Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme der Novellierung des Atomgesetzes 2011

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Die Entwicklung des Atomgesetzes
A. Entstehungsgeschichte
B. Rot-grüner Atomkonsens 2002
C. Laufzeitverlängerung 2010

III. Überblick: Die 13. Änderungsnovelle

IV. Formelle Verfassungsmäßigkeit
A. Gesetzesinitiativrecht (Art. 76 Abs. 1 GG)
B. Zustimmungspflicht des Bundesrates (Art. 87c GG)

V. Materielle Verfassungsmäßigkeit in Bezug auf Verfassungsprinzipien
A. Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG)
1. Ethikkommission
a) Vergleich: „Deutscher Ethikrat“
b) Ethikkommission „Sichere Energieversorgung“
2. Beteiligung des Parlaments
3. Zwischenergebnis
B. Rechtsstaatsprinzip

VI. Materielle Verfassungsmäßigkeit in Bezug auf die Grundrechte..
A. Der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG)
1. Grundrechtsfähigkeit der Betreiber (Art. 19 Abs. 3 GG)
a) Grundsätzliches
b) „HEW-Entscheidung“ des BVerfG
c) Entscheidender Einfluss auf die Geschäftsführung
d) Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
e) Zwischenergebnis
2. Ungleichbehandlung
a) gemeinsamer Oberbegriff
b) Unterscheidungsmerkmal
aa) das AKW Krümmel
bb) die restlichen AKWs im Vergleich
c) Zwischenergebnis
3. Rechtfertigung
a) Intensität der Ungleichbehandlung
b) Verhältnismäßigkeit hinsichtlich des AKW Krümmel
aa) legitimer Zweck
bb) Geeignetheit
cc) Erforderlichkeit
dd) Angemessenheit
c) sachlicher Grund
d) Zwischenergebnis
B. Die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).
1. Schutzbereich
2. Eingriff
3. Rechtfertigung
4. Zwischenergebnis
C. Die Eigentumsgarantie (Art. 14 GG).
1. Schutzbereich
a) geschützte Eigentumspositionen
aa) mit der Anlage verbundene Nutzungsbefugnis
bb) eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb
cc) Betriebsgenehmigungen
dd) Reststrommengen
2. Eingriff
a) in welche Positionen wurde eingegriffen?
b) Enteignung oder Inhalts- und Schrankenbestimmung?
aa) Vergleich mit Ausstiegsgesetz 2002
bb) Qualifizierung als Inhalts- und Schrankenbestimmung
3. Rechtfertigung
a) Verhältnismäßigkeit
aa) legitimer Zweck
bb) Geeignetheit
cc) Erforderlichkeit
dd) Angemessenheit

VII. Zusammenfassung.

Literatur.

Eigenständigkeitserklärung.

Anhang

I. Einleitung

Fukushima und die Folgen

Am 11. März 2011 kam es in dem Kernkraftwerk von Fukushima (Japan) zur nuklearen Katastrophe. Ein Erdbeben der Stärke 9,0 MW ^[1]und eine

nachfolgende Tsunamiwelle verursachten einen dauerhaften Ausfall des Kühlungssystem, was letztlich zu einer Kernschmelze in drei Reaktorblöcken führte. Die genauen Folgen der hierdurch ausgelösten radioaktiven Verstrahlung sind auch heute noch nicht absehbar^[2].

Mit einem Schlag war hierdurch die Atomkraftproblematik wieder in das öffentliche Bewusstsein gerückt worden und löste in Deutschland höchstes mediales Interesse und in der Politik gleichsam eine Welle des Aktionismus

aus. Schon am 14. März 2011 rief die Bundeskanzlerin Angela Merkel ein sogenanntes „Atom-Moratorium“^[3] ins Leben. Nachdem noch im Herbst 2010 von der schwarz-gelben Bundesregierung eine Verlängerung der Laufzeiten beschlossen worden war, sollten nunmehr alle 17 deutschen Kernkraftwerke einer Sicherheitsprüfung unterzogen werden und die sieben ältesten Meiler^[4] für eine Dauer von drei Monaten vom Netz genommen werden.

Zudem wurde eine Ethikkommission eingesetzt, mit dem Auftrag einen Weg für einen „Ausstieg mit Maß“ zu finden. In der Folge brachten die Bundestagsfraktionen der CDU/CSU und der FDP am 8. Juni 2011 den

Entwurf eines „13. Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes“ (13. AtÄndG)^[5] in den Bundestag ein. Dieser wurde angenommen und ist am 6. August 2011 als Gesetz in Kraft getreten^[6].

Die durch die Ereignisse in Japan beschleunigte Energiewende wurde teilweise als vorschnell kritisiert^[7]. Mögliche Entschädigungsklagen der großen Energiekonzerne sind bereits angekündigt^[8]. Die folgende Arbeit beschäftigt sich mit der neuen Atomgesetznovelle. Zunächst werden hierzu die für diese relevanten Entwicklungen und Veränderungen im deutschen Atomgesetz kurz dargestellt. Anschließend erfolgt eine gutachterliche

Prüfung des dreizehnten Änderungsgesetzes hinsichtlich möglicherweise hieraus erwachsender rechtlicher Problemstellungen, wobei insbesondere die Vereinbarkeit mit dem Verfassungsrecht thematisiert werden soll.

