Die Wirtschaftspolitik der Regierungen Kohl und Schröder im Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Untersuchungsgegenstand

2. Ausgangslage und innerparteiliche Entwicklung

3. Vetospieler im institutionellen System der BRD

4. Untersuchung der Instrumentenbereiche
4.1. Geldpolitik
4.2. Fiskalpolitik
4.3. Beschäftigungspolitik

5. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Untersuchungsgegenstand

In der vorliegenden Arbeit soll es um folgende Fragen gehen: Erfolgte nach den Wahlen 1983 und 1998 jeweils ein wirtschaftspolitischer Wechsel? Gab es tiefgreifende Reformen? Welche Wirtschaftspolitik haben die Regierungen Kohl bzw. Schröder betrieben und welche Ursachen gibt es dafür? Hinter der Fragestellung verbirgt sich die These, dass die Wirtschaftspolitik einer Regierung von den Koalitionspartnern, der jeweiligen innerparteilichen Verfassung, den Wählerpräferenzen und den Vetospielern im institutionellen System der BRD abhängen. Schließlich handelt es sich bei der Wirtschaftspolitik um verbindliche Entscheidungen politischer Instanzen über die Erzeugung und Verteilung begehrter Güter und Dienstleistungen. Sie besitzt daher sowohl für den Parteienwettbewerb als auch für die Wähler eine große Bedeutung. Wirtschaftspolitik ist dabei das Ergebnis eines politischen Kompromisses, der das in der pluralistischen Gesellschaft vorhandene Kräfteverhältnis widerspiegelt. Je nach Gewichtung der Ziele bestimmt sich dabei der wirtschaftspolitische Kurs. Welchem Ziel Priorität eingeräumt wird, hängt wesentlich von den gesellschaftspolitischen Grundansichten, den politischen Machtansprüchen und Wirtschaftsinteressen ab.

Wirtschaftspolitischer Wechsel oder Kontinuität ist die zu untersuchende abhängige Variable. Die bisherigen Erkenntnisse der Parteiendifferenz- und der Vetospielertheorie werden als unabhängige Variablen angenommen. Gemäß der Parteiendifferenztheorie variiert die Staatstätigkeit mit der parteipolitischen Färbung der Regierung bzw. sieht einen Zusammenhang von Regierungspolitik, Wählerpräferenzen sowie dem parlamentarischen und außerparlamentarischen Konstellationen. Demnach entstehen unterschiedliche Politikresultate nur, wenn die Rahmenbedingungen - ein ideologisch und organisatorisch geeintes Lager der Regierungsparteien, ein günstiges Kräfteverhältnis zu den Oppositionsparteien in Parlament und Gesellschaft sowie Gestaltungsfreiheit in den politischen Institutionen - günstig sind.^[1] Das Vetospielertheorem besagt: Je größer die Zahl der Vetospieler einer Regierung und Parlamentsmehrheit, desto wahrscheinlicher wird der Politikwandel verlangsamt. Dämpfend wirken auch große ideologische Distanz zwischen den Hauptgegnern, eine homogene Anhängerschaft der Vetospieler sowie eine kurze Amtszeit der Regierung oder eine geringe ideologische Polarisierung im Parteienwettbewerb. Zu den Vetospielern im politischen institutionellen System der Bundesrepublik Deutschland gehören der jeweilige Koalitionspartner, die Bundesländer und damit verbunden der Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht, die Bundeszentralbank bzw. die Europäische Zentralbank sowie andere Vetomächte der Konkordanzdemokratie wie eine Vielzahl von Verbänden, um nur die wichtigsten Vetospieler zu nennen.^[2]

Der folgende Vergleich stellt die Wirtschaftspolitik der christlich-liberalen Regierungen und der rot-grünen Regierung gegenüber. Die CDU-geführte Bundesregierung unter Bundeskanzler Helmut Kohl war von 1982 bis 1998 im Amt. Dieser große Zeitraum schließt die Wiedervereinigung ein, deren Folgen für die Bundesrepublik so tiefgreifend waren, dass das wirtschaftliche Datenmaterial^[3] nur eingeschränkt mit dem der 1980er Jahre vergleichbar ist. Daher wird der Untersuchungszeitraum auf die Jahre 1982 bis 1989 begrenzt. Die Wirtschaftspolitik dieser Periode der christlich-liberalen Regierungen wird mit der der SPD-geführten Koalition unter Bundeskanzler Gerhard Schröder verglichen. Hierfür wurde die erste rot-grüne Legislaturperiode von 1998 bis 2002 gewählt. Der Untersuchungszeitraum endet mit der Wiederwahl der rot-grünen Bundesregierung im Jahr 2002.

