Die Wahlen in Bosnien und Herzegowina 1996-2000

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Wahlen nach Bürgerkriegen - Ziele und Schwierigkeiten

2. Die Wahlen in Bosnien und Herzegowina
2.1 Voraussetzungen
2.1.1 Der Vertrag von Dayton
2.1.2 Die Voraussetzungen in Bosnien und Herzegowina
2.2 Die Wahlen in der Föderation und im Gesamtstaat
2.3 Die Kommunalwahlen
2.4 Die Rolle der OSZE

3. Bewertungen und Perspektiven
3.1 Die Wahlen vom 13./14. September 1996
3.2 Die Wahlen vom 11. November 2000
3.3 Bewertung der Rolle der OSZE
3.4 Resümee und Perspektiven

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Anhang 1 - Wahlergebnisse der Parlamentswahlen

Anhang 2 - Wahlergebnisse der Kantonsversammlungen

Anhang 3 - Wahlergebnisse der Kommunalwahlen

Einleitung

Die sechs Wahlen, die nach Unterzeichnung des Dayton-Abkommens am 14.12.1995 in Paris in den vergangenen fünf Jahren in Bosnien und Herzegowina stattgefunden haben, zählen zu den „komplexesten Wahlen der Geschichte“^[1]. Dies hat vor allem zwei Gründe. Zum einen waren die Ausgangsbedingungen aufgrund der verheerenden Folgen des Bürgerkrieges äußerst schwierig. Zum anderen sah die im Dayton-Abkommen (Annex 4) festgelegte neue Verfassung einen komplizierten Aufbau des Staates Bosnien und Herzegowina vor.

Die Ergebnisse dieser Wahlen wurden oft und ausführlich behandelt. Es soll hier deshalb nicht darum gehen, die Wahlergebnisse in allen ihren Einzelheiten darzustellen. Im Mittelpunkt soll vielmehr die Fragestellung stehen, welche Rolle die Wahlen und damit auch die OSZE als Organisatorin der Wahlen im Rahmen der Friedenskonsolidierung nach dem Bürgerkrieg in Bosnien und Herzegowina gespielt haben.

In einem ersten Teil werden deshalb Überlegungen dazu angestellt, welche Ziele und Schwierigkeiten die Durchführung von Wahlen nach Bürgerkriegen haben können.

Der zweite Teil stellt die Voraussetzungen speziell für die Wahlen in Bosnien und Herzegowina, kurz ihre Ergebnisse^[2] und die Rolle der OSZE bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahlen dar.

In einem letzten Teil sollen dann die Wahlergebnisse, besonders der ersten Wahlen von 1996 und der letzten vom November 2000, im Hinblick auf Tendenzen und Hintergründe ihrer Entwicklung analysiert und bewertet werden. Auch die Rolle und das Verhalten der OSZE wird in die Untersuchung miteinbezogen. Zum Schluss werden einige Perspektiven für die Entwicklung in Bosnien und Herzegowina aufgezeigt, insbesondere für die Aufgaben der internationalen Gemeinschaft, speziell der OSZE.

1. Wahlen nach Bürgerkriegen - Ziele und Schwierigkeiten

Im Jahre 1992 hat der damalige UN-Generalsekretär Boutros-Ghali in seiner „Agenda für den Frieden“ vier Aufgabenfelder für die Beendigung von gewalttätigen Konflikten und die Sicherung des Friedens in der Welt entwickelt. Diese Aufgabenfelder sind im Einzelnen die vorbeugende Diplomatie (preventive diplomacy), die Schaffung von Frieden (peacemaking), die Sicherung von Frieden (peacekeeping) und die Konsolidierung von Frieden (post-conflict peace-building).^[3] Den beiden zuletztgenannten Feldern liegt die Erkenntnis zugrunde, dass Frieden mehr ist als Nicht-Krieg. Frieden muss gesichert und gefestigt werden, es müssen Maßnahmen ergriffen und Strukturen aufgebaut werden, die einem neuen Gewaltausbruch entgegenwirken. Zu diesen Maßnahmen und Strukturen gehören, vor allem auch nach Bürgerkriegen, Entwaffnungen der Konfliktparteien, die Einrichtung von neuen Sicherheitskräften, vertrauensbildende Maßnahmen, die Rückführung von Flüchtlingen, der Schutz der Menschenrechte, die Einrichtung demokratischer Institutionen auf allen Ebenen der Gesellschaft und des Staates, die Förderung demokratischer Partizipation der Bevölkerung und nicht zuletzt die Durchführung und Überwachung von Wahlen. Wahlen sind damit Teil des komplexen Prozesses des post-conflict peace-buildings, der den Frieden nach Kriegen stärken soll. Genauer sind sie dabei Teil des politischen Bereichs der Friedenskonsolidierung.^[4]

