Motive und Instrumente der besonderen Regulierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung, Begriff und historischer Hintergrund des Rundfunks

2 Rahmenbedingungen und Rundfunkfreiheit
2.1 Grundgesetzliche Regelung
2.2 Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht und weitere Entwicklung

3 Regulierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
3.1 Ziele und Anforderungen
3.2 Methoden und (innere) Ordnung
3.2.1 Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern
3.2.2 Wichtige gesetzliche Regelungen
3.2.3 Selbstregulierung
3.2.4 Außensteuerung

4 Fazit und Ausblick

Anhang

Literaturverzeichnis

Entscheidungsregister

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung, Begriff und historischer Hintergrund des Rundfunks

Die heutige Zeit ist durch die umfassende Verfügbarkeit von Informationen und die permanente Präsenz der Medien gekennzeichnet. Besonders im Bereich des Rundfunks werben unzählige Sender um die Gunst der Zuhörer und -seher, die sich der Dauerberieselung nur schwer entziehen können. Speziell das Fernsehen lässt den Einzelnen durch die Eigenschaft der gleichzeitigen Übermittlung von Bild und Ton quasi direkt am Ort des Geschehens sein, weshalb ihm das Bundesverfassungsgericht eine besondere Suggestivkraft zuschreibt und diese zusammen mit seiner Breitenwirkung und Attraktivität als Begründung für eine notwendige besondere Regulierung sieht.¹ Die Aktualität des Rundfunks stellt einen weiteren Vorteil gegenüber den klassischen Printmedien dar. Deshalb ist der Rundfunk aus dem Leben vieler Menschen heutzutage nicht mehr wegzudenken. Im Jahre 2002 beispielsweise sah jeder Erwachsene, der einen Fernseher besitzt, im Durchschnitt über dreieinhalb Stunden pro Tag fern.² Rundfunk ist deshalb nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts aufgrund seiner Quasi-Unentbehrlichkeit und seines Einflusses auf die öffentliche Meinung nicht nur Medium sondern auch Faktor der öffentlichen Meinungsbildung.³ Die hohe gesellschaftliche Bedeutung des Rundfunks kann ein weiterer Grund für eine notwendige Regulierung sein, um einen möglichen Missbrauch zu verhindern. Im Folgenden werden insbesondere der öffentlich-rechtliche Rundfunk und die Motive und Instrumente seiner Regulierung betrachtet. Aufgrund des Umfangs des Themas kann nur ein Überblick gegeben werden. Um Themen anderer Bearbeiter nicht vorzugreifen wird insbesondere nicht detaillierter als nötig auf Aspekte der Finanzierung und der Neuen Medien eingegangen. Europarechtliche Einflüsse werden in dieser Arbeit nicht berücksichtigt.

Für ein einheitliches Verständnis soll zunächst geklärt werden, was im Folgenden unter Rundfunk verstanden wird. Der Begriff des Rundfunks ist in der Verfassung nicht definiert. Konstitutiv für den Begriff des Rundfunks ist jedoch die Verbreitung von (1) an die Allgemeinheit gerichteten (2) Darbietungen in Wort, Ton oder Bild, sowie die Verbreitung auf technischem Wege mittels (3) elektromagnetischer Schwingungen. Eine Darbietung in diesem Sinne liegt dabei nur dann vor, wenn eine publizistische Wirkung gegeben ist. Schwierig ist die Abgrenzung zwischen Rundfunk und Mediendiensten (Fehlen des Merkmals Darbietung), sowie zwischen Mediendiensten und Telediensten (nicht an die Allgemeinheit gerichtet). Wichtig festzuhalten ist, dass der Begriff des Rundfunks nicht von technischen Übertragungsmodalitäten abhängt.⁴ Rundfunk wird seit langem als Oberbegriff gesehen, der den Hörfunk und das Fernsehen umfasst.⁵ Irrelevant ist dabei auch, ob leitungsgebunden oder drahtlos gesendet wird. Kabelfernsehen fällt somit zweifelsfrei auch unter den Rundfunkbegriff. Eine einfachgesetzliche Begriffsbestimmung findet sich beispielsweise in §2 des Rundfunkstaatsvertrags.

