Multilateralismus vs. Regionalisierung: Spannungslagen zwischen weltweiter Liberalisierung und regionaler Integration

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung

2. Regionalismus als Grundzug der Weltwirtschaft?
a. Regionalisierungstendenzen im Laufe der Zeit
b. Ursachen regionaler Integration

3. Wirtschaftliche und Politische Spannungslagen der Regionalisierung
a. Allgemeines
b. RTA als „Stumbling Blocs“
c. RTAs als “Building Blocs”

4. Vereinbarkeit von WTO-Recht und Regionalen Handelsabkommen – Rechtliche Spannungslagen
a. Institutionelle Entwicklungen
b. Der Fall Türkei-Textilien – ein Durchbruch?
c. Verbleibende Schwierigkeiten

5. Lösungsansätze und Schluss

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Prinzip der Meistbegünstigung (MFN) (Art. I des GATT) ist eine der Grundlagen der multilateralen Handelsordnung wie sie im Regelwerk der WTO institutionalisiert wurde. Doch gibt es zahlreiche Ausnahmen von diesem Prinzip – legitimiert oder nicht-legitimiert – so dass nach einigen Schätzung ca. 25% des Welthandels in einem mehr oder weniger diskriminierendem Rahmen ablaufen^[1]. Eine der wichtigsten Ausnahmen innerhalb des Regelwerks sind die Regeln für Regionale Handelsabkommen (RTA) in Form von Zollunionen (ZU) oder Freihandelszonen (FTA) oder entsprechenden Interimsabkommen (Art. XXIV GATT, Art. V GATS). Hier wird versucht, dem Streben der Staaten, regionale Integration zu nutzen, einen Rahmen zu geben, so dass die multilaterale Ordnung durch diese Abkommen nicht gefährdet wird, und dass Drittstaaten keine tiefgehenden Nachteile aus regionaler Integration anderer Staaten erfahren. Doch tatsächlich bleibt das Verhältnis von WTO und Regionalen Wirtschaftszonen häufig im Dunkeln und es ergeben sich wirtschaftliche, politische und v.a. auch rechtliche Spannungslagen zwischen den unterschiedlichen Rechtsordnungen.

In dieser Arbeit soll zunächst das Phänomen des Regionalismus und seiner Ausdehnung im vergangenen Jahrzehnt und über die Jahrtausendwende hinaus kurz in seiner Entwicklung und seiner Motivation beschrieben werden sowie die politischen, wirtschaftlichen und systemischen Effekte und Probleme für das multilaterale Handelssystem in Auszügen – eine abschließende Erörterung ist in diesem Rahmen natürlich nicht möglich. Im Anschluss daran sollen die institutionellen Rahmenbedingungen in der WTO und die rechtliche Kompatibilität der RTAs mit dem WTO-Regelwerk sowie der Umstand, dass die jetzigen Regelungen scheinbar nicht ausreichend sind, um die Kompatibilität der beiden Rechtsordnungen tatsächlich sicherzustellen. Dies soll anhand der ergangenen Rechtsprechung im Falle „Türkei – Textilien“ der WT- Streitschlichtungsorgane vorgestellt werden. Abschließend werden Reformmöglichkeiten – und vorschläge betrachtet, welche eine zukünftige Gefährdung des multilateralen Systems durch die Proliferation von RTAs vermeiden sollen.

2. Regionalismus als Grundzug der Weltwirtschaft?

a. Regionalisierungstendenzen im Laufe der Zeit

Die Anzahl der RTAs, an denen mindestens ein WTO-Mitglied teil hat, hat sich zwischen den Jahren 1990 und 2000 fast verdoppelt. Zur Zeit sind ca. 170 Regionalabkommen bei der WTO registriert (Stand: 30.06.02). Fast alle WTO-Mitglieder nehmen daher an mindestens einem RTA teil und es wird geschätzt, dass heute der mehr als die Hälfte des –Welthandels innerhalb von Preferential Trade Agreements abläuft^[2].

