Geld- und Währungspolitik: Eine kritische Analyse des geplanten Rotationsmodells der EZB

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Reformbedarf der Abstimmungsregeln im EZB-Rat

3 Der Reformvorschlag des EZB -Rates
3.1 Beschreibung des EZB-Rotationsmodells
3.2 Kritik am EZB-Rotationsmodell

4 Alternative Reformmodelle für den EZB -Rat
4.1 Das FOMC Rotationsmodell
4.1.1 Konzept
4.1.2 Kritik
4.2 Das ‚Equal Rotation’-Modell
4.2.1 Konzept
4.2.2 Kritik
4.3 Das Repräsentationsmodell
4.3.1 Konzept
4.3.2 Kritik
4.4 Das Zentralisierungs- und Delegationsmodell
4.4.1 Konzept
4.4.2 Kritik

5 Schlussbetrachtungen

Anhang

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Im Zuge der Osterweiterung wird die Europäische Union (EU) voraussichtlich im Frühjahr 2004 um zehn neue Mitglieder erweitert. Mit der Einführung des Euro in den Beitrittsländern ist ab 2006 mit einer Zunahme der Anzahl der nationalen Notenbankpräsidenten bzw. - gouverneure im Rat der Europäischen Zentralbank (EZB) auf bis zu 28 Personen, bei einem zusätzlichen Beitritt von Großbritannien, Dänemark und Schweden sogar auf 31 Personen, zu rechnen (Lommatzsch/ Tober 2003, S.69). Um zu verhindern, dass die Effizienz der Geldpolitik im erweiterten Euroraum leidet, wird eine Reform des EZB-Rates als notwendig erachtet (Duisenberg 2002). Die EU-Politik hat sich dieser Position angeschlossen. Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs einigte sich auf seinem Gipfeltreffen in Nizza im Dezember 2000 darauf, die Abstimmungsregeln im EZB-Rat zu reformieren. Die EZB wurde mit der Ausarbeitung eines konkreten Reformvorschlags beauftragt, den der EZB-Rat im Dezember 2002 präsentierte (ECB 2002). Dieser Reformvorschlag wurde vom Europäischen Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs am 21. März 2003 in Brüssel einstimmig verabschiedet. Die Änderungen treten aber erst in Kraft, wenn alle derzeitigen Mitgliedsstaaten (15 Staaten) der EU gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften, die Änderungen ratifiziert haben (Belke/ Baumgärtner 2003, S. 780).

Im zweiten Kapitel wird aufgezeigt, welche Hauptprobleme durch die EU-Erweiterung für den EZB-Rat entstehen. Anhand dieser Probleme wird der große Reformbedarf der Abstimmungsregeln im EZB-Rat ersichtlich, damit weiterhin eine erfolgreiche, stabilitätsorientierte Geldpolitik gewährleistet werden kann. In Kapitel 3 wird das EZB-Reformmodell beschrieben und dahingehend überprüft, ob das Modell im Zusammenhang mit der EU-Osterweiterung eine zufriedenstellende Anpassung an die geldpolitischen Herausforderungen darstellt. Die Bewertung findet statt, anhand der eigens von der EZB vorgegebenen Anforderungen an eine Reform. Das Kapitel 4 erarbeitet alternative Reformvorschläge, die im EZB-Modell keine bzw. nicht ausreichend Beachtung gefunden haben. Es wird das FOMC Rotationsprinzip, das ‚Equal Rotation’- Modell, das Repräsentationsmodell sowie Zentralisierungs- und Delegationsmodelle diskutiert. Alle alternativen Vorschläge werden jeweils kritisch auf ihre Durchsetzungsfähigkeit und Konsistenz hin überprüft. In den Schlussbetrachtungen des 5. Kapitels werden die Ergebnisse zusammengefasst und es wird ein Ausblick auf mögliche neue Reformbemühungen gewagt.

