherige Inputsteuerung der öffentlichen Verwaltung, die sich allein an den Ausgaben orientierte, zu re-formieren und durch eine Outputorientierung, die sich ausschließlich an den Ergebnissen des Verwaltungshandelns orientiert, zu ersetzen. Damit soll ableitend vom 3-E-Konzept (Effectiveness, Efficiency und Economy) die Effizienz gesteigert werden, in dem das Verhältnis von Leistungsergebnis (Output) zu Ressourceneinsatz (Input) verbessert wird.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3.1: Das 3-E-Konzept als Bezugsrahmen für das Controlling^[36]

Bisher fehlt im Rahmen der Reformen jedoch ein zentrales, umfassendes und koordinierendes Steuerungskonzept, um die einzelnen Reformelemente zu verbinden und wirksam werden zu lassen. Ein solches Konzept zur Integration der Einzelelemente der Neuen Steuerung stellt das Controlling dar. Controlling ist darauf ausgerichtet, Informationen und Abläufe so miteinander zu verbinden, dass eine ganzheitliche und umfassende Steuerung des Verwaltungshandelns möglich ist. Es dient als ein umfassendes Führungsunterstützungskonzept, dass die Steigerung der Wirtschaftlichkeit in der öffentlichen Leistungserstellung durch Planunterstützung, die Schaffung eines Berichtswesens und den systematischen Aufbau eines Informationsversorgungssystems vorsieht.^[37]

3.2 Controlling als Subsystem der Führung

Ein Controllingsystem ist ein Subsystem des Führungssystems. Das Controllingsystem hat darin eine systembildende und systemverbindende Funktion und umfasst grundsätzlich die Führungsteilsysteme. Diese Teilsysteme sind das Planungs- und Kontrollsystem, das Informationsversorgungssystem sowie das Koordinationssystem zur ergebniszielorientierten Abstimmung.^[38]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3.2: Controllingsystem (angelehnt an Horváth)^[39]

Wesentliche Aufgabe des Controllingsystems ist die Unterstützung der Führungsteilsysteme durch die Bereitstellung von relevanten Informationen sowie die Koordinierung des gesamten Führungssystems durch den Austausch relevanter Informationen. Grundsätzlich soll damit die Koordinations-, Reaktions-, und Adaptionsfähigkeit der Führung sichergestellt und erhalten sowie die Rationalität des Führungshandelns gewährleistet werden.^[40]

3.3 Die Koordinationsfunktion von Controllingsystemen

Die ergebniszielorientierte Koordinationsaufgabe ist ein Grundelement des Controllingsystems. Sie bezieht sich im Kern auf das Planungs- und Kontrollsystem sowie auf das Informationsversorgungssystem und lässt sich in eine systembildende und eine systemverbindende Koordination unterscheiden. Eine systembildende Koordination sieht die Schaffung von Institutionen und Prozessen vor, die eine Anpassung auf externe Einflüsse und erwartete Ereignisse erleichtern. Dies kann durch die Anpassung und Verknüpfung funktionaler Strukturen zum einen und durch die Bildung und Kopplung organisatorischer Strukturen zum anderen geschehen.

Im Rahmen der systemverbindenden Koordination werden alle Koordinationsaktivitäten, die im Rahmen von Problemlösungsprozessen innerhalb einer Organisa-tion stattfinden, zusammengefasst. Darunter fällt auch die Schaffung und Veränderung bestehender Informationskanäle. Art und Umfang der systemverbindenden Koordination hängen wesentlich von der Flexibilität der Organisationsstruktur sowie von der systembildenden Koordinationsleistung ab.^[41]

3.4 Das Planungs- und Kontrollsystem

Wesentliches Element des Planungs- und Kontrollsystems ist die strategische Planung. Ihr Ziel ist die grundsätzliche Ausrichtung der Organisation. Grundlage dafür ist eine umfassende Analyse der in- und externen Einflussfaktoren, auf deren Basis Chancen und Risiken rechtzeitig erkannt und Strategien entwickelt werden können. So sollen eigene Erfolgspotenziale in Zukunft auf- und ausgebaut werden. Kernelement der Planung ist die Bestimmung der Unternehmensziele.^[42] Die Kontrolle ergänzte die Planung, um die dort entscheidungsbegründenden Annahmen zu bestätigen bzw. Abweichungen festzustellen. Das heißt es wird geprüft, ob die getroffenen Annahmen richtig waren und während der Realisierung keine Einfluss nehmenden Ereignisse aufgetreten sind. Es wird weiter vorausschauend untersucht, ob die Zielwirkung richtig eingeschätzt wurde, ob die Mittel wie geplant verfügbar sind und richtig eingesetzt werden und ob sich die Beteiligten planmäßig verhalten.^[43]

