Auf dem schweren Weg zu einer stabilen Demokratie: Systemtransformation in Mittel- und Osteuropa

Gliederung

1. Einleitung

2. Das Ende des autokratischen Systems

3. Die Institutionalisierung der Demokratie
3.1. Überlegungen zur Entstehung der neuen politischen Institutionen und Regelkomplexe
3.2. Institutionelle Grundsteinlegung

4. Die Konsolidierung
4.1. Die konstitutionelle Konsolidierung
4.2. Die repräsentative Konsolidierung
4.2.1. Wahlsysteme als Faktor der repräsentativen Konsolidierung
4.2.2. Die Entwicklung des Parteienwettbewerbs
4.2.3. Das Verbändewesen
4.3. Die Verhaltenskonsolidierung der informellen politischen Akteure
4.4. Die Konsolidierung der Bürgergesellschaft

5. Zusammenfassung

1. Einleitung

Zum 1.5.2004 werden - sofern Parlamentsentscheide oder Referenden allesamt positiv enden - mit Polen, Ungarn, der Tschechischen Republik, der Slowakei, Litauen, Estland, Lettland und Slowenien 8 neue Länder aus Mittel- und Osteuropa der EU beitreten. Damit findet ein Prozess einen Abschluss, den in dieser Rasanz vor 15 Jahren wohl kaum einer für möglich gehalten hätte. Ende der 80er Jahre setzte eine Zeit des Umschwungs in den früheren Ostblock-Ländern ein, an dessen Ende die mehr oder weniger weitgehende Entmachtung der früheren kommunistischen Regierungszirkel und der Übergang zu einem demokratischen System stand. Im Vergleich zu früheren Systemwechseln in der Geschichte, etwa in Spanien und Portugal oder in südamerikanischen Ländern, standen die mittel- und osteuropäischen Länder vor noch gewaltigeren Herausforderungen. Gleichzeitig zur Demokratisierung der politischen Sphäre bedeuteten marktwirtschaftliche Reformen gewaltige Umstellungen für die Menschen und eine „civil society“ nach westlichem Vorbild musste neu/ wieder aufgebaut werden. Dazu kam im Falle der 3 baltischen Staaten und der Slowakei die Aufgabe der kompletten Neuformierung eines Nationalstaates (vgl. Rüb 1995, S. 509).

Diese Hausarbeit kann und soll nicht auf all diese Aspekte eingehen, sondern beschränkt sich im wesentlichen auf den Bereich des politischen Wechsels von kommunistischen Regimes zu einer gefestigten demokratischen Ordnung und beschäftigt sich am Rande auch mit der Bildung einer civil society; die anderen Fragen sind natürlich interdependent mit den hier thematisierten Fragestellungen und können so im Einzelfall auch eine Rolle spielen.

Um sich den vielfältigen Aspekten des Systemwechsels anzunähern, erscheint es sinnvoll zunächst einmal den Begriff zu verdeutlichen. Merkel (1999, S. 119) schreibt:

„Er [der Systemwechsel, d. Verfasser] beinhaltet die Auflösung der alten und den Aufbau einer neuen politischen Herrschaftsstruktur. Grundlegende Strukturen, Funktionen und Integrationsmechanismen werden ersetzt. Systemwechsel sind also zunächst mit erheblicher Ent differenzierung (‚Auflösung‘) der alten Institutionen und anschließender Re differenzierung (‚Aufbau‘) verbunden. In diesem Prozess der erneuten Differenzierung werden neue politische Strukturen aufgebaut, die nun in Übereinstimmung mit den demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien und Normen stehen und gegenüber der gesellschaftlichen Umwelt viel offener sind.“

