Wohlfahrtsstaat im Umbruch

Inhaltsverzeichnis

Zu dieser Arbeit

Einleitung

Teil I: Wohlfahrtsstaat im Umbruch

Teil II: Die Herausforderungen des Sozialstaates
1. Zur Finanzierungskrise des Sozialsystems
2. Der soziokulturelle Wandel und die Demographie
3. Die Krise auf dem Arbeitsmarkt
4. Institutionelle Probleme

Teil III: Die Reform des Wohlfahrtstaates

Schlussbemerkung

Literaturliste
Zitierte Literatur:
Weitere Literatur:

Im Mittelpunkt der 10. Sitzung des Proseminars "Einführung in das politische System der BRD" mit dem Thema "Reform des Wohlfahrtsstaates" stand das Verstehen der Grundprinzipien und - strukturen des bestehenden Systems der sozialen Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland. Die Probleme und Herausforderungen des Sozialstaates kamen lediglich am Rande zur Sprache.

Vorliegende Arbeit knüpft an diese Sitzung an, baut auf ihr auf und widmet sich der umfangreichen Problematik einer Reform des Sozialstaates. Es ist deutlich, dass nicht der Anspruch erhoben wird, die sozialphilosophischen und - rechtlichen Grundlagen des bundesdeutschen Wohlfahrtsmodells darzulegen. Vielmehr wird ein Überblick über den derzeitigen Diskussionsstand der Debatten um eine Reform des Wohlfahrtsstaates gegeben.

Einleitung

Es besteht kein Zweifel: das System der sozialen Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland bedarf der Reform. Darüber scheint Einigkeit zu herrschen in der (politischen) Öffentlichkeit. Die Vokabel vom "Abbau" des Sozialstaates jedoch ist aus den Diskussionsbeiträgen verschwunden zugunsten des Wörtchens "Umbau". Doch ist dies nur eine scheinbare, eine semantische Einigkeit. Tatsächlich gibt es eine inflationäre Anzahl an Reform- und Umbauvorschlägen. Die Positionslinien verlaufen interessanterweise quer zu den herkömmlichen politischen Lagern und durch die selbigen hindurch. So erscheint es beispielsweise auf den ersten Blick erstaunlich, dass die (neo- ) liberale FDP und die links- alternativen Bündnis 90/Die Grünen sich in ihrem Plädoyer für ein Bürgergeld zu treffen scheinen.

Auch hinsichtlich der Diagnose der Mängel, Fehler und Probleme, an denen unser soziales Sicherungssystem krankt, lassen sich eine Vielzahl von Meinungsäußerungen mit unterschiedlichsten Gewichtungen feststellen. Doch ist die Diagnose von Schwächen leichter als die Prognose bezüglich Folgen von Reformvorhaben. Bei ersterem ist es immerhin möglich, eine Reihe von Gemeinsamkeiten aus der bearbeiteten Literatur zu destillieren, währende bei zweitem keine einheitliche Linie erkennbar ist.

Eine Durchsicht einiger sozialwissenschaftlicher Publikationen über den Zustand des Systems der sozialen Siche rung zeigt, dass es möglich ist, sich dem Problem der "Krise des Sozialstaates" von den verschiedensten Seiten her zu nähern. Entweder man nähert sich von außen und interessiert sich für die kontextuellen Einflussfaktoren, die das wohlfahrtsstaatliche Arrangement der Bundesrepublik Deutschland herausfordern, oder es wird der Fokus auf die Struktur desselben gerichtet, um die Krisensymptome als systeminterne Konstruktionsfehler darzustellen. Eine solche Trennung zwischen exogenen und endogenen Bestimmungsfaktoren erscheint aus analytischen Gründen heraus sinnvoll, um der Flut von Analysen und Publikationen eine gewisse Ordnung zu verleihen. Es ist also möglich, zwischen der "Krise des Sozialstaates" und dem "Sozialstaat in der Krise" zu unterscheiden (vgl. VO BRUBA 1990, S.12ff;. BUTTERWEGE 1999, S.53). Deutlich wird im Anschluss daran, dass es keine eindimensionale Erklärung für die Probleme des Wohlfahrtsstaates gibt und geben kann, dass immer beide Perspektiven in eine Betrachtung einfließen müssen.