3.4.1 Die Strategiebildung

Die grundlegende Basis für Controllingsysteme ist die Behördenstrategie. Diese strategische Ausrichtung baut auf einer Vision auf. Sie definiert die primären Ziele der Organisation und bildet den Ausgangspunkt der strategischen Planung. Eine Vision ist damit die höchste Verdichtungsstufe der Zielsetzung. Sie bedarf aber immer auch eines Ausgangspunktes. Hierzu wird eine Mission formuliert. Dieses fasst die politischen und gesetzlichen Aufgaben in kurzer und prägnanter Form zusammen und gibt die strategische Ausrichtung vor. Die Mission beantwortet die Frage, was die Organisation ist und was sie kann. Die Vision stellt heraus, wohin die Organisation will.^[44] Nachdem die strategische Ausrichtung der Organisation definiert ist, schließt sich die strategische Umsetzung an. Dies geschieht mit Hilfe strategischer Ziele. Sie sind Grundlage für die strategische Planung und Ausrichtung einer Organisation. Komplexe Strategien sind jedoch häufig wenig greifbar. Daher ist es notwendig, die strategischen Ziele zu operationalisieren.^[45] Die Ziele sind so auf die verschiedenen Hierarchieebenen herunter zu brechen, dass das Handeln jeder Organisationseinheit zu deren Erfüllung beiträgt. Zielvereinbarungen dienen dabei auch der Koordination von Führungskräften und stellen die Basis für eine Zielerreichungsmessung und -kontrolle dar.^[46]

3.5 Das Informationsversorgungssystem

Im Planungs- und Kontrollsystem werden Informationen verknüpft und in Planungsgrößen umgeformt. In dem Informationsversorgungsprozess sollen notwendige Daten für die Planung bereitgestellt werden. Die beiden Prozesse sind eng in einem Kreislauf miteinander verbunden und laufen parallel zueinander ab. Ziel der Informationsversorgungsfunktion ist, das Management bei der ergebnisorientierten Planung und Kontrolle zu unterstützen. Vom Umfang, Qualität, Validität und Aktualität der Daten hängen die Ergebnisse der Organisation ab.^[47]

3.5.1 Die Kosten- und Leistungsrechnung

Die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) ist die Basis des Informationsver-sorgungsystems . Sie ist Teil des internen Rechnungswesens und ergänzt die klassische Kameralistik. Die KLR fügt der Erfassung der Ein- und Ausgaben eine wert-orientierte Sichtweise hinzu. Im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung werden die Leistungen der öffentlichen Verwaltung erfasst und ihren jeweilig verbrauchten Ressourcen wert- und mengenmäßig zugeordnet. In dem Prozess der Dienstleistungserbringung stellen der Verzehr der Produktionsfaktoren (Kapital und Arbeit) die Kosten dar. Leistungen stellen dagegen den Wert der erzeugten Arbeitsleistung dar.^[48] Im Rahmen des Verwaltungscontrollings spielt die KLR insbesondere im Bereich der Zielvereinbarung, der Budgetierung und der dezentralen Ressourcenverantwortung eine Rolle. Ein Kostenrechnungssystem stellt Informationen zur Entscheidungsorientierung zur Verfügung. Kernelemente dieser Kostenrechnung sind die Kostenrechnung-, die Kostenarten-, die Kostenstellen- und die Kostenträgerrechnung. Grundsätzlich kann es in die Darstellungs- und Ermittlungs-, die Prognose-, die Vorgabe- und Kontrollfunktionen untergliedert werden.

Durch eine Erfassung und Bereitstellung von Informationen über den betrieblichen Werteverzehr an den Entscheidungsträger erfüllt es eine Darstellungs- und Ermittlungsfunktion. Im Weiteren stellt es Kosten für verschiedene Entscheidungs- und Handlungsalternativen in Form von Kostenhöhe und Kosteneinflussfaktoren dar. Damit hat die KLR auch eine Prognosefunktion. Darüber hinaus entwickelt es durch die Vorgabe von Budgets und Kostenzielen auch eine Vorgabefunktion. Ferner ermöglicht es im Rahmen einer Prüfung der Soll-Ist-Abweichung eine ökonomische Kontrollfunktion.^[49]

Die Kosten- und Leistungsrechnung ist Grundlage für jedes wirtschaftliche Handeln einer Behördenorganisation. Erst durch die Erfassung der Kosten und den Werteverzehr der Leistungen sind grundsätzliche Aussagen zur Effizienz des Verwaltungshandelns möglich. Allerdings muss im Zusammenhang mit der KLR festgestellt werden, dass dem Bürger Verwaltungsleistungen grundsätzlich kostenlos vollumfänglich und in gleicher Qualität zur Verfügung stehen. Eine Verknüpfung von Leistungen, Kosten und Gegenleistung ist daher nicht direkt möglich. Dieses Problem verdeutlicht den Bedarf an einer indirekten Leistungsmessung und kann durch die Anwendung von Kennzahlensystemen und Kennzahlen als ein weiteres Instrument des Informationssystems gelöst werden.^[50]