II. Die Entwicklung des Atomgesetzes

A. Entstehung des deutschen Atomgesetzes

Im Jahre 1953 erklärte der damalige US-Präsident Eisenhower, die Bereitschaft der Vereinigten Staaten anderen Nationen bei der Nutzung der Kernenergie zu helfen. Voraussetzung hierfür war allerdings, dass sich diese

im Gegenzug zu einem freiwilligen Atomwaffenverzicht verpflichten würden („atoms for peace“^[9]). Die noch nicht wieder souveräne BRD war allerdings ohnehin verpflichtet jegliche Tätigkeit, welche mit der Nutzung der Kernenergie in Zusammenhang stand zu unterlassen^[10]. Mit der Beendigung des Besatzungsstatuts und Wiedererlangung der Souveränität durch die Pariser Verträge im Jahre 1955 konnte man sich auch in Deutschland der Atomenergie widmen. Am 23. Dezember 1959 wurde dann das Atomgesetz, gestützt auf die zuvor verabschiedeten Grundgesetzänderungen hinsichtlich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11a GG a. F.^[11])

und der Zustimmungspflichtigkeit des Bundesrates (Art. 87c GG a. F.), mit Zustimmung des Bundesrates erlassen^[12].

Im Unterschied zur heute zumindest in Deutschland weit verbreiteten Auffassung wurde die Kernenergie in den 50er-Jahren als moderne Zukunftstechnologie gesehen^[13]. Daher war damals die Förderung der Kernenergie (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 AtG a.F.) Zweck des Gesetzes. Das AtG ist besonderes Immissionsschutzrecht (§ 2 Abs. 2 S. 1 BImschG). Die Erteilung der unbefristeten Genehmigungen zum Betreiben eines Atomkraftwerkes (AKW) wurde durch ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (§ 7 Abs. 1 AtG a.F.) geregelt, deren Erteilung u.a. voraussetzt, dass die Anlage

den unbestimmten Rechtsbegriff „ Stand von Wissenschaft und Technik “ erfüllt (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 AtG a.F.).

B. Atomkonsens (2002)

Nachdem die 1998 neu gewählte rot-grüne Bundesregierung bereits in ihrem Koalitionsvertrag den Ausstieg aus der Atomenergie vereinbart hatte, führten Gespräche mit den Energiekonzernen am 14. Juni 2000 zu dem sogenannten „Energiekonsens“^[14]. Hierin wurden die Kernelemente des im Herbst 2001 dem Bundestag vorgelegten „Entwurf eines Gesetzes zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Strom“^[15] erarbeitet, welcher am 27. April 2002 als Gesetz in Kraft getreten ist^[16].

Für die Folgebetrachtungen sind vor allem die damals inhaltlich getroffenen Regelungen bezüglich der Art und Weise des Ausstiegs relevant. Es wurde zunächst bestimmt, keine weiteren Genehmigungen zur Errichtung und des Betriebs eines Kernkraftwerkes zu erteilen (§ 7 Abs. 1 S. 2 AtG). Da die Zielrichtung des Gesetzes bereits durch die Regierung vorgegeben war, kam diese Regelung allerdings insofern wenig überraschend, da eine

„Energiewende“ wohl kaum durch den Bau neuer Kernkraftwerke zu bewerkstelligen ist. Von größerer Bedeutung ist aber, wie mit den noch bestehenden unbefristet erteilten Betriebsgenehmigungen gem. § 7 Abs. 1 S. 1 AtG umgegangen werden sollte. Anstatt eine feste Fristenregelung für jedes einzelne Kraftwerk festzulegen, entschied man sich dafür, die Genehmigungen an sogenannte „Reststrommengen“ für jedes Kraftwerk zu knüpfen (Einfügung einer Anlage 3). Hierbei orientierte man sich an einer

Regellaufzeit von jeweils 32 Jahren^[17]. Binnen dieser Zeit sollten sich die

Investitionen der Betreiber amortisiert haben^[18]. Die Betriebsgenehmigung erlischt folglich mit der Produktion der entsprechenden festgelegten Elektrizitätsmengen (§ 7 Abs. 1a S. 1 AtG). Um den Betreibern ein ausreichendes Maß an Flexibilität hinsichtlich der Laufzeiten der Kraft- werke zu ermöglichen, erlaubte man unter den Voraussetzungen des § 7 Abs. 1b AtG eine Übertragung dieser Reststrommengen von einem Kraftwerk auf ein anderes^[19].