Die Arbeit gliedert sich in 7 Abschnitte. Im anschließenden Teil werden kurz die vorherrschenden wirtschaftspolitischen Theorien, der Keynesianismus und das angebotstheoretische Konzept gegenübergestellt. Damit soll die theoretische Ausgangslage beider Koalitionen bei ihrem Regierungsantritt in Bezug auf die Wirtschaftspolitik umrissen werden. Darüber hinaus werden die parteiinternen Entwicklungen dargestellt. Im dritten Abschnitt folgt eine (keineswegs auf Vollständigkeit beruhende) Darstellung der Vetospieler im institutionellen bundesdeutschen System. Dabei soll es speziell um deren Einflussmöglichkeiten auf den Prozess der wirtschaftspolitischen Entscheidungsfindung beider Koalitionen gehen. Im Anschluss daran wird die Wirtschaftspolitik der Regierungen in den Vergleichszeiträumen untersucht. Hierbei wurde eine Beschränkung auf drei Instrumentenbereiche, die Geld-, Fiskal- und Beschäftigungspolitik vorgenommen. Auf die Bereiche der Struktur-, Wettbewerbs-, und Außenwirtschaftspolitik wurde aus Raumgründen nicht näher eingegangen. Anhand der Reformen wurde untersucht, ob nach dem Regierungsantritt ein wirtschaftspolitischer Kurswechsel stattgefunden hat. Dabei wurde die innerparteiliche Entwicklung und die Reichweite der Reformen mit in Betracht gezogen. Die Grenzen der wirtschaftspolitischen Steuerungsfähigkeit der Bundesregierung werden aufgezeigt. Der letzte Abschnitt fasst die gewonnenen Ergebnisse zusammen und versucht eine Antwort auf die eingangs gestellte Leitfrage nach Kontinuität und/oder Wandel in der Wirtschaftspolitik der christlich-liberalen und rot-grünen Regierungen. Ein Blick auf die Hintergründe schließt die Arbeit ab.

2. Ausgangslage und innerparteiliche Entwicklung

Nach Ludwig Erhard orientierte sich die Wirtschaftspolitik bis in die 1970er Jahre am Konzept des britischen Ökonomen John Maynard Keynes. Ziel war die Verhinderung kurzfristiger Produktions- und Beschäftigungsschwankungen durch die Beeinflussung der gesamtwirtschaftlichen Güternachfrage mit Hilfe der Geld- und Fiskalpolitik. Bei der Geldpolitik sollte eine Steuerung des gesamtwirtschaftlichen Zins- und Preisniveaus und bei der Fiskalpolitik eine Steuerung der staatlichen und privaten Nachfrage durch Erhöhung der Staatsausgaben und Steuersenkungen erfolgen, bei der eine zusätzliche Staatsverschuldung (Defizit-Spending) in Kauf genommen werden musste. Die Problematik dieser antizyklische Globalsteuerung war, dass die gewünschten Effekte nur auftraten, wenn auf die gestiegene Güternachfrage mit einem wachsenden Angebot reagiert wurde. Dem standen strukturelle Inflexibilitäten entgegen, oder die Unternehmer reagierten mit Preissteigerungen und Kostensenkungen, also Überstundenabbau und Entlassung.