3.6 Ausgewählte Controllinginstrumente in der öffentlichen Verwaltung

Wesentliche Kerninstrumente des strategischen Controllings sind das Benchmarking und das Qualitätsmanagement. Der Begriff Benchmarking bezeichnet grundsätzlich die Festlegung von Vergleichsmaßstäben. Das Ziel ist der langfristig angelegte Vergleich mit anderen Behörden. Aufgabe des Controllings ist unter anderem die Suche nach entsprechenden und geeigneten Vergleichspartnern.^[51] Der öffentlichen Verwaltung fehlt es jedoch oftmals an vergleichbaren Wettbewerbern. Dies gilt insbesondere für Polizeiorganisationen. Dies kann sich sowohl negativ auf die Qualität der Dienstleistungen als auch nachteilig auf die Effizienz und die Effektivität des Verwaltungshandelns auswirken. Ohne einen fehlenden Wettbewerb unterliegen die Behörden nicht den Kontrollmechanismen eines offenen Marktes. Mit Hilfe von Behördenvergleichen im Rahmen des Benchmarking können jedoch durchaus auch Ineffizienz und Ineffektivität des Verwaltungshandelns aufgedeckt werden. Darüber hinaus lassen sich auch durch „best-practice“- Ansätze^[52] Verbesserungen für die eigene Verwaltungstätigkeiten erkennen. Das Benchmarking dient damit als Controllinginstrument der Kunden- und Wettbewerbsorientierung und unterstützt im Wesentlichen das Erkennen und Nutzen eigener und fremder Erfolgspotenziale.^[53]

[...]

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^[1] Vgl. Thom; Ritz (2007): Public Management. Innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, S. 12.

^[2] Vgl. Haßelmann; König (1997): Führen im Rahmen der Neuen Steuerung, S. 3.

^[3] Vgl. Müller (2004): Controlling aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive, S. 2.

^[4] Vgl. Jann (2005): Neues Steuerungsmodell. In: Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 83, 84.

^[5] Vgl. KGSt (Hrsg.): Neues Steuerungsmodell (5/1993), S. 15.

^[6] Vgl. von Witten (2007): Kostenrechnung in der öffentlichen Verwaltung – Erfolgsfaktoren der Einführung, S. 18.

^[7] Vgl. Jann (2005): Neues Steuerungsmodel. In: Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 83.

^[8] Vgl. Thom; Ritz (2007): Public Management. Innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, S. 20.

^[9] Vgl. Christe-Zeyse (2007): Von Profis, Bürokraten und Managern. Überlegungen zu einer Theorie innerorganisatorischen Widerstandsverhaltens in der Polizei. In: Polizei im Wandel? Organisationskultur(en) und Organisationsreform, S. 175.

^[10] Vgl. Ritsert (2005): Zum Beitrag der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre in der Polizei – Entwicklungslinien und Perspektiven. In: Polizei & Wissenschaft, Ausgabe 4/2005, S. 4.

^[11] Vgl. Speier-Werner (2006): Public Change Management. Erfolgreiche Implementierung neuer Steuerungsinstrumente im öffentlichen Sektor, S. 9, 10.

^[12] Reichard (2007): Wirkungsorientiertes Verwaltungsmanagement. In: Controlling und Performance Management im Öffentlichen Sektor, S. 10.

^[13] Bogumil; Kuhlmann (2006): Wirkung lokaler Verwaltungsreformen: Möglichkeiten und Probleme der Performanzevaluation. In: Public Management. Grundlagen, Wirkung und Kritik, S. 361.

^[14] Jann (2004): Instrumente, Resultate und Wirkungen - die deutsche Verwaltung im Moder-nisierungsschub?, S. 14.

^[15] Vgl. Burkert (2008): Qualität von Kennzahlen und Erfolg von Managern. Direkte, indirekte und moderierte Effekte, S. 20-34.

^[16] Vgl. ebd., S. 34.

^[17] Vgl. ebd., S. 188.

^[18] Vgl. Burkert (2008): Qualität von Kennzahlen und Erfolg von Managern. Direkte, indirekte und moderierte Effekte, S. 189.

^[19] Vgl. ebd., S. 189.

^[20] Change-Management: „Gestalten von Veränderungsprozessen.“ Schäfer (2005): Change Management für den öffentlichen Dienst, S. 9.