Die Ziele, die Wahlen nach Bürgerkriegen innerhalb dieses Prozesses haben, sind sehr vielfältig. Ihre wichtigste Aufgabe ist es sicherlich, die vormals militärische Austragung eines Konflikts auf die politische Ebene des friedlichen und demokratischen Wettstreits um die Stimmen der Wählerinnen und Wähler zu verlagern. Eine weitere bedeutende Funktion ist es, die oft neugeschaffenen staatlichen Institutionen mit Personen zu besetzen, die von einer möglichst breiten Öffentlichkeit gewählt sind. Damit kann die politische Macht nach oft unübersichtlichen Konstellationen während eines Krieges wieder an offiziell legitimierte Politikerinnen und Politiker übertragen werden. Wahlen sollen auf diesem Weg auch an der Festigung des Friedens und der Demokratisierung der Gesellschaft mitwirken. Dies kann in zwei Punkten geschehen. Erstens kann die Wahl durch die Einhaltung ihrer beiden wichtigen Prinzipien Freiheit und Fairness demokratische Partizipation und demokratisches Bewusstsein in der Bevölkerung stärken. Und zweitens kann im Wahlkampf eine friedliche Form der Konfliktregelung institutionalisiert werden, weil in ihm der Versuch friedlich zu überzeugen und zu streiten im Mittelpunkt stehen soll. Weiter können Wahlen nach Bürgerkriegen einen symbolischen Neubeginn darstellen, da (möglichst) alle ehemaligen Konfliktparteien daran teilnehmen und in einem mehr oder weniger gemeinsamen Prozess den Rahmen für eine neue Ordnung aushandeln und in friedlichen, von allen akzeptierten Wahlen mit erstem Leben füllen. In diesem Sinne können Wahlen deshalb auch der Beginn für einen Prozess der Versöhnung sein.

Diesen hohen Zielen, deren Erfüllung von Wahlen erwartet wird, stehen aber auch massive Schwierigkeiten gegenüber. Grundsätzlich ist festzuhalten, dass in destabilisierten Staaten die Wahlen in den seltensten Fällen die typische Funktion von Wahlen, die Legitimation der Regierung und der staatlichen Ordnung, übernehmen können. Demokratische Instrumente können unter solchen Voraussetzungen entdemokratisierend wirken. Der eigentlich friedliche und demokratische Wettstreit um Stimmen im Wahlkampf kann durch das Festhalten an den Ideologien, die zur Propaganda im Krieg genutzt worden sind, zur neuerlichen Polarisierung und Verschärfung von Spannungen und Gegensätzen und damit zur weiteren Destabilisierung der zumeist politisch, ökonomisch und sozial fragilen Situation in Nachkriegsgebieten beitragen. Experten halten deshalb Wahlen insbesondere nach ethnopolitischen Kriegen erst zwei bis drei Jahre nach Beendigung des Krieges für sinnvoll.^[5] Mögliche Alternativen können hier Koalitionsregierungen der Konfliktparteien oder Expertenregierungen sein.^[6]