In der Literatur wurde als rechtliches Problem dieser Bestimmungen vor allem der Entzug der Betriebsgenehmigungen herausgestellt und teilweise als eine Legalenteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG problematisiert, was als Konsequenz eine Entschädigungspflicht zur Folge gehabt hätte^[20]. Allerdings verzichteten die Betreibergesellschaften im Gegenzug für die verhältnismäßig mildere Fristenregelung auf mögliche Entschädigungs- klagen. Das damalige Änderungsgesetz stellte im Ergebnis also eine

„Kompromisslösung“ dar^[21], bei welcher aufgrund des Regelungskonzepts

über die Reststrommengen bzw. deren Übertragbarkeit ein endgültiges

Datum für einen Ausstieg aus der Kernenergienutzung noch nicht festgelegt war.

C. Laufzeitverlängerung (2010)

Nachdem nach den Bundestagswahlen am 27. September 2009 wieder ein Machtwechsel hin zu einer bürgerlichen, schwarz-gelben Bundesregierung stattgefunden hatte, entschloss sich diese, die 2002 beschlossene

Laufzeitenregelung abzuändern. Den deutschen Atommeilern sollte nunmehr im Durchschnitt eine Laufzeitverlängerung von zwölf Jahren^[22] gewährt werden. Begründet wurde dieser Schritt vor allem mit wirtschaftlichen Gesichtspunkten. Aufgrund der, durch eine weltweit steigende Energienachfrage, wohl steigenden Energiepreise wolle man die Bundesrepublik nicht von ausländischen Energieimporten abhängig machen.

Der Kernenergie billigte man eine „Brückenfunktion“ im Übergang zu einer Energieversorgung durch erneuerbaren Energien zu^[23]. Dieser Übergang sei mit Hinblick auf die oben genannte Versorgungsproblematik nicht in dem 2002 vorgegebenen Tempo durchführbar. Aus sicherheitstechnischer Sicht seien derartigen Maßnahmen zu verantworten, da im internationalen Vergleich ein hohes Schutzniveau bestehe. So entspräche auch der Schutz vor Terroranschlägen zumindest dem international Üblichen^[24].

Praktisch wurde die Verlängerung der Laufzeiten durch die Genehmigung von zusätzlichen Reststrommengen^[25] umgesetzt^[26]. Damit wurde an sich das 2002 vereinbarte flexible Regelungssystem für die Restlaufzeiten beibehalten. Im Zusammenhang mit der Verabschiedung des Gesetzes wurde vor allem kritisiert, dass die Bundesregierung erklärt hatte ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates läge hier nicht vor^[27]. Nach Art. 87c GG ist eine Zustimmung des Bundesrates auf dem Gebiet der

Erzeugung und Nutzung der Kernenergie (Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG) grundsätzlich immer dann erforderlich wenn eine Bundesauftrags- verwaltung (Art. 85 GG) angeordnet wird. Eine solche besteht gem. § 24 Abs. 1 S. 1 AtG für die Aufsichtsbehörden der Bundesländer.

In Bezugnahme auf das BVerfG-Urteil^[28] zu dem ebenfalls eine

Zustimmungspflicht des Bundesrates begründenden Art. 87d GG wurde argumentiert, hier läge lediglich eine moderate Erweiterung der Laufzeiten und somit auch der Aufsichtpflicht vor. Dabei handele es sich um eine rein quantitative Erhöhung der Aufgabenlast^[29]. Nach der Rechtsprechung des BVerfG sei nämlich eine solche Änderung, welche weder eine inhaltliche Abweichung, noch eine wesentlich andere Bedeutung der Aufgabe bewirke, gerade nicht zustimmungsbedürftig.

Hiergegen wurde eingewandt, dass durch die Laufzeitverlängerung und der damit einhergehenden Erhöhung der Risiken bei älter werdenden Kraftwerken durchaus eine Veränderung der Aufsichtspflicht der Länder vorliege^[30]. Dem wurde unter anderem entgegengehalten, dass eine zeitliche Erhöhung der Betriebsphasen nur von quantitativer Natur sein könne und vielmehr die Schließung der Kernkraftwerke als der Betrieb etwas älterer Meiler ein Risiko darstelle^[31].

Zudem sei ja bereits die Zustimmung der Länder zu unbefristeten Genehmigungen erteilt worden. Von dieser bereits 1959 bei Erlass des Atomgesetzes erteilten Zustimmung wären die Laufzeitverlängerungen auch erfasst^[32]. Hierbei wird nach anderer Auffassung allerdings der „ Lex Poste- rior “ - Grundsatz außer Acht gelassen. Die mit Zustimmung der Länder auf diese übertragenen Aufgaben würden nämlich durch das geltende Recht

bestimmt. Dieses aber sieht seit 2002 unverändert eine Befristung der Laufzeiten vor. Andernfalls müsste konsequenterweise nach Aufhebung des

§ 24 AtG, und somit der Länderaufsicht für die AKWs, durch den Bund, eine erneute Einführung ja dann zustimmungsfrei sein^[33].