Am Anfang dieser Hausarbeit sollen die verschiedenen Formen des Übergangs, die zur Ablösung der autokratischen Regimes und zur Einleitung des Demokratisierungsprozesses geführt haben, diskutiert werden (Abschnitt 2.). Im darauffolgenden dritten Kapitel sollen Aspekte eben dieses Demokratisierungsprozesses genauer untersucht werden. Daran anschließen wird sich die Beleuchtung des schwierigsten Teils der Systemtransformation, der Konsolidierung der jungen Demokratien. Im Abschnitt der konstitutionellen Konsolidierung (4.1.) soll die positive/negative Wirkung verschiedener, in der Verfassung niedergeschriebener institutioneller Vorkehrungen erörtert werden. Das Kapitel zur repräsentativen Konsolidierung (4.2.) besteht aus drei Teilen: Zunächst wird in knapper Form die Bedeutung des Wahlsystems beleuchtet; danach werden häufig diskutierte Probleme des Parteienwettbewerbs aus den Perspektiven der Tabula-Rasa-Theorie und des Ansatzes der Pfadabhängigkeit untersucht und schließlich wird im dritten Teil die Wichtigkeit des Verbändewesen für die Konsolidierung junger Demokratien gewürdigt. Im Abschnitt 4.3. soll das Gefahrenpotential der informellen politischen Akteure für die Konsolidierung abgeschätzt werden und zum Ende des Konsolidierungs-Kapitels soll dem Entwicklungsstand der Bürgergesellschaften in den neuen Demokratien nachgegangen werden (4.4.). Ich schließe mit einer kurzen Zusammenfassung meiner Ergebnisse (Kapitel 5).

Die hier beschriebenen Vorgänge gelten nicht nur für die Länder aus Mittel- und Osteuropa, sondern sind teilweise auch auf frühere Transformationsphasen in der Weltgeschichte übertragbar. Einzelne Länder der Region in Mittel- und Osteuropa können in dieser Arbeit leider nicht im Detail betrachtet werden, sondern werden lediglich als veranschaulichende Beispiele in die Diskussion eingeführt.

2. Ende des autokratischen Systems

Merkel (1999) stellt 6 idealtypische Verlaufsformen der Transformation von autokratischen zu demokratischen Regimen vor, die einige Parallelen zu Huntingtons früherem Charakterisierungsvorschlag aus dem Jahre 1991 aufweisen. Dieser trennt zwischen „Wandel“, „Austausch“ und „Wandel + Austausch“:

„Wandel (...) trat ein, wenn die herrschenden Eliten die führende Rolle bei der Wende zur Demokratie spielten. Austausch (...) trat ein, wenn oppositionelle Gruppen die Führung bei der Wende zur Demokratie übernahmen und das autoritäre Regime zusammenbrach oder gestürzt wurde. Was man als Wandel + Austausch (...) bezeichnen könnte, ergab sich, wenn die Demokratisierung weitgehend aus dem gemeinsamen Handeln von Regierung und Oppositionsgruppen resultierte.“ (Huntington, 1991, S. 114)

Merkel (1999, S. 400) unterscheidet demgegenüber zwischen „langandauernder Evolution“, „von oben gesteuertem Systemwechsel“ (Ähnlichkeit zu Huntingtons „Wandel“), „von unten erzwungenem Systemwechsel“ (Ähnlichkeit zu Huntingtons „Austausch“) , „ausgehandeltem Systemwechsel“, (Ähnlichkeit zu Huntingtons Wandel + Austausch), „Regimekollaps“ und „Zerfall und Neugründung von Staaten“.

Der Typ der langanhaltenden Evolution ist weniger in der jüngeren Zeit anzusiedeln, sondern charakterisiert die Entstehung alter Demokratien wie der Großbritanniens, Frankreichs oder Amerikas. Einen von unten eingeleiteten Systemwechsel gab es in Osteuropa nicht in Reinform, sondern nur ansatzweise durch das Wirken der Solidarnosc in Polen (s.u.). Für alle anderen Typen lassen sich nach Merkel jedoch gute Beispiele unter den neu entstandenen Demokratien in Mittel- und Osteuropa finden.