Häufig fehlen demokratische politische Parteien, unabhängige Medien und demokratische Institutionen, die eine Wahl durchführen können. Weiterhin können Wahlen denjenigen, die für den Krieg verantwortlich waren, und auch Kriegsverbrecherinnen und Kriegsverbrechern ermöglichen, in ein politisches Amt gewählt zu werden und damit legitimiert und ungestraft politisch arbeiten zu können. Diese Möglichkeit muss als ein wesentliches Dilemma bei der Durchführung von Wahlen nach Kriegen betrachtet werden. Auf der einen Seite fordern die Opfer des Krieges Gerechtigkeit und eine Bestrafung verantwortlicher Personen. Auf der anderen Seite aber ist ein Frieden und der Aufbau einer neuen Gesellschaft, zumindestens unmittelbar nach Beendigung des Krieges,^[7] nicht ohne die Zustimmung dieser Personen zu verwirklichen, um nicht den Beginn eines neuen gewalttätigen Konfliktes zu riskieren.^[8] Und auch ein symbolischer Neubeginn kann nicht sofort die tiefe Zerrissenheit, Polarisierung und das gegenseitige Misstrauen in der Gesellschaft beseitigen.

Unter diesen schwierigen und komplexen Bedingungen hat die internationale Gemeinschaft, vertreten vor allem durch die UNO, in den letzten Jahren einige Wahlen organisiert.^[9] Hier ist eine große Sensibilität notwendig, um abschätzen zu können, inwieweit internationale Organisationen in die Durchführung von Wahlen involviert werden sollen. Es gibt verschiedene Ebenen und auch einen unterschiedlichen Umfang der Unterstützung. Internationale Organisationen können z.B. nur zur Beobachtung der Wahl vor Ort sein. Die Wahl selber wird in diesem Fall von lokalen Institutionen organisiert. Internationale Organisationen können aber auch Hilfestellung bei der Vorbereitung und Abhaltung (Einrichten von Wahlkommissionen, Unterstützung beim Aufbau der für eine Wahl nötigen logistischen Infrastruktur) von Wahlen geben bis hin zur Übernahme gesamten technischen Durchführung der Wahlen. Darüber hinaus können sie auf die Einhaltung von Grundfreiheiten während des Wahlkampfes und der Wahl dringen, bestimmte Parteien unterstützen, die Entwicklung unabhängiger Medien fördern sowie bei der Implementierung der Wahlergebnisse behilflich sein. In dieser, oft auch inhaltlichen Unterstützung, ist die Problematik der Neutralität oder Nicht-Neutralität eines Eingreifens in die lokale Politik und Gesellschaft sowie die lokale Parteien- und Medienlandschaft unbedingt zu berücksichtigen. Welche Art der Unterstützung gewählt wird, ist in jedem Fall in Zusammenarbeit mit den lokalen Institutionen, Gruppierungen und Konfliktparteien gesondert zu entscheiden.^[10] Inwieweit die internationale Wahlunterstützung aber überhaupt eine Wirkung entwickeln kann, ist aufgrund der Komplexität des Wahlprozesses empirisch sehr schwer festzustellen.^[11]