Weiterhin wurde die Frage kontrovers diskutiert^[34], ob durch den erklärten Ausstieg aus der Atomenergie eine Parallele zu einem Zeitgesetz^[35] bestehe, dessen Verlängerung wiederum zustimmungspflichtig sei.

Es bleibt festzuhalten, dass die Verlängerung der Laufzeiten durch eine Erhöhung der Reststrommengen vonstatten ging. Demzufolge wurde das 2002 verwendete flexible Fristensystem grundsätzlich beibehalten. Zudem bot das Gesetz der Literatur Anlass die Zustimmungspflichtigkeit nach Art. 87c GG eingehend zu thematisieren.

III. Überblick: Die 13. Änderungsnovelle 2011

Die von den Fraktionen der CDU/CSU und FDP eingebrachte 13. Änderungsnovelle zum Atomgesetz ist am 6. August 2011 in Kraft getreten^[36]. Vorausgegangen war dem Gesetzesentwurf^[37] die Einberufung einer Ethikkommission^[38] welche damit eine kontroverse Rolle in dem Gesetzgebungsverfahren spielte, sowie die Durchführung eines „Stress- Tests“ durch die Reaktor-Sicherheitskommission (RSK). Inhaltlich wurden drei wesentliche Änderungen zum bestehenden Atomgesetz beschlossen.

Zunächst entschied man sich dafür, eine „strikte Fristenregelung“ für den Ausstieg aus der Kernenergie einzuführen. Dies wurde mittels der Festsetzung von fixen Ablaufterminen für die Genehmigung jedes einzelnen

deutschen Kernkraftwerkes in § 7 Abs. 1a S. 1 Nr. 1 AtG n. F.^[39] bewerk- stelligt. Damit kehrte man insofern von der bisherigen Regelungstechnik^[40] ab, als dass zwar weiterhin der Fristablauf an die Erzeugung bzw. Übertragung der Reststrommengen aus der Anlage 3 Spalte 2 des AtG

geknüpft ist, allerdings die endgültigen Daten für die Stilllegung der jeweiligen Meiler feststehen. Flexibilität für die Betreiber, hinsichtlich einer Verlängerung der Laufzeiten über die starren Fristen hinaus, ist nunmehr nicht mehr gegeben. Die acht bereits durch das Moratorium stillgelegten Kraftwerke^[41] werden gar nicht wieder in Betrieb genommen^[42]. Für die restlichen AKWs sieht die neue Regelung eine gestaffelte Abschaltung bis zum Ablauf des Jahres 2022 vor. Demnach ist der Termin für den deutschen Atomausstieg auf den 31. Dezember 2022^[43] datiert.

Die zweite Änderung betrifft die 2010 im Zuge der Laufzeitverlängerung zusätzlich genehmigten Reststrommengen der Spalte 4 in Anlage 3^[44]. Diese den Betreibern noch im Herbst 2010 zugestandenen Strommengen wurden gänzlich gestrichen ^[45]. Das AtG in seiner neuen Fassung gesteht den Betreibern somit nur noch die 2002 gestatteten Reststrommengen der Anlage 3 Spalte 2 zu. Wie oben festgestellt ist das Erlöschen der Betriebs- genehmigungen weiterhin an den Verbrauch der Reststrommengen gekoppelt. Isoliert gesehen läge somit durch das Streichen der Reststrommengen aus Anlage 4 Spalte 3 logischerweise wieder eine durch- schnittliche Verkürzung der Laufzeiten um 12 Jahre vor^[46].

Allerdings muss die Änderung stets im Zusammenhang mit den, sozusagen

„alternativlos“ festgelegten, endgültigen Ablauffristen des § 7 Abs. 1a S. 1 AtG betrachtet werden. Dadurch wird es lediglich vier Kernkraftwerken^[47] gestattet überhaupt die Gesamtlaufdauer vom 32 Jahren, für welche die Reststrommengen aus Anlage 3 Spalte 2 konzipiert wurden, um mehr als drei Jahre zu überschreiten. Insofern ist das Regelungskonzept als Einheit zu betrachten.

Als dritte Änderung sah das Änderungsgesetz die Möglichkeit vor, eine sogenannte „ Reservekapazität“ für den Fall von Versorgungsproblemen zu bestimmen. Hierfür kamen nur diejenigen Kraftwerke in Betracht, welche bereits seit Inkrafttreten des Gesetzes am 6. August 2011 keine Genehmigung gem. § 7 Abs. 1 AtG zum Betrieb mehr besitzen. Der § 7 Abs. 1e AtG n. F. räumt der Bundesnetzagentur für den Zeitraum vom 1. September 2011 bis maximal zum 31. März 2013 (§ 7 Abs. 1e S. 1 i.V.m. § 23c AtG n. F.) hierfür ein Ermessen („ kann “) ein. Dieses teilt sich auf in ein Ergreifensermessen, ob also überhaupt der Reservebetrieb eines Kraftwerks bestimmt wird, und ein Auswahlermessen, für welches Kraftwerk nämlich der Reservebetrieb angeordnet wird. Tatbestandsvoraussetzung ist der unbestimmte Rechtsbegriff der „ Gefahren oder Störungen der Sicherheit oder Zuverlässigkeit des Elektrizitätsversorgungssystems“, der durch § 13 EnWG konkretisiert wird (§ 7 Abs. 1e S. 1 AtG).