Seit 1976 wurde vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und seit 1979 auch vom wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft wiederholt das Konzept einer angebotsorientierten Stabilitätspolitik empfohlen. Ziel war eine bessere Anpassungsfähigkeit der Wirtschaft an Nachfrageschwankungen durch die Verbesserung der langfristigen Wachstumsbedingungen mit Hilfe der Geld-, Fiskal- und Ordnungspolitik. Bei der Geldpolitik stand die Sicherung der Preisniveaustabilität im Vordergrund. Das Geldmengenwachstum sollte sich am Wirtschaftswachstum ausrichten (Monetarismus). Bei der Fiskalpolitik ging es um eine Verringerung staatlicher Konsumausgaben und eine Haushaltskonsolidierung, während bei der Ordnungspolitik^[4] der Abbau staatlicher Regulierung und die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes vorrangig sind. Auch in diesem Konzept traten Probleme auf. Kurzfristige Arbeitslosigkeit schlug in langfristige um, da die Wirkungen der Wirtschaftspolitik erst langfristig auftraten. Hinzu kam die verminderte Durchsetzungsfähigkeit langfristiger Reformerfolge.

Die Rezession 1980 bis 1982 und der damit verbundene Wahlsieg der CDU unter dem Vorsitz Helmut Kohls verhalfen der angebotsorientierten Wirtschaftspolitik schließlich zum Durchbruch. „Der Handlungsspielraum für Reformen war insbesondere in den 80er Jahren sehr groß.“^[5] Mit einer eigenen Bundesratsmehrheit und einem Koalitionspartner, der die Reformrichtung noch verstärkte, wurde ihr ein Teil der Liberalisierungsaufgaben auch noch durch Beschlüsse der EG abgenommen. Für die Regierung Kohl ergab sich so eine günstige Gelegenheit für marktwirtschaftlich orientierte Reformen.

Dennoch kam es zu Konflikten innerhalb der CDU. 1983 sollte ein vom niedersächsischen Ministerpräsidenten Ernst Albrecht erarbeitetes Positionspapier die Wende zu einer umfassenden wirtschaftspolitischen Konzeption im Sinne der Angebotstheorie bringen. Auch die Denkanstöße des Vorsitzenden der Arbeitsgruppe Arbeit und Soziales der Unionsfraktion, Heimo George, wiesen in eine ähnliche Richtung. Daraus ergaben sich Forderungen nach Senkung der Unternehmenssteuern und Lohnnebenkosten, Erhöhung der Mehrwertsteuer zur Senkung der Sozialbeiträge sowie eine Flexibilisierung des Arbeitsmarktes. „Während diese Konzepte vom Wirtschaftsflügel der CDU unterstützt wurden, stießen die nicht nur beim politischen Gegner, sondern insbesondere auch in der eigenen Partei auf massiven Widerstand; besonders die Sozialausschüsse lehnten die Vorschläge strikt ab.“^[6] Die unterschiedlichen Flügel der CDU und FDP favorisierten jeweils verschieden weitreichende wirtschaftspolitische Reformen. Eine daraufhin eingesetzte Programmkommission erbrachte einen sozial- und verteilungspolitisch entschärften Kompromiss zu den Vorschlägen Albrechts. Dem Politikwissenschaftler Josef Schmid schien es: „als ob über die Sanierung der Staatsfinanzen und eine allgemeine Beschwörung der Kräfte der Marktwirtschaft hinaus kein wirtschafts- und gesellschaftspolitisches Konzept im Regierungsbündnis konsensfähig gewesen wäre.“^[7]

Auch die rot-grüne Koalition unter Bundeskanzler Gerhard Schröder startete unter vergleichsweise günstigen Bedingungen. Erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik war im Oktober 1998 eine amtierende Bundesregierung abgewählt worden. Bisher gehörte jeweils eine Partei der alten und der neuen Regierung an und gewährleistete so eine gewisse Kontinuität. 1998 wurde eine Kehrtwende möglich, die zur Rücknahme einiger zentraler Maßnahmen der Kohl-Regierung und zu einem erheblichen Kurswechsel führte. Zusätzlich verfügte die SPD anfangs über eine eigene Mehrheit im Bundesrat und musste zunächst keine eigenständige wirtschaftspolitische Profilierung ihres Koalitionspartners befürchten.^[8]

