Gelingen oder Scheitern einer anreizgesteuerten Proliferation im Proliferationskonflikt mit Nordkorea

Inhalt

1 Einleitung

2 Das Gelingen kooperativer Proliferationssteuerung
2.1 Nichtkooperatives Verhalten: Erklärungsansätze und Folgewirkungen
2.1.1 Warum Staaten institutionelle Regeln brechen
2.1.2 Wie viel Nichtbefolgung ist nicht befolgt?
2.1.3 Reaktionsmöglichkeiten auf Regelbrüche
2.2 Verregelte Konfliktbearbeitung in der weltweiten Nonproliferation
2.2.1 Defektion als grundsätzliches Problem der Nichtverbreitungsnorm
2.2.2 Zur Anreizsteuerung kritischer Akteure
2.3 Einführung in die Fallstudie
2.4 Operationalisierung und Formulierung von Grundannahmen

3 Der Regelrahmen des Genfer Rahmenabkommens
3.1 Zur rechtlichen Verfasstheit des Genfer Rahmenabkommens
3.2 Die Verregelung des Genfer-Rahmenabkommens: Ziele ohne Wege
3.2.1 Abkommensinhalte mit hohem Verregelungsgrad
3.2.2 Ungenau definierte Abkommensregeln

4 Der Implementierungsverlauf unter dem Einfluss geringer Verregelungsdichte
4.1 Implementierungsverzögerungen unter KEDO
4.2 Eingeschränkte IAEO-Kontrollmechanismen
4.3 Der Effekt geringer Verregelungsdichte auf den Ausbau bilateraler Beziehungen und den Sicherheitsdialog mit Nordkorea
4.3.1 Zusätzliche US-Forderungen für den Ausbau bilateraler Beziehungen
4.3.2 Der Aufbau von Verbindungsbüros
4.3.3 Negative Sicherheitsgarantien und der Inter-Korea-Dialog
4.4 Ergebnisse

5 Die Rolle innenpolitischer Akteure in der Implementierung des Genfer-Rahmenabkommens
5.1 Der US-Kongress als Vetospieler im Implementierungsprozess
5.2 Die Folgen der finanziellen US-Blockade
5.2.1 Kapazitätsengpässe im Reaktortransfer
5.2.2 Kapazitätsengpässe im Transfer von Schweröl
5.3 Die legislative Blockade des Kongress im Reaktortransfer
5.4 Ergebnisse

6 Die Revision des Genfer-Rahmenabkommens ab 1998
6.1 Neuer Handlungsbedarf: Kumchangri und der Taepodong-Test
6.1.1 Das nordkoreanische Raketenprogramm als neue Herausforderung
6.2 Die Formulierung einer neuen Sicherheitsagenda für Nordostasien
6.3 Eine neue Kooperation in Nordostasien?
6.4 Der Verhandlungsmarathon der endenden Ära Clinton
6.5 Die Revision der Revision: Korea und die Bush-Administration bis zum 11.September 2001
6.5.1 Die Ablehnung des Status Quo
6.5.2 Eine Revision der Revision?
6.6 Die Auswirkungen des 11.Septembers auf die koreanische Halbinsel
6.6.1 Der militärstrategische Paradigmenwechsel in den USA
6.6.2 Das Ende des Genfer-Rahmenabkommens?
6.7 Ergebnisse

7 Fazit und Ausblick
7.1 „It takes two to tango“ – Regelbrüche in der Abkommensimplementierung
7.2 Die Abkommensrevision in der Kritik
7.3 Lehren für die Anreizsteuerung in zukünftigen Proliferationskonflikten
7.4 Jüngste Entwicklungen und Ausblick auf eine potentielle zukünftige Lösung des Proliferationskonflikts mit Nordkorea

8 Bibliographie

Anhang

1. Einleitung

Das Ende des Ost-West-Konflikts nährte die Hoffnung, dass atomare Rüstungskontrollkonflikte zukünftig einen weniger prominenten Platz auf der Agenda internationaler Institutionen inne hätten. Positiv stimmende Entwicklungen in der weltweiten Begrenzung vertikaler Proliferationsanstrengungen^[1] schienen diese Hoffnung zunächst zu bestätigen: Russland und die USA unternahmen weitreichende Schritte, um ihre strategischen und taktischen Atomarsenale zu reduzieren, und die VR China und Frankreich traten 1992 dem Nichtverbreitungsvertrag (NVV) bei. Die neuen Herausforderungen des internationalen Nichtverbreitungsregimes sollten jedoch primär in der Begrenzung horizontaler Proliferation liegen, was bereits durch die Entdeckung eines fortgeschrittenen militärischen Atomprogramms und umfangreicher Bestände an B- und C-Waffen im Irak des Jahres 1991 bestätigt wurde: Trotz IAEO-Kontrollen war das NVV-Mitglied Irak in der Lage gewesen, umfangreiche Waffenprogramme aufzulegen, ohne dass diese Verstöße bemerkt worden wären. Eine wesentlich größere Herausforderung für das weltweite Nichtverbreitungsregime sollte sich jedoch noch auf der koreanischen Halbinsel entwickeln.

Am 38. Breitengrad – der Grenze zwischen der Demokratischen Republik Korea (im Folgenden Nordkorea genannt) und der Republik Korea (im Folgenden Südkorea genannt) - war der beendet geglaubte Kalte Krieg immer noch sehr präsent. 37.000 US-Soldaten und 630.000 Südkoreaner standen an der Waffenstillstandsgrenze von 1953 nach wie vor der nordkoreanischen Armee gegenüber, die mit einer Millionen Mann unter Waffen die viertgrößte Armee der Welt ist. Letztere bewachte dabei einen Staat, der seit Streichung subventionierter Gütertransfers aus dem Ostblock und dem Zusammenbruch der marxistisch-leninistischen Ideologie kurz vor dem Zusammenbruch zu stehen schien. Geführt von einer vergötterten Vaterfigur, dem „großen Führer“ Kim Il-Sung, geleitet von gleichgeschalteten Massenmedien, die den ewigen Kampf gegen Japan, Südkorea und die USA predigten, war aus der Nordhälfte des wohl ältesten noch immer bestehenden Nationalstaats der Welt ein auf sozialistischer Ideologie beruhendes Politexperiment geworden, das den unvereinbaren Gegensatz zu Südkorea als identitätsstiftendes Element in sich trug. Beide koreanischen Teilstaaten sahen sich dabei seit jeher als legitimer Vertreter eines geeinigten Koreas.

Schon seit den 1950er Jahren existierte in Nordkorea ein Atomprogramm, das seinerzeit mit dem Ziel, sozialistische Staaten im Fernen Osten ökonomisch zu modernisieren, intensiv von der UdSSR unterstützt wurde^[2]. Erst 1985 band die Sowjetunion die Lieferung eines Atomreaktors an die nordkoreanische Unterschrift unter den Nichtverbreitungsvertrag, was die militärische Rüstung Nordkoreas unter internationale Beobachtung stellen sollte. 1992, unter Eindruck des IAEO-Kontrollfiaskos im Irak, verstärkte die IAEO ihre Verifikationsmechanismen und erreichte nach Jahren konfliktreicher Zusammenarbeit, dass Nordkorea eine Erklärung unterzeichnete, in es seine gesamte atomare Infrastruktur offen legte^[3]. Dieser vermeintliche Erfolg sollte sich jedoch bald schon als Phyrrussieg herausstellen, als der Behörde Irregularitäten bezüglich des Verbleibs nuklearer Rohstoffe in Nordkorea auffielen. Diese Entdeckung konnte durch die Routine- und ad-hoc Inspektionen der IAEO jedoch nicht genauer untersucht werden. Nachdem die Organisation daraufhin im Jahr 1993 spezielle Inspektionen vor dem UN-Sicherheitsrat forderte, durch die sie wesentlich umfassendere Kontrollkompetenzen gewonnen hätte, trat Nordkorea aus dem Nichtverbreitungsvertrag aus^[4]. Infolge dessen machte das nordostasiatische Land deutliche Schritte zum Aufbau eines eigenen Atomwaffenarsenals.