2 Reformbedarf der Abstimmungsregeln im EZB-Rat

Es können drei Hauptgründe aufgeführt werden, weshalb die Entscheidungsstrukturen innerhalb des EZB-Rats vor der EU-Erweiterung reformiert werden müssen. Erstens wird ohne eine Reform eine effiziente Entscheidungsfindung im Rat nicht mehr möglich sein (Fritz 2001, S.8). Die an den geldpolitischen Sitzungen teilnehmende Zahl der Notenbankgouverneure und Direktoriumsmitglieder wird sich von aktuell 18 auf bis zu 31 Personen nach der Erweiterung erhöhen. Dies führt zu einer Erhöhung der Kosten der Entscheidungsfindung.¹ Im Vergleich zu anderen Zentralbanksystemen (siehe Tab. 1) ist die derzeitige Anzahl der Mitglieder im EZB-Rat schon relativ hoch (Berger 2002, S.9). Nach der EU-Erweiterung kann die Anzahl der Mitglieder fast das Zweifache des Zentralbankrates der Bundesbank und fast das Dreifache des Federal Open Market Committee betragen (Be rger et al. 2002, S. 4).

Zweitens vergrößert sich ohne eine Reform der Abstimmungsregeln die Diskrepanz zwischen ökonomischem und politischem Gewicht der Euroländer im EZB-Rat (Berger 2002, S.11). Dieses Missverhältnis äußert sich in der Differenz zwischen dem relativen ökonomischen BIP-Gewicht eines Mitgliedlandes der EWU und seinem Stimmenanteil im EZB-Rat. Grund für diese Differenz ist, dass die EZB allen Mitgliedern gleiche Stimmrechte im Sinne des ‚one person, one vote’-Prinzips garantiert (ECB 1999, S.50). Im oberen Teil von Abb.1 ist das politische und ökonomische Gewicht der derzeitigen Mitgliedsländer dargestellt. 58 Prozent der Mitglieder besitzen ein höheres politisches als ökonomisches Gewicht. Während Frankreich fast 1/5 des gesamten BIP des Eurogebiets produziert entfällt nur 1/18 der Gesamtstimmen auf dieses Land. Folglich kann man von einer klaren Unterrepräsentation im EZB-Rat sprechen (Berger 2002, S. 11). Durch die EU-Erweiterung wird sich die Überpräsentation der kleinen Länder weiter erhöhen. Bei einer Mitgliedsstaatenanzahl von 27 werden schon 78 Prozent der Länder ein höheres politisches Gewicht im Vergleich zum ökonomischen Gewicht besitzen (siehe Abb. 1, unterer Teil). Die Notenbankpräsidenten der 17 kleinsten Mitgliedsstaaten, die im 27 Mitgliedsländer umfassenden Szenario mehrheitsfähig wären, repräsentieren weniger als 11 Prozent des BIP im Euroraum (Berger 2002, S. 11). Dies kann zu einem Problem werden, wenn die Mitglieder bei Abstimmungen aufgrund von nationalen Interessen votieren. Eine Koalitionsbildung zwischen kleineren Ländern kann zu Entscheidungen führen, die für die Geldpolitik im Euroraum insgesamt nicht optimal sind (de Grauwe 2002, S. 708 ff. ).