Abschließend müssen in dem Zusammenhang der Schwierigkeiten, die bei der Durchführung von Wahlen nach Bürgerkriegen auftreten, noch die beiden schon oben erwähnten wichtigen Prinzipien einer Wahl erläutert werden, zumal ihre praktische Umsetzung oft ein kompliziertes Unterfangen ist: Freiheit und Fairness. Diese Forderung nach freien und fairen Wahlen wird immer mehr zum Beurteilungskriterium für Wahlen nach gewalttätigen Konflikten und damit zur Voraussetzung für eine allgemeine Akzeptanz der Wahlergebnisse durch die Konfliktparteien und die internationale Gemeinschaft.^[12] Wann aber können Wahlen als frei und fair bezeichnet werden? In welchen Fällen sind sie nur akzeptabel, in welchen Fällen sind sie weder frei noch fair? Und kann es unter solchen Umständen nicht trotzdem unabdingbar sein, die Wahlen anzuerkennen, um der Stabilität des Friedens willen? Schon diese wenigen Fragen bringen die ganze Komplexität dieser scheinbar so klaren Forderung nach freien und fairen Wahlen zum Ausdruck. Von Bedeutung ist es sicherlich, nicht nur den Wahltag selbst zur Grundlage für die Beurteilung zu nehmen, sondern den ganzen Prozess einer Wahl, von der Vorbereitung der Wahl über den Wahlkampf und den Wahlvorgang bis hin zur Implementierung ihrer Ergebnisse zu berücksichtigen. Auch der gesamte Wahlprozess aber steht seinerseits wieder in einem je speziellen Kontext, der für die Beurteilung der Wahl nicht außer Acht gelassen werden darf. Elklit/Svensson haben versucht, Kriterien zu entwickeln, die bei der Bewertung der Freiheit bzw. Fairness einer Wahl mitbedacht werden sollten.^[13] Dazu gehören u.a. auf der Seite der Dimension „frei“ die Sicherung der Grundfreiheiten (Bewegungs-, Rede-, Versammlungs-, und Vereinigungsfreiheit) vor dem Wahltag, die Möglichkeit, an der Wahl teilzunehmen am Wahltag und die Möglichkeit, Wahlbeschwerden einzureichen nach dem Wahltag. Auf der Seite der Dimension „fair“ gehören u.a. dazu die Transparenz des Wahlprozesses, die Sicherung gleicher Bedingungen für alle (z.B. im Wahlgesetz, Zugang zu Medien), die Einrichtung unabhängiger Wahlkommissionen, und die Einhaltung eines Verhaltenskodexes im Wahlkampf vor dem Wahltag, die Wahrung des Wahlgeheimnisses und ein angemessenes Auszählungsverfahren am Wahltag selbst sowie die Akzeptanz der Wahlergebnisse und der unparteiische Umgang mit Wahlbeschwerden nach dem Wahltag.^[14] Obwohl diese Kriterien nachvollziehbar sind und auch in der Praxis angewandt und nachgeprüft werden können, so ist doch aufgrund der Verschiedenheit der Kontexte der Wahlen und der daraus resultierenden variablen Bedeutung der jeweiligen Kriterien und der unterschiedlichen Notwendigkeit, sie zu berücksichtigen, mit Elklit/Svensson festzustellen: „Yet we do not consider it possible to develop a set of guidelines that is equally applicable to all elections and referendums in emerging democracies.“^[15] Auch solch eine checklist befreit nicht von der Aufgabe, jede Wahl unter Berücksichtigung ihres Kontextes speziell für sich zu bewerten: „Elections vary so much from one case to another, with new and complicated political situations constantly arising, that previous observation experiences can provide only limited help.“^[16]

Diese zuletztgenannte Problematik stellt die grundlegende Schwierigkeit bei der Durchführung von Wahlen nach gewalttätigen Konflikten dar. Jede Wahl, die von der internationalen Gemeinschaft durchgeführt wird, ist eine neuartige Herausforderung in einem neuen Kontext. Das haben auch die Wahlen in Bosnien und Herzegowina gezeigt.

2. Die Wahlen in Bosnien und Herzegowina

2.1 Voraussetzungen

2.1.1 Der Vertrag von Dayton

Die Rahmenbedingungen für die Durchführung von Wahlen in Bosnien und Herzegowina waren im Vertrag von Dayton festgelegt worden. Innerhalb von sechs bis neun Monaten nach Abschluss des Vertrages (Annex 3, Art. II, 4) sollten „free, fair, and democratic elections“ (Annex 3, Präambel) abgehalten werden. Diese Forderung wurde in Annex 3, Art. I, 1 präzisiert: es sollte eine „politically neutral environment“ geschaffen werden, „the right to vote in secret without fear and intimidation“, „freedom of expression and of the press“, „freedom of association (including of political parties)“ und „freedom of movement“ sollen gewährleistet sein. Die letztgenannte Forderung ist besonders wichtig für den in Annex 3, Art. IV, 1 festgelegten Grundsatz: „A citizen who no longer lives in the municipality in which he or she resided in 1991 shall, as a general rule, be expected to vote, in person or by absentee ballot, in that municipality“.

[...]

^[1] Frowick, OSZE-Mission, 170. So der damalige Leiter der OSZE-Mission in Bosnien und Herzegowina über die ersten Wahlen im September 1996. Das kann aber für alle Wahlen gelten, die in den folgenden Jahren in Bosnien und Herzegowina durchgeführt worden sind.