Nordkoreas unilateraler Schritt bestärkte seinerzeit Pessimisten in der Ansicht, dass ein weiteres Scheitern der Staatengemeinschaft in dieser Frage die umfassende Erosion der Nichtverbreitungsnorm zur Folge haben könnte. Zudem wollte man auf der koreanischen Halbinsel – einer der wohl sicherheitspolitisch instabilsten Regionen der Welt – kein atomar bewaffnetes Nordkorea tolerieren. Trotz des Versuchs der USA weitere Sanktionen gegen Nordkorea zu verhängen, sollte das Land erst nach Gewährleistung eines umfassenden Anreizpakets, unter dem so genannten Genfer-Rahmenabkommen („Agreed Framwork“), 1994 in den Rahmen des NVV zurückkehren. Acht Jahre nach Beginn der Implementierung des Genfer-Rahmenabkommens verließ Nordkorea im Dezember 2002 jedoch wieder das Nichtverbreitungsregime und kehrte zurück zum offensichtlich militärischen Ausbau seines Atomprogramms.

Diese Arbeit hinterfragt, welche Gründe zum Scheitern des Genfer-Rahmenabkommens geführt haben und welche Schlüsse man daraus für das Gelingen anreizgesteuerter Proliferation unter dem Nichtverbreitungsvertrag ziehen kann. Als Untersuchungsgegenstand wurde das Genfer-Rahmenabkommen gewählt, da durch eine Untersuchung dieser Institution Rückschlüsse auf die Erfolgsaussichten positiver Anreizsteuerung im Nonproliferationskontext zu erwarten sind. Die Analyse beinhaltet jedoch noch einen zweiten Untersuchungszweck. Ziel dieser Arbeit ist es auch, eines der wichtigsten Nonproliferationsprojekte unserer Zeit zu strukturieren und damit beurteilbar zu machen. So soll die vorliegende Arbeit auch einen Beitrag zur Diskussion um die Interaktion mit anderen Kernwaffenaspiranten leisten.

Die formulierte Fragestellung ist insofern abzugrenzen, als der Hauptbeobachtungskomplex sich auf die Implementierung und nicht primär auf die Aushandlung des Genfer-Rahmenabkommens beschränkt. Der Beobachtungs-zeitraum der Fallstudie Nordkorea wird somit zwischen 1994 und Dezember 2002 liegen. Dessen Ende ist insofern als fix gewählt, da Nordkorea im Oktober 2002 die Existenz eines Atomwaffenprogramms eingestand, worauf es im Dezember aus dem NVV austrat. Diese Maßnahme beendete mittelfristig die Kooperation unter dem bestehenden Genfer-Rahmenabkommen.

Um eine Beantwortung der Fragestellung zu ermöglichen, wird wie folgt vorgegangen: In Kapitel 2 wird der theoretische Hintergrund in Hinblick auf die Fragestellung entwickelt. Zentral dabei ist die Frage nach den Bedingungen und den Erfolgsaussichten anreizgesteuerter Proliferation und deren Umsetzung im Rahmen kooperativer Arrangements. Infolge dessen wird eine kurze Einführung in die zu erarbeitende Fallstudie gegeben. Die Operationalisierung theoretischer Befunde auf die vorzunehmende Fallstudie und die Formulierung von Annahmen schließt dieses Kapitel ab. Kapitel 3 gibt einen grundsätzlichen Überblick über den Regelrahmen des Genfer-Rahmenabkommens. Dieser bildet die Grundlage für die nachfolgende Untersuchung der Implementierungsleistungen, die in zwei Schritten erfolgt.

In Kapitel 4 und 5 wird die Kooperation der Geberländer mit Nordkorea bis zum Jahr 1999 analysiert. Die beiden Kapitel untersuchen Erfolge bzw. Misserfolge der eigentlichen Implementierungsleistungen und gliedern sich entsprechend der in Kapitel 2 formulierten Grundannahmen.

Kapitel 6 untersucht Argumentation und Verlauf der Abkommensrevision ab 1998. Diese wird als maßgeblich zur Beantwortung der Fragestellung erachtet, wobei die in den Kapiteln 4 und 5 identifizierten Probleme in der Abkommensimplementierung als Begründung für die Abkommensrevision herangezogen werden. Dieses Vorgehen soll die finale Beantwortung der formulierten Fragestellung ermöglichen, was in Kapitel 7 angestrebt wird. Dabei wird auf die am Ende jedes Kapitels vorgenommenen Zwischenfazits zurückgegriffen, die eine durchgängige Argumentation und finale Beantwortung erleichtern sollen.

1.1. Quellenlage und Forschungsstand

Die Quellenlage zu den Implementierungsleistungen und deren Folgen unter dem Genfer-Rahmenabkommen ist diffus. Während die Konstituierung des Genfer-Rahmenabkommens bereits von verschiedenen Autoren untersucht wurde^[5], ist das Gros der Literatur, das die Abkommensimplementierung untersucht, rein deskriptiv oder sie bildet zeitlich und thematisch isolierte Elemente ab. Hervorzuheben ist in diesem Kontext dennoch ein von James Clay Moltz und Alexandre Mansourov herausgegebener Sammelband^[6], der den Verlauf der nuklearen Diplomatie mit Nordkorea umfassend aus russischer Sicht darstellt. Bei der Suche nach Sekundärquellen erwiesen sich insofern vor allem Zeitschriftenartikel als äußerst hilfreich. Hierbei sei vor allem auf die „Nonproliferation Review“ verwiesen, deren Inhalte für diese Arbeit von sehr großem Wert waren. Darüber hinaus sollten auch die umfangreichen Inhalte in den Online-Angeboten verschiedener NGOs und akademischer Institutionen nicht unerwähnt bleiben - hierbei vor allem die hervorragend aufbereitete Internetseite des „Center for Nonproliferation Studies“ (http://cns.miis.edu) am Monterey Institute for International Studies und die vielfältigen Inhalte und Informationen, welche die Arms Control Association (ACA) unter http://www.armscontol.org bereitstellt.

Beim Rückgriff auf Primärquellen wurde sich hauptsächlich auf Dokumente der involvierten Institutionen und der beteiligten Nationalstaaten bzw. deren Behörden konzentriert. Dabei soll vor allem auf die Möglichkeit verwiesen werden, nordkoreanische Nachrichtenagenturmeldungen auf der Website der Agentur KCNA einzusehen, die unter http://www.kcna.co.jp zu finden ist. Die wichtigen Inhalte des Genfer-Rahmenabkommens finden sich u.a. auf der Internetseite http://www.kedo.org.

2. Das Gelingen kooperativer Proliferationssteuerung

Grundsätzlich wird in dieser Arbeit davon ausgegangen, dass Akteure Kooperation ungeregelten Formen der Konfliktbearbeitung vorziehen, weil internationale Zusammenarbeit deutlich optimalere Ergebnisse als unilaterales Handeln verspricht – und zwar vor allem unter Eindruck interdependenter Handlungszwänge oder beim Auftreten kollektiver Dilemmata (siehe Abschnitt 2.2.). Das Weltbild des Rationalismus folgt dabei dem Homo Oeconomicus, also dem unabhängigen und rationalen Nutzenmaximierer, dessen Präferenzen grundsätzlich fix sind, der sein Verhalten jedoch auf die gewinnbringendste Alternative einstellt.

Nach Keohane (1989)^[7] zielt internationale Kooperation darauf ab, dass das Verhalten von mindestens zwei Akteuren durch einen politischen Koordinationsprozess in Einklang gebracht wird. Dem Rationalismus folgend, generiert dieser Koordinationsprozess im Erfolgsfall konvergente Verhaltenserwartungen durch die Etablierung gemeinsam formulierter Normen und Regeln, wodurch schon per se Institutionenbildung erfolgt^[8]. Kooperation stärkt insofern das Vertrauen in „Verhaltensreziprozität und Erwartungssicherheit “^[9], indem ihr institutionalisierter Rahmen die Schaffung von Transparenz fördert, was mit einem zunehmenden Grad an Regeleinhaltung einher geht^[10]. Zudem senken Institutionen die Transaktionskosten der Interaktion, d.h. die Kosten für die Aufrechterhaltung von Kommunikation, indem sie ein festes Procedere in der Zusammenarbeit zur Verfügung stellen.