Den von oben gesteuerten Systemwechsel glaubt Merkel (ebd., S. 401) am idealtypischsten in Rumänien zu erkennen:

„Wenn wir ‚Kontrolle von oben‘ so definieren, dass nicht nur die alten Regimeeliten den Systemwechsel initiieren, sondern auch bestimmen, auf welche Art das autokratische Regime abgelöst und in welcher Weise welche Strukturen der neuen Herrschaftsordnung etabliert werden, ist zweifellos Rumänien das Paradebeispiel einer von oben orchestrierten und kontrollierten Transformation.“

In keinem anderen Land der neuen Demokratien konnten die Postkommunisten so lange die Macht kontrollieren wie in Rumänien. Die schwache und fragmentierte Opposition konnte nicht verhindern, dass die alte kommunistische Nomenklatura unter Ion Iliescu das neue semipräsidentielle Regierungssystem stark an den Bedürfnissen der Postkommunisten ausrichtete und den Staats- und Sicherheitsapparat wie auch elektronische Informationsmedien weitgehend kontrollierte. Dadurch konnte sich das Regime aus der Zeit der Sowjetprotektion bis 1996 an der Macht halten. Ihre Machtausübung war dabei sehr wohl durch freie und faire Wahlen legitimiert. Nach Linz/ Stepan (1996) liegt der Grund für die Unterstützung durch die Bevölkerung in der „revolutionäre Legitimität“ der Postkommunisten, denn sie waren es, die den früheren Diktator Ceausescu und seine Gattin in einem Schauprozess hinrichteten und die Schuld an früherer Freiheitsberaubung und Gewalt auf das Ceausescu-Ehepaar abschieben konnte.

In Bulgarien und Albanien, 2 weiteren Ländern, die dieser Kategorie zugeordnet werden können, gelang es den früheren Machteliten hingegen nur kürzere Zeit die Kontrolle über die Systemtransformation zu behalten. Zunächst gewannen dort zwar die post-kommunistischen Nachfolgeparteien die (bewusst rasch angesetzten) Wahlen gegen die organisationell überforderte Opposition, wurden dann aber von der Opposition durch Methoden ausgehebelt, die paradoxerweise keineswegs als demokratisch gelten können: Weitgehend ordnungsgemäß zustande gekommene Wahlergebnisse wurden angezweifelt, die Parlamentsarbeit behindert und Proteste und Streiks wurden gegen ein frei gewähltes Parlament initiiert (Merkel 1999, S. 402-406).

Den zweiten Idealtypus der Transformation, den ausgehandelten Systemwechsel umreißt Merkel (ebd., S. 131) folgendermaßen:

„Wenn sich zwischen Regimeeliten und Regimeopposition eine Pattsituation herauskristallisiert und keine Seite die Macht besitzt, einseitig die Modalitäten der zukünftigen politischen Herrschaft zu definieren, kommt es – vorausgesetzt, beide Seiten agieren ‚rational‘ – zu Verhandlungen über eine neue politische Handlungsform. In einer Serie von ausgehandelten Kompromissen und Pakten werden dann der Herrschaftszugang, die Herrschaftsstruktur, Herrschaftsanspruch und Herrschaftsweise neu definiert.“

Ein sehr gutes Beispiel für diese Kategorie des Übergangs ist Polen, wenngleich der Ursprung des Übergangs bei der Gewerkschaft Solidarnosc zu suchen ist, d.h. in der Anfangszeit entspricht das Land eher dem Typ des von unten eingeleiteten Systemwechsels. Solidarnosc organisierte ab 1980 massive Streiks und konnte dabei auf die Unterstützung aus intellektuellen Kreisen und aus der Kirche rechnen. Es dauerte weniger als ein Jahr, bis diese neu gebildete Zivilgesellschaft „die Hegemonie im Land innehatte“ (Linz/ Stepan 1996, S. 263). Das kommunistische Regime konnte nur noch mit dem Verbot der Gewerkschaft reagieren ohne jedoch noch einmal die vollständige Macht zurückzuerlangen. Aus diesen Ereignissen entstand eine machtpolitische Pattsituation, in der auf beiden Seiten die gemäßigten Kräfte die Überhand gewannen. So waren es die moderaten Regimeeliten um Jaruzelski und die moderaten oppositionellen Reformer um Lech Walesa, die in den Verhandlungen des neu ins Leben gerufenen „runden Tisches“ die neue politische Ordnung absteckten. Aus den Gesprächen resultierten schließlich – als wesentliches Zugeständnis der Opposition - ein mit weitreichenden Kompetenzen ausgestatteter Staatspräsidenten Jaruzelski sowie ein semi-pluralistisches Wahlrecht als wichtige Errungenschaft der Solidarnosc. 1989, als die kommunistische Vereinigte Polnische Arbeiterpartei (PVAP) die Wahlen erdrutschartig verlor, war das Ende der früheren Machthaber allerdings besiegelt. (Merkel 1999, S. 410-414).

In Ungarn nahm die Transformation eine ähnliche Verlaufsform an: Auch hier bedeuteten Verhandlungen am runden Tisch zwischen moderaten oppositionellen Kräften und reformwilligen Regimevertretern die ersten Schritte zur Demokratie.

Die Tschechoslowakei hingegen kann als Beispiel eines Regimekollaps betrachtet werden. Dieser Idealtypus wird von Merkel (ebd., S. 132) wie folgt charakterisiert:

„Der Kollaps eines autokratischen Systems liegt dann vor, wenn es zu einem abrupten Zusammenbruch kommt. Im Unterschied zur Revolution sind jedoch nicht ‚interne Akteure‘, seien es Eliten oder mobilisierte Massen, für die Ablösung der totalitären oder autoritären Herrschaft verantwortlich. Es sind vielmehr häufig äußere Ursachen (...), die zu einem völligen Legitimitäts- und Machtverlust der herrschenden autokratischen Eliten führen.“

Im Falle der Tschechoslowakei kann die „äußere Ursache“ v.a. im Ereignis der Maueröffnung in Berlin gesehen werden (Elster u.a., 1998, S. 67 u. 68). Die sich anschließenden Ereignisse in Prag hatten nichts mit dem geplanten Agieren einer organisierten Opposition zu tun, sondern waren spontane Protestaktionen. Studenten beschlossen einen Streik, der später von Arbeitern in einen Generalstreik ausgeweitet wurde. Gleichzeitig forderten zahlreiche Demonstranten um den Dissidenten Vàclav Havel das autoritäre kommunistische Regime heraus. Nun begannen zahllose Mitglieder der regierenden Partei die Seiten zu wechseln und Partei und Militär solidarisierten sich mit der Bürgerbewegung, indem sie Befehle zur Gewaltanwendung gegen Aufständische verweigerten. Damit hatten die Kommunisten die wichtigsten Machtstützen verloren und der Kollaps des Regimes trat mit solcher Geschwindigkeit ein, dass er selbst führende Dissidenten überraschte. Die Erklärung für diesen Kollaps vermutet Merkel im Wirken des streng autoritär-stalinistisch herrschenden Regimes, das weder das Aufkommen reformbereiter „Softliner“ in der Regierung noch das Erstarken einer starken und organisierten Opposition im Stile der polnischen Solidarnosc zuließ (Merkel 1999, S. 214-218).

Auch die DDR kann dem Idealtypus „Regimekollaps“ zugerechnet werden. Wie in anderen mittel- und osteuropäischen Staaten hatte auch die DDR mit massiven Legitimitätsproblemen zu kämpfen: Die Wirtschaftskrise passte nicht zur offiziellen Fortschrittspropaganda des Regimes, genauso wenig wie die ungleichen Konsumlagen der Bürger mit der leninistisch-marxistischen Ideologie vereinbar waren. Die Bürger wurden aus politischen Prozessen ausgeschlossen und hatten nicht die Möglichkeit sich mit rechtsstaatlichen Mitteln gegen den Staat zu wehren. Erschwerend kam im Falle der ehemaligen ostdeutschen Republik jedoch noch hinzu, dass es der Regierung nicht gelang eine glaubwürdige nationale Identität zu konstruieren – die Nation wurde von der Bevölkerung nach wie vor gesamtdeutsch verstanden. Ähnlich der Tschechoslowakei kamen nun nach Merkel (ebd., S. 418 - 430) zwei weitere Faktoren zum Tragen, die in der Kombination mit der mangelnden Legitimation der Honecker-Regierung den Regimekollaps herbeiführten. Erstens sank mit der Entspannungspolitik Gorbatschows die Gefahr einer militärischen Intervention Moskaus und die Reformschritte in Polen und Ungarn setzten das DDR-Regime ebenfalls unter Veränderungs-Druck. Diese außenpolitischen Ereignisse ermutigten die Bürger zu Protestaktionen, die von den Sicherheitskräften wie in der Tschechoslowakei geduldet wurden, und einige wagten schließlich die Ausreise in die BRD über die geöffneten Grenzen Ungarns oder über die westdeutschen Botschaften in Prag und Warschau. Auch hier glitt dem Machtapparat des Regimes schnell die Macht aus der Hand; die Besonderheit der „friedlichen Revolution“ in der DDR war allerdings, dass sie das Ende der Existenz eines Staates bedeutete.

