Der Einfluss von Interessenverbänden auf den politischen Willensbildungsprozess auf Bundesebene - Herrschaft der Verbände?

Inhalt

1 Einleitung

2 Adressaten des Verbandseinflusses und ihre Bedeutung
2.1 Parteien
2.2 Bundestag
2.3 Exekutive
2.4 Rechtssprechung
2.5 Öffentliche Meinung
2.6 Vergleich der Bedeutung verschiedener Adressaten

3 Methoden der Einflussnahme und ihre Bedeutung
3.1 Massenpetitionen
3.2 Beeinflussung der Gesetzesauslegung
3.3 Stimmpakete
3.4 Finanzielle Unterstützung
3.5 Öffentliche Anhörungen
3.6 Personelle Durchdringung
3.7 „Informelle“ Kontakte

4 Problematisierung des Verbandseinflusses
4.1 Ungleiche Möglichkeiten verschiedener Interessen
4.2 Problembereiche des Korporatismus
4.3 Transparenz und Kontrolle

5 Fazit und Ausblick

6 Literatur

1 Einleitung

Verbände sind durch die in Artikel 9 des Grundgesetzes verbürgte Vereinigungsfreiheit legitime „Systeme politischer Interessenvermittlung“^[1] und Element der freiheitlichen, demokratischen Ordnung Deutschlands. Doch das von der Verfassung umfangreich gewährte Grundrecht auf Vereinigung ist immer wieder kritisch hinterfragt worden: So stellte Theodor Eschenburg in den Anfangsjahren der Bundesrepublik die bange Frage nach der „Herrschaft der Verbände?“^[2]. Er beschrieb damit die Angst der Nachkriegsgesellschaft vor einer Übermacht der Verbände gegenüber der Politik, vor der Bedrohung des vom Staat verkörperten Gemeinwohls durch Partikularinteressen. Wenn auch nicht mehr so dominant wie in den 50er und 60er Jahren, so existiert doch auch heute noch das „Negativbild übermächtiger, undemokratischer und gemeinwohlgefährdender Verbände“^[3].

Welche bundespolitischen Akteure sind Adressaten des Verbandseinflusses? Existieren Methoden der Einflussnahme, die eine „Herrschaft der Verbände“ ermöglichen? Gibt es institutionelle Barrieren, die eine unerwünschte Übermacht verhindern? Haben alle Interessen die gleiche Chance in den politischen Willensbildungsprozess einzufließen? Um den Antworten auf diese Fragen näher zu kommen, werde ich im folgenden zuerst Adressaten und Methoden der Einflussnahme von Interessenverbänden erläutern, um dann die so vorgenommene Bestandsaufnahme unter Gesichtspunkten des gerechten Ausgleichs und der Transparenz kritisch zu betrachten. Dabei sollen die Theorie des Neopluralismus, die Korporatismusforschung und die Frage nach der „Herrschaft der Verbände?“ nur als `Sprungbretter´ dienen und nicht etwa näher diskutiert oder erläutert werden.

Unter Interessenverbänden seien im folgenden Organisationen verstanden, die eine innere Arbeitsteilung und Verfassung sowie gemeinsame, verbindliche, überörtliche und längerfristige Ziele haben. Sie vertreten die Interessen ihrer Mitglieder nach außen gegenüber der Öffentlichkeit, dem Staat und anderen Verbänden und wollen auf politische Entscheidungen Einfluss nehmen. Interessenverbände, Interessengruppen und Verbände werden als Synonyme verwendet, ebenso wie die Begriffe Interessenvertreter, Verbandsvertreter und Lobbyisten.

2 Adressaten des Verbandseinflusses und ihre Bedeutung

„Getreu dem Grundsatz, daß die Strukturen des Verbandseinflusses die Kraftlinien des Regierungssystems widerspiegeln [...]“^[4], richtet sich Lobbyismus an die ausschlaggebenden Stellen des politischen Entscheidungsprozesses.

2.1 Parteien

Das Bestreben der Parteien mehrheitsfähig zu werden, hält sie dazu an unterschiedliche Interessen der Bevölkerung aufzugreifen. Zwar gibt es traditionelle Verbindungen von Verbänden und bestimmten Parteien - Gewerkschaften und SPD, Unternehmensverbände und CDU/ CSU, Verbände des selbstständigen Mittelstands und FDP, Umweltorganisationen und Bündnis 90/ Die Grünen^[5] – doch die großen Parteien sind Volksparteien. Ihr umfassender Repräsentationsanspruch sorgt dafür, dass sie nicht nur mit einigen wenigen Interessengruppen kontaktieren, denn die verschiedenen Verbände helfen den Parteien bei der Integration unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen: Sie sammeln die Meinungen ihrer Verbandsmitglieder und bringen interne Differenzen zum Ausgleich, bevor sie das so herausgefilterte Gruppeninteresse gegenüber dem politischen System artikulieren.