^[2] Eine Auflistung der Wahlergebnisse der wichtigsten Parteien ist im Anhang dieser Arbeit zu finden. Für eine detaillierte Aufschlüsselung aller Wahlergebnisse, auch der kleineren Parteien, der Wahlen von 1998 und 2000 (Kantonsversammlungen, Parlamente der RS, der Föderation und des Gesamtstaates, Präsident der RS) vgl. http://www.oscebih.org/pre_results/scripts/finallesults2000.htm. Die Ergebnisse der Wahlen von 1996 sind Heilborn, Wahlen, 310.315 entnommen.

^[3] Vgl. Calic, Friedensstrategien, 166 und Matthies, Kriegsbeendigung, 540.

^[4] Matthies unterscheidet im Rahmen der Friedenskonsolidierung den sicherheitspolitischen, sozialen, ökonomischen und den politischen Bereich (vgl. Matthies, Kriegsbeendigung, 544). Perthes, Wege, 446, Anm. 6 regt an, auch noch „von einer eigenen psychologischen Dimension der Friedenskonsolidierung zu sprechen, zu der u.a. der Umgang mit Traumata, insbesondere bei Kindern und Jugendlichen, aber auch die Bewältigung des innergesellschaftlichen Misstrauens gehört.“

^[5] Vgl. Calic, Beitrag, 146. So auch Perthes, Wege, 455.

^[6] Vgl. Kumar/Ottaway, Conclusions, 236. Interimslösungen müssen aber risikofreier als Wahlen und nachhaltig sein, müssen den Friedensvertrag stärken und als Zielpunkt freie und faire Wahlen haben (Zu den Bedingungen vgl. a.a.O., 235).

^[7] Dies zeigt auch die Entwicklung in Bosnien und Herzegowina und in Jugoslawien. Die Auslieferung von Kriegsverbrecherinnen und Kriegsverbrecher wäre 1996 wohl noch fast undenkbar gewesen. Auch wirtschaftlicher Druck hätte wohl kaum zu Auslieferungen geführt.

^[8] Vgl. zu diesem Dilemma auch Perthes, Wege, 453f.

^[9] Die ersten von der UNO innerhalb eines peace-keeping Einsatzes organisierten Wahlen fanden im November 1989 in Namibia statt (vgl. Elklit/Svensson, Elections, 33 und dort auch und in Kumar, Elections, 13 die Auflistungen von Wahlen, die in den vergangenen Jahren von der UNO durchgeführt worden sind).

^[10] Hilfreich in diesem Zusammenhang ist der erstmalige Versuch von Moeckli, Wahlen, 75f sieben Typen internationaler Wahlunterstützung zu unterscheiden. Diese sicherlich ausbaufähige Systematisierung wird es in der Zukunft erleichtern, eine jeweils geeignete praktische Form der Wahlunterstützung zu finden. Neben den hier nur kurz angedeuteten Funktionen internationaler Wahlunterstützung gibt es noch sehr viel mehr. Auch hier hat Moeckli eine umfassende Systematisierung vorgelegt, die die Komplexität der Unterstützung unterstreicht. Vgl. dazu die Tabelle bei Moeckli, Wahlen, 83 sowie die genaueren Ausführungen zu den einzelnen Funktionen a.a.O., 82-92.

^[11] Vgl. a.a.O., 78.

^[12] Auch im Vertrag von Dayton war die Forderung nach „free, fair, and democratic elections“ (Annex 3, Präambel) grundlegend.

^[13] Vgl. zum Folgenden Elklit/Svensson, Elections, 36-39, besonders Table 1 - Checklist for Election Assessment (a.a.O., 37).

^[14] Elklit/Svensson sind sich selber der Schwierigkeiten solch einer checklist bewusst: „First, election observers may disagree on the extent to which the individual criteria have been fulfilled. Second, the list does not indicate the relative importance of the various criteria.“ (Elklit/Svensson, Elections, 36).

^[15] A.a.O., 44.

^[16] A.a.O., 45.