Verfassungsänderung. Das Grundrecht auf politisches Asyl in der Agenda 1993

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungen

Abbildung

1 Einleitung

2 Der Multiple-Streams-Ansatz zur Erklärung von Agenda-Setting
2.1 Grundlegende Annahmen
2.2 Die drei Ströme des Multiple-Streams-Ansatzes
2.2.1 Der Problem-Strom
2.2.2 Der Politics-Strom
2.2.3 Der Policy-Strom
2.3 Die Kopplung der Ströme und das Agenda-Setting
2.3.1 Das Window of Opportunity
2.3.2 Politische Entrepreneure

3 Der Agenda-Setting-Prozess der Änderung des Grundrechts auf politisches Asyl
3.1 Allgemeine Informationen zur Verfassungsänderung
3.2 Die zunehmende Aufmerksamkeit des Problems (ProblemStrom)
3.3 Die größer werdende Zustimmung zur Diskussion einer Grundgesetzänderung (Politics-Strom)
3.4 Die Entwicklung der Ideen zu einer Grundgesetzänderung(Policy-Strom)
3.5 Kein eindeutiges Window of Opportunity
3.6 Unions-Politiker als politische Entrepreneure

4 Schluss

Literaturverzeichnis

Anhang
Anhang 1: Eigene Berechnungen der Entwicklung der Asylbewerberzahlen
Anhang 2: Korrespondenz mit DIE ZEIT
Anhang 3: Korrespondenz mit dem Bundeskriminalamt

Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung

Abb. 1 Entwicklung der Asylanträge pro Jahr (1975 - 1992)

1 Einleitung

„Vor 40 Jahren haben wir Millionen Flüchtlinge aufnehmen müssen und können, in einer Zeit, in der wir nicht eines der reichsten Länder der Welt waren.“

(Albertz nach: Nuschler 2004: 141)

Mit dieser Feststellung kritisierte der ehemalige niedersächsische Minister für Flüchtlingsangelegenheiten Albertz Mitte der 80er-Jahre die beginnende Diskussion über eine Einschränkung des Grundrechts auf politisches Asyl in der Bundesrepublik Deutschland (BRD). In deren Gründungsjahren wurden Vertriebene und Flüchtlinge - wie Albertz deutlich macht - in großer Zahl aufgenommen. Nachdem das Grundrecht auf politisches Asyl von Beginn an im Grundgesetz verankert war und über 40 Jahre unverändert blieb, wurde 1993 eine stark einschränkende Verfassungsänderung¹ diskutiert (vgl. Prantl 1994: 158; Schindler 1999: 2964–2976; 2984–3003; Thränhardt 2003: 18). Zu einem Zeitpunkt also, zu dem die Aufnahmefähigkeit Deutschlands aufgrund der positiven wirtschaftlichen Entwicklung laut Albertz hätte deutlich besser sein müssen.

Warum aber wurde ausgerechnet 1993 das Thema erstmals im Deutschen Bundestag (DBT) und Bundesrat behandelt (vgl. Schindler 1999: 2964–2976; 2984– 3003)? Nicht während des erwähnten millionenfachen Stroms von Flüchtlingen nach dem Zweiten Weltkrieg und nicht während der Ölkrise - Zeiten also, in denen die Aufnahmefähigkeit und die wirtschaftliche Lager sicher schlechter waren - wurde eine Änderung dieses Grundrechts diskutiert. Zwar wurde die Asyl-Thematik² seit den 80er-Jahren viel und kontrovers debattiert und immer wieder wurden Gesetze etwa zur Verschärfung des Verfahrens verabschiedet (vgl. DER SPIEGEL 1992c: 26). Doch all diese Maßnahmen ließen das Grundgesetz zunächst unangetastet. Diese Arbeit geht der Frage nach, warum das Grundrecht auf politisches Asyl ausgerechnet 1993 auf die verfassungsändernde Agenda kam.