Die Verbände ihrerseits erhalten durch die Zusammenarbeit mit Parteien Einfluss auf politische Entscheidungen. Dabei sind die meisten Interessengruppen bemüht nicht zu eng mit einer bestimmten Partei zu kooperieren, da eine derartige Festlegung die Einflussnahme in möglichst viele Fraktionen hinein verhindern und bei einem parlamentarischen Mehrheitswechsel zukünftige Einflusschancen erschweren würde. Eine „Herrschaft der Verbände“ über die Parteien wird also sowohl durch die weitläufigen Einflussinteressen der Verbände als auch durch den Integrationsanspruch der Parteien verhindert^[6].

2.2 Bundestag

Der Bundestag wird von den Verbänden natürlich nicht außer Acht gelassen, denn das Grundgesetz verleiht ihm die formelle verfassungsrechtliche Autorität für die Gesetzgebung^[7]. Die Verbände konzentrieren sich bei ihrer Lobbyarbeit auf speziell für sie interessante Ausschüsse und Fraktionsarbeitskreise. Damit tragen sie der Tatsache Rechnung, dass die parlamentarische Willensbildung vor allem in diesen Fachgremien stattfindet, deren Empfehlungen sich die übrigen Abgeordneten meist anschließen.

Im Gegenzug zum Einfluss der Verbände können der Bundestag, die Ausschüsse und Fraktionen sowie einzelne Parlamentsmitglieder auf den Sachverstand und die Informationen von Verbänden zurückgreifen. Dies ist um so wichtiger, je schlechter der einzelne Abgeordnete mit Sekretariatshilfe, Assistenten u.ä. versorgt ist^[8].

2.3 Exekutive

Der Bundestag ist jedoch nicht der einzige und nicht einmal der wichtigste Akteur im Gesetzgebungsverfahren: Die faktische Autorität liegt überwiegend bei der Exekutive, die in der 13. Wahlperiode 48% aller Gesetzentwürfe einbrachte und Initiator von 71,1% der verabschiedeten Gesetzentwürfe war^[9].

Die Entwürfe der Regierung werden in den Fachreferaten der Ministerien formuliert. Sie sind erster und wichtiger Ansprechpartner für Verbände, da die wesentlichen Inhalte der Gesetze oft in dieser frühen Phase festgeschrieben werden und spätere Korrekturen ungleich schwerer durchzusetzen sind. Deshalb wird eine Interessengruppe, deren Wünsche bereits im Regierungsentwurf berücksichtigt worden sind, nur bei starkem parlamentarischen Widerstand nochmals intensiv aktiv werden. Dies dürfte jedoch selten der Fall sein, da die Zahl der Gesetzentwürfe hoch ist, die lediglich „technische Regelungen“ ohne politischen Sprengstoff beinhalten und ohne nennenswerte Kontroversen zwischen den Fraktionen verabschiedet werden.

Auch für die Exekutive sind Interessengruppen wichtige Informationsquellen, die ihre Bedenken in die Entwürfe einfließen lassen. So werden schon im Vorfeld Einwände aus dem Weg geräumt, die andernfalls den „parlamentarischen Gang“ des Gesetzentwurfs verlängern und behindern könnten oder die Akzeptanz des Gesetzes bei den Betroffenen erschweren würden^[10]. Carl Graf Hohental ging sogar soweit zu behaupten: „Es ist kaum denkbar, daß die Politik ohne die Mitarbeit der Lobbyisten auch nur ein einziges vernünftiges Gesetz zustande bringen würde, das hinterher praktikabel wäre.“^[11] Hier zeigt sich ganz deutlich, dass Verbände nicht einfach unerwünschten Druck auf Entscheidungen ausüben, sondern dass ihre Mitwirkung ein notwendiges Element des politischen Systems ist.

2.4 Rechtsprechung

Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts enthalten strikte rechtliche Verbindlichkeiten für das Parlament. Richtungsweisenden Einfluss auf den Inhalt zukünftiger Gesetzgebung nimmt das Bundesverfassungsgericht vor allem dann, wenn es feststellt, dass ein Gesetz nicht mit der Verfassung vereinbar ist. Fachgerichte können teilweise in der Anwendungsphase von Gesetzen durch Auslegung Nuancen setzen. Auf diesem Weg versuchen Verbände Ziele zu erreichen, die sie im Gesetzgebungsverfahren nicht oder nicht ausreichend durchsetzten konnten. Trotzdem kann man in der Judikative nicht von einer „Herrschaft der Verbände“ sprechen: Richter und Gerichte sind unabhängig und viele Gesetze bieten nur sehr enge Auslegungsspielräume.