2.1. Nichtkooperatives Verhalten: Erklärungsansätze und Folgewirkungen

Internationale Kooperation bedingt eine Grundbereitschaft, einen umstrittenen Handlungsbedarf gemeinsam lösen zu wollen. Speziell unter sehr unterschiedlichen Interessenkonstellationen ist der Aufbau eines vertragsgebundenen Umfeldes („contractual environment“^[11] ) daher grundlegende Voraussetzung erfolgreicher Institutionen, weil jeder Regelverstoß sonst automatisch als „Böswilligkeit“ der anderen Seite interpretiert wird. Frei nach dem Motto „wie du mir, so ich dir“ kann dies zu „Tit-for-Tat“-Strategien und damit zu Eskalationsprozessen innerhalb der Institution führen. Akteure entschließen sich bewusst und freiwillig für diese schriftlich fixierte Form der Kooperation. Ihr Erfolg ist dem entsprechend an ein gewisses Maß an Leistungsfähigkeit gebunden, den zugrundliegenden Handlungsbedarf institutionell zu lösen: „Zwar ist durch die Existenz von abweichendem Verhalten nicht die Existenz einer Regel aufgehoben, ein Mindestmaß an Wirksamkeit der Normen muß [sic!] aber vorhanden sein[...].“^[12] Allgemein wird deshalb an institutionelle Effektivität und Effizienz der Maßstab des Wirkens mit Verweis auf das Verhalten der Akteure angelegt^[13].

Defektion, also der Verstoß gegen Regeln, ist ein Basisproblem jeder Institution. Denn schließlich gilt auch in etablierten kooperativen Arrangements, dass die Interaktion der Akteure meist, aber nicht immer entsprechend der Regeln erfolgt: „Almost all nations observe almost all principles of international law and almost all of their obligations almost all of the time.” ^[14] Doch warum lassen sich Staaten freiwillig auf Kooperation ein, wenn sie danach gemeinsam vereinbarte Regeln missachten? Ansätze der compliance -Forschung gehen bei der Beantwortung dieser Frage von der Prämisse aus, dass nicht alle, sondern primär „unbequeme Regeln“ Probleme bereiten, weil „deren Einhaltung Anpassungskosten verursacht, die [...] selten widerstandslos hingenommen werden.“^[15] Damit wird die Anpassung internationaler Regeln auf nationales Handeln im Sinne einer Kosten-Nutzen-Rechnung zu einem Kausalmechanismus, dem sich zwei zentrale Grundfragen widmen. Erstens: Warum missachten Staaten Regeln? Zweitens: Wie kann man Staaten zur Befolgung von Regelsystemen bewegen, ohne die Institution selbst zu gefährden?

2.1.1. Warum Staaten institutionelle Regeln brechen

Erfolgreich umgesetzte Kooperation optimiert den Nutzen aller Akteure^[16]. Aber wenn Kooperation nur zu Gewinnen führen würde, wäre internationale Zusammenarbeit in jedem Politikfeld unumstritten und Regelbrüche bzw. unilaterales Handeln wären nicht erklärbar. Die bereits angesprochenen „unbequemen Regeln“ müssen somit als Kosten der Kooperation gesehen werden, die aus verschiedenen Gründen von den beteiligten rationalen Akteuren lieber vermieden würden, oder, nach einer anderen Lesart, Anpassungsprobleme verursachen.

Die institutionelle Ebene als Auslöser von Regelbrüchen

Grundsätzlich nimmt der Rationalismus zwar an, dass Staaten kooperativ erarbeitete Regeln prinzipiell eher einhalten^[17], dass aber ein Mangel an Überwachungs- und Kontrollmechanismen das „Trittbrettfahrertum“ verstärkt. Dabei, so die Annahme, bürden Akteure ihren Kooperationspartnern die Kosten der Regeleinhaltung auf, obwohl sie selbst nicht bereit sind, sie zu tragen. Dies ist jedoch nur dann vermeintlich sinnvoll, wenn die Gefahr des „Erwischtwerdens“ nicht sehr hoch ist. Insofern seien Kontrollmechanismen in den Implementierungsprozess verregelter Interaktion zu integrieren, damit rational agierende Akteure den Regelbruch nicht als lohnenswerte Alternative zu regelkonformen Verhalten verstehen^[18]. Vertreter der Legalisierungshypothese (Abbott, et al., 2000; Legro, 1996) gehen hingegen davon aus, dass Regelverstöße abnehmen, je präziser und umfassender die Verregelung der Kooperation vorgenommen wurde. Je konkreter Anforderungen an regelgerechtes Verhalten und die Folgen von Regelbrüchen definiert sind, desto umfassender verstehen die Akteure ihre Rechte und Pflichten und können ihr Verhalten darauf einstellen. Selbstverständlich wirft gerade diese Hypothese ein konzeptionelles Problem institutionengeleiteter Kooperation auf. Denn Regeln, Abkommen und Verträge sind soziale Konstrukte von unabhängigen Gewinnmaximierern in Verhandlungsprozessen: Die unpräzise Formulierung von Regeln kann also durchaus in der Absicht der Akteure liegen.

Die Akteursebene als Auslöser von Regelbrüchen

Während die bereits genannten Hypothesen eine latente Bereitschaft von Akteuren zum vorsätzlichen Regelbruch unterstellen - was durch entsprechende institutionelle Konfigurationen begünstigt wird – verorten andere Autoren die Ursache von Regelbrüchen auf der Akteursebene. Vertreter der Management-Hypothese (Chayes, et al, 1993; Chayes und Chayes Handler 1998; Zürn 1997) setzen die Annahme voraus, dass die Gründe für Nichtbefolgung vor allem in zu begrenzten materiellen, politischen und/oder administrativen Ressourcen der Akteure liegen. Internationalen Organisationen kommt nach Lesart der Management-Hypothese in erster Linie ein ausgleichender Faktor zu, der diese dominant ausgeprägten Kapazitätsunterschiede ausgleichen helfen soll.

Entgegen allen vorher genannten Erklärungsansätzen rekurriert die liberal-institutionenzentrierte Hypothese (Evans, Jacobson et al. 1993; Simmons und Martin 2002; Jacobson und Brown Weiss 1995) nicht auf eine staatzentrierte Perspektive, in der ein Staat als statischer, einheitlicher Akteur definiert wird. Stattdessen wird innenpolitischen Akteure ein wesentlicher Einfluss auf die Implementierung international ausgehandelter Regeln zugeschrieben:

„ Domestic explanations […] locate the determinants of foreign policy and international relations within the nation-state itself. State behaviour does not respond to the international system; it constitutes it.”^[19] Vertreter dieses Ansatzes erheben die Autonomie nationaler Regierungen gegenüber gesellschaftlichen Umfeldern und innenpolitischen Vetospielern zum zentralen Kriterium, ob und wie internationale Regeln umgesetzt werden. Allgemein formuliert: je unabhängiger eine Regierung von innenpolitischen Vetospielern ist, desto seltener treten Regelverstöße auf.

2.1.2. Wie viel Nichtbefolgung ist nicht befolgt?

Wenn Staaten institutionelle Regeln brechen, gefährden sie damit bis zu einem gewissen Grad die institutionalisierte Kooperation selbst. Doch wie Chayes und Chayes Handler (1993) dargestellt haben, gehört eine gewisse Toleranz bezüglich Regelbrüchen zu den Eigenschaften funktionierender Institutionen.^[20] Dieses Toleranz-Niveau variiert von Institution zu Institution und von Politikfeld zu Politikfeld. Institutionen im Politikfeld Sicherheit reagierten zwar – aufgrund der vitalen Bedeutung, die Sicherheit für jeden Staat hat - sensibler auf Regelverstöße als z.B. Regime im Finanz- oder Umweltsektor, das Beispiel eines sowjetischen Verstoßes gegen den ABM-Vertrag in den frühen 1980er Jahren verdeutlicht allerdings, dass Nichtbefolgung auch hier bis zu einem gewissen Niveau toleriert wird. Mit dem Bau eines sog. Phasenradars verletzte die UdSSR seinerzeit Artikel VI des ABM-Vertrags. Entgegen den Vertragsregeln war die Installation weder an der Grenze der UdSSR gebaut worden noch richtete sie sich nach außen. Stattdessen lag der Verdacht nahe, dass die Radarinstallation zur Verfolgung von Interkontinentalraketen im Rahmen eines Raketenabwehrprogramms gedacht war. Dennoch folgte auf diesen bekannt gewordenen Bruch des Abkommens nicht etwa der Abbruch der Kooperation, sondern vielmehr ein politisch leichter hinnehmbarer rechtlicher „Kunstgriff“: „Even in connection with its cherished SDI, the Reagan administration preferred to attempt to ‘reinterpret’ the treaty rather than accept the more serious domestic political costs of abrogation.”^[21]