Es werden in der Regel zwei Wellen der regionalen Integration beschrieben^[3]. Die erste Welle der 60er und 70er Jahre umfasste v.a. regionale Projekte mit dem Ziel der Importsubstitution, die aber zumeist scheiterten^[4]. Als „Second Regionalism“ werden die Integrationsprojekte bezeichnet, die v.a. seit Beginn der 90er Jahre voranschreiten:

„The trade-generating effects of these RTAs have been very impressive. The economic successes of the Second Regionalism stand in stark contrast to the generally poor economic record of the First Regionalism, demonstrating that a strong economic, rather than political motivation for the formation of an RTA is key to its success” (Cho, S. 429).

Dieser „neue“ Regionalismus wird oft mit den Schlagwörtern „open regionalism“ und „deep integration“ beschrieben. Dabei bezieht sich ‚open regionalism’ auf Abkommen, welche nicht-ausschließend (non-exclusive) und offen für neue Mitglieder sind und dabei GATT-konform ihre Handelsbarrieren nach außen nicht erhöhen. Außerdem dürfen die Abkommen ihre Mitglieder nicht daran hindern, mit Nicht-Mitgliedern oder auf unilateraler Basis weitergehende Liberalisierungsschritte zu unternehmen^[5]. Unter „Deep Integration“ wird verstanden, dass ein Regionalabkommen in seinen Maßnahmen über das Aktionsfeld des Handels hinausgeht und auf Politikfelder wie Wettbewerbspolitik, Regelungen über Investitionen oder sogar Sicherheitspolitik und/oder auf Aspekte des Umwelt- und Arbeitstandards ausgedehnt wird^[6].

Viele Entwicklungen im Bereich der Regionalisierung sind daher neu für die internationale Handelsordnung; es gibt in vielen dieser Bereiche noch keine wirksamen internationalen Rahmenbedingungen, somit kann auch das Prinzip der Multilateralität in seiner Gültigkeit gefährdet werden^[7]. Phänomene wie bilaterale Abkommen zwischen Ländern und Regionen mit stark unterschiedlichem Entwicklungsstand, die zum Wohle beider Partner, aber häufig auch auf Kosten des wirtschaftlich schwächeren Landes gehen können und Bestrebungen der interregionalen Integration, wie verschiedene Projekte von EU und MERCOSUR, verleihen dem Regionalismus eine neue Dynamik, welche es für die WTO umso wichtiger macht, sich mit diesem Thema auseinander zu setzen^[8].

Akteure des Regionalismus in den 90ern waren v.a. die großen Staaten oder Blocks, wie die USA oder die EU. Es geht häufig um die Schaffung großer Wirtschaftsräume wie in APEC oder FTAA. Aber auch die Regionen Lateinamerikas und Asiens machten mit der Gründung und Ausdehnung von MERCOSUR und ASEAN weitere Fortschritte in Richtung regionaler Integration. Außerdem darf nicht außer acht bleiben, dass die Integration innerhalb der Abkommen stark fortschreitet. Es werden immer mehr Politik- und Wirtschaftsbereiche integriert, welche immer mehr Regulierungen innerhalb der RTAs erfordern, was wiederum zu einer wachsenden Komplexität im Umgang mit dem multilateralen System und dem Verhältnis zu anderen RTAs mit eventuell überlappender Mitgliedschaft führen kann^[9].

b. Ursachen regionaler Integration

Während manche Autoren versuchen, regionale Integration als machtpolitisches Instrumentarium der großen Staaten bzw. der EU zu beschreiben, welches dazu benutzt wird, bestimmte Staaten aus ihrem Wirtschaftsraum auszuschließen und andere politisch und ökonomisch an sich zu binden^[10] oder Regionalisierung z.B. im Sinne politischer Theorien wie dem Funktionalismus und Konstruktivmus zu interpretieren^[11], möchte ich hier auf die „klassischen ökonomischen Argumente“ für regionale Zusammenschlüsse hinweisen.