Aus die ser an sich noch nicht sehr aufregenden Erkenntnis heraus ergibt sich die Gliederung der vorliegenden Arbeit: zunächst wird der Ist- Zustand des deutschen Sozialsystems diskutiert und die Frage gestellt, warum es sich in einem Umbruch befindet. Im zweiten Schritt folgt die Darstellung der Herausforderungen des Sozialstaates, wobei Kriterien deutlich erwachsen, die als Orientierungspunkte für eine Reform des Wohlfahrtsstaates dienen können. In Teil III dieser Arbeit werden auf Basis der vorangegangenen Ausführungen Perspektiven diskutiert, die einen möglichen Weg für Reformen des deutschen Sozialstaates eröffnen. Insbesondere wird der Frage nachgegangen, ob am bestehenden System der sozialen Sicherung mit seiner Aufsplitterung in verschiedene Säulen festgehalten werden soll, oder ob es sinnvoller erscheint, eine radikale Reform des Systemwandels anzustreben. In diesem Zusammenhang wird die Wichtigkeit betont, nicht bloß fiskalische Argumente als Grundsatz einer Reform des Wohlfahrtsstaat gelten zu lassen. Vielmehr wird eine stärkere Verknüpfung der technischen Reformaspekte mit einer normativ geleiteten sozialpolitischen Zieldiskussion gefordert, als dies in der derzeitigen Diskussion geschieht.

Einschub: Zur Begrifflichkeit: "Sozialstaat" oder "Wohlfahrtsstaat" Es herrscht heillose Verwirrung und Uneinigkeit. Nicht nur die Medien, auch seitens der Politik und der Sozialwissenschaften werden die Begrifflichkeiten "Sozialstaat" und "Wohlfahrtsstaat" durchmischt und ohne Trennschärfe vermengt. BUTTERWEGE beschreib t dieses Faktum zutreffend in dem er sagt: "Zwar sind die Versuche einer Definition längst Legion, aber nie so weit gediehen, daß die Wissenschaft hierüber einen Konsens wenigstens unter Fachkolleg(innen) hätte herbeiführen können" (1999, S.11f. Vgl. zu dieser Diskussion auch: HEINZE/SCHMID/STRÜNCK 1999, S.15ff; KAUFMANN 1997, S. 21ff; PILZ 1998, S.89ff). Aus diesem Grund schließe ich mich zahlreichen Autoren an, die beide Begriffe synonym verwenden.

Teil I: Wohlfahrtsstaat im Umbruch

Der Sozialstaat bundesdeutscher Prägung baut insbesondere auf dem Prinzip der Sozialversicherung auf. Hinzu kommen Elemente der Fürsorge in Form der Sozialhilfe für Bedürftige und der Versorgung von "privilegierten Minderheiten..(zum Beispiel Beamte)" (OPIELKA 1997, S.23). Diese drei Bausteine des sozialen Systems stehen nicht in einem Gleichgewichtsverhältnis zu einander, sondern werden dominiert vom Sozialversicherungsprinzip.