2.5 Öffentliche Meinung

Die allgemeine Entscheidungssituation des Parlaments wird stark durch die öffentliche Meinung geprägt, in die der Bundestag als gewählte Volksvertretung eingebunden ist. Deshalb sind auch die meisten Versuche einer Einflussnahme von Appellen des Verbandes an die Öffentlichkeit begleitet. Da sich die Auswirkungen der öffentlichen Meinung auf politische Entscheidungen nicht direkt messen lassen, ist es schwer, die Gewichtigkeit dieses Einflusskanals für Verbände einzuschätzen. Bundestagspräsident Wolfgang Thierse spricht ihm eine sehr hohe Bedeutung zu:

„Die wirklichen Schlachten werden um das alltägliche politische Bewußtsein der Bürger in diesem Land geschlagen. [...] über die Beeinflussung der öffentlichen Meinung und der veröffentlichten Meinung darüber wird der entscheidende Einfluß auf die Abgeordneten ausgeübt.“^[12]

2.6 Vergleich der Bedeutung verschiedener Adressaten:

Martin Sebaldt hat in seiner Studie „Organisierter Pluralismus“^[13] Verbandsvertreter zur Bedeutung von politischen Kontaktpartnern befragt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Funktionäre betonten durchweg die primäre Relevanz der Bundesministerien, was – wie bereits erläutert – den bundesdeutschen Gesetzgebungsgepflogenheiten Rechnung trägt. Die Medien rangierten auf zweithöchstem Rang: Das bestätigt die Ansicht Thierses, die öffentliche Meinung sei ein wichtiger Adressat von Verbandseinfluss. Direkt im Anschluss wurden Bundestagsausschüsse, die Fraktionen – mit leichtem Vorsprung der Regierungsfraktionen – und die Minister persönlich genannt. Die Präferenz der Regierungspartner vor der Opposition zeichnete sich auch bei der Bedeutung ihrer Parteizentralen ab. Den Gerichten wurde – wie bereits vermutet – kaum Gewicht zugesprochen.

3 Methoden der Einflussnahme und ihre Bedeutung

Prinzipiell lassen sich die Mittel zur Einflussnahme unterscheiden in pressure (engl.: „Druck“) und lobbying (von engl. „Lobby“ = Vorhalle des Parlaments), in öffentliche Druckausübung und interne Beeinflussung^[14].

3.1 Massenpetitionen

Ein Mittel zur externen Beeinflussung politischer Entscheidungen sind Massenbriefaktionen. Diese richten sich selten an den gesamten Bundestag, wo sie dem Petitionsausschuss übergeben werden, der sich weder bei Abgeordneten noch bei Verbänden hohen Ansehens erfreut^[15]. Effektiver ist daher eine individuellere Vorgehensweise: Nicht alle Parlamentarier werden von den Verbandsmitgliedern mit Post überhäuft, sondern nur eine kleine Zahl von Abgeordneten, von denen man annimmt, dass sie entweder einen besonderen Einfluss auf die anstehende Entscheidung haben, den Verbandsanliegen gegenüber offen sind oder im günstigsten Fall beides zutrifft. Insgesamt dürfte die Bedeutung von Massenpetitionen als eher gering einzuschätzen sein. Klaus von Beyme behauptet sogar, dass derartige Aktionen weniger zur politischen Einflussnahme geeignet seien, als vielmehr dazu die Verbandsmitglieder „bei Laune“ zu halten^[16].

[...]

^[1] Dieter Rucht: Parteien, Verbände und Bewegungen als Systeme politischer Interessenvermittlung, in: Oskar Niedermayer; Richard Stöss (Hrsg.): Stand und Perspektiven der Parteienforschung in Deutschland, Opladen 1993, S. 251.

^[2] Vgl.: Theodor Eschenburg: Herrschaft der Verbände, Stuttgart 1955.

^[3] Werner Reutter: Organisierte Interessen in Deutschland. Entwicklungstendenzen, Strukturveränderungen und Zukunftsperspektiven, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 26-27 (2000), S. 7.

^[4] Rudolf Steinberg: Parlament und organisierte Interessen, in: Hans-Peter Schneider; Wolfgang Zeh (Hrsg.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Ein Handbuch, Berlin 1989, S. 233.

^[5] Vgl.: Wolfgang Ismayr: Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Ein Studienbuch, Opladen 2000, S. 73 ff.

^[6] Vgl.: Klaus von Beyme: Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum, Opladen 1997, S. 230 ff.

^[7] Vgl.: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 77, Abs. 1, S.1.

^[8] Vgl.: Ulrich von Alemann: Parteien im gesellschaftlichen Netz, in: ders.: Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2000, S. 168 ff.

^[9] Vgl.: Peter Schindler: Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bonn 1999, S. 4377.

^[10] Vgl.: Wolfgang Zeh; Rupert Schick: So arbeitet der Deutsche Bundestag. Organisation und Arbeitsweise, Rheinbreitbach 13 1999, S. 84 ff.

^[11] Zitiert nach: Ulrich von Alemann: Interessenverbände, in: Informationen zu politischen Bildung, B 253 (1996), S. 40.

^[12] Das Parlament, 49. Jahrgang (1999), Nr. 31, S. 3.

^[13] Vgl.: Martin Sebaldt: Organisierter Pluralismus. Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen, Opladen 1997, S. 259.

^[14] Vgl.: Ulrich von Alemann: Organisierte Interessen in der Bundesrepublik, Opladen 2 1989, S. 172.

^[15] Vgl.: Klaus von Beyme: Interessengruppen in der Demokratie, München 5 1980, S. 163 ff.

^[16] Vgl.: ebd., S. 164 f.