Die einfachste Art der Regionalisierung wird erklärt mit geografischer Nähe, d.h. mit natürlicher Regionenbildung gefolgt von der Etablierung von so genannten „natural trading blocs“^[12]. Dies ist aber für viele eine nicht ausreichende Erklärung, da Regionalisierung sicherlich auch als Strategie zur Durchsetzung der ökonomischen Interessen der teilnehmenden Staaten verfolgt wird (unter Umständen auf Kosten der Wohlfahrt von Drittstaaten).

Solche Interessen sind z.B. die Vergrößerung des Binnenmarktes und den damit möglichen Skaleneffekten in der Produktion, die Anziehung ausländischer Direktinvestitionen durch das Angebot eines größeren Absatzgebietes oder aber die Schaffung eines größeren Wirtschaftsraumes, in dem in Vorbereitung auf die Konkurrenz des Weltmarktes nach einer weiteren Liberalisierung die Unternehmen dazu gebracht werden sollen, Schritt für Schritt ihre Wettbewerbsfähigkeit zu steigern^[13]. Aber wie Supper richtig sagt: „Freilich sind die Vorteile, die eine globale Integration in die Weltwirtschaft bietet, in all diesen Bereichen vergleichsweise umfangreicher“. Allerdings lassen sich, wie später in Abschnitt 3 nochmals erläutert wird, viele Maßnahmen auf der Subebene der Regionen leichter durchsetzen. Es bleibt darauf hinzuweisen, dass RTAs in multilateralen Verhandlungen ein gröβeres Gewicht erreichen, und so auch die in ihr verbundenen nationalstaatlichen Interessen besser durchsetzen können.

3. Wirtschaftliche und Politische Spannungslagen der Regionalisierung

a. Allgemeines

Es gibt auseinandergehende Meinungen darüber, wie RTAs das multinationale Handelssystem im Allgemeinen und den Ordnungsrahmen der WTO im Besonderen beeinflussen und umgekehrt. Ein Teil der Meinung geht dahin, dass regionale Integration ein Wegbereiter der multinationalen Ordnung sein kann und daher als positiv einzuschätzen ist. Regionalisierung ist komplementär und nicht als Gegensatz zur multinationalen Handlungsordnung zu verstehen, so zu sagen ein Schritt hin zur weltweiten Liberalisierung. Gegner einer weitergehenden Regionalisierung sind der Meinung, dass die Verletzung des Meistbegünstigungsprinzip ein fundamentales Problem an sich ist und dass potentielle gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsgewinne geopfert werden^[14]. Häufig wird auf den so genannten „destructive regionalism“ der 20er und 30er Jahre angespielt, welcher dazu beitrug, die Welt in die Wirtschaftskrise zu stürzen^[15].

Mit dem verstärkten Auftreten von Regionalisierungstendenzen in der Weltwirtschaft während der 60er Jahre begannen auch v.a. wirtschaftstheoretische Überlegungen zur diesem Thema. Eine Vorreiterrolle spielte dabei Jacob Viner, der im Rahmen der Diskussion um die Theorie der Zollunion zwei zentrale Begriffe einführte: Handelsschaffung und Handelsumlenkung^[16]. Handelsschaffende Effekte treten in den Fällen auf, in denen zwei Länder A und B vor der Errichtung einer Zollunion Substitute produzieren, die aufgrund der Handelsbarrieren nicht gehandelt wurden. Die Abschaffung dieser Handelshemmnisse hat zur Folge, das derjenige Staat, der das Substitutionsgut zu höheren Produktionspreisen herstellte, die heimische Produktion einstellt und das Gut stattdessen aus dem kostengünstigeren Partnerland einführt. Produktionsfaktoren werden effizienter eingesetzt und die Arbeitsteilung wird verbessert. Die Folge ist eine Steigerung der Wohlfahrt. Handelsumlenkende Effekte sind dann zu beobachten, wenn z.B. Land A vor Bildung der Zollunion bestimmte Güter vom Drittland C importierte, weil C diese Produkte kostengünstiger als B herstellte und C und B mit den gleichen tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnissen konfrontiert waren. Nach Beseitigung aller Handelsschranken zwischen A und B kann es sein, dass Land A jetzt die Güter vom Partnerland B importiert, wenn der Unterschied in den Produktionskosten zu Gunsten von C geringer ist als der gemeinsame Außenzoll. Handelsumlenkung spricht also gegen Regionalisierung, da effiziente Produzenten aus Drittstaaten zugunsten weniger effizienter Produzenten aus Partnerstaaten verdrängt werden und dies gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsverluste bedeutet^[17].