Dabei wird die These aufgestellt, dass 1993 erstmals die situativen Bedingungen entsprechend waren. Zur Untersuchung wird der Multiple-Streams-Ansatz (MSA) herangezogen, der diese situativen Bedingungen abbilden kann. Er ist in der Politikwissenschaft noch verhältnismäßig neu (vgl. Nagel 2009: 83) und wird in der vorliegenden Arbeit nicht in der ursprünglichen, von Kingdon (2003) entwickelten

Version verwendet, sondern schwerpunktmäßig in der Weiterentwicklung, die Zahariadis für parlamentarische Systeme vorgenommen hat (vgl. Zahariadis 2003: 9–16). Bisher wurde der Ansatz noch relativ wenig rezipiert, weshalb die theoretische Darstellung nur auf wenigen Quellen beruhen kann.³ Zunächst werden die Inhalte der drei Ströme, in die der MSA wichtige politische Aspekte einteilt, kurz dargestellt. Dies sind der Problem-, der Politicalund der Policy-Strom ⁴. Anschlie- ßend werden aus dem Zusammenwirken dieser drei Ströme - dem so genannten

„Koppeln“ durch politische Unternehmer⁵ während eines Windows of Opportunity - Thesen gebildet, unter welchen Bedingungen ein Thema tatsächlich auf die Agenda der Verfassungsänderung kommt. Schlussendlich wird dann geprüft, inwiefern diese für den Fall des Grundrechts auf politisches Asyl bestätigt werden.

Bei der Untersuchung der Frage, wie gut das Instrumentarium des MSA zur Beschreibung des Agenda-Setting-Prozesses in diesem speziellen Fall geeignet ist, sind verschiedene Erkenntnisse denkbar: Waren alle Bedingungen, das heißt das Vorliegen entsprechenden Materials in den drei Strömen so wie die Kopplung dessen, bereits früher erfüllt, als das Thema noch nicht auf der Agenda war, so wäre die These widerlegt. Das gleiche gelte, wenn die Thematik ohne das Vorliegen aller Bedingungen auf die Agenda gekommen wäre. Sind jedoch alle Bedingungen zu diesem Zeitpunkt zum ersten Mal erfüllt, so wäre die Ausgangsthese und damit der MSA bestätigt. Am Ende dieser Einzelfalluntersuchung sollte sich dann also zeigen, wie gut das Instrumentarium des MSA dazu geeignet ist, den Agenda-Setting-Prozess abzubilden.

Um diese Untersuchung vorzunehmen, müssen deshalb alle Faktoren jeweils ab dem Inkrafttreten des Grundgesetzes 1949 betrachtet werden. Dabei kann in dieser Arbeit nicht geklärt werden, warum eine Entscheidung zustande kam und wie diese ausfiel. Betrachtet wird hier nur, warum diese Thematik auf die Agenda gelangte und wie sich die situativen Bedingungen darstellten. Der MSA betrachtet dabei keine Umweltfaktoren und auch Akteure nur sehr begrenzt.

2 Der Multiple-Streams-Ansatz zur Erklärung von Agenda-Setting

2.1 Grundlegende Annahmen

Zunächst sollen nun einige grundlegende Annahmen des MSA erläutert werden.⁶ Ein wichtiger Faktor ist hierbei Ambiguität, das heißt die Mehrdeutigkeit aller Phä- nomene (vgl. Zahariadis 2003: 2–3). Da diese allgegenwärtig ist, bestimmt sie auch das Handeln der Akteure. Obwohl diese sich häufig über ihre eigentlichen Ziele gar nicht im Klaren sind, müssen trotzdem Entscheidungen getroffen werden (vgl. Kingdon 2003: 78; Zahariadis 2003: 3). Die Zeit, die dafür zur Verfügung steht, reicht grundsätzlich nie aus, um alle Informationen einzuholen und Optionen abzuwägen, weshalb rationale Entscheidungen zwar angestrebt werden und theoretisch möglich, in der Realität aber kaum zu beobachten sind (vgl. Rüb 2009: 359; Zahariadis 2003: 6; 158). Allerdings sind Entscheidungen auch nicht sozial determiniert (vgl. Kingdon 2003: 78; Rüb 2009: 358). Bei der Betrachtung des Regierungssystems entwickelt der MSA vor allem das ältere „garbage can model“ weiter (siehe dafür Cohen u. a. 1972; vgl. Kingdon 2003: 84; Zahariadis 2003: 3).

In der vorliegenden Arbeit wird das Agenda-Setting eines verfassungsändernden Prozesses in Deutschland untersucht. Für eine Übertragung des MSA auf diesen Fall gibt es in der Wissenschaft bisher nur wenig Referenz. Der Großteil des Ansatzes soll ohne Anpassungen übernommen werden um zu testen, inwiefern sich auch die originale Variante des Ansatzes zur Beschreibung des Agenda-Setting- Prozesses dieses Spezialfalles einer Verfassungsänderung eignet.