Als drittes Problemfeld muss aufgeführt werden, dass mit steigender Anzahl nationaler Notenbankpräsidenten im EZB-Rat der relative Einfluss des Direktoriums reduziert wird (siehe Abb. 2) (Lommatzsch/ Tober 2003, S. 69). Die Zahl der Direktoriumsmitglieder bleibt durch die EU- Erweiterung unverändert, wobei die Anzahl der Notenbank gouverneure im EZB-Rat steigt. Die Entscheidungen wurden bisher im EZB-Rat nicht nach dem formalen einfachen Mehrheitsprinzip getroffen, sondern üblicherweise nach dem Konsensprinzip.² Die „natürliche Koalition“ zwischen dem Direktorium und den Notenbankpräsidenten der großen Länder wird sich nach einer Erweiterung nicht mehr aufrechterhalten lassen (Belke/ Polleit 2003. S.3). Es könnten sich zwei unterschiedliche Interessensgruppen im EZB-Rat bilden, auf der einen Seite die Vertreter der Kernländer, die anderen Handlungsanreizen unterliegen als die der Beitrittländern (Gros 2003b). Als Beispiel könnte die erstgenannte Gruppe für eine relativ restriktivere Geldpolitik im Euroraum plädieren als letztere (Belke/ Polleit 2003, S. 6). Möglicherweise kann das EZB-Direktorium, aufgrund seines geringen Stimmenanteils im Rat, in diesem Fall nicht die Mehrheit für eine strikte Stabilitätspolitik herstellen. Die Folge könnte ein Aufweichen des Stabilitätsmandats der EZB sein. Dies äußert sich in Form einer Erhöhung der (Ziel-)Inflation und/oder einer abnehmenden Entschiedenheit, die Einhaltung des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts zu fordern (Belke et al. 2002).

3 Der Reformvorschlag des EZB -Rates

3.1 Beschreibung des EZB -Rotationsmodells

Die EZB hat sich auf ein Rotationsmodell (‚Minimum Rotation’) nach dem ‚Minimum Representation’-Ansatz (Belke/ Kruwinnus, 2003, S.327) bei der Reform des EZB-Rats festgelegt. Die Reform ist in zwei Stufen unterteilt. Sobald die Zahl der EWU-Mitgliedsländer und der Notenbankpräsidenten 15 übersteigt wird der Rotationsmechanismus implementiert. Bei 15 bis 21 Mitgliedstatten (1. Stufe) werden die Länder in zwei Gruppen eingeteilt.³ Die erste Gruppe enthält die 5 größten Mitgliedsstaaten und teilt sich vier Stimmen. Alle übrigen Länder werden in der zweiten Gruppe zusammengefasst und erhalten insgesamt 11 Stimmen (EZB 2003). Diese erste Stufe wird nur von sehr kurzer Dauer sein, da in naher Zukunft zehn Mittel- und Osteuropäische Länder (MOEL) in die EU aufgenommen werden sollen. Im Weiteren wird deshalb ausführlich die 2. Stufe des EZB-Modells diskutiert. Ab einer Anzahl von mindestens 22 Mitgliedsstaaten (2. Stufe) gilt das endgültige Modell (EZB 2003). Geht man z.B. zukünftig von 25 Mitgliedern, die jetzigen 12 Mitglieder, plus Dänemark, Schweden und Großbritannien, plus 10 Staaten aus der kommenden Erweiterungsrunde, aus, dann würde der EZB-Rat aus 25 Notenbankgouverneuren und sechs Direktoriumsmitgliedern bestehen. Die Zahl der stimmberechtigten nationalen Zentralbankchefs im EZB-Rat soll auf 15 (‚Kappungsgrenze’) begrenzt werden (EZB 2003). Die 6 Direktoren dürfen immer abstimmen (Belke et al. 2003, S. 3). Folglich sind an jeder Abstimmung im EZB-Rat 21 Stimmen beteiligt. Die Stimmrechte werden auf drei Gruppen, bewertet nach dem ‚Economic Size ’ (Gros 2003a, S.1), verteilt. Der Indikator ‚Economic Size ’ setzt sich aus dem Anteil am aggregierten BIP zu Marktpreisen (‚BIP MP’) im Gewicht 5/6 und dem Anteil an der gesamten aggregierten Bilanz der monetären Finanzinstitute (‚GAB MFI’) im Gewicht 1/6 zusammen (Belke/ Kruwinnus 2003, S. 327 f.). Die erste Komponente BIP MP wird verwendet, da sie vielfach als der objektivste Maßstab für die Größe der gesamten Volkswirtschaft angesehen wird. Die zweite Komponente GAB MFI trägt der Bedeutung des Finanzsektors der teilnehmenden Mitgliedsstatten für Zentralbankentscheidungen Rechnung (EZB 2003). Durch dieses Länderranking soll sichergestellt werden, dass die stimmberechtigten Zentralbanker zu jedem Zeitpunkt einen Großteil der Wirtschaft des Euroraumes repräsentieren (sog. ‚Minimum Representation’) (Belke/ Kruwinnus 2003, S. 327). Da die Notenbankpräsidenten ihr Wahlrecht mit unterschiedlicher Häufigkeit ausüben, lässt sich das ‚Minimum Representation’-Modell auch als eine doppelte Rotation kennzeichnen (Belke/ Polleit 2003, S.7). Die Aktualisierung der Gewichtung aller Mitgliedsstaaten erfolgt in einem fünfjährigen Rhythmus (EZB 2003). Folglich ergeben sich folgende drei Gruppen, in denen die Stimmrechte rotieren (Belke/ Polleit 2003, S.7 f.): Die erste Gruppe enthält die die 5 größten Mitgliedsstaaten, bemessen nach den oben genannten Indikatoren, und erhält insgesamt 4 Stimmen. Die zweite Gruppe besteht aus der Hälfte aller übrigen Länder und erhält insgesamt 8 Stimmrechte. Gruppe 3 setzt sich aus den verbleibenden Notenbankgouverneuren zusammen und verfügt über 3 Stimmrechte. Die potentielle Gruppeneinteilung für einen Euroraum mit 22, 25 sowie 28 Mitgliedern ist aus Tab. 2 zu ersehen. Die nicht stimmberechtigten Notenbankgouverneure sind zu allen Sitzungen zugelassen und haben das Recht sich an den Diskussionen zu beteiligen (Belke/ Kruwinnus 2003, S.328 f.). Wie oft die Stimmrechte in den einzelnen Gruppen rotieren sollen, wurde bisher noch nicht näher bestimmt (Lommatzsch/ Tober 2003, S. 70). Die Rotation unter den Zentralbankpräsidenten muss auf dem Grundsatz beruhen, dass innerhalb jeder Gruppe die Zentralbankpräsidenten für gleich lange Zeiträume stimmberechtigt sind. Die Bestimmungen zur Durchführung dieses Grundsatzes werden vom EZB-Rat verabschiedet (EZB 2003).

3.2 Kritik am EZB -Rotationsmodell

Der wichtigste Grund der Reform des EZB-Rats war das Ziel geldpolitische Entscheidungen weiterhin schnell und effizient treffen zu können (EZB 2003). Mit der EZB-Variante wurde dieses Ziel nicht erfüllt, da bei jeder Entscheidung 21 stimmberechtigte Mitglieder abstimmen.⁴ Zudem dürfen alle nationalen Notenbankpräsidenten bei allen Sitzungen mitdiskutieren. Zum Vergleich: Der Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank wurde 1992 nach der Wiedervereinigung reformiert, da jegliche Zahl von über 20 Mitgliedern, für eine effiziente Arbeit, als zu hoch angesehen wurde (Gros 2003a, S. 3). Nach der Erweiterung des EZB-Rats wächst die Zahl der stimmberechtigten Mitglieder auf fast das 3 fache im Vergleich zu den FOMC Mitgliedern an (Berger et al. 2002. S. 4). Die Kosten der Entscheidungsfindung fallen somit im EZB-Rat viel zu hoch aus (siehe Kap. 2).

Der EZB-Rat hat Grundsätze formuliert, denen eine Reform zwingend genügen muss. Die Einhaltung der Grundsätze ist allerdings kritisch zu beurteilen. Der Grundsatz ‚Ein Mitglied, eine Stimme’ wird nicht beachtet, da er durch das Rotationsverfahren nur noch für die stimmberechtigten Notenbankgouverneure gilt (Belke et al. 2003, S. 4). Die Mitglieder des EZB-Rats sollen keine nationalen Interessen vertreten, sondern die Wohlfahrt des Euroraums insgesamt im Blick haben. Sie sollen unabhängig, allein nach bestem Wissen und Gewissen entscheiden (Junius et al. 2002, S. 400). Die Prinzipien der ‚persönlichen und unabhängigen Sitzungsteilnahme’ und ‚ein Mitglied, eine Stimme’ sollen dies garantieren. Durch die Verletzung beider Grundsätze werden nationale Interessen wieder in den Vordergrund gerückt (Belke/ Polleit 2003, S. 10 f.). Die Ungleichbehandlung der großen und kleinen Länder bei den Stimmrechten verstärkt die Problematik der nationalen Interessen. Die dritte Gruppe des Rotationssystems, mit der geringsten Zahl an Stimmrechten, wird nach der EU-Erweiterung ausschließlich aus den Beitrittsländern bestehen (Gros 2003a, S. 2). Jedoch fühlen sich auch die großen Länder benachteiligt, da ihr wirtschaftliches Gewicht nicht ausreichend berücksichtigt wurde.⁵ Die Vertreter der kleinen und mittleren Länder können die großen Mitgliedsstaaten und das Direktorium überstimmen (Belke et al. 2003, S. 4). Somit würde eine wirtschaftliche Minderheit Entscheidungen für den gesamten Euroraum treffen. Das im zweiten Kapitel aufgezeigte Reformmotiv der Verringerung der Diskrepanz zwischen politischem und ökonomischem Gewicht der Euroländer im EZB-Rat wird also nicht ausreichend genug gelöst.

[...]

¹ Vgl. spieltheoretischen Überlegungen des Median-Wähler-Theorems (Brückner 1998, S.9, de Grauwe et al. 1999, S.12 f. sowie Hefeker 2001, S.9): Je größer das Entscheidungsgremium wird, desto weiter entfernt sich der Median von der geldpolitischen Entscheidung, die für das Eurosystem als Ganzes gesehen optimal gewesen wäre (Belke/ Polleit 2003, S.4). Die Möglichkeit optimale Leitzinsen durchzusetzen sinkt, die Folge wären steigende Kosten in Form einer suboptimalen Geldpolitik (Hefeker 2001, S. 17 und Dresdner Bank 2001, S. 67).

² Vgl. Duisenberg (2000a/2000b) und seine Ausführungen im Anschluss an die Pressekonferenz vom 3. Februar und 8. Juni 2000: „First, there was no formal vote. Again, as I hoped and as it was, it was a consensus decision.“ Sowie: „We had an intensive discussion, a prolonged discussion, which was very useful and, in the end, resulted in a consensus on what we has to do.” Vgl. auch Horn 2003, S.1, Meade/ Sheets 2002, S.21, de la Dehesa 2003, S.2 f., Wyplosz 2003.

³ Anmerkung: Wenn die Zahl der EWU-Mitgliedsstaaten zw. 16 und 18 liegt, hat der EZB-Rat Sonderregelungen zu treffen. Es soll dadurch vermieden werden, dass Mitglieder der ersten Gruppe weniger häufig stimmberechtigt sind als die der zweiten Gruppe. Um zu verhindern, dass einhundert Prozent der Mitglieder einer Gruppe abstimmen, kann der EZB-Rat den Beginn des Rotationsmechanismus bis zum Zeitpunkt verschieben, zu dem die Mitgliederzahl 18 übersteigt (EZB 2003).

⁴ Vgl. Gros 2003a, S. 3, Häring 2003, S. 9 sowie Neumann 2003, S.12.

⁵ Vgl. o.V. 2003a, S. 14, o.V. 2003b, S. 20 sowie Horn 2003, S. 1.