Wird diese Diagnose als Folie einer Betrachtung des Sozialstaates aus systemischer Perspektive verwendet, erscheint die in der Einleitung aufgeworfene doppelte Fragestellung nach endogenen und exogenen Bestimmungsfaktoren für die Sozialstaatskrise wieder. Ein System ist immer kontextuell eingebunden in eine Umwelt zu denken. Unter der Voraussetzung, dass die Einführung des sozialen Sicherungssystems den Ursprungsbedingungen entsprach, besitzt die Annahme, dass sich der Kontext geändert und zu den Legitimations- und Funktionsschwierigkeiten des Systems beigetragen hat, einige Attraktivität. In diesem Sinn wird in der Folge nach gesellschaftlichen Veränderungen gesucht, die das bisherige soziale System der Sozialversicherung als "veraltet", aus dem Gleichgewicht geraten erscheinen lassen (vgl. hierzu bes. KAUFMANN 1997, S.49ff). Ein wichtiger Aspekt bleibt noch ungeklärt. Ein System bestimmt sich nicht bloß aus seinem interaktivem Verhältnis zu seiner Umwelt, sondern besitzt immer auch Beharrungskräfte, strebt nach Existenzsicherung, nach Systemerhalt. Die Stabilität eines Systems lässt sich verstehen als Funktion seiner Umweltinteraktionen bezogen auf seine Fähigkeit zur autopoeitischen Selbststeuerung und Anpassungsfähigkeit an veränderte kontextuelle Gegebenheiten. Aus dieser Merkmalszuschreibung erwächst die Ahnung, dass das soziale System der Bundesrepub lik Deutschland über einen strukturellen Konstruktionsmangel verfügen muss, der die autopoetische Steuerungs- und Reformfähigkeit erschwert oder gar verhindert. Somit erscheint es als nicht zu gewagt zu behaupten, dass wir es eher mit einer Krise des Sozialstaates als mit einem Sozialstaat in der Krise zu tun haben. Diese theoretischen Überlegungen weisen den folgenden Ausführungen den Weg. Der erste, oben angedeutete Schritt zeigt, wo das entscheidende strukturelle Defizit des derzeitigen wohlfahrtstaatlichen Arrangements zu verordnen ist, welches zum veralten desselben verantwortlich ist. Die Herausforderungen des Sozialstaates, der zweite Schritt, sind zu verstehen als die kontextuellen Veränderungen, an die sich das Sozialsystem anpassen muss. Eine Refo rm des Wohlfahrtsstaates ist, aus systemtheoretischer Sicht gesprochen, daran zu messen, ob das reformierte System zukünftig in der Lage sein wird, sich Veränderungen schneller und leichter anzupassen. Wie schwer Anpassungsleistungen bei den gegenwärtigen Strukturen sind, zeigen z.B. die seit Jahren wenig erfolgreichen Bemühungen um eine strukturelle Gesundheitsreform.

So sehr sich die dieser Arbeit zugrundeliegenden Autoren in der Zielperspektive möglicher sozialstaatlicher Reformen unterscheiden mögen, in einem zentralen Punkt sind sie sich einig: in der Diagnose des "Hauptübels", des grundlegenden strukturellen Defizits: der Lohnerwerbszentriertheit des deutschen Sozialsystems.

Auch diese Erkenntnis ist zunächst wenig aufregend, allerdings bedeutungsvoll. Ohne die historischen Wurzeln des deutschen Sozialversicherungsprinzips nacherzählen zu wollen, ist die Tatsache, dass die bundesrepublikanische Sozialpolitik im Kern eine Arbeiterpolitik geblieben ist, zu betonen. Ist nun diese Sozial- und Arbeitspolitik an ihre Grenzen gestoßen und droht das von ihr geschaffene System zu implodieren, müssen sich die Legitimationsvoraussetzungen einer solchen Politik grundlegend gewandelt haben. Diesem Gedanken folgend krankt das soziale System in der Bundesrepublik weniger an grundlegenden Konstruktionsfehlern, sondern ist - wie aus theoretischer Sicht dargelegt - vielmehr veraltet.

Der Umbruch des Sozialstaates besteht in diesem Verständnis in der Aufgabe, die Verabsolutierung der Arbeiterpolitik aufzubrechen und eine Politik zu finden, die sich neuen, gewandelten Strukturen der Gesellschaft anzupassen in der Lage ist; kurz: es gilt, um ein zeitgemäßes Schlagwort zu gebrauchen, das wohlfahrtsstaatliche Arrangement in Deutschland zu modernisieren. An dieser Stelle nun wird es spannend und aufregend, denn eine Modernisierungschance liegt m.E. im Rückgriff auf die zweite historische Wurzel der Sozialpolitik: der Armenpolitik. Eine Diskussion dieser Frage soll aber auf Teil III verschoben werden.