Traditionell wird also für oder gegen Regionalisierung auf der Grundlage dieser Wohlfahrtsanalyse argumentiert. Dieses bloße Abwägen von Wohlfahrtsverlusten – und gewinnen greift aber häufig zu kurz und erfasst nur so genannte statische Effekte. Eine dynamische Analyse bezieht weitere „systemische Effekte“ in die Wirkungsanalyse mit ein^[18] - Effekte die über die direkten wirtschaftlichen Effekte auf den Handel hinaus gehen und auch jene auf das multilaterale Handelssystem als Ganzes einbeziehen. Dies geschieht mit den Begriffen „stumbling bloc“ und „building blocs“.

b. RTA als „Stumbling Blocs“

Da RTAs in sich diskriminierend wirken, besteht die Befürchtung, dass ihre weitere Verbreitung zu einer Gefährdung des multilateralen Prozesses der Handelsliberalisierung führt^[19]. Daher wird die Auffassung vertreten, dass regionale Handelsblöcke mehr negative als positive Wirkungen auf die multinationale Handelsordnung haben und sie sich eher nach innen als nach außen wenden^[20]. Diese Abschottungstendenzen werden damit erklärt, dass der Zusammenschluss von Staaten die Marktmacht dieser Länder erhöht und dadurch ein Anreiz für diese Länder entsteht, mit protektionistischen Maßnahmen unilateral ihre ökonomischen Interessen auf Kosten anderen Staaten durchzusetzen^[21].

„RTAs eventually cause a reducation in aggregrate global welfare as they compete not only with non-members but also with other RTAs to shift the terms of trade in each bloc’s favor by raising tariffs against other blocs. Global welfare is diminished [by a] mercantilist behavior of trading partners…” (Cho, S. 430)

[...]

^[1] John H. Jackson (2000): The World Trading System, S. 163.

^[2] WTO/REG/W/37, S. 4, WTO: Doha Ministerial 2001: Briefing Notes, Dt. Bundestag, S. 119.

^[3] nach Bhagwati, siehe u.a. Cho, S. 428.

^[4] vgl. Dieter, S. 337, Cho, S. 426: Beispiel: Latin American Free Trade Area (LAFTA).

^[5] CEA (1995): Economic Report of the President 1995. Council of Economic Advisors: Washington DC – zitiert aus: Panagariyz/Srinivasan, S. 230.

^[6] WTO/REG/W/37, S. 4

^[7] Vgl. Supper, S. 94.

^[8] Vlg. Z.B. Dt. Bundestag, S. 121.

^[9] Vlg. Supper, S. 94.

^[10] Vgl. Dieter, S. 338

^[11] Siehe z.B. Cho, S. 424f.

^[12] vgl. Beise, S. 152.

^[13] siehe z.B. Dieter, S. 340 oder Supper, S. 94f.

^[14] Z.B. Volcker, S. 217, Beise, S. 264, Dt. Bundestag, S. 121.

^[15] Panagariya/Srinivasan, S. 226.

^[16] siehe z.B. Viner, Jacob (1950): The Custom Union Issue, New York: Carnegie Foundation for International Peace.

^[17] Panagariya/Srinivasan, S. 224.

^[18] siehe z.B. Supper, S. 98, Cho, S. 429.

^[19] Panagariya/Srinivasan, S. 223.

^[20] Vorausgesetzt wird hier nach der klassischen neoliberalen Handelstheorie, nach der der Abbau von Handelshemmnissen zu einer Verbesserung der weltweiten Allokation der Produktionsfaktoren und somit zu einer Erhöhung der Weltwohlfahrt führt. Weltweite Liberalisierung ist also die erstbeste Lösung, Regionale Liberalisierung „second-best“.

^[21] vgl. Berthold, S. 65.