Die Bundesnetzagentur hat sich in ihrem Bericht vom 31. August 2011^[48]

dafür entschieden, nicht von der Möglichkeit Gebrauch zu nehmen einen Reservebetrieb anzuordnen. Die zeitlich begrenzte Kompetenz hierzu ist nunmehr erloschen. Die Frage nach einer möglichen Anfechtbarkeit dieser Entscheidung kann hier allerdings nicht weiter thematisiert werden. Schwerpunkt dieses Gutachtens ist das 13. AtÄndG, nicht daraus hervorgehende Ermessensentscheidungen.

IV. Formelle Verfassungsmäßigkeit

Die Ermächtigungsgrundlage für das 13. AtÄndG stellt der Art. 73 Abs.1 Nr. 14 GG dar, wodurch dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungs- kompetenz im Bereich des Atomrechts zugeteilt wird.

A. Gesetzesinitiativrecht (Art. 76 Abs. 1 GG)

Gemäß Art. 76 Abs. 1 GG können Gesetzesvorlagen nur durch die Bundesregierung, den Bundesrat oder „ aus der Mitte des Bundestages “ eingebracht werden. Der Gesetzesentwurf zum 13. AtÄndG^[49] wurde hier zwar dem Bundestag von den regierenden Fraktionen der CDU/CSU und der FDP vorgelegt, eine interessante Rolle spielt hierbei aber die Ethik-

Kommission „Sichere Energieversorgung“. Diese wurde von der Bundesregierung beauftragt die „[] verantwortungsethischen Entscheidungsgrundlagen und ihre Schlussfolgerungen ganzheitlich zu betrachten []“^[50]. Hinter diesem wohl bewusst vage formulierten Auftrag könnte sich verbergen, dass die Bundesregierung sowohl die Grundsatzentscheidung für oder gegen eine neue Ausstiegsregelung als auch die konkrete Ausgestaltung auf dieses Gremium übertragen hat^[51]. Tatsächlich wurde die für die Gesetzesvorlage grundlegende Empfehlung für einen Atomausstieg binnen eines Jahrzehnts^[52] von der Bundesregierung übernommen^[53]. Im Gesetzesentwurf ist von einer „[] Einbeziehung der Ergebnisse der Ethikkommission []“^[54] die Rede, es stellt sich aber die Frage inwieweit die Gesetzesvorlage nun tatsächlich auf einer Entscheidung

der formell einbringenden Fraktionen beruht. Gibt die Bundesregierung eine Gesetzesvorlage in Auftrag und reicht diese anschließend ohne Widerspruch

ein wäre dies möglicherweise nicht mit dem Gesetzesinitiativrecht des Art. 76 Abs. 1 GG vereinbar^[55].

Dafür müsste Art. 76 Abs. 1 GG allerdings auch materielle Anforderungen an das Vorbereitungsverfahren einer Gesetzesvorlage stellen^[56]. Hier hat die Bundesregierung den Anstoß für eine mögliche Gesetzesvorlage gegeben und diese dann gesetzeskonform eingereicht. Sollten die Initiativberechtigten tatsächlich bei der Ausgestaltung des Gesetzesentwurfs nicht hinreichend mitgewirkt haben so ist hierbei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip zu prüfen^[57]. Das Gesetzesinitiativrecht hat nur formellen Charakter und ist nicht berührt.

B. Zustimmungspflicht des Bundesrates (Art. 87c GG)

Nach Art. 87c GG ist für ein Gesetz, das auf Grund des Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG ergeht die Zustimmung des Bundesrates erforderlich, wenn darin eine Bundesauftragsverwaltung durch die Länder (Art. 85 GG) angeordnet

wird. Für das 13. AtÄndG wurde eine solche Zustimmungspflicht vom Gesetzgeber ebenso nicht vorgesehen^[58], wie zuvor bei dem Gesetz zur Laufzeitenverlängerung, was im Fall des letzteren ausgiebig problematisiert worden war^[59]. Vergleicht man allerdings die aktuelle Änderungsnovelle mit dem vorangegangenen Gesetz, so wird deutlich, dass eine Zustimmung des Bundesrates im vorliegenden Fall nicht notwendig ist.