Meiner Ansicht nach verbirgt sich hinter der Diagnose der Lohnarbeitszentrierung des deutschen Sozialsystems eine weitere, tiefere Einsicht, auf die insbesondere KAUFMANN und BUTTERWEGE abheben. Letzterer spricht von den ins Wanken geratenen "zwei Stützpfeilern" (1997, S.254) des Sozialstaates, dem "Normalarbeitsverhältnis" sowie der "Normalfamilie" (ebd.). In der Zielrichtung dasselbe aussagend spricht LAMPERT von einer "Mittelstandsorientierten Sozialpolitik" (1998, S.361ff). Die gesellschaftlichen Wandlungsprozesse, welche, diesen Aussagen folgend, den traditionellen Normalitätsbegriff in Frage stellen und den herkömmlichen Wohlfahrtsstaat herausfordern, lassen sich kennzeichnen als Weg in "die postmoderne Risikogesellschaft" (SCHMID 1996, S.279) oder als "Übergang vom Fordismus zum Postfordismus" (PILZ 1998, S.121). Welche konkreten Herausforderungen an den Sozialstaat verbergen sich hinter diesen plakativen Formeln?

Teil II: Die Herausforderungen des Sozialstaates

In diesem Abschnitt werden verschiedene Problemfelder des Wohlfahrtsstaates dargestellt, orientiert an aktuellen Diagnosen aus den Sozialwissenschaften. Im einzelnen sind das die Finanzkrise des sozialen Systems, die demographische Entwicklung, der soziokulturelle Wandel, das Problem einer strukturellen Arbeitslosigkeit sowie institutionelle Schwierigkeiten.

1. Zur Finanzierungskrise des Sozialsystems

Der Sozialstaat steht massiv unter Beschuss: Im Zuge der Standortdiskussion der neunziger Jahre fand eine enorme Blickverengung der Sozialpolitik statt. Die sozialen Errungenschaften wurden nicht mehr als positive, zu würdigende Leistungen betrachtet, die eine wichtige Rolle in unserer Gesellschaft spielen, vielmehr ist ein unaufhaltsamer Sieg des ökonomistischen Blicks zu konstatieren (vgl. hierzu bes. BUTTERWEGE 1999, S.39- 51; KAUFMANN 1997, S.7- 48;). Die (angeblich) exorbitant steigenden Kosten des Sozialstaates führen dazu, dass das soziale Sicherungssystem in der Öffentlichkeit zunehmend als Sündenbock für die schleppende Konjunktur und damit als ursächlich für die hohe Arbeitslosigkeit wahrgenommen wird. Die stetig wachsenden Belastungen der Arbeitgeber - die Arbeitnehmer werden zumeist vergessen - durch die Lohnnebenkosten, gemeint sind die Beiträge zur Sozialversicherung, sind, so wird behauptet, der Grund für die steige nde Arbeitslosigkeit. In diesem Sinne wird von einem überuferndem Sozialstaat gesprochen, von einer Überversorgung, die beschnitten werden müsse. Diese insbesondere an der Sozialleistungsquote des Staates festgemachte Behauptung ist in dieser Absolutheit nicht korrekt, denn KAUFMANN konstatiert, dass "Deutschland seit 1980 durch das Fehlen eines weiteren Anstiegs [der Sozialleistungsquote (D.F.)] auffällt" (1997, S.49f; Hervorhebungen durch den Autor; vgl. auch SCHMIDT 1998, Tab. 3, S.154). Wir haben es offensichtlich mit einer Scheindebatte zu tun, die von anderen Tatsachen ablenken soll. Eindrücklich weist BUTTERWEGE in diesem Sinn auf folgendes hin:

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