Abschließend soll nun noch der in der jüngsten Demokratisierungswelle in den ehemaligen Sowjetrepubliken Estland, Lettland und Litauen neu aufgetretene Fall, nämlich die Staatenneugründung als Typ der Systemtransformation, in groben Zügen skizziert werden. Idealtypisch entsprachen die Vorgänge in den baltischen Republiken am ehesten dem Typ eines ausgehandelten Übergangs. Allerdings waren Michael Gorbatschows Programme „Glasnost“ und „Perestroika“ und schließlich der Zerfall des Sowjetimperiums die Voraussetzung dieser Transformation. Dadurch verliefen „Demokratisierung und Staatsgründung in einem sich dialektisch verstärkenden Prozess“ (ebd., S. 431). Treibende Kraft waren dabei die „Volksfronten“ in den drei Republiken, die eine bemerkenswerte Zusammensetzung aufwiesen:

„Demokratie und nationale Unabhängigkeit wurden in den baltischen Staaten also nicht von einer nationalrevolutionären Regimeopposition alleine erstritten, sondern waren das Werk einer Koalition aus moderat national-konservativ eingestellten Dissidenten und Oppositionellen sowie Vertretern des kommunistischen Regimes, die aus nationalem politischen Kalkül und zum Zwecke des eigenen politischen Überlebens in das nationale und demokratische Lager hinüberwechselten.“ Merkel (ebd. S. 440)

Nur in Litauen war die gewählte Volksfront unter Landsbergis nach und nach verstärkt von radikalisierten nationalistischen Oppositionsgruppen dominiert, die rasch die Unabhängigkeit forcierten. Die dadurch in die Opposition gedrängten Reformkommunisten konnten sich in Litauen länger behaupten und lösten 1992 vorübergehend gar die überforderte Volksfront an der Regierung ab. (ebd., S. 436-438)

Diese dargestellten unterschiedlichen Verlaufsformen der Übergänge haben nach der Argumentation Kitschelts u.a. (1999) entscheidenden Einfluss auf die idealtypisch folgenden Schritte der Demokratisierung und Konsolidierung (siehe Kapitel 4). Im folgenden Kapitel sollen nun zunächst wichtige Aspekte der Demokratisierung diskutiert werden.

3. Die Institutionalisierung der Demokratie

Die Details der Demokratisierung in den sich in der Transformation befindlichen Ländern Mittel- und Osteuropas können in diesem Kapitel leider nicht beleuchtet werden – darüber haben andere Autoren umfassende Werke publiziert -, vielmehr soll es darum gehen, auf abstrakterer Ebene Erklärungen für das Zustandekommen der am Ende bestimmten politischen Ordnungen zu diskutieren (Abschnitt 3.1) und die wichtigsten Entscheidungen zu skizzieren (Abschnitt 3.2).

Eine passende Definition des Demokratisierungsprozesses findet sich bei Rüb (1996, S. 114). Danach ist Demokratisierung zu verstehen als der Prozess, „in dem die unbegrenzte, unkontrollierte und kompromisslos eingesetzte politische Macht von einer sozialen Gruppe oder Person auf institutionalisierte Verfahren verlagert wird, die die exekutive Macht begrenzen, laufend kontrollieren, regelmäßig verantwortbar machen und kontingente Ergebnisse ermöglichen.“ Die Entscheidungsgewalt geht über von „personal rulers to impersonal rules.“ (Elster u.a.1998, S. 109)

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