Im Gegensatz zu einer Verlängerung wurde nämlich nun eine Verkürzung der Laufzeiten beschlossen. Die Länder müssen somit im Vergleich zu der vorherigen Regelung die Atomaufsicht weniger lang ausüben. Es wird die ohnehin bestehende Bundesauftragsverwaltung^[60] nach § 24 AtG also lediglich zeitlich verkürzt. Dass die nun früher vorzunehmende Stillegung

der Kraftwerke eine andere Aufgabe darstellt^[61] ist zwar wahr, allerdings hier kein taugliches Argument, da diese andere Aufgabe ohnehin anfallen wird und durch die Verkürzung der Aufsicht über betriebene AKWs schlichtweg vorgezogen wird.

Bei einer Bundesauftragsverwaltung hat der Bund weitreichende Befugnisse^[62] gegenüber den Ländern. Solch eine Beeinflussung der Länder durch den Bund bedarf der Zustimmung des Bundesrats. Da durch das 13. AtÄndG aber eben nicht mehr Einfluss des Bundes in Länderangelegen- heiten als zuvor angeordnet wurde, sondern dieser sogar zeitlich eingegrenzt wurde, fehlt hier die Grundlage für ein Zustimmungsbedürfnis der Länder^[63].

V. Materielle Verfassungsmäßigkeit in Bezug auf Verfassungsprinzipen

A. Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG)

1. Ethikkommission

Wie bereits oben aufgezeigt^[64], könnte die Ethikkommission durch ihre Einwirkung auf den Gesetzesentwurf die Rolle eines „Ersatzgesetzgebers“ eingenommen haben. Da eine im Bundestag eingebrachte Gesetzesvorlage oft nur noch geringfügig abgeändert wird^[65], ist nämlich gerade das Vorbereitungsstadium von entscheidender Bedeutung^[66]. Die demokratische

Legitimation eines solchen, als „Ethikkommission“ bezeichneten Gremiums ist aber problematisch. Es stellt sich damit die Frage, inwiefern hier eine Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 und 2 GG gewährleistet ist.

a) Vergleich: „Deutscher Ethikrat“

Für die Beantwortung der Frage warum die Bundesregierung ein außerparlamentarisches Gremium dafür einsetzt, um zu untersuchen inwiefern die Kernenergienutzung weiterhin vertretbar ist, muss zunächst geklärt werden was sich überhaupt hinter der Bezeichnung

„Ethikkommission“ verbirgt. Zum allgemeinen Vergleich bietet sich hierzu der „Deutsche Ethikrat“^[67] an.

Nach § 2 Abs. 1 S. 1 EthRG^[68] hat dieser die Aufgabe, die „ethischen, gesellschaftlichen, naturwissenschaftlichen, medizinischen und rechtlichen Fragen, sowie die voraussichtlichen Folgen für Individuum und Gesellschaft, die sich im Zusammenhang mit der Forschung und den Entwicklungen insbesondere auf dem Gebiet der Lebenswissenschaften und ihrer Anwendung auf den Menschen ergeben“ zu verfolgen. Dabei geht es

folglich hauptsächlich darum, wissenschaftliche Erkenntnisse und die möglichen Auswirkungen auf den Menschen zu harmonisieren^[69]. Der Rat nimmt daraufhin Stellung zu den verschiedenen Aspekten (§ 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 EthRG). Dass es sich hierbei aber nur um eine beratende Rolle und keine „de-facto“ – Entscheidung handelt, indem durch eine inhaltliche Festlegung des Ethikrates, was denn nun ethisch vertretbar sei, nicht eine Art „[,,,] unzulässige Verfestigung []“^[70] auftritt, zeigt das Beispiel der Stellungsnahme zur Präimplanationsdiagnostik (PID). Darin war nämlich sowohl ein Votum für eine gesetzliche Zulassung der PID^[71], als auch ein

Gegenvotum^[72] enthalten und damit gerade keine Festlegung getroffen worden, sondern die unterschiedlichen ethischen Gesichtspunkte aufgezeigt worden, über die dann letztlich aber das Parlament eigenständig entscheiden konnte^[73]. Um die Gefahr zu vermeiden, innerhalb des Ethikrates bestimmte Interessensgruppen zu bevorzugen, werden die Mitglieder jeweils zur Hälfte auf Vorschlag des Bundestags und der Bundesregierung berufen (§ 5 Abs. 1 EthRG). Die Tagungen werden zudem öffentlich abgehalten (§ 7 Abs. 1 EthRG).

b) Ethikkommission „Sichere Energieversorgung“

Die Ethikkommission „Sichere Energieversorgung“ musste mit der Frage inwiefern die Kernenergienutzung weiterhin ethisch vertretbar sei, ähnlich wie der Ethikrat, auf eine die Wissenschaft und ihre Auswirkungen auf den Menschen umfassende Thematik eingehen. Eine unmittelbare demokratische Legitimation durch Wahl (Art. 38 Abs. 1 GG) liegt hier nicht vor. Die Ethikkommission wurde auch nicht durch ein Gesetz, sondern durch eine Anweisung der Bundesregierung beauftragt. Dahingehend müssen mit Hinblick auf demokratische Legitimation und Gesetzesvorbehalt die Auswirkungen, welche Handlungen dieser Kommission nach sich ziehen, umso kritischer beurteilt werden, fordert doch das „Wesentlichkeits- gebot“, dass insbesondere für Ausübung der Grundrechte wesentliche

Entscheidungen, ausschließlich vom Parlament getroffen werden^[74]. Eine

Legitimation für die Ethikkommission könnte sich allenfalls daraus ergeben, dass durch ein unabhängiges Gremium dem Gesetzgeber gesellschaftliche Überzeugungen vermittelt werden können. Diese integrative und informelle Funktion kann insofern auch demokratisierend wirken^[75], indem der Gesetzgeber in einer, auch in der Bevölkerung intensiv diskutierten Fragestellung wie dem Atomausstieg den Kontakt sucht.