Zu klären gilt es hingegen noch, wann das Agenda-Setting als endgültig abgeschlossen gelten kann. Dazu macht etwa Zahariadis keine Aussage. Als definitiv auf der politischen Agenda kann eine verfassungsändernde Problematik wohl dann betrachtet werden, wenn sich die zuständigen Organe mit ihr beschäftigen und Stellung dazu nehmen müssen. In Deutschland ist für eine Verfassungsänderung eine Zweidrittelmehrheit sowohl im Bundesrat als auch im Bundestag nötig. Das Agenda-Setting soll in dieser Arbeit dann als abgeschlossen angesehen werden, wenn sich beide zuständigen Kammern⁷ mit einem verfassungsändernden Gesetzentwurf beschäftigen müssen. Üblicherweise ist dies dann der Fall, wenn ein solcher in einer der beiden Kammern eine entsprechende Mehrheit erhalten hat und deshalb der anderen zugeleitet wurde (vgl. Schindler 1999: 2959).

2.2 Die drei Ströme des Multiple-Streams-Ansatzes

Der MSA teilt wichtige politische Aspekte in drei, zunächst einmal voneinander unabhängige Ströme ein (vgl. Zahariadis 2003: 6). Damit sollen die Prozesshaftigkeit und die unterschiedlichen Geschwindigkeiten der Entwicklung in der Politik berücksichtigt werden (vgl. Rüb 2009: 350). Eine Thematik muss ihre Entsprechung in allen diesen drei Strömen finden, um auf die Agenda gelangen zu können.

2.2.1 Der Problem-Strom

Zunächst einmal muss sie im Problem-Strom auftauchen. In diesem befinden sich alle möglichen Bedingungen, die je nach normativer Bewertung von bestimmten Bevölkerungsgruppen als Probleme wahrgenommen werden. Dies kann etwa der Fall sein, wenn Sachverhalte nicht zu ihren Wertvorstellungen passen oder sich im Zeitverlauf negative Entwicklungen abzuzeichnen scheinen. Probleme können dem politischen Prozess selbst entspringen, kommen häufig aber auch von außen in das politische Geschehen. Da naturgemäß die Anzahl an Themen, die die Politik bearbeiten sollte, sehr groß ist, muss eine Auswahl stattfinden. Erst wenn sie von Akteuren anerkannt werden, werden sie wichtig (vgl. Rüb 2009: 353–54).

Dabei lassen sich verschiedene Faktoren beobachten, die einem bereits im Strom vorhandenem Problem zu solch einer Aufmerksamkeit verhelfen können, dass es auf die politische Agenda gelangen kann. Indikatoren werden entweder routinemäßig oder aus einem speziellen Grund erhoben. Sie ermöglichen es, problematische Veränderungen etwa im zeitlichen oder internationalen Vergleich festzustellen (vgl. Kingdon 2003: 90–94; Zahariadis 2007: 70–71). Informationen aus der Vergangenheit werden auch dann herangezogen, wenn ein Problem aufgrund von Feedback Beachtung findet: Wurde eine vorherige Entscheidung als positiv (negativ) bewertet, so spräche dies dafür, ein verwandtes Problem (nicht) auf ähnliche Art anzugehen (vgl. Kingdon 2003: 100–101; Zahariadis 2003: 154). Kurzfristiger wirken so genannte Focusing Events. Dies sind besondere Einzelereignisse, die schlagartig den Blick auf ein bestimmtes Problem lenken und dieses ins Bewusstsein bringen (vgl. Kingdon 2003: 94–96; Rüb 2009: 354). Inwiefern einer Thematik dann eine entsprechende Aufmerksamkeit zuteil wird hängt letztendlich auch davon ab, mit wie vielen anderen Sachverhalten das politische System gerade beschäftigt ist. Umso höher diese so genannte Problemladung ist, umso schwieriger schaffen es neue Sachverhalte auf die Agenda (vgl. Zahariadis 2003: 154).

Diese Erwartungen lassen sich nun auch auf den zu untersuchenden Fall der Änderung des Grundrechts auf Asyl übertragen. Demnach müsste diese Thematik

1993 durch einen oder mehrere der vorgestellten Faktoren als ein derart wichtiges Problem anerkannt und nicht von anderen großen Problem überlagert gewesen sein, dass es auf die politische Agenda gelangen konnte (These 1).