Im Juni 1999 bekannte sich Gerhard Schröder in einem gemeinsamen Papier^[9] mit dem englischen Premierminister Tony Blair zu einem „dritten Weg“ zwischen dem traditionellen sozialdemokratischen Staatsinterventionismus und dem Neoliberalismus. Schröder favorisierte hier entgegen der eher nachfrageorientierten Position seines Finanzministers Oskar Lafontaine, der Gewerkschaften und etlicher Parteimitglieder eine stärker angebotsorientierte Wirtschaftspolitik.^[10] Schröder und Blair setzten dabei auf eine Flexibilisierung der Arbeitsmärkte, Steuersenkungen, eine Unternehmenssteuerreform, die Senkung der Staatsquote sowie der Lohn- und Lohnnebenkosten und eine Modernisierung des Wohlfahrtsstaates. In der SPD führte das Papier zu einer heftigen programmatischen Diskussion, wobei die wirtschaftspolitische Heterogenität innerhalb der SPD und zwischen beiden Parteien offensichtlich wurde. Nach der „Berliner Erklärung“ mit einem Plädoyer für mehr soziale Gerechtigkeit durch die sozialdemokratische Parteipolitik, wurde eine Programmkommission mit der Erarbeitung eines neuen Parteiprogramms beauftragt. Dieser Konflikt zwischen den sogenannten ‚Modernisierern’ und den ‚Traditionalisten’ gipfelte in der Doppelspitze mit Schröder und Lafontaine. Zu den inhaltlichen Differenzen beider kam noch ein machtpolitischer Konflikt, der schließlich durch Lafontaines Rücktritt entschieden wurde.

In der Vergangenheit gab es kaum Perioden, in denen angebots- oder nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik in reiner Form umgesetzt wurde. Vielmehr war jeweils eine Strategie als Leitbild bestimmend. Eine angebotsorientierte Stabilitätspolitik muss daher nicht zwingend die Berücksichtigung nachfragesteigernder Konjunktureinflüsse ausschließen. „So spricht der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung verschiedentlich für eine ‚kreislaufmäßige Abstimmung’ der Angebotspolitik durch nachfrageorientierte Maßnahmen im Sinne eines antizyklischen Ausgabeverhaltens des Staates aus.“^[11] Eine solche ‚kreislaufmäßige Abstimmung’ gestaltet sich bei der Vielzahl der am wirtschaftspolitischen Prozess beteiligten Vetospieler aber äußerst schwierig.

3. Vetospieler im institutionellen System der BRD

In der Staatstätigkeitsforschung ist der Befund unstrittig, dass tiefgreifende, große Reformen in der Bundesrepublik kaum durchsetzbar sind. Das liegt an einer Vielzahl institutioneller Hürden, die der Durchsetzung eines kohärenten politischen Programms entgegen stehen.^[12] Auf einige Wenige soll im Folgenden näher eingegangen werden, soweit sie die wirtschaftspolitischen Entscheidungsprozesse der Bundesregierung beeinflussen.

Das Verhältniswahlrecht zwingt die großen Parteien praktisch zur Suche eines Koalitionspartners und zur Aushandlung eines gemeinsamen Programms.^[13] Durch die Fragmentierung des Parteiensystems können die beiden Hauptparteien CDU und SPD in der Regel nicht ohne eine kleinere Partei regieren. So kommt der kleineren Partei bei der Regierungsbildung eine disproportional wichtige Rolle zu, die durch die Schattenstellung im politischen Alltag und durch den Druck zur Konsensbildung wieder relativiert wird. Diese Faktoren können die Durchsetzung kohärenter wirtschaftspolitischer Reformen erheblich behindern.

In den letzten 20 Jahren bildete aber nicht der kleinere Koalitionspartner den Hinderungsgrund tiefgreifender Reformen. „Vielmehr taten sich die großen Parteien selbst überaus schwer, sich intern und im Hinblick auf mögliche Reaktionen der Wähler zu größeren wirtschaftspolitischen Reformen durchzuringen.“^[14] In beiden Parteien begann auf Grund des stark konsensgebundenen Willensbildungsprozesses jeweils einige Monate nach der Regierungsübernahme eine programmatische Auseinandersetzung, obwohl beide Parteien vorher jeweils über zehn Jahre in der Opposition genug Zeit dafür hatten. Dies lässt sich wiederum mit dem föderalen System der Bundesrepublik erklären. Eine Oppositionspartei im Bund ist auf Länderebene immer auch gleichzeitig Regierungspartei. Die Parteien befinden sich praktisch im Dauerwahlkampf. Auf diese Weise erschwert das Institutionengefüge nicht nur weitreichende Reformen sondern auch programmatische Neuerungen und Herstellung von Homogenität innerhalb einer Partei.^[15]

[...]