[...]

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^[1] Momenten-Magnituden-Skala = bevorzugte Erdbebenskala bei schweren Beben.

^[2] nähere Informationen hierzu: www.fukushima.grs.de = Fukushima Informationsportal der Gesellschaft für Anlagen und Reaktorsicherheit (GRS).

^[3] hierzu: Ewer/Behnsen, NJW 2011, S. 1182 ff.; Rebentisch, NVwZ 2011, S. 533 ff.

^[4] zusätzlich das AKW Krümmel welches bereits seit 2009 wegen seiner Störanfälligkeit abgeschaltet war.

^[5] BT-Drs. 17/6070.

^[6] BGBl. 2011 I S. 1704.

^[7] So zum Beispiel der ehemalige Leiter der Bundesatomaufsicht Wolfgang Renneberg in seiner Stellungsnahme zum Gesetzesentwurf (s. Rn. 5). Ausschuss-Drs. 17(16)273–F.

^[8] DER SPIEGEL 25/2011.

^[9] http://www.iaea.org/About/history_speech.html

^[10] vgl. Kloepfer, zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 89 f., W. D. Müller, Geschichte der Kernenergie in der Bundesrepublik Deutschland (Bd. 1).

^[11] Wurde im Rahmen der Föderalismusreform 2006 als ausschließliche Gesetzgebungs- kompetenz des Bundes unter Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG gefasst.

^[12] BGBl. 1960 I S. 814.

^[13] Zu diesem Zweck auch die Gründung der europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) 1957. „Aufgabe der EURATOM ist [] Hebung des Lebensstandards []“ (Art. 1 EAGV).

^[14] vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 15 Rn. 42 ff.

^[15] BT-Drs. 14/ 6890.

^[16] BGBl. 2002 I S. 1351 ff.

^[17] BT-Drs. 14/6890 S. 22.

^[18] BT-Drs. 14/ 6890 S. 13, 16.

^[19] Hierbei gilt der Grundsatz „ alt auf neu “ (§ 7 Abs. 1b S.1 AtG), das heißt eine Übertragungsmöglichkeit besteht grundsätzlich nur hinsichtlich einer Übertragung von einem älteren Kraftwerk auf ein neueres, was mit den höheren Sicherheitsstandards der neueren Anlagen begründet wurde (vgl. BT-Drs. 14/6890 S. 22). Satz 2 und 3 bilden Ausnahmen zu diesem Grundsatz .

^[20] Schmidt-Preuß, Der Atomausstieg aus der Sicht des Verfassungsrechts, S. 42 f.; Ossenbühl, AöR 124, 1 (29 ff.); a. A.: Koch, Der Atomausstieg und der verfassungs- rechtliche Schutz des Eigentums, S. 78 ff.; Dederer, JA 2000, 819 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 15 Rn. 55 f.

^[21] Kloepfer, Umweltrecht, § 15 Rn. 48.

^[22] Für ältere AKWs: 8 Jahre und für neuere: 14 Jahre.

^[23] Vgl. BT-Drs. 17/3051 S. 1.

^[24] Vgl. BT-Drs. 17/3051 S. 6.

^[25] Insgesamt 1 804, 278 TWh netto.

^[26] Durch Einfügung einer Spalte 4 in Anlage 3.

^[27] Vgl. BT-Drs. 17/3051 S. 7.

^[28] BVerfG, 2 BvL 8/07 vom 04.05.2010.

^[29] Vgl. BT-Drs. 17/3051 S. 8.

^[30] So z. B.: Kendzia, DÖV, S. 359 (360); ders., DÖV 2010, S. 716; Geulen/Klinger, NVwZ 2010, S. 1118 ff.; mit zusätzlichen technischen Informationen: Renneberg, ZNER 2011, 106 (108 f.)

^[31] Kotulla/Kilic, NVwZ 2010, 1449 (1451).

^[32] Moench/Rutloff, DÖV 2011, S. 354 (355 f.), Burgi, NJW 2011, 561 (563 ff.).

^[33] Kendzia, DÖV, S. 359 (360).

^[34] ablehnend: u.a. Moench/Rutloff, DÖV 2011, S. 354 (356); Scholz, NVwZ 2010, S. 1388 ff.; hingegen zustimmend: Däuper/Michaels/Ringwald, ZUR 2010 S. 451 (454), Kendzia, DÖV, S. 359 (361).

^[35] Vgl. BVerfGE 8, 274 (295).

^[36] BGBl. 2011 I S. 1704.

^[37] BT-Drs. 17/6070.

^[38] dazu unten S. 10 f. und S. 12 ff.

^[39] Fassung vom 06.08.2011 (Fn. 36).

^[40] s. oben S. 3 ff.

^[41] Die sieben ältesten Meiler plus das störanfällige AKW Krümmel.

^[42] Durch die Einfügung von § 7 Abs. 1b S. 4 AtG n. F. besteht die Übertragungsmöglichkeit für Reststrommengen nach § 7 Abs. 1b S. 1 bis 3 AtG nunmehr konsequenterweise auch für Kraftwerke deren Genehmigung bereits erloschen ist.

^[43] Fristablauf für die AKWS Isar 2, Emsland und Neckarwestheim 2 (§ 7 Abs. 1a S. 1 Nr. 6 AtG n.F.).

^[44] s. oben S. 5 ff.

^[45] In §§ 7 Abs. 1 S.1 und 2, Abs. 1b S. 1, Abs. 1c S. 1 und 4 sowie Streichung von Anlage 3 Spalte 4.

^[46] s. oben S. 5.

^[47] Die AKWs Grohnde, Gundremmingen C, Brokdorf und Isar 2 („Spitzenreiter“ mit maximal 5 ½ Jahren).

^[48] Bericht zur Notwendigkeit eines Reservekraftwerkes im Sinne der Neuregelungen des Atomgesetzes.

^[49] BT-Drs. 17/6070.

^[50] Vgl. Bericht der Ethik-Kommission „Sichere Energieversorgung“, Deutschlands Energiewende - Ein Gemeinschaftswerk für die Zukunft, S. 8.

^[51] Dazu näheres auf S.

^[52] Bericht der Ethik-Kommission „Sichere Energieversorgung“, S. 4.

^[53] Vgl. § 7 Abs. 1a S. 1 Nr. 6 AtG n. F. (31.12.2022 als endgültiges Datum).

^[54] BT-Drs. 17/6070 S. 1.

^[55] Allgemein zum „Gesetzgebungs-Outsourcing“ anhand des 2009 durch die Großkanzlei Linklaters im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums erstellten Gesetzesentwurf für ein Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz: Kloepfer, NJW 2011, 131 ff.

^[56] Stettner, in: Dreier, GG-Kommentar, Bd. II, Art. 76 Rn. 14.

^[57] Vgl. Kloepfer, NJW 2011, 133.

^[58] BGBl. I 2011 S. 1704.

^[59] Zur Darstellung des Streitstandes, S. 6 f.

^[60] insofern bildet die bestehende Rechtslage den Maßstab, s. S. 7.

^[61] Däuper/Michaels/Ringwald, ZUR 2010 S. 451 (453); Kendzia, DÖV, S. 359 (360).

^[62] Vgl. BVerfGE 81, 310 (331 f.).

^[63] Hermes, in: Dreier, GG-Kommentar, Bd. II, Art. 87c Rn. 11.

^[64] S. oben S. 10 f.

^[65] Hier wurde im verabschiedeten Gesetz der Gesetzesentwurf im Wortlaut übernommen.

^[66] Vgl. Stettner, in: Dreier, GG-Kommentar, Bd. II, Art. 76 Rn. 14.

^[67] Ein Ethik rat ist anders als eine Ethik kommission auf Dauer angelegt und für abstrakt generelle Themen zuständig, wohingegen eine Kommission in spezifischen Einzelfällen punktuell zum Einsatz kommt (vgl. zu dieser Einordnung: Vöneky, Recht, Moral und Ethik, S. 8 ff.).

^[68] Ethikratgesetz (BGBl. 2007 I S. 1385). Das Vorgängergremium, der „Nationale Ethikrat“ (2001-2008), war gerade nicht durch Gesetz legitimiert.

^[69] Beispiele für Anwendungsfelder sind unter anderem „Humanbiobanken für die Forschung“ oder die „Präimplanationsdiagnositik“, aber auch „Nutzen und Kosten im Gesundheitswesen“.

^[70] Vgl. Vöneky, Recht, Moral und Ethik, S. 552.

^[71] s. Stellungsnahme des Deutschen Ethikrates: „Präimplanationsdiagnostik“ (8. März 2011), S. 80 ff.

^[72] S. 111 ff.; zudem auch noch ein Sondervotum von Eckhard Nagel (Medizinprofessor/Uni Bayreuth) auf S. 152.

^[73] Der Bundestag entschied sich nach ausgiebiger Diskussion für eine Zulassung der PID.

^[74] Vgl. BVerfGE 83, 130 (152).

^[75] Vgl. Vöneky, Recht, Moral und Ethik, S. 542 ff. und 558 ff.