2.2.2 Der Politics-Strom

Der Politics-Strom nun ist der am unkonkretesten beschriebene Teil des MSA, der

„mehrfach reformuliert“ wurde (vgl. Nagel 2009: 94). Er beschreibt die Voraussetzungen, die nötig sind, so dass ein auftretendes Problem auch tatsächlich von der Politik bearbeitet wird, das heißt auf die politische Agenda gelangt, und die Dynamiken, die ein Thema annimmt.

Einen wichtigen Faktor stellt hierbei die so genannte National Mood dar, die sich wohl am ehesten mit „Zeitgeist“ übersetzen lässt. Ihr liegt die Idee zugrunde, dass ein Großteil der Bevölkerung in bestimmten Mustern denkt und eine gewisse Grundstimmung bezüglich verschiedener Themen hat. Diese öffentliche Meinung kann sich beispielsweise (bspw.) in Zeitungsartikeln zeigen. Sie ist nicht mit der erfragten Stimmung in Meinungsumfragen identisch. Diese können allerdings dann sehr wohl ein wichtiges Indiz sein, wenn sie von Politikern genutzt werden, um zu versuchen, den Zeitgeist zu erspüren (vgl. Kingdon 2003: 146; Rüb 2009: 356; Zahariadis 2007: 73). Ist dieser günstig, gelangen Ideen erheblich leichter auf die politische Agenda.

Die Unterstützung von Interessengruppen begünstigt dies ebenfalls. Diese können den politischen Entscheidungsträgern signalisieren, dass ihr Vorhaben Zuspruch findet und gezielt Einfluss auf sie nehmen, da sie normalerweise eine große Gruppe vertreten (vgl. Zahariadis 2007: 73). Einen noch stärkeren Effekt als die Beeinflussung der Entscheidungsträger hat deren Wechsel. So stellen Wahlen, insbesondere wenn sie mit einem Regierungswechsel einhergehen, durch das neue Personal eine gute Möglichkeit dar, ganz neue Policies auf die Agenda zu bringen, die von der alten Regierung, Legislative und Administration bisher vernachlässigt wurden (turnover-Effekt) (vgl. Kingdon 2003: 153–54; Zahariadis 2007: 73).

Auch diese Elemente können nun wieder gut auf den hier zu untersuchenden Fall der Änderung des Grundgesetzartikels 16 übertragen werden. Damit das Thema auf die Agenda kommen konnte, müsste 1993 die öffentliche Meinung für das Vorhaben entsprechend günstig gewesen sein (These 2a). Außerdem wäre zu vermuten, dass eine Unterstützung von Interessengruppen vorlag (These 2b) sowie möglicherweise neues politisches Personal, das diesem Thema aufgeschlossen gegenüber stand, in die Verantwortung gekommen war (These 2c).

2.2.3 Der Policy-Strom

Doch um tatsächlich auf die Agenda der Verfassungsänderung zu gelangen, muss ein Problem nicht nur Aufmerksamkeit bekommen und entsprechende Unterstützung im politischen System finden, sondern es müssen vielmehr bereits auch entsprechende mögliche Lösungen vorliegen. Diese entwickeln sich im Policy-Strom (vgl. Kingdon 2003: 116–17).

Dieser beinhaltet schon vorhandene Ideen, die zunächst einmal unabhängig von einem konkreten Problem entwickelt wurden, etwa von Stiftungen, Parteien, Wissenschaftlern, Experten, Interessenvertretern, Think Tanks oder Medien. Auch können Vorlagen aus dem Ausland oder der Vergangenheit einbezogen werden (vgl. Rüb 2009: 355; Zahariadis 2007: 72). Je nachdem wie integriert ein Policy- Netzwerk beziehungsweise eine Policy-Community ist, unterscheidet sich die Entwicklung der Ideen.⁸ Deutschland etwa gilt als sehr integriert, weshalb davon auszugehen ist, dass hier Abweichungen alter Policies langsam entwickelt werden (vgl. Zahariadis 2003: 45–65, 2007: 76–77). Die restliche Übertragung auf den Fall der Grundgesetzänderung von 1993 ist denkbar einfach. Um dem MSA zu genü- gen, mussten also vorher Ideen darüber bestehen, welche Grundgesetzänderungen möglich wären (These 3).

2.3 Die Kopplung der Ströme und das Agenda-Setting

2.3.1 Das Window of Opportunity

Der MSA geht davon aus, dass die drei dargestellten Ströme zunächst unabhängig voneinander durch das politische System fließen. Zum Agenda-Setting kommt es dann, wenn sie gekoppelt werden, wozu zwei Voraussetzungen nötig sind.

Zunächst muss ein so genanntes Window of Opportunity vorliegen. Dieses Zeitfenster, in dem die Möglichkeit besonders günstig ist, bestimmte Themen auf die Agenda zu bringen, dauert meistens nur kurz an und ist manchmal vorhersehbar, manchmal nicht (vgl. Kingdon 2003: 165). Deshalb ergeben sich beim Agenda- Setting häufig auch Diskontinuitäten. Ein solches Zeitfenster kann sich einerseits durch Ereignisse im Problem-Strom, etwa durch ein besonders wirkungsvolles Focusing Event öffnen (vgl. Kingdon 2003: 168; Zahariadis 2007: 74). In diesem Fall läge der Fokus zunächst auf dem Problem und es würde nach einer entsprechenden Lösung gesucht werden. Andererseits ist es auch möglich, dass das Zeitfenster durch Ereignisse im Politics-Strom, etwa durch einen Regierungswechsel, entsteht. Ist dies der Fall, steht häufig zunächst die Lösung im Vordergrund, bevor dann ein passendes Problem gesucht wird (vgl. Zahariadis 2003: 12; 159). Da beide Ströme untersucht werden müssten, sollten entsprechende Faktoren gefunden und in den Thesen 1 oder 2 erfasst werden.

2.3.2 Politische Entrepreneure

Doch die Kopplung der Ströme ereignet sich auch während eines entsprechenden Zeitfensters nicht von selbst. Vielmehr sind ein oder mehrere so genannte politische Entrepreneur e nötig, die die Inhalte der drei Ströme zu diesem günstigen Zeitpunkt aktiv zu einem „single package“ koppeln (vgl. Kingdon 2003: 205; Zahariadis 2003: 155; Zahariadis 2007: 74). Dies gelingt ihnen umso besser, je größer ihr Zugang zu politischen Entscheidungsträgern ist, je mehr Ressourcen ihnen zur Verfügung stehen und je besser sie die Sicht auf die Thematik manipulieren können (vgl. Zahariadis 2003: 155–56). Diese Funktion können ganz unterschiedliche Personen erfüllen, bspw. Minister, Wissenschaftler oder Bürokraten⁹ (vgl. Kingdon 2003: 180; Nagel 2009: 100; Rüb 2009: 363).

Zum erfolgreichen Koppeln bedienen sich diese politischen Unternehmer verschiedener Taktiken. Zunächst versuchen sie, die Problematik in einen gewissen Rahmen einzuordnen, um sie so für sie günstig erscheinen zu lassen (framing) (vgl. Zahariadis 2003: 156). Ebenso bedeutsam ist die Verwendung von Symbolen.¹⁰ In ihnen können Sachverhalte vereinfacht und komprimiert werden, da sie nur einen Teilaspekt einer Debatte herausstellen. Sie sind ein wichtiges Mittel, um Aufmerksamkeit zu erzeugen (vgl. Zahariadis 2003: 12; 156–57, 2007: 76).

Auch eignen sie sich gut für eine andere Strategie der politischen Entrepreneure: die Beeinflussung von Emotionen. Diese gelingt besonders gut, wenn mögliche zu erwartende Verluste betont werden (vgl. Zahariadis 2003: 14). Im Großen und Ganzen geht es vor allem also darum, die durch die Ambiguität entstehende Unsicherheit in ihrem Sinne zu manipulieren und eindeutig erscheinen zu lassen. Da politische Entrepreneure wissen, dass es sehr schwierig ist, von heute auf morgen ihre Gesamtziele auf die Agenda zu bringen, versuchen sie stattdessen, ihre Ideen Stück für Stück umzusetzen (salami tactics) (vgl. Zahariadis 2003: 156).

Es wird somit also für den Fall der Grundgesetzänderung des Artikels 16 erwartet, dass politische Entrepreneure aktiv waren, die Ströme koppelten und verschiedene dargelegte Strategien anwandten (These 4).