^[21] Vgl. Hirsch (2007): Controlling und Entscheidungen. Zur verhaltenswissenschaftlichen Fundierung des Controllings, S. 204.

^[22] Bruns, DeCoster (1969): Accounting and Its Behavioral Implications, S. 5.

^[23] Bogumil (2002): Zum Verhältnis von Politik- und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. In: polis Nr. 54/2002. S. 12.

^[24] Vgl. Bogumil; Jann (2008): Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. Einführung in die Verwaltungswissenschaft, S. 135.

^[25] Vgl. Bogumil; Kißler (1998): Verwaltungsmodernisierung als Machtspiel. Zu den heimlichen Logiken kommunaler Modernisierungsprozesse. In: Managementforschung, Heft 8. New Public Management, S. 123.

^[26] Vgl. Speier-Werner (2006): Public Change Management. Erfolgreiche Implementierung neuer Steuerungsinstrumente im öffentlichen Sektor, S. 7.

^[27] Vgl. ebd., S. 1, 2.

^[28] Vgl. Schreyer (2007): Entwicklung und Implementierung von Performance Measurement Systemen, S. 230-233.

^[29] Vgl. Gillenkirch; Arnold (2007): State of the Art des Behavioral Accounting, S. 1. URL: www.uni-goettingen.de/de/document/download/412bdf7bc8d608b6327f1504ff87d8b7.pdf/ rgma_behacc.pdf [Zugriff 25.05.2009].

^[30] Vgl. Seeberg (2008): Change Management in Polizeiorganisationen. Führung und Management von Veränderungsprozessen. Eine multinationale Studie zur Rekonstruktion subjektiver Erfolgskriterien zu organisationalen Veränderungen, S. 1. URL: elib.ub.uni-osnabrueck. de/publications/ diss/E-Diss800_thesis.pdf [Zugriff 24.05.09].

^[31] Vgl. ebd., S. 155.

^[32] Vgl. Behr (2000): Cop culture - der Alltag des Gewaltmonopols. Männlichkeit, Handlungsmuster und Kultur in der Polizei, S. 242.

^[33] Vgl. Christe-Zeyse (2007): Von Profis, Bürokraten und Managern. Überlegungen zu einer Theorie innerorganisatorischen Widerstandsverhaltens in der Polizei. In: Polizei im Wandel? Organisationskultur(en) und Organisationsreform. Schriften zur Empirischen Polizeiforschung. Band 6, S. 185 ff.

^[34] Vgl. Tauberger (2008): Controlling für die öffentliche Verwaltung, S. 1.

^[35] Vgl. Schedler, Proeller (2006): New Public Management, S. 72.

^[36] Quelle: Tauberger (2008): Controlling für die öffentliche Verwaltung, S. 15.

^[37] Vgl. Innenministerium Baden-Württemberg; Horváth & Partner: Rahmenkonzeption Controlling. Verwaltungen im Wandel. Schriftreihe der Stabstelle Verwaltungsreform, Band 20, S. 2 ff. http://www.verwaltungsreform-bw.de/servlet/PB/show/1152681/ Rahmenkonzeption.pdf

[Zugriff: 15.05.2009].

^[38] Vgl. Horváth (2009): Controlling, S. 92.

^[39] Quelle: Horváth (2009): Controlling, S. 92.

^[40] Vgl. Horváth (2009): Controlling, S. 92, 93.

^[41] Vgl. Horváth (2009): Controlling, S. 103.

^[42] Vgl. Külpmann (2005): Grundlagen Controlling. Unternehmen erfolgreich steuern, S. 45.

^[43] Vgl. Horváth (2008): Controlling, S. 146, 147.

^[44] Vgl. Tauberger (2008): Controlling für die öffentliche Verwaltung, S. 35 ff..

^[45] Vgl. Müller (2004): Controlling aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive, S. 100.

^[46] Vgl. Weber; Schäffer (2008): Einführung in das Controlling, S. 63.

^[47] Vgl. Horváth (2009): Controlling, S. 297.

^[48] Vgl. Tauberger (2008): Controlling für die öffentliche Verwaltung, S. 73.

^[49] Vgl. Jung (2007): Controlling, S. 56

^[50] Vgl. Promberger; Koler; Koschar: (2005) Leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung in der Polizei. Grundlagen und internationale Fallstudien, S. 42, 43.

^[51] Vgl. Müller (2004): Controlling aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive, S. 108.

^[52] „best-practice“: Beschreibt die Haltung einer ständigen Optimierung von den Prozessen der Leistungserbringung im wettbewerblichen Vergleich. Kell (2005): Die Kunst der Führung. Verhalten entwickeln, Führungspotenzial erweitern, S. 55.

^[53] Vgl. Tauberger (2008): Controlling für die öffentliche Verwaltung, S. 224 ff..