^[1] Vgl. Schmidt, Manfred G. (1991): Machtwechsel in der Bundesrepublik (1949-1990), in: Blanke, Bernhard/Wollmann, Hellmut (Hrsg.): Die alte Bundesrepublik. Kontinuität und Wandel, Opladen (Leviathan Sonderheft), 179-203.

^[2] Vgl. Tsebelis, George (1995): Decision Making in Political Systems: Vetoplayers in Presidentialism, Parlamentarism, Multi-Cameralism and Multi-Partyism, in: BJPS 25, 289-325. in Verbindung mit Tsebelis, George (1999):Veto Players and Law Production in Parliamentary Democracies: An Empirical Analysis, in: APSR 93, 591-608.

^[3] Im Folgenden handelt es sich, wenn nicht anders erwähnt, um Daten des Statistischen Bundesamtes.

^[4] Ordnungspolitik ist Gegenstand dieser Arbeit nur insofern, als sie die Beschäftigungspolitik betrifft. Siehe Abschnitt 4.3.

^[5] Schmidt, Manfred G. (2001) (Hrsg.): Wohlfahrtsstaatliche Politik. Institutionen, politischer Prozess und Leistungsprofil, Opladen, 19.

^[6] Zohlnhöfer, Reimut (2001c): Die Wirtschaftspolitik der Ära Kohl 1982-1989/90. Eine Wende im Zeichen der Sozialen Marktwirtschaft?, in: Historisch-politische Mitteilungen 8 (2001), 158. Vergleichende quantitative Studien haben verschiedentlich einen Einfluss korporatistischer Arrangements auf die Steuerpolitik nachgewiesen und gezeigt, dass diese eine höhere Steuerbelastung generieren, aber auch die Steuerstruktur beeinflussen.

^[7] Schmid, J. (1991): Der Machtwechsel und die Strategie des konservativ-liberalen Bündnisses, in: Süss, W. (Hrsg.), Die Bundesrepublik in den 80er Jahren, Opladen, 19-34.

^[8] Erst im Laufe der Zeit entwickelten sich innerhalb der Grünen eigene Positionen, die aber – mit Ausnahme der Ökosteuerreform - nicht homogen waren. Deshalb wird im Folgenden vorrangig auf die wirtschaftspolitischen Präferenzen der SPD eingegangen.

^[9] Das erwähnte Papier trägt den Namen: „Der Weg nach vorne für Europas Sozialdemokraten“.

^[10] Starbatty, J. (2000): Programmatik und politische Praxis. Zur Wirtschaftspolitik von Gerhard Schröder, in: Volkswirtschaftliche Korrespondenz der Adolf-Weber-Stiftung 39. Jhrg., München Nr. 6/2000.

^[11] May, H. (2003): Wirtschaftsbürger-Taschenbuch: wirtschaftliches und rechtliches Grundwissen, München, 446. Die „kreislaufmäßige Abstimmung“ fand zuletzt im Jahresgutachten 2001 statt.

^[12] Vgl. Schmidt, Manfred G. (2002): Germany: The Grand Coalition State, in: Colomer, Josep M. (Hrsg.): Political Institutions in Europe, London et al., 8f.

^[13] Nohlen, Dieter (2000): Wahlrecht und Parteiensystem, Opladen.

^[14] Zohlnhöfer, Reimut (2003b): Institutionelle Hemmnisse für eine kohärente Wirtschaftspolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B18-19/28, 13.

^[15] Vgl. Zohlnhöfer, Reimut (2001b): Politikwechsel nach Machtwechseln. Die Wirtschaftspolitik der Regierungen Kohl und Schröder im Vergleich, in: Derlien, Hans-Ulrich (Hrsg.): Regieren nach Wahlen, Deutsche Vereinigung für Politische Wissenschaft/Sektion Regierungssystem und Regieren in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, 189f.