Das dargestellte Beispiel illustriert, dass Legitimität und Beurteilungsrahmen von Regeln variieren. Objektive Kriterien für ein „akzeptables Niveau an Nichtbefolgung“ können kaum festgelegt werden, denn ein legales Verständnis von dem, was Regelbefolgung ist, kann durchaus mit einem politischen Compliance-Verständnis kollidieren, durch das unilaterale Maßnahmen - die rein rechtlich der Definition eines Regelverstoßes nahe kommen - im Sinne eines „größeren Ziels“ uminterpretiert werden können. Generell scheinen aber zusätzliche Verregelungsmechanismen in Institutionen dann eingefordert zu werden, wenn eine kritische Masse an Regelverstößen erreicht ist. Dieser kritische Zeitpunkt in der Wirkensphase eines politischen Prozesses entspricht der Evaluierungsphase des an David Eastons Systemtheorie angelehnten policy cycle, in der die bisherige Regelimplementierung überprüft und die Ergebnisse anhand eines Soll-/Ist-Vergleichs bewertet werden. Die Folgen für den politischen Prozess können dann entweder in einer Neuformulierung von Politiken resultieren, was den policy cycle erneut in Gang setzt, oder in der Terminierung des gegebenen Prozesses. So verdeutlicht werden speziell die Formulierung als auch die Revision von Policies als kritischste Phasen der Kooperation begriffen: „Empirically, problems of international cooperation may involve either (1) bargaining of new or potential benefits; or (2) attempts to renotigate an existing cooperative arrangement, where one party threatens to revert to noncooperation if the present terms are not adjusted.” ^[22]

Auch wenn der policy cycle die Terminierung des policy- Prozesses neben der Reformulierung der politischen Agenda als eine Möglichkeit ansieht, geht nach dafürhalten des rationalen Institutionalismus dieser Option der Einsatz von Maßnahmen voraus, die dem Regelbrecher die Kosten für Regelbefolgung senken bzw. die Kosten bei Nichtbefolgung erhöhen sollen.^[23]

2.1.3. Reaktionsmöglichkeiten auf Regelbrüche

Neben den Möglichkeiten, Regelbrüche zu ignorieren und ggf. umzuinterpretieren oder – ab einer kritischen Menge – die zugrundliegenden Politiken neu zu definieren, postulieren Compliance-Ansätze grundsätzlich zwei verschiedene Reaktionsmechanismen, die analog zur bereits bekannten Wirkungsweise der „Wünschbarmachung“ alternativer Politiken erfolgen. Fürsprecher des Compliance-Enforcements (Downs, Rocke, Barsoom 1997; Fearon 1997) gehen davon aus, dass Staaten Regeln brechen, weil sie nicht bereit sind, die zur Implementierung notwendigen Kosten zu tragen. Die Disziplinierung des Regelbrechers erfolgt dabei über Strafen, deren Umfang die Höhe der durch Regelbruch verbuchten Gewinne übertreffen müssen, um effektiv zu sein^[24].

Vertreter der Management-Hypothese (Chayes et al. 1993, Chayes/Chayes Handler 1998, Zürn 1997) halten Enforcement-Ansätzen entgegen, dass institutionelle Regeln zumeist eingehalten werden, ohne das Enforcement-Mechanismen dabei ständig zum Zuge kämen^[25]. Angesichts stark asymmetrischer Nachfrage nach internationaler Regulierung müssten Institutionen bereits im institutionellen Design „einen sach- und vertrauensorientierten Rahmen schaffen, innerhalb dessen die Befürworter einer weitgehenden Regelung eine Rückversicherung erhalten, dass ihre Vorleistungen nicht völlig umsonst sind und die Bremser mit Nachsicht und Unterstützung an das neue Regelungsniveau herangeführt werden können.“^[26] Institutionalisierte Strafmaßnahmen werden von Management-Fürsprechern schon deshalb abgelehnt, weil die zugrundegelegte Nichtintentionalität des Regelbruchs politische, soziale und institutionelle Folgen in sich trägt, die als zu hoch erachtet werden^[27]. Stattdessen sieht das „Management“ der Regelbefolgung vor, Streitschlichtungskapazitäten institutionell zu verankern. „Nachzüglern“ müssten finanzielle und technische Unterstützungsleistungen zuteil werden, die Kapazitätsunterschiede ausgleichen. Zusätzliche Informationstransparenz sei durch Berichtspflichten und Überwachungsmaßnahmen zu erreichen, die das Risiko des „Erwischtwerdens“ erhöhen und damit gleichzeitig die Attraktivität des Trittbrettfahrens verringern^[28].

2.2. Verregelte Konfliktbearbeitung in der weltweiten Nonproliferation

Die Gewährleistung von Sicherheit ist die zentralste Aufgabe jeder staatlich verfassten politischen Einheit gegenüber ihren Bürgern. Dem Politikfeld Sicherheit werden insofern alle Themenfelder zugeordnet, die mit der Gewährleistung der physischen Existenz, dem Schutz vor innerer oder äußerer Bedrohung sowie dem Recht auf Souveränität des politischen Kollektivs in Beziehung stehen. Was für den einen Staat jedoch die Sicherung der eigenen Souveränität ist, kann sich für seinen Nachbarn als potenziell systemgefährdendes Aufrüstungsprogramm mit offensivem Hintergrund darstellen. Die in dieser Perzeption liegenden Unwägbarkeiten und Informationsdefizite konstituieren ein Sicherheitsdilemma, das durch unilaterales Handeln verschärft wird, weil die Aufrüstung eines Akteurs zu regelrechten Rüstungsspiralen mit ungewissem Ausgang führen kann^[29]. Kooperation wird dadurch zur dominanten Kollektiv-Strategie, da die Alternative somit für alle Akteure sicherheitssenkend wirken würde. Dieser Handlungszwang gewinnt zusätzlich an Bedeutung, wenn die zugrundliegenden Rüstungsanstrengungen atomarer Natur sind. Proliferation, unter der hier die Weiterverbreitung von Kernwaffen verstanden wird^[30], bedroht per se ganze Völker in ihrer Existenz. Insofern fordert der Bedarf an Kooperation in diesem Problemfeld das Augenmerk der gesamten Staatengemeinschaft.

Die Schaffung eines internationalen Systems, in dem die Weiterverbreitung von Kernwaffen unattraktiv wird, stellt hohe Anforderungen an den institutionellen Rahmen unter dem die Staatengemeinschaft dieses Ziel vorantreibt. „Nonproliferation als politisches Ziel bedarf zu seiner Durchsetzung eines vertrauensbildenden Umfeldes: den möglichst uneingeschränkten Glauben an den aus der Fortschreibung des nuklearen status quo resultierenden Stabilitätsgewinn und die internationale Anerkennung der Nichtverbreitung von Kernwaffen als handlungsleitende Norm [...]“^[31]. Diese Norm ist im Nichtverbreitungsvertrag festgeschrieben – einem weltweiten Regime, welches das Ziel der Nichtverbreitung von Kernwaffen durch ein formal allen Mitgliedern zugängliches Anreizsystem unterstützt. Er untersagt dabei den Kernwaffeneignern den Transfer dieser Waffen oder relevanter Technologien an dritte Staaten, während er den übrigen NVV-Unterzeichnern Herstellung, Annahme und Besitz von Kernwaffen verbietet. Letzteren gewährt er im Gegenzug den Zugang zu relevanten Materialien, Technologien und Anlagen im Sinne der friedlichen Nutzung der Kernkraft^[32] und – bis jetzt – negative Sicherheitsgarantien vor der Anwendung nuklearer Waffen. Viele Nichtkernwaffenstaaten mahnen jedoch die grundsätzlich diskriminierende Natur des Regelwerkes an, das prinzipiell komplette Abrüstung postuliert, während die fünf offiziellen Kernwaffenstaaten keine Anstrengungen zum Abbau ihrer eigenen Arsenale unternehmen. Zudem praktiziere der NVV einen Dreiklassen-Technologietransfer, der den NVV in der Wahrnehmung vieler Akteure zu einem „asymmetrischen Abkommen“^[33] macht.

