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Regulierung von netzgebundenen Infrastrukturen

Regulierung Möglichkeiten und Probleme bei Privatisierung und Liberalisierung im Wassersektor

Seminararbeit 2013 44 Seiten

Soziologie - Wirtschaft und Industrie

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis:

1.Einleitung

2. Begriffserklärungen
2.1 Liberalisierung
2.2 Privatisierung und Privatisierungsformen

3. Rechtliche Hintergründe
3.1 Die EU- Wasserrahmenrichtlinie
3.2 Der § 103 GWB a.F
3.3 Art. 28 II Grundgesetz
3.4 Rechtliche Vereinbarkeit einer Öffnung des Marktes bei Streichung des §103 GWB a.F

4. Ökonomische Hintergründe
4.1 Das Problem der Anreizstrukturen
4.2 Das Problem des natürlichen Monopols

5. Technische Probleme der Wasserdurchleitung

6. Verpflichtungen bei einer möglichen Privatisierung

7. Länderbeispiel Frankreich

8. Länderbeispiel England/Wales

9. Beispiel: Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe

10. Sonstige Beispiele

Fazit

Literaturverzeichnis

Handout zur Sitzung

Regulierung von netzgebundenen Infrastrukturen

Möglichkeiten und Probleme bei Privatisierung und Liberalisierung im Wassersektor

1. Einleitung

Die immer häufiger auftretende Forderung nach weniger staatlicher Einflussnahme hat in den letzten Jahren die Bereiche der Energiewirtschaft, aber auch des Telekommunikationsmarktes stark beeinflusst. Stichworte wie Privatisierung und Liberalisierung tauchen immer öfter in der öffentlichen Diskussion auf, wenn es um die Frage der Versorgung mit bestimmten Gütern geht, die bisher von der öffentlichen Hand bereitgestellt wurden. Die zunehmende Staatsverschuldung und der immense Investitionsbedarf in die Infrastruktur des Landes, insbesondere im Bereich der neuen Bundesländer, zwangen den Staat, neue Wege im Bereich der Versorgung mit bestimmten Gütern, wie z.B. Energie und Telekommunikation zu gehen.

Es stellt sich die Frage, ob ähnliche Wege im Bereich der Wasserversorgung beschreitbar sind, und wenn ja, welche Chancen und Risiken dieser Umbruch mit sich bringen würde.

In der folgenden Ausarbeitung soll ein knapper Überblick darüber vermittelt werden, inwiefern eine Umgestaltung der bisherigen Strukturen im Bereich der Wasserversorgung aus rechtlicher, aber auch ökonomischer Sicht möglich ist. Ferner sollen Rahmenbedingungen und Probleme einer solchen Umgestaltung näher betrachtet werden. Zwei Länderbeispiele (Frankreich und England/Wales) sollen das Bild der Umgestaltung zusätzlich plastisch machen.

2. Begriffserklärungen

In der öffentlichen Diskussion werden die Begriffe Liberalisierung und Privatisierung oft synonym gebraucht, obwohl sie verschiedene Folgen haben können. Im Folgenden sollen die Begriffe Privatisierung und Liberalisierung voneinander abgegrenzt werden.

2.1 Liberalisierung

Das Rittershofer Wirtschaftslexikon liefert für den Begriff der Liberalisierung folgende Definition:

„In der Wirtschaftspolitik seit dem sog. Liberalisierungskodex der OECD von 1950 übliche

Bezeichnung für die Aufhebung oder Einschränkung staatlicher, reglementierender Tätigkeit. Im engeren Sinne bezeichnet Liberalisierung alle Maßnahmen zur Beseitigung von Marktzugangsbeschränkungen.“1 Bezogen auf den Wassersektor findet sich in einem Gutachten des Bundesumweltamtes folgende Definition: „Unter Liberalisierung (des Wassermarktes) wird die Aufhebung der heutigen Gebietsmonopole der Wasserversorgung verstanden, die es den Kommunen ermöglichen, ausschließlich über die Art und Weise der Wasserversorgung in ihrem Territorium zu bestimmen.“2 Liberalisierung setzt also die Kontrolle bestimmter, meist monopolistischer Bereiche, z.B. der Versorgung mit einem bestimmten Gut wie Wasser, durch den Staat voraus. Diese Kontrolle wird durch die Liberalisierung an sich durchbrochen. Durch Rückzug der öffentlichen Hand aus dem bisher kontrollierten Bereich, wird dieser für andere, private Investoren frei. D.h., dass jedes private Unter- nehmen in diesem Bereich zunächst ohne weitere Beschränkung tätig werden kann. (Unmittelbarer Wettbewerb im Markt.)

Hier setzt die sog. Regulierung an. Regulierung ist die „Bezeichnung für alle Maßnahmen des Staates zur Beeinflussung des Verhaltens von Marktteilnehmern […], dies kann geschehen durch Aufsicht oder direkte staatliche Gestaltungs- und Eingriffsmöglichkeiten“3.

Die Definition des Gabler Lexikons bezieht ferner den Begriff des Marktversagens in die Definition mit ein. Demnach ist das primäre Ziel der Regulierung das Verhindern eines Marktversagens in einem bestimmten Wirtschaftsbereich.4 Unter Marktversagen wird eine sog. Fehlallokation des zu distribuierenden Gutes verstanden.

2.2 Privatisierung und Privatisierungsformen

„Im klassischen Sinne wird Privatisierung definiert als Übertragung von Eigentum, genauer die Übereignung von staatlichem oder kommunalem Eigentum an Private“.5 D.h., bezogen auf die Wasserversorgung, dass nicht mehr die öffentliche Hand, d.h. die Kommunen die Aufgaben der Wasserversorgung wahrnehmen, sondern dies nunmehr von Unternehmen privater Rechtsform besorgt wird. Dabei sind verschiedene Formen der Privatisierung möglich.

Keine wirklichen Privatisierungsformen sind, obwohl sie hin und wieder in der Literatur unter dem Punkt der Privatisierung genannt werden, die sog. Regie- und Eigenbetriebe, da gemäß Definition hier weder eine finanzielle, noch formelle, noch rechtliche oder durch Delegation vermittelte Privatisierungsanstrengung vorliegt.

Es bleiben demnach als Privatisierungsformen zu unterscheiden:

Als formale Privatisierung oder auch als Organisationsprivatisierung bezeichnet wird der Fall, bei dem eine Unternehmung der öffentlichen Hand von der Rechtsform der Körperschaft des öffentlichen Rechts zu 100% in eine private Rechtsform, z.B. der AG oder GmbH überführt wird.6 7 Ausprägungen dieser rechtlichen Privatisierung können sein die kommunale Eigengesellschaft, öffentliche Unternehmen oder gemischtwirtschaftliche Unternehmen.

Eine weitergehende Form der Privatisierung ist die sog. Funktionale Privatisierung, bei der nicht nur der „äußere Mantel“ der Unternehmung verändert wird, sondern auch die Verantwortungsstruktur innerhalb der Unternehmung. Hierzu werden private Dritte in die Aufgabenerfüllung miteinbezogen. Die Aufgabenverantwortung verbleibt jedoch bei der Kommune, ebenso wie die materielle „Herrschaft“ über die Netzinfrastruktur. (Denkbare Ausprägungen sind z.B. Pacht- und Betriebsführungsmodelle, auch Kooperationsmodelle genannt.)

„Bei der sog. Vermögensprivatisierung wird eine gesellschaftsrechtliche Beteiligