Prinzipale und Agenten in der EU-Außenhandelspolitik nach Lissabon

Inhalt

1 Einleitung

2 Akteure in der Gemeinsamen EU-Außenhandelspolitik
2.1 Theoretischer Ansatz: Prinzipal-Agenten-Modell
2.2 Motivationen zu einer GHP
2.3 Prinzipale und Agenten in der GHP nach Lissabon
2.3.1 Makro-Delegationsketten in der GHP
2.3.2 Verhältnis zwischen Kommission und Rat
2.3.3 Stärkung des Europäischen Parlaments in der GHP

3 Delegationsakte im Rahmen des EU-Peru/Kolumbien-Freihandelsabkommens
3.1 Kontext: „Global Europe“-Strategie
3.2 Mandatierung, Verhandlungen und Unterzeichnung
3.3 Ratifikation durch das Europäische Parlament

4 Fazit

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Die Beziehungen der Europäischen Union (EU) zu Drittstaaten und internationalen Organisationen erschöpfen sich nicht in den medial prominent vertretenen sicherheits- und verteidigungspolitischen Aspekten und Bestrebungen zu einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Von entscheidender Bedeutung im Mosaik der EU-Außenbeziehungen sind die wirtschaftlichen Außenbeziehungen. Spätestens seit der Osterweiterung im Jahr 2004 wurde die EU zum wichtigsten Handelsblock der Welt, bedingt durch die Größe ihres Binnenmarktes und ihrer Rolle im Welthandel (vgl. Meunier/ Nicolaïdis 2006: 908). Im Jahr 2011 war die EU mit einem Anteil von 16 Prozent am Weltexport und von 17 Prozent am Weltimport die bedeutendste Handelsmacht. Der Wert der Warenein- sowie Warenausfuhren steigt kontinuierlich an (vgl. Eurostat 2013). Aber auch die Vergemeinschaftung der Außenhandelspolitik trug zur Verhandlungsstärke der Union im bi- und multilateralen Handelsrahmen bei (vgl. Meunier/ Nicolaïdis 2006: 908f.). Erst durch sie kann die Union mit einer Stimme in der Außenhandelspolitik sprechen.

Einzigartig ist dabei, inwiefern im Bereich der bi- und multilateralen Handelspolitik Delegationsakte auf mehreren Ebenen stattfinden. Die Struktur dieser Delegationskette wurde mit dem Vertrag von Lissabon entscheidend verändert, indem dem Europäischen Parlament als Akteur in den Prozess ein faktisches Veto-Recht eingeräumt wurde. Ziel dieser Arbeit ist die Analyse der Veränderungen der Beziehungen im Akteursgefüge der vertraglichen EU-Außenhandelspolitik. Mithilfe des Prinzipal-Agenten-Ansatzes sollen die qualitativ unterschiedlichen Delegationsakte in diesem Politikbereich und Neuerungen durch den Lissabon-Vertrag beschrieben werden und diese Neuerungen am Beispiel eines konkreten Freihandelsabkommens aufgezeigt werden.

In einem ersten Schritt soll nach der Einführung des theoretischen Konzeptes des Prinzipal-Agenten-Ansatzes eine kurze Darstellung der Entwicklung der gemeinsamen Außenhandelspolitik erfolgen. Davon ausgehend wird ein Modell der Prinzipal-Agenten-Struktur entworfen wie sie seit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon existiert. Daran schließt sich eine exemplarische Analyse des Zustandekommens des Freihandelsabkommens zwischen der EU auf der einen sowie Kolumbien und Peru auf der anderen Seite an. Wie lassen sich die Beziehungen zwischen Prinzipal bzw. Prinzipalen und Agent an diesem Beispiel nachvollziehen? Welche Rolle spielte das Europäische Parlament als neu hinzugekommener Akteur im Prozess?

Aufgrund des begrenzten Umfanges der Arbeit beschränkt sich das methodische Vorgehen auf eine Analyse vorhandener Positions- oder Strategiepapiere der auf EU-Seite beteiligten Akteure. Eine höhere Validität ließe sich mit Experteninterviews erreichen, die jedoch in diesem Rahmen nicht zu realisieren sind.

2 Akteure in der Gemeinsamen EU-Außenhandelspolitik

2.1 Theoretischer Ansatz: Prinzipal-Agenten-Modell

Die Konstellation der Akteure, die die vertragliche Außenhandelspolitik^[1] der Union bestimmen, beinhaltet mindestens zwei Delegationsakte. Handelsabkommen, die den Handel mit Waren und Dienstleistungen betreffen, fallen zum einen in den Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik (von hieran GHP) (vgl. Art. 207 I AEUV) – die Mitgliedsstaaten haben also Souveränität an eine supranationale Organisation delegiert. Zum anderen wird die Verhandlungsführung bei solchen Abkommen an eines der EU-Organe, die Europäische Kommission, delegiert (vgl. Art. 207 III AEUV). Die Akteursbeziehungen in diesem Politikbereich werden in der Literatur aus verschiedenen Perspektiven betrachtet: entweder mit spieltheoretischen Modellen (Zwei- oder Drei-Ebenen-Spiele), institutionalistischen Herangehensweisen oder dem Prinzipal-Agent-Ansatz (von hieran PA-Ansatz) (vgl. Conceição 2010: 1108). Letztere eignet sich sehr gut, um das Verhältnis der an einer Delegation beteiligten Institutionen zu analysieren.

Das PA-Modell kommt ursprünglich aus der Institutionenöknomik und modelliert das Verhältnis zwischen zwei rationalen, d.h. nach Nutzenmaximierung strebenden Akteuren: dem Prinzipal, der als „Auftraggeber“ bestimmte Aufgaben an einen Agenten, den „Auftragnehmer“, delegiert (vgl. Gilardi/ Braun 2002: 147). Es kann dabei als Variante des Rational-Choice-Ansatzes begriffen werden, der das Handeln von Akteuren unabhängig von Ort und Zeit zu erklären versucht. Gilardi und Braun (2002:147) erklären die steigende Popularität des Ansatzes innerhalb der Politikwissenschaft mit dessen Aufgreifen der „Folgen der zunehmenden Differenzierung der Gesellschaft“, da Akteure zur Erreichung ihrer Ziele oft andere Akteure engagieren müssen, denen sie bestimmte Fähigkeiten oder Ressourcen zuschreiben, die zur Zielerreichung nötig sind, die sie aber selbst nicht besitzen. Dem engagierten Akteur werde wiederum eine Belohnung für seine Dienste angeboten (vgl. ebd.: 147). In der Politikwissenschaft fand der Ansatz zuerst Eingang in die US-amerikanische Literatur und betrachtete dort die verschiedenen Regulierungsagenturen als Agenten und die Kongruenz ihrer Interessen und Handlungen mit dem Willen des Kongresses als Prinzipal (vgl. Pollack 2002: 201). In diesem Zusammenhang wird angenommen, dass die Autonomie und das Ausbrechen eines Agenten (agency loss) abhängig seien von den Interessen der Agenten und der Prinzipale im Kongress und im Weißen Haus sowie den spezifischen Kontrollmechanismen, die ein zu starkes Befolgen abweichender Agenteninteressen verhindern sollen (vgl. ebd.: 201).

Eine Vielzahl von Autoren beschäftigt sich daher mit der Frage, mit welchen Mitteln eine zu hohe Inkongruenz zwischen Zielen der Prinzipale und dem Handeln der Agenten zum einen zum Zeitpunkt der Delegation selbst und während des Ausführen des Auftrages verhindert werden kann (vgl. Gilardi/ Braun 2002: 149ff.). Im Sinne einer „Polizeistreife“ werden die Agenten möglichst engmaschig von ihren Prinzipalen kontrolliert und überwacht. Weingast (1984: 149) sieht jedoch den Prinzipal Kongress als zentralen Treiber von Agentenentscheidungen und relativiert damit die Annahme einer „Polizeitreifen“-Kontrolle. Abhängig von der Wählergunst seien Abgeordnete an der korrekten Umsetzung ihrer politischen Entscheidungen interessiert und würden daher ein vitales Interesse an der Kontrolle der Agenten haben. Grundsätzlich ergäben sich für den Prinzipal Vorteile aus der Delegation (technische Expertise des Agenten, Arbeitsteilung), die gegen mögliche Kosten durch einen Agentenverlust (agency costs) und die Kosten für Kontrolle durch den Prinzipal abgewogen werden (vgl. ebd.: 154). Weingast erkennt in diesem Zusammenhang der Interaktion zwischen Kongress und Agenturen fünf inhärente Kontrollmechanismen: Erstens erhalten Abgeordnete eine Resonanz auf die Entscheidungen der Agenten über ihre Wählerschaft. Damit ergibt sich eine Art Überwachung durch Dritte. Zweitens gebe es ein Anreizsystem, das die Agenten in Konkurrenz setzt, und Ressourcen an jene Beauftragte weitergibt, die dem Kongress positive Arbeitsergebnisse liefern. Drittens gebe es Sanktionsmöglichkeiten des Kongresses betreffend der Karriere der Agenturmitarbeiter, was den Agenturverlust (bureaucratic drift) senke. Viertens könne der Kongress über die Beteiligung bestimmter Akteure und Individuen kontrollieren und unerwünschte Stimmen von der Diskussion ausschließen. Fünftens würden kreative und neue Policy-Alternativen der Agenturen dazu genutzt, dem Kongress einen möglichst hohen Nutzen zu verschaffen (vgl. ebd.: 155ff.). Diese Mechanismen machen eine ständige, direkte und vor allem kostenintensive Überwachung des Agenten im Sinne einer „Polizeistreife“ überflüssig. Vielmehr zeigt sich in Weingasts Beobachtung das Konzept der „Feueralarmüberwachung“, meist durch Außenstehende oder Dritte (zum Beispiel die Wählerschaft), die die Arbeit der Agenten beobachten und Probleme an den Prinzipal melden (vgl. auch Gilardi/ Braun: 150).

Da sich der PA-Ansatz im Kontext des US-amerikanischen politischen System entwickelt hat, birgt seine Übertragung auf europäische Demokratien oder gar die supranationale Ebene der EU Probleme (vgl. Pollack 2002: 210f.). Nichtsdestotrotz lohne es, den Ansatz auf Delegationen von der nationalen auf die supranationale und innerhalb der EU-Organe zu betrachten, da dieser Typ von Delegationsakten, „zumindest in Europa, immer mehr in den Vordergrund tritt“ (Gilardi/ Braun 2002: 154). Die Delegationsakte im Zusammenhang mit der Europäischen Union sollen im weiteren Verlauf dieser Arbeit am Beispiel der GHP genauer untersucht werden. Dazu wird im Abschnitt 2.2 die Delegation von der nationalen auf die EU-Ebene nachgezeichnet. Anschließend soll im Kapitel 2.3 die Prinzipal-Agent-Struktur zwischen den EU-Organen analysiert werden.

2.2 Motivationen einer GHP

Die gemeinsame Außenwirtschaftspolitik der EU ist einer der Politikbereiche, der bereits in der Geburtsstunde der Europäischen Gemeinschaften supranational integriert wurde. Aus der Entscheidung, den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten durch eine Zollunion bis zum Jahre 1968 zu liberalisieren, folgte die notwendige Konsequenz, auch den Handel mit Drittstaaten überstaatlich zu koordinieren (vgl. Fröhlich 2008: 40f., Dür/ Elsig 2011: 330). In den Artikeln 113-114 EWG in Verbindung mit dem Artikel 228 EWG wurden der supranationalen Ebene ausschließliche Zuständigkeiten für „die Änderung von Zollsätzen, den Abschluß von Zoll- und Handelsabkommen, die Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen, die Ausfuhrpolitik und die handelspolitischen Schutzmaßnahmen“ übertragen (Art. 113 I EWG). Bereits 1957 wurde damit ein bedeutender Teil der Außenbeziehungen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) vergemeinschaftet. Die Ziele der GHP wurden in Artikel 110 EWG festgelegt und beinhalten die harmonische Entwicklung des Welthandels, die Beseitigung von Handels- und Zollschranken sowie die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen der Mitgliedsstaaten. Somit zeigt sich, dass die Delegation der staatlichen Souveränität im Bereich des Außenhandels durch die Entscheidung zu einer Zollunion bedingt war. Die Gestaltung des internen Handels hatte somit auch externe Implikationen: ein gemeinsames und koordiniertes außenhandelspolitisches Vorgehen wurde durch die Schaffung einer internen Freihandelszone notwendig (vgl. Smith 2006: 316).

Neben diesem spill over von interner zu externer Handelspolitik kam es bereits mit den Römischen Verträgen zu einer weiteren Delegation. Die Mitgliedsstaaten gaben der Kommission das Initiativrecht für nach außen gerichtete handelspolitische Maßnahmen (Art. 113 II EWG). Gleichzeitig übertrugen sie ihr grundsätzlich die Verhandlungsführung bezüglich handelspolitischer Abkommen mit dritten Ländern nach Ermächtigung durch den Rat (Art. 113 II 1 EWG). Die Verhandlungsführung der Kommission erfolge „im Benehmen mit einem zu ihrer Unterstützung vom Rat bestellten besonderen Ausschuß nach Maßgabe der Richtlinien, die ihr der Rat erteilen kann“ (Art. 113 III 2 EWG). Es zeigt sich also eine doppelte Delegation von Kompetenzen: die außenhandelspolitische Vertretung wurde auf die supranationale Ebene übertragen und gleichzeitig wird die Kommission mit der Verhandlungsführung im Namen der Gemeinschaft beauftragt. Allerdings habe der EWG-Vertrag eine unklare Abgrenzung von Handelspolitik hinterlassen, was zu Konflikten zwischen der Kommission und den Mitgliedsstaaten geführt habe (vgl. Dür/ Elsig 2011: 325f.). Erst mit den Verträgen von Nizza und Lissabon wurden explizit auch der externe Handel mit Dienstleistung, die handelsbezogenen Aspekte geistigen Eigentums und ausländischer Direktinvestitionen in den ausschließlichen Kompetenzbereich überführt.

Pollack (1997) findet mit seinem funktionalen Ansatz der Delegation eine Erklärung, warum Staaten ihre Souveränität in einzelnen Politikbereichen an supranationale und internationale Organisationen abgeben. So sei eine solche Entscheidung eine Präferenz für ein bestimmtes institutionelles Design, von dem bestimmte Funktionen und Politik-Ergebnisse erwartet werden (vgl. ebd.: 102). Eine Erklärung aus der Rational-Choice-Perspektive ist, dass internationale Institutionen eine gegenseitig vorteilhafte Zusammenarbeit der egoistischen Einzelspieler (der Vertragsstaaten) erleichtern, indem sie die Informationsasymmetrie zwischen ihnen durch einen Informationsaustausch ausgleichen (vgl. ebd.: 103). Für die Delegation an supranationale Organisationen sieht Pollack (1997) vier Hauptmotivationen der Staaten. Zum einen können die Agenten die Handlungen und Vertragseinhaltung ihrer Prinzipale kontrollieren. Außerdem gelten supranationale Agenten als Ausgestalter unvollständiger völkerrechtlicher Verträge, die zwar einen Rahmen für die Vertragspartner böten, aber durch die Agenten mit Leben zu füllen seien. Des Weiteren stärke die Delegation auch die Glaubwürdigkeit der zu treffenden Entscheidungen, da supranationalen Agenten mehr Unabhängigkeit zugeschrieben werde. Letztlich strukturiere ein ausschließliches Agendasetzungsrecht für supranationale Agenten den Politikprozess auf sinnvolle und effiziente Weise zwischen den Vertragsparteien (vgl. ebd.: 103f.). Andere Autoren machen auch eine hohe erwartete Expertise des Agenten sowie Kosteneinsparungen durch Spezialisierung geltend. Für die EU gelte außerdem, dass es einen Bedarf an strategischem Vorgehen gebe, in internationalen Fora mit einer Stimme zu sprechen (vgl. Dür/ Elsig 2011: 329).

Pollack zeigt anhand der verschiedenen Organe der Europäischen Gemeinschaft und den ihr übertragenen Kompetenzen, dass sich diese vier Motivationen im institutionellen Design widerspiegeln (vgl. ebd.: 105f.). Für den Bereich der GHP lassen sie sich folgendermaßen nachzeichnen: Durch die Übertragung auf die supranationale Ebene wurde ein Informationsaustausch und eine Koordinierungsebene geschaffen. Mit der Zeit steigt damit aber auch die Informationsasymmetrie zwischen Prinzipal und Agent durch die wachsende Expertise der zuständigen Generaldirektionen innerhalb der Kommission, was deren Kompetenz wiederum im Sinne einer Pfadabhängigkeit manifestiert. Die konkrete Ausgestaltung der vertraglichen Kompetenz in der Außenhandelspolitik wie die Festsetzung von Außenzöllen oder mengenmäßige Importbeschränkungen wurde der Kommission und dem Rat übertragen. Die handelspolitischen Zielsetzungen (vgl. Art. 110 EWG) wurde mit der Delegation an eine nicht-majoritäre Ebene glaubwürdiger und auf Dauer gestellt. Strategien in der GHP werden nicht durch das Streben nach Wählergunst beeinflusst. Durch das Initiativmonopol und das unitarische Verhandlungsmandat der Kommission bei handelspolitischen Maßnahmen bzw. im Rahmen von Verhandlungen mit Drittstaaten über Handelsabkommen gab es außerdem eine konkrete Festsetzung der Prozeduren auf Gemeinschaftsebene und somit in diesem Bereich der Außenbeziehungen die Möglichkeit mit einer Stimme zu sprechen^[2], obwohl dieser Befund später noch zu relativieren sein könnte.

[...]

^[1] Als vertragliche Außenhandelspolitik soll im Rahmen der vorliegenden Arbeit die Verhandlung bi- und multilateraler Handelsabkommen verstanden werden. In Abgrenzung dazu ist die autonome bzw. einseitige gemeinsame Außenhandelspolitik zu sehen, die Maßnahmen der EU-Organe wie die Festsetzung von Zolltarifen oder Schutzmaßnahmen im Fall von Dumping und Subventionen umfasst.

^[2] Die EU ist eine Ausnahme unter Zollunionen und Freihandelszonen sowie Regionalorganisationen, was das Ausmaß an vertraglich festgelegter Koordination an Delegation nationaler Kompetenzen im Bereich wirtschaftlicher Außenbeziehung auf die überstaatliche Ebene betrifft (vgl. Dür/ Elsig 2011: 325).