2.2.1. Defektion als grundsätzliches Problem der Nichtverbreitungsnorm

Wie bereits dargestellt, bildet Defektion ein grundsätzliches Problem internationaler Institutionen. Durch die ungleiche Distribution von Sicherheitszugewinnen unter dem Dach des NVV, aber auch bedingt durch regionale Konflikte, können gefühlte Asymmetrien zu deutlichen Hindernissen für die hier institutionalisierte kooperative nukleare Rüstungskontrolle werden. Unterschiede in der qualitativen und quantitativen Militär-Ausstattung zwischen staatlichen Kontrahenten spielen ebenso in diese Kosten-Nutzen-Perzeption hinein wie ökonomische Asymmetrien oder die geografische Nähe zu einem vermeintlich verfeindeten Staat. Bernauer und Ruloff (1999) schreiben Akteuren, die unter diesen Bedingungen agieren, eine höhere Motivation zur Defektion zu, wenn kooperative Rüstungskontrolle ihr Bedürfnis nach Sicherheit nicht befriedigen kann: „Countries that perceive low security benefits of foregoing certain weapons, face high costs in fulfilling proposed obligations, and experience heavy budget constraints are normally the most reluctant partners in cooperative ventures “^[34].

Entwickeln Staaten in dieser Situation Kernwaffen, hat dies jedoch delegitimierende Folgen für die gesamte weltweite Nichtverbreitungsnorm, denn ihr Anspruch ist universal. Nur sehr wenige Staaten, die nicht zu dem Kreis der fünf offiziellen Atommächte gehören, sind diesen Schritt bisher gegangen^[35], sie werden in der Literatur daher unter dem Begriff „kritische Akteure“ geführt. Um der Gefahr der “Normen-Erosion” entgegenzutreten, müssen diese Staaten tunlichst zum Eintritt oder zur Rückkehr unter das institutionelle Dach bewegt werden: „These are member states of an arms control regime or nonmember states which are crucial to the effectiveness of the regime and hence must be brought into the regime and kept in line with its rules and procedures ”^[36].

2.2.2. Zur Anreizsteuerung kritischer Akteure

Die von Bernauer und Ruloff (1999) sowie Foran und Spector (1997) beschriebene selektive Anreizsteuerung kritischer Akteure in Proliferationskonflikten bildet ein Musterbeispiel der im Rationalismus begründeten „Wünschbarmachung“ alternativer Politiken durch Institutionen. Im Gegensatz zu den bereits beschriebenen regulären Anreizen des NVV, bilden selektive exogene Anreize – also Anreize, die außerhalb des Regelsystems des NVV unter bestimmten Umständen angewandt werden – den Blickpunkt ihrer Untersuchungen^[37]. Der Eintritt oder die Rückkehr kritischer Akteure in den Rahmen des NVV soll dabei durch die Induktion selektiver „gewinnträchtiger“ Anreize („positive incentives“) für kooperatives Verhalten rational sinnvoll gestaltet werden^[38]. Diese Form der Anreizinduktion steht in einem Spannungsverhältnis zu negativen Anreizen („negative incentives“ – hierzu zählen primär Sanktionen, aber auch Drohungen etc.), die Defektion mit höheren Kosten belegen und sie somit aus Akteurssicht als suboptimale Alternative kennzeichnet.

Natürlich ist speziell im Zusammenhang mit positiver Anreizsteuerung die Frage naheliegend, warum ein Staat belohnt werden soll, wenn er Regeln bricht. Die Antwort hierauf ergibt sich durch einen Vergleich der Effektivität positiver Anreize mit den Erfolgen von Sanktionen in der Steuerung von Akteuren. Bernauer und Ruloff (1999) kommentieren, dass sich Sanktionen in empirischen Studien als zu ineffektiv erwiesen hätten, einen kritischen Akteur dauerhaft zu einer Verhaltensänderung in die gewünschte Richtung zu bewegen: „In the normal case sanctions will only lead to a short-term change of preferences and not a genuine change of interests“^[39]. Ihr Einsatz resultierte zunächst fast immer in einer Verweigerungshaltung des betroffenen Akteurs, wodurch eine schnelle Problemlösung erschwert wird. Hufbauer, et al. (1990), die in einer vergleichenden Studie die Effektivität von 116 ökonomischen Sanktionen verglichen, betonen außerdem, dass Sanktionen, die auf das militärische Potenzial eines Staates abzielen, selten erfolgreich seien. Vielmehr neigten Zielstaaten dazu, Gegenstrategien zu entwerfen, die, wie am Beispiel der sowjetischen Sanktionen gegen Jugoslawien und der US-Sanktionen gegen Äthiopien aufgezeigt wurde, sogar dem Zielland zum Vorteil gereichen können^[40]. In beiden Fällen haben die von den Sanktionen betroffenen Länder schnell ökonomische Alternativkanäle generieren können, die weit lukrativer waren als die vorherige Konfiguration. Dabei zeigte sich auch, dass Sanktionen nur dann ein Mindestmaß an Effektivität besitzen, wenn sie sich in einem multilateralen Rahmen entfalten - positive Anreize können hingegen auch unilateral eingesetzt werden^[41]. Darüber hinaus zeichnen sich positive Anreize durch ihre besonders schnell Wirkungsweise aus, weil sie im Gegensatz zu Sanktionen oder Drohungen eine deutlich kooperativere Komponente beinhalten.

Unter dem Eindruck der Etablierung neuer internationaler Institutionen im Politikfeld Sicherheit, die, wie z.B. das internationale Landminen-Regime, eine verstärkte Interaktion mit Staaten in Afrika und Asien anstrebten, gewann das Konzept positiver Anreizsteuerung nach Jahren der Bedeutungslosigkeit wieder an Akzeptanz. Viele Staaten waren zwar willens aber aufgrund mangelhafter Kapazitäten kaum in der Lage, sich internationalen Kontrollabkommen zu fügen: „Many of these countries have claimed that they would like to engage in new arms control commitments, provided they receive assistance by wealthier countries”^[42]. Die erfolgreiche Anwendung positiver Anreize hatte in diesem Kontext also insofern eine Steuerungsfunktion als sie die Empfängerstaaten materiell überhaupt in die Lage bringen musste, im Rahmen entsprechender Waffenkontrollregimen überhaupt mitarbeiten zu können. Der Ausbau von Abrüstungskapazitäten über positive Anreizinduktion wurde zudem infolge des Endes der Sowjetunion mit großem Erfolg in der nuklearen Abrüstung sowjetischer Teilrepubliken angewandt^[43]. Beispielhaft erwähnt seien hierbei Kasachstan und Weißrussland, die ihre gewaltigen Atomarsenale und das entsprechende spaltbare Material aus Sowjetzeiten in die Russländische Föderation transferierten, um es gegen wirtschaftliche Hilfe und Kapazitätsunterstützung zur Abrüstung dieser Waffen in Höhe von 70 Mio. US-$ (Weißrussland) bzw. 200 Mio. US-$ (Kasachstan) „einzutauschen“. Obwohl beide Staaten Waffen-Arsenale „geerbt“ hatten, deren Vernichtungskraft sie praktisch unangreifbar gemacht hätte, erkannten sie die Nutzlosigkeit dieser Systeme. Die Stärkung ihres finanziellen Rückgrats war somit für die beiden jungen Staaten von deutlich höherem Nutzen als die Verfügungsgewalt über etliche Megatonnen Zerstörungskraft.

Dennoch: vor allem in den USA, einer Nation, die sich, wie kaum ein anderes Land, der internationalen Nonproliferation verschrieben hat, sieht sich das Konzept positiver anreizgesteuerter Nonproliferation breiter Kritik ausgesetzt. Zentral wird hierbei der Vorwurf geäußert, dass positive Anreizsteuerung in Proliferationskonflikten letztlich nichts anderes als Bestechung sei. Eine Mehrheit der mit dem Problem befassten Akademiker in den USA, so der Befund von Bernauer und Ruloff (1999), würden Abweichler eher bombardieren als ihnen Gelder oder politische Anerkennung zukommen zu lassen^[44]. Drei Thesen bilden dabei die Hauptargumentation dieser Kritiker:

- Der Einsatz selektiver positiver Anreize bei kritischen Staaten höhle das Prinzip gleicher Rechte und Pflichten in Institutionen aus, weil ein Akteur Ressourcen zur Verfügung gestellt bekommt, die andere Akteure nicht erhalten.
- Speziell in Nonproliferationskonflikten besteht die Gefahr der Erpressung, wobei ein oder mehrere Akteure von dem kritischen Akteur ausgenutzt werden können.
- Übermäßig riskantes Verhalten des kritischen Akteurs wird durch positive anreizgesteuerte Proliferation motiviert, weil er eine „Belohnung“ erwartet, um wieder zu kooperieren.