3 Der Agenda-Setting-Prozess der Änderung des Grundrechts auf politisches Asyl

3.1 Allgemeine Informationen zur Verfassungsänderung 1993

Nachdem der theoretische Rahmen abgesteckt ist, kann nun untersucht werden, inwiefern sich die daraus gebildeten Thesen in der Empirie bestätigen. Von 1949 an lautete Artikel 16 des Grundgesetztes: „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ (Fuchs 2013). Am 26.05.1993 beschloss der Bundestag mit einer breiten Mehrheit aus Union, SPD und FDP, einem Entwurf zuzustimmen, der dieses Grundrecht stark einschränkt und den Anspruch etwa all jenen abspricht, die aus einem „sicheren Drittstaat“ in die BRD reisen. Nach der Zustimmung des Bundesrates zwei Tage später trat die Änderung dann am 01. Juli in Kraft. Als endgültiges Datum, an dem der Agenda-Setting-Prozess abgeschlossen war, ergibt sich deshalb entsprechend der theoretischen Konzeption der 26.05.1993 (vgl. DBT 1993a: 1; Herbert 2001: 319; Prantl 1994: 158; 160; Schindler 1999: 2975; Thränhardt 2003: 18).

Bereits 1990 hatten Bayern und Baden-Württemberg zwei Entwürfe zur Änderung des Grundgesetz-Artikels 16 in den Bundesrat eingebracht. Da sie dort aber keine entsprechende Mehrheit fanden, musste der Bundestag sich nicht mit ihnen beschäftigen und so war dies der theoretischen Konzeption folgend noch kein abgeschlossenes Agenda-Setting (vgl. Schindler 1999: 2984–3004).

Der Fall des Grundrechts auf politisches Asyl scheint aus verschiedenen Gründen interessant zu sein. So dauerte es über vierzig Jahre, bis diese Thematik tatsächlich einmal sowohl in Bundesrat als auch im Bundestag behandelt wurde. Zudem ging er mit einer „der schärfsten, polemischsten und folgenreichsten Auseinandersetzungen der deutschen Nachkriegsgeschichte“ einher (Herbert 2001: 299) und ist bis heute relevant (vgl. Gaserow 2012). Einige Politiker hätten das Thema gerne schon Jahre früher auf der Agenda der Verfassungsänderung gehabt (vgl. etwa Stoiber: Bundesrat 1990c: 573; DBT 1993b: 13528), so dass es wertvoll sein dürfte, die Entwicklung des langjährigen Prozesses zu beschreiben. Methodisch soll sich die Untersuchung auf verschiedene Primärquellen wie Zeitungsartikel¹¹,

Plenarprotokolle und Statistiken stützen, aber auch auf überblicksartige Sekundärliteratur, die versucht, eine Einordnung der damaligen Situation vorzunehmen.¹²

3.2 Die zunehmende Aufmerksamkeit des Problems (Problem-Strom)

In Folge des MSA gilt es nun zunächst zu untersuchen, ob und wenn ja weshalb die Asyl-Thematik 1993 und auch bereits zuvor als Problem wahrgenommen wurde, so dass sie auf die Agenda der Verfassungsänderung kommen konnte (These 1). Bei dieser Betrachtung lassen sich einige Indikatoren finden, die darauf hinweisen, dass die Problematik drängender wurde. Diese sind vor allem auch wichtig, weil sie immer wieder von Verantwortlichen als Argumente herangezogen wurden.

So macht Abb. 1 Abb. 1: Entwicklung der Asylanträge pro Jahr (1975 - 1992)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung nach Münch 1993: 253 kator dafür sein konnte, sich 1993 mit dem Thema Asyl auseinanderzusetzen, da hier eine deutliche Steigerung im Zeitverlauf zu erkennen ist. Zwar war auch etwa 1980 ein starker Anstieg zu beobachten, doch die absoluten Zahlen waren zu diesem Zeitpunkt noch deutlich niedriger. Die Diskussion wurde umso intensiver, je größer der Anstieg war (vgl. Herbert 2001: 268; 311). Diese Daten wurden von Politikern insbesondere auch deshalb als problematisch bewertet, weil der Anteil der anerkannten Anträge von 24 % im Jahre 1985 auf 4,3 % im Jahr 1992 stetig zurückging. Immer mehr Asylbewerber waren also scheinbar zu unrecht eingereist. Die mehrheitliche Lesart war deshalb, dass 95 % aller Asylbewerber Wirtschaftsasylanten seien, die keinen Anspruch auf Aufnahme hatten und gegen die deshalb etwas unternommen werden müsse (vgl. Herbert 2001: 265; Meißner 1997: 262).

Zudem wurde immer wieder angeführt, dass Asylbewerber besonders kriminell seien (vgl. Landowsky zitiert nach: Prantl 1994: 143; Reitz 1993: 32; DER SPIE- GEL 1989: 92). Und in der Tat stieg die Zahl tatverdächtiger Asylbewerber¹³ vom Jahr 1987 (44 104) bis zum Jahr 1992 rapide an (172 728), so dass auch hier eine sich 1993 zuspitzende Entwicklung zu beobachten ist (vgl. Anhang 3).¹⁴

[...]

¹ Im Folgenden soll das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland vereinfachend auch als Verfassung bezeichnet werden, obwohl dies formal-juristisch möglicherweise nicht korrekt ist.

² Wie später noch dargelegt wird, wurde auch die Sprache ein wichtiges Mittel der Auseinandersetzung. Diese Arbeit bemüht sich um eine sachliche Ausdrucksweise, trotzdem kann es nicht vermieden werden, auch emotional aufgeladene Begriffe zu verwenden. Es soll aber ausdrücklich betont werden, dass diese Arbeit nicht wertenden, sondern rein analytischen Charakter hat.

³ Für Grenzen und Schwächen des Ansatzes, die in dieser Arbeit nicht thematisiert werden können, siehe bspw. (Rüb 2009: 365-68; Zahariadis 2007: 79-83).

⁴ Die englischen Bezeichnungen im Rahmen des Ansatzes haben sich in der deutschen Literatur durchgesetzt und sollen deshalb auch in dieser Arbeit verwendet werden.

⁵ Zur besseren Lesbarkeit des Textes wird im Folgenden auf die gegenderte Form verzichtet; selbstredend sind aber natürlich immer auch etwa Unternehmerinnen möglich und werden auch immer mit gedacht.

⁶ Dabei kann aus Platzgründen hier nur eine sehr kurze Darstellung erfolgen, die viele wesentliche Aspekte nicht aufgreifen kann. Für ausführlichere Darstellungen siehe bspw. (Rüb 2009:349-52; 358-60; Zahariadis 2007: 60-70).

⁷ Bundestag und Bundesrat können als zwei Kammern eines Parlaments betrachtet werden.

⁸ Der MSA beinhaltet auch Kriterien für die Auswahl, welche der Policy-Ideen überleben. Dies sind etwa „technische Machbarkeit, normative Akzeptanz und Antizipation und Vorwegnahme zukünftiger Beschränkungen im Politikprozess“ (vgl. Nagel 2009: 93; Zahariadis 2003: 72). Im Rahmen dieser Arbeit wird aber nicht überprüft, zu welcher Policy-Entscheidung es letztlich kommt, sondern nur, wann das Thema auf die Agenda gelangte. Hierfür reicht es aus, zu untersuchen, ob überhaupt Policy-Alternativen vorlagen.

⁹ Auch einzelne Medien als eigenständige Akteure beziehungsweise politische Entrepreneure zu betrachten ist im Rahmen dieser Arbeit aufgrund der umfassenden Konzeptionen, die dazu nötig wären, nicht möglich obwohl dies sicher viele Erkenntnisse bringen könnte.

¹⁰ Diese werden etwa von Kingdon dem Problem-Strom zugeordnet (Kingdon 2003: 97).

¹¹ Zeitungsartikel aus dem Zeitraum bis 1993 sind für viele Zeitungen entweder nicht vorhanden oder der Zugang ist mit sehr hohen Kosten verbunden, weswegen eine Beschränkung auf wenige Blätter beziehungsweise das Zitieren nach Sekundärquellen erfolgen musste.

¹² Soweit nicht explizit anders beschrieben, beziehen sich Äußerungen über Deutschland für den Zeitraum vor der Wiedervereinigung immer auf Westdeutschland.

¹³ Diese Zahlen sind insofern mit einiger Vorsicht zu genießen, als es sich lediglich um Verdächtige, nicht Verurteilte handelt. Zahlen dazu liegen aber nicht vor.

¹⁴ Für den Zeitraum vor 1987 liegen keine Zahlen vor, es wäre allerdings naheliegend, ebenfalls von niedrigeren auszugehen.