Die Geschichte des Rundfunks nahm ihren Anfang mit der Entdeckung der elektromagnetischen Wellen durch Heinrich Hertz im Jahre 1887. Der neu entdeckte Funk wurde anfänglich nur bei der Seefahrt und für Funktelegraphie sowie während des ersten Weltkrieges für militärische Zwecke eingesetzt.⁶

Der erste regelmäßige Hörfunkprogrammdienst für die Bevölkerung startete im Oktober 1923 auf Initiative der Deutschen Reichspost, die über die Funkhoheit verfügte. Diese stellte schon damals die kulturelle Seite in den Vordergrund und forderte einen politikfreien Rundfunk. Mehr aus technisch-finanziellen Gründen als aus föderalen Überlegungen wurde Regionalgesellschaften gegründet. In der Folge verbreitete sich die Technik mit enormem Erfolg und schnell wurde der Einfluss des Rundfunks bei der öffentlichen Meinungsbildung klar. Zum Ende der Weimarer Republik traten vermehrte Versuche auf, den Rundfunk für politische Zwecke einzusetzen und als Sprachrohr der Regierung zu verwenden.⁷

Mit der Machtergreifung durch die Nationalsozialisten 1933 fand die Freiheit des Rundfunks ein Ende. Die Technik wurde zu Propagandazwecken vom eigens gegründeten Reichsministerium für Volksaufklärung und Propaganda missbraucht. Im Zuge der Gleichschaltung der Länder wurde auch der Rundfunk zentralisiert. Um die Verbreitung des Radios in der Bevölkerung zu unterstützen und damit die Meinungsbildung der Bevölkerung kontrollieren zu können wurde ein erschwinglicher „Volksempfänger“ entwickelt, mit dem ausländische Kurzwellensender nicht empfangen werden konnten. Zudem wurde das Hören ausländischer Sender unter Androhung der Todesstrafe verboten.⁸

Nach dem zweiten Weltkrieg wurde der Rundfunk zunächst von den Alliierten übernommen, im Laufe des Wiederaufbaus jedoch wieder unter deutsche Kontrolle gestellt. Trotz der unterschiedlichen Ausgangslage in den verschiedenen Besatzungszonen wurde der Rund2 Rahmenbedingungen und Rundfunkfreiheit 3 funk nach einem einheitlichen Muster organisiert. Oberstes Ziel war dabei aufgrund der schlechten Erfahrungen in der Vergangenheit die Staatsfreiheit des Rundfunks⁹.¹⁰

In der Folge entstanden mehrere regionale Rundfunkanstalten. 1950 schlossen sich die schon bestehenden Landesrundfunkanstalten zur „Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfundanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammen. Weitere Anstalten traten nach ihrer Gründung bei. Die ARD koordinierte 1959 die gemeinsame Veranstaltung eines bundesweiten Ersten Fernsehprogramms. Nach dem gescheiterten Versuch des Bundes über die „Deutschland-Fernsehen-GmbH“ ein zusätzliches eigenes Fernsehprogramm aufzubauen, errichteten die Länder dieses Programm 1961 mit dem Staatsvertrag zur Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts „Zweites Deutsches Fernsehen“.¹¹

Angesichts der Sondersituation des Rundfunks in wirtschaftlicher Hinsicht aufgrund hoher Installations- und Betriebskosten sowie in technischer Hinsicht aufgrund der Frequenzknappheit wurde für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine besondere Stellung hergeleitet. Deshalb dachte auch zunächst niemand an die Gründung privater Rundfunkgesellschaften.¹²

Erst im Laufe der Zeit, auch als Folge der technischen Entwicklung und der Erweiterung der Frequenzbereiche, zeigten sich erste Versuche, auf privatwirtschaftlicher Ebene im Rundfunkbereich tätig zu werden.

2 Rahmenbedingungen und Rundfunkfreiheit

2.1 Grundgesetzliche Regelung

Im Grundgesetz findet der Rundfunk in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG Berücksichtigung. Auf den Rundfunk bezogen wird diese Norm als Rundfunkfreiheit bezeichnet. Sie steht in Art. 5 Abs. 1 GG neben der Meinungs-, Informations- und Pressefreiheit und ist damit Teil der Kommunikationsfreiheiten, die die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung gewährleisten.¹³ Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG weist dabei einen Doppelcharakter auf, da er sowohl eine subjektivrechtliche wie auch eine objektivrechtliche Dimension umfasst. Der subjektivrechtliche Teil betont den Schutz der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, während der objektivrechtliche Teil auf den geschaffenen rechtlichen Rahmen in der Gesamtrechtsordnung abzielt, an den Gesetzgebung, Verwaltung und Rechsprechung gebunden sind.¹⁴

Bei der Rundfunkfreiheit dominiert die objektivrechtliche die subjektivrechtliche Dimension.¹⁵ Hierbei wird davon ausgegangen, dass eine gleichgewichtige Vielfalt, die notwendigerweise für eine umfassende Meinungsbildung erforderlich ist, nicht von selbst entsteht, sondern nur dann realisiert werden kann, wenn der Gesetzgeber einen Rechtsrahmen schafft, der diese Vielfalt zu gewährleisten vermag. Erst wenn dieser Rechtsrahmen existiert, kann die Rundfunkfreiheit als individuelles Freiheitsrecht wahrgenommen werden.^{16 17}

Der in dieser Arbeit betrachtete öffentlich-rechtliche Rundfunk in der Rechtsform der Anstalt öffentlichen Rechts ist Träger der Rundfunkfreiheit.¹⁸ Hierbei wird der Grundsatz durchbrochen, dass sich der Staat nicht auf Grundrechte berufen kann, da diese Abwehrrechte der Bürger darstellen.¹⁹ Außerdem sind Redakteure, soweit ihre Programmtätigkeit vor staatlichen Übergriffen geschützt werden soll, vom personellen Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG umfasst.²⁰

Zum Schutzbereich der Rundfunkfreiheit zählen die Informationsbeschaffung, die Produktion und Verwertung von Sendungen und die Verbreitung von Nachrichten und Meinungen.²¹ Auch Tatsachenmitteilungen und Werturteile sind von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG entgegen seinem Wortlaut geschützt. Außerdem dürfen Rundfunkanstalten Fernsehzeitschriften zu Informationszwecken herausgeben, wenn deren Inhalt programmbezogen und eine wirtschaftliche Zielsetzung ausgeschlossen ist. Auch die so genannte Randnutzung, wie beispielsweise die Vermietung eines zeitweise nicht genutzten Studios ist zulässig.²² Eine negative Rundfunkfreiheit existiert für die öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht. Zudem schützt Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG den Rundfunk als Institution.²³

Aufgrund der knappen Formulierung in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist eine Auslegung nach dem Wortlaut nur sehr eingeschränkt möglich.²⁴ Deshalb kommt dem Bundesverfassungsgericht für die konkrete Ausformung der Rundfunkfreiheit mittels systematisch-teleologischer Auslegung eine besondere Rolle zu, die im folgenden Abschnitt betrachtet wird.

2.2 Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht und weitere Entwicklung

Das Bundesverfassungsgericht hat in mehreren Entscheidungen, die in der Literatur als ‚Rundfunkurteile’ bezeichnet werden, Grundlegendes in Bezug auf den Rundfunk festgelegt. Die für diese Arbeit wesentlichen Entscheidungen werden, sofern nicht unter Gliederungspunkt 3 dieser Arbeit behandelt, im Folgenden kurz dargestellt, um einen Überblick zu geben. Eine tabellarische Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse der Rundfunkurteile findet sich im Anhang.

Das erste Rundfunkurteil stellte bereits die prinzipielle Gleichberechtigung Privater bei der Veranstaltung von Rundfunkprogrammen fest, da das Bundesverfassungsgericht feststellte, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk eine, aber nicht die einzig mögliche Organisationsform darstelle.²⁵ Die sich als Folge des technischen Fortschritts ergebenden neuen Möglichkeiten der Rundfunkveranstaltung über Kabelnetze und Satelliten führten im dritten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts zur Zulassung des privaten Rundfunks aufgrund landesgesetzlicher Regelungen in Ergänzung zum öffentlich-rechtlichen System. Privatrechtlicher Rundfunk wurde für prinzipiell zulässig erklärt, sofern sichergestellt ist, dass das Programmangebot als Ganzes den Vorgaben der Meinungsvielfalt entspricht und ausgestaltende rechtliche Regelungen geschaffen werden. Daraufhin erließen die Bundesländer Landesmediengesetze zur Einführung werbungsfinanzierten privaten Rundfunks.²⁶ Damit wurde dem Rundfunk ein weiteres Standbein geschaffen, und die Basis für das duale System des Rundfunks in Deutschland, dem Nebeneinander von öffentlich-rechtlichen und privaten Sendeanstalten wurde höchstrichterlich gelegt.²⁷

Ein weiterer wichtiger Gesichtspunkt dieser Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts liegt in der Betrachtung der Rundfunkfreiheit als eine der Freiheit der Meinungsbildung dienenden Freiheit. Sie ergänzt und verstärkt diese Freiheit und dient dabei der Aufgabe, eine freie, umfassende und wahrheitsgemäße individuelle und öffentliche Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gewährleisten und damit die Grundvoraussetzung einer funktionsfähigen Demokratie zu schaffen.

Im selben Urteil stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass die einfachgesetzliche Ausgestaltung dem Vorbehalt des Gesetzes unterliege, d.h. alle wesentlichen Eingriffsmöglichkeiten des Staates (‚Wesentlichkeitstheorie’) vom Gesetzgeber selbst geregelt werden müssen. Eine allgemeine Ermächtigung durch Generalklauseln und damit eine Überwälzung der konkreten Entscheidung auf die Exekutive reiche nicht aus. Wesentlich in diesem Sinne ist es, dass der Rundfunk nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird und damit Vielfalt gesichert wird. Weiterhin sollen über Leitgrundsätze inhaltliche Ausgewogenheit, Sachlichkeit, gegenseitige Achtung und der Jugendschutz sichergestellt werden. Auch die Regelung des Verfahrens der Zulassung zur Veranstaltung von Rundfunksendungen und die Sicherstellung der Einhaltung gesetzlicher Bestimmungen fallen in diesen wesentlichen Bereich.²⁸

In einer weiteren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird festgestellt, dass die Finanzierung über Gebühren als vorrangige Finanzierungsart des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu sehen ist. Betont wird dabei Notwendigkeit einer Finanzierung durch den Staat unter Beachtung des Prinzips der Staatsfreiheit. Dies bedeutet, dass der Staat bei der Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auf keinen Fall in die durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geschützte Programmautonomie eingreifen darf. Eine Mischfinanzierung ist dabei nur insoweit zulässig, als die Gebührenfinanzierung dadurch nicht verdrängt wird.²⁹

Eine folgende finanzierungsbezogene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts stellt auf das Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühren ab. Das Verfahren soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk einerseits die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen finanziellen Mittel gewährleisten, andererseits dabei aber eine Einflussnahme auf das Programm ausschließen. Mit dieser Entscheidung wurde für die Gebührenfinanzierung der Grundsatz der Programmneutralität festgelegt.³⁰

3 Regulierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Unter Regulierung im rechtlichen Sinne wird jede staatliche Einwirkung auf private Objekte gesehen, welche zum Ziel hat, deren Verhalten durch rechtlich verbindliche Vorgaben, beispielsweise in Gestalt von Ge- und Verboten zu lenken.³¹ ‚Private Objekte’ müssen in dieser Definition weit verstanden werden. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind trotz ihrer Organisationsform als Anstalten öffentlichen Rechts keine staatlichen Verwaltungsträger, weil die Sachaufgabe Rundfunk keine staatliche, sondern eine im gesellschaftlichen Bereich wurzelnde Angelegenheit darstellt.

[...]

¹ Vgl. BVerfGE 90, 60 (87), ‚Achtes Rundfunkurteil’.

² Vgl. ARD (2003), S. 354.

³ Vgl. BVerfGE 12, 205 (260), ‚Erstes Rundfunkurteil’.

⁴ Vgl. Fechner (2001), Rn. 580ff.

⁵ Vgl. BVerfGE 12, 205 (226), ‚Erstes Rundfunkurteil’.

⁶ Vgl. Hesse (2003), S. 1.

⁷ Vgl. Hesse (2003), S. 1ff.

⁸ Vgl. Fechner (2001), Rn. 569.

⁹ Vgl. für eine nähere Erläuterung Gliederungspunkt 3.1.

¹⁰ Vgl. Hesse (2003), S. 8ff.

¹¹ Vgl. Schuler-Harms (2000), S. 139f.

¹² Vgl. Degenhart (2001), S. 69.

¹³ Vgl. Schuler-Harms (2000), S. 145.

¹⁴ Vgl. Hoffmann-Riem (1994), S. 190ff.

¹⁵ Vgl. BVerfGE 57, 295 (320), ‚Drittes Rundfunkurteil’.

¹⁶ Vgl. Ladeur/Gostomzyk (2002), S. 1146.

¹⁷ Vgl. Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit, Gliederungspunkt 2.2.

¹⁸ Vgl. BVerfGE 31, 314 (321), ‚Zweites Rundfunkurteil’.

¹⁹ Vgl. Fechner (2001), Rn. 590.

²⁰ Vgl. BVerfGE 77, 65 (74).

²¹ Ebenda.

²² Vgl. Hesse (2003), S. 136ff.

²³ Vgl. Fechner (2001), Rn. 600ff.

²⁴ Vgl. Wieland (1984), S. 80ff.

²⁵ Vgl. BVerfGE 12, 205 (262), ‚Erstes Rundfunkurteil’.

²⁶ Vgl. Schuler-Harms (2000), S. 140.

²⁷ Vgl. BVerfGE 57, 295 (325ff.), ‚Drittes Rundfunkurteil’.

²⁸ Vgl. Hesse (2003), S. 71f.

²⁹ Vgl. BVerfGE 87, 181 (197), ‚Siebtes Rundfunkurteil’.

³⁰ Vgl. BVerfGE 90, 60 (87), ‚Achtes Rundfunkurteil’.

³¹ Vgl. Jarass (1987), S. 414.