2.3. Einführung in die Fallstudie

Wie eingangs erwähnt, bereitete das 1995 in Kraft getretene Genfer-Rahmenabkommen den Boden für einen der umfassendsten internationalen Anreiz-Transfers, um einen Akteur zurück zur Regelbefolgung in einer internationalen Institution zu bewegen. Die Analyse dieser Implementierungsanstrengungen mit Nordkorea bildet dabei den Schwerpunkt dieser Arbeit, weil das Land hinreichend die Definition eines „kritischen Akteurs“ erfüllt und die vereinbarten Transferleistungen das materiell umfangreichste Anreizpaket zur Verhaltenssteuerung eines einzelnen Staates überhaupt darstellt. Nordkorea bewies in den neunziger Jahren und speziell unter Eindruck der entfallenen Ostblock-Wirtschaftshilfen, dass es positiver Anreizinduktion im Rahmen kooperativer Arrangements durchaus aufgeschlossen gegenüber steht. 1992 folgte dem Abzug amerikanischer Nuklearwaffen aus Südkorea die Unterzeichnung einer nord-südkoreanischen Denuklearisierungserklärung. Ein Jahr später bot Israel Nordkorea die Aufnahme diplomatischer Beziehungen und umfangreiche Investitionen für die Einstellung nordkoreanischer Raketenexporte in arabische Länder an. Trotz intensiver Verhandlungen beider Seiten scheiterte der Abschluss an amerikanischem Druck auf Israel.^[45]

Die Atomkrise von 1993 und die Folgen

Das mit sowjetischer Unterstützung ausgebaute nordkoreanische Atom-Programm basierte auf der so genannten Gas-Graphit-Reaktortechnologie, die als äußerst ergiebiger Plutonium-Produzent – und damit als ideal zum Bau von Atomwaffen - beschrieben wird^[46]. Zwar wurden die nordkoreanischen Atomaspirationen^[47] bis Mitte der 1980er Jahre von der Weltöffentlichkeit misstrauisch beobachtet, allerdings traute niemand dem nordostasiatischen Land zu, bald in Besitz von Know-how, Technik und Rohstoffen zu kommen, um wirklich Atomwaffen bauen und einsetzbar machen zu können. Der Beitritt Nordkoreas zum NVV, 1985, schien den weitgehend zivilen Charakter des Programms jedoch wieder zu betonen.

1993, nach einer formalen Aufforderung der IAEO, zwei undeklarierte Nuklearanlagen auf einem Gelände in Yongbyon, 60 Meilen nördlich Pyongyangs, für Inspektionen zu öffnen, eskalierte die Krise zwischen IAEO und Nordkorea. Am 12. März 1993 gab die staatliche Nachrichtenagentur KCNA bekannt, dass Nordkorea seine Mitgliedschaft im NVV aufkündigen würde. Südkorea, Japan und das politische Amerika reagierten geschockt^[48]. Erste Gespräche zwischen US-Unterhändler Robert Galluci und dem nordkoreanischen Staatssekretär Kang Sok Ju bei den Vereinten Nationen resultierten in einer gemeinsamen Absichtserklärung („joint statement“), in welcher der gemeinsame Wille zu einer politischen Lösung des Problems formuliert wurde. Eine besondere Bedeutung kam in den darauffolgenden Verhandlungen in Genf dem Vorschlag Nordkoreas zu, dass das Land die Lieferung plutoniumarmer Leichtwasserreaktoren (LWR) im Austausch für die alten Gas-Graphit-Reaktoren akzeptieren würde. Hintergrund dieses Angebots war die Argumentation Nordkoreas, das Atomprogramm diene nur ziviler Energieversorgung und die herrschende Energieknappheit würde es Nordkorea unmöglich machen, auf seine Reaktoren zu verzichten.^[49] Die Lieferung von LWR böte gleichzeitig den Vorteil, dass die Plutonium-Extraktion, die zum Bau von Atomwaffen nötig ist, mit diesen Reaktoren wesentlich kostspieliger und ineffizienter gewesen wäre. Zugleich hätte Nordkorea die Hilfe ausländischer Mächte in Anspruch nehmen müssen, weil dem Land die entsprechende Technologien fehlten.^[50]

Dieser Option wurde von den USA zu diesem Zeitpunkt nicht zugestimmt^[51]. Vor einer Rückkehr zum Verhandlungstisch ließ Nordkorea daher die Krise nochmals so sehr eskalieren, dass die Clinton-Administration sogar kurzfristig Militärschläge erwog^[52]: Im Mai 1994 machte Nordkorea Anstalten, 8000 Kernbrennstäbe aus einem Reaktor in Yongbyon wiederaufzubereiten, und sich damit in die Lage zu versetzen, waffenfähiges Material zu gewinnen. Der UN-Sicherheitsrat konnte sich nicht auf eine Verurteilung dieser unilateralen Maßnahme einigen, Sanktionen wurden wegen der Ablehnung Chinas und Japans nicht verhängt^[53]. Final führte der überraschende Besuch des ehemaligen US-Präsidenten Carter in Pyöngyang zum Durchbruch^[54], als der „große Führer“ Kim Il-Sung nicht nur die Rückkehr zum Verhandlungstisch ankündigte, sondern auch den ersten nord-südkoreanischen Gipfel überhaupt in Aussicht stellte.

Das Genfer-Rahmenabkommen

Die dritte bilaterale Gesprächsrunde, die am 8. Juli 1994 in Genf begann, startete mit einem unerwarteten Rückschlag. Einen Tag nach Beginn der Gespräche starb der nordkoreanische Staatspräsident Kim Il-Sung an einem Herzinfarkt^[55]. Nach einer mehrtägigen Trauerperiode endete die Gesprächsrunde final am 13. August 1994 mit der langerwarteten Grobskizze eines Abkommens zwischen den USA und Nordkorea. Die diplomatische Intervention Südkoreas, das in dem Verhandlungsprozess nicht mehr länger außen vor stehen wollte, öffnete am 23. September 1994 die Tür für ein multilaterales „Paket“, das Nordkorea angeboten werden sollte. Am 17. Oktober 1994 unterzeichneten die Delegationen das Genfer-Rahmenabkommen^[56]. Grundlage des Abkommens war das Angebot Nordkoreas, seine Arbeiten an zwei Gas-Graphit-Reaktoren einzustellen und die Wiederaufbereitung von Kernbrennstäben zu unterlassen, wenn die USA im Gegenzug die Lieferung von Leichtwasserreaktoren garantierten und in der Bauzeit Öllieferungen zur Energieversorgung Nordkoreas bereitgestellt würden. Darüber hinaus würde Nordkorea Mitglied des NVV bleiben und IAEO-Inspektionen zustimmen . Zusätzlich einigten sich beide Seiten darauf, diplomatische Verbindungsbüros in der jeweils anderen Hauptstadt zu eröffnen, was final den Weg zu voller diplomatischer Anerkennung ebnen sollte.^[57] Der Abbau von Sanktionen, die Gewährleistung negativer Sicherheitsgarantien durch die USA und das Engagement in einem nord-südkoreanischen Sicherheitsdialog rundete die ideelle Anreizkomponente des Genfer-Rahmenabkommens ab.

Die Implementierung

Zur Implementierung des Reaktortransfers und der vereinbarten Schweröllieferungen wurde im Frühjahr 1995 von den USA, Südkorea und Japan die Korean Energy Development Organization (KEDO), gegründet^[58]. Diese Organisation war damit betraut, die vereinbarten Reaktor- und Öl-Transferleistungen in einem stufenweisen Umsetzungsszenario unter Einschluss der IAEO und der bilateralen politischen Abkommenskomponenten zu implementieren.

Doch dauerhafte Konflikte und Implementierungsprobleme erschwerten die Umsetzung der Regeln des Genfer-Rahmenabkommens nachhaltig. Als zudem am 31. August 1998 eine nordkoreanische Taepodong-Rakete in die Japanische See geschossen wurde und Gerüchte um eine unterirdische Atomanlage in Nordkorea aufkamen, mehrten sich Revisionsforderungen an das Abkommen. Der Versuch einer Abkommensrevision wurde ab 1999 in Angriff genommen. Nach einer zunächst hoffnungsvoll stimmenden Reformulierung der gemeinsamen Politiken folgten schwere politische Krisen infolge des Amtswechsels im Weißen Haus, 2001. Im Dezember 2002 erklärte Nordkorea erneut seinen Austritt aus dem Nichtverbreitungsvertrag.

2.4. Operationalisierung und Formulierung von Grundannahmen

Die im Genfer-Rahmenabkommen vereinbarten Transferleistungen formten ein multilaterales Anreizpaket unter Beteiligung von insgesamt 13 Nationen und Organisationen^[59]. Zentral für diese Fallstudie ist neben dem Zielland Nordkorea jedoch v.a. die Rolle der drei Gründungsmitglieder der über das Rahmenabkommen konstituierten Organisation KEDO: Südkorea, Japan und die USA. Neben KEDO wird ferner die IAEO als zentraler organisationeller Akteur in diesem Kontext gewertet und in die Untersuchung integriert. Weniger explizit wird die Interaktion mit der VR China, die zwar traditionell gute Kontakte zu Nordkorea pflegt aber kein Mitglied der KEDO war, aber auch der EU thematisiert, die ab 1997 ebenfalls eine Rolle im Implementierungsprozess übernahm. Beide Akteure machten in unterschiedlichem Maße Einfluss geltend, dieser war speziell unter Hinblick auf die Fragestellung weniger bedeutend als die Interaktion mit den bereits genannten Akteuren. Die Russländische Föderation wird im Kontext dieser Fragestellung nicht tiefer thematisiert, da ihre Relevanz auf der koreanischen Halbinsel seit 1990 stetig abnahm und sie insofern auch in der Implementierung des Genfer-Rahmenabkommens eine untergeordnete Stellung inne hatte^[60].

Unter Implementierung wird die Umsetzung einer Regel in die Praxis verstanden. Der Wortlaut des Genfer-Rahmenabkommens bestimmt damit die zu untersuchenden Verpflichtungen. Zentrales Strukturierungselement dieser Arbeit ist die analytische Unterscheidung zwischen der reinen Implementierungsleistung und der darauffolgenden Revision des Rahmenabkommens. Hierbei wird davon ausgegangen, dass Defizite in der Regelbefolgung oder das Entstehen eines neuen Handlungsbedarfs Forderungen nach Abkommensrevision auslösen. Somit wird die Implementierung als zweiteiliger Prozess verstanden, dessen einzelne Elemente analytisch voneinander getrennt werden müssen. Nach dafürhalten des Autors bildete das Gerücht eines wieder aufgelegten nordkoreanischen Atomprogramms und der Abschuss einer nordkoreanischen Taepodong-Rakete über Japan im Spätsommer 1998 die zentrale Zäsur für die Implementierung des Abkommens, weshalb die Analyse in einem ersten Schritt (Kapitel 3-5) den Zeitraum bis 1999, in einem zweiten Schritt (Kapitel 6) die Abkommensrevision bis 2002 untersucht.

Annahmen

Der hier zu analysierende Untersuchungsgegenstand wird als selektiver exogener Anreizkomplex im Sinne der theoretisch begründeten positiven Anreizsteuerung kritischer Akteure verstanden. Insofern wird davon ausgegangen, dass die erfolgreiche Induktion positiver Anreize direkte Auswirkungen auf das Verhalten des „kritischen Akteurs“ Nordkorea hat. Ferner wird diesem „kritischen Akteur“ ebenso wie den Gebernationen rationales Handeln unterstellt. Das heißt, dass alle Seiten ein grundsätzliches Interesse daran haben, bestehende Regeln einzuhalten, um die damit verbunden Gewinne der Kooperation realisieren zu können.

Wenn es innerhalb der Implementierung der vereinbarten Politiken zu Problemen in der Regeleinhaltung kommt, so werden die Ursachen, wie theoretisch dargestellt, in folgenden Problemstellungen zu finden sein:

- durch unvollständige bzw. ungenau definierte Abkommensregeln
- durch schwach ausgeprägte Kontrollinstanzen, die das Auftreten von Sicherheitsdilemmata und Misstrauen fördern
- durch die außenpolitische Abhängigkeit nationaler Regierungen von innenpolitischen Vetospielern
- durch unzureichende Handlungskapazitäten u.a. in den Bereichen Informationen, Finanzen, Technik und Logistik

Kommt es darüber hinaus während der Implementierung zu einem Revisionswunsch mindestens eines der Akteure, muss die Reformulierung der politischen Agenda eine entsprechende Anpassung positiver Anreize beinhalten. Dabei wird angenommen, dass jede Anpassung der Anreizinduktion mindestens das bestehende Ausgangsniveau halten muss. Im Falle einer Ausweitung der Kontrollagenda müssen dem „kritischen Akteur“ entsprechende zusätzliche positive Anreize bereitgestellt werden, weil sonst die Entscheidung für Kooperation als optimale Strategie gefährdet ist.

[...]

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^[1] Definitorisch sind horizontale und vertikale Proliferation abzugrenzen. Vertikale Proliferation entspricht der absoluten Anzahl an Kernwaffen, horizontale Proliferation der internationalen Verbreitung von Atomwaffen; vgl. Häckel, Erwin: Proliferation. In: Handwörterbuch Internationale Politik Hrsg.: Wichard Woyke. 8. aktualisierte Auflage. Opladen: Leske + Budrich 2000. S. 179-190.

^[2] vgl. Kaurov, Georgiy: A Technical History of Soviet-North Korean Nuclear Relations. In: The North Korean Nuclear Program. Security, Strategy and New Perspectives from Russia. Hrsg. v. James Clay Moltz und Alexandre Y. Mansourov. 1. Auflage. London: Routledge 2000. S. 15-20.

^[3] vgl. Diehl, Sarah, Moltz, James Clay: Nuclear Weapons and Nonproliferation. A Reference Handbook. 1. Auflage. Santa Barbara: ABC-Clio 2002 (=Contemporary world issues)

^[4] Ebd.: 19

^[5] Hervorzuheben sind dabei folgende Monographien: Mazarr, Michael J.: North Korea and the Bomb. A Case Study in Nonproliferation. 1. Auflage. New York: St. Martin’s Press 1995.; Sigal, Leon V.: Disarming Strangers. Nuclear Diplomacy with North Korea. 1. Auflage. Princeton: Princeton University Press 1998 (=Princeton Studies in International History and Politics); Reiss, Mitchell: Bridled Ambition. Why Countries Constrain their Nuclear Capabilities. 1. Auflage. Baltimore: The John Hopkins University Press 1995 (=Woodrow Wilson Center Special Studies)

^[6] Moltz, James Clay und Mansourov, Alexandre (Hrsg.): The North Korean Nuclear Program. Security, Strategy, and New Perspectives from Russia. 1. Auflage. London: Routledge 2000.

^[7] vgl. Keohane, Robert O.: International Institutions: Two Approaches. In: Hans-Hermann Hartwich (Hrsg.): Macht und Ohnmacht politischer Institutionen. Opladen: Leske + Budrich 1989. S.285-305

^[8] Ebd.: 289

^[9] Kohler-Koch, Beate: Zur Empirie und Theorie internationaler Regime. In: Theorien Internationaler Politik. Hrsg. v. Ursula Lehmkuhl. 3. ergänzte Auflage. München; Wien: Oldenbourg 2001. S.260-302.

^[10] Vgl. Zürn, Michael: Positives Regieren jenseits des Nationalstaates. Zur Implementation internationaler Umweltregime. In: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 4 (1997) Nr.1. S. 41-68.

^[11] Ebd.: 57

^[12] Zürn, Michael: Gerechte internationale Regime, Bedingungen und Restriktionen der Entstehung nicht-hegemonialer internationaler Regime untersucht am Beispiel der Weltkommunikationsordnung. 1. Auflage. Frankfurt/Main: Haag und Herrchen 1981 (=Internationale Beziehungen; Band 5). Hier: S.18.

^[13] Vgl. Kohler-Koch, 2001: 284

^[14] Chayes, Abram und Handler Chayes, Antonia: On compliance. In: International Organization 47,2 (Spring 1993). S.175-205.

^[15] Börzel, Tania A., Risse, Thomas: Die Wirkung internationaler Organisationen, Von der Normanerkennung zur Normeinhaltung. 1. Auflage. Bonn: Max-Planck-Projektgruppe 2001 (=Gemeinschaftsgüter: Recht, Politik und Ökonomie).

^[16] vgl. Keohane, 1989: 286

^[17] Chayes, Handler Chayes, 1998: 10

^[18] vgl. Downs, George W.; Rocke, David M. und Barsoom, Peter N.: Is the good news about compliance good news about cooperation? In: International Organization 50 (1996) Nr.3. S. 379-406. Hier: 380.

^[19] Evans, Peter B., Jacobson Harold K. und Putnam, Robert D. (Hrsg.): Double Edged Diplomacy, International Bargaining and Domestic Politics. 1. Auflage. Berkley: UCLA Press 1993. Hier: 5.

^[20] vgl. Chayes, Handler Chayes, 1993: 198

^[21] vgl. Chayes, Handler Chayes, 1993: 199

^[22] Fearon, James D.: Bargaining, Enforcement and international Cooperation. In: International Organization 52 (1998) Nr. 2. S. 269-305. Hier: 275.

^[23] vgl. Chayes, Handler Chayes, 1993: 203

^[24] vgl. Downs, Rocke, Barsoom, 1997: 386

^[25] Ebd.

^[26] Zürn, 1997: 57

^[27] vgl. Downs, Rock, Barsoom, 1997: 380

^[28] Ebd.: 381

^[29] vgl. Jervis, Robert: Security regimes. In: International Regimes. Hrsg. von Stephen D. Krasner. 6. Auflage. New York: Cornell University Press 1991. S. 173-194. Hier: 174.

^[30] oftmals wird auch die Weiterverbreitung anderer Waffenkategorien wie z.B. B-/C-Waffen oder Raketen unter Proliferation zusammengefasst.

^[31] Vgl. Kohler-Koch, 2001: 264

^[32] Vgl. Häckel, 2000: 186

^[33] vgl. Bernauer, Thomas: Positive Incentives in Nuclear Proliferation and Beyond. In: The Politics of Positive Incentives in Arms Control Hrsg: T. Bernauer / D. Ruloff. 1. Auflage. Columbia: South Carolina 1999. S. 157-191. Hier: 162.

^[34] Bernauer, Thomas; Ruloff, Dieter: Introduction and Analytical Framwork. In: The Politics of Positive Incentives in Arms Control Hrsg: T. Bernauer / D. Ruloff. 1. Auflage. Columbia: South Carolina 1999. S. 1-46. Hier: 15.

^[35] derzeit sind nur Israel, Indien, Pakistan, Nordkorea und Kuba nicht im NVV. Bis auf Kuba verfügen alle genannten Staaten über ein fortgeschrittenes Atomprogramm oder bereits über Kernwaffen.

^[36] Bernauer, 1999: 159

^[37] vgl. Bernauer/Ruloff, 1999: 23

^[38] einen konkreten Überblick über positive Anreize bietet: Cortright, David: Incentives and Cooperation in International Affairs. In: The The Price of Peace: Incentives and International Conflict Prevention Hrsg.: David Cortright. 1. Auflage. New York: Carnegie Endowment for International Peace 1997. S. 1-18.

^[39] Bernauer/Ruloff, 1999: 21

^[40] vgl. Hufbauer, Gary Clyde, Schott, Jeffrey J. und Elliott, Kimberly Ann: Economic Sanctions Reconsidered. 2. Auflage. Washington D.C.: Institute for International Economics 1990. Hier:45; Hufbauer, Gary Clyde: The Snake Oil Diplomacy. In: The Washington Post (12. Juli 1998). S. C1.

^[41] Vgl. Hufbauer, 1998: C1.

^[42] Bernauer/Ruloff, 1999: 6

^[43] vgl. Bernauer, Brem, Suter 1999, Reiss 1995

^[44] vgl. Bernauer/Ruloff, 1999: 6

^[45] vgl. Sigal, Leon V.: Negotiating an End to North Korea´s Missile-Making. (HTML-Dokument, Stand: Juni 2000). Internet: http://www.armscontrol.org/act/2000:06/nkjun.asp (Zugriff: 26.08.2003).

^[46] vgl. Mack, Andrew: Nuclear End-Game on the Korean Peninsula. In: The Future of the International Non-Proliferation Regime Hrsg v. Marianne van Leeuwen. 1. Auflage. Dordrecht: Nijhoh 1995. S.15-56. Hier: 17.

^[47] Zur Vertiefung: Alexandre Mansourov und James C. Moltz (Hrsg.): The North Korean Nuclear Program. Security, Strategy and New Perspectives from Russia. 1. Auflage. London: Routledge 2000.

^[48] vgl. Mack, 1995: 18

^[49] Seit 1990 verlangte die UdSSR bzw. Russland als Hauptexporteur für Öl nach Nordkorea Weltmarktpreise anstatt den subventionierten Preisen, die Nordkorea vorher gezahlt hatte. Die VR-China, die danach als Hauptlieferant eingesprang, entwickelte sich jedoch bald von einem Netto-Exporteur zu einem Netto-Importeur für Energie und Kraftstoffe. Auch hier hatte Nordkorea bald den vollen Weltmarktpreis zu bezahlen, was – u.A. hervorgerufen durch die energieintensive Mangelwirtschaft – bald in einer verheerenden Energiekrise mündete. (Vgl. Noland 2000; Adrianov 2000)

^[50] vgl. Smithson, Amy E.: North Korea: A Case in Progress. In: The Politics of Positive Incentives in Arms Control Hrsg: T. Bernauer / D. Ruloff. 1. Auflage. Columbia: South Carolina 1999. S. S. 72-110. Hier: 85.

^[51] vgl. Sigal, 1998: 176

^[52] In einem internen Bericht rechnete das Pentagon in den ersten 90 Tagen eines Krieges gegen Nordkorea mit 52.000 Verlusten in den eigenen Reihen, 490.000 südkoreanischen Verlusten und Millionen von Toten in Nordkorea. Die Kampagne würde mindestens 61 Mrd. Dollar kosten und Nordostasien durch atomaren Fallout verseuchen. vgl. Mack, 1995: 20ff. und Noland, Marcus: Avoiding the Apocalypse: The Future of the Two Koreas. 1. Auflage. Washington: IEE 2000. Hier: 149.

^[53] vgl. Cha, Victor D.: Alignment despite Antagonism. The US-Korea-Japan Security Triangle. 1. Auflage. Standford: Standford University Press 1999. Hier: 83.

^[54] vgl. Han, Young-Sup: North Korean Behavior in Nuclear Negotiations. In: The Nonproliferation Review VII. (Spring 2000). S.41-54.

^[55] vgl. Reiss, 1995: 274

^[56] siehe Anhang

^[57] vgl. Reiss, 1995: 274

^[58] Vgl. KEDO (Hrsg.): Agreement on the Establishment of the Korean Peninsula Energy Development Organization (“KEDO-Establishment”) (PDF-Dokument, Stand: März 1995). Internet: http://www.kedo.org/pdfs/EstablishmentKEDO.pdf (Zugriff: 01.06.2003).

^[59] vgl. hierzu auch die Finanziers der Korean Energy Development Organisation (KEDO) unter Noland, 2000: 154ff und im Anhang.

^[60] Vgl. Moltz, James Clay: Russia, North Korea, and US-Policy toward the Nuclear Crisis. In: The North Korean Nuclear Program. Security, Strategy and New Perspectives from Russia. Hrsg. V. James Clay Moltz und Alexandre Y. Mansourov. 1. Auflage. London: Routledge 2000a. S.1-14.; Moltz, James Clay: The Renewal of Russian-North Korean Relations. In: The North Korean Nuclear Program. Security, Strategy and New Perspectives from Russia. Hrsg. v. James Clay Moltz und Alexandre Y. Mansourov. 1. Auflage. London: Routledge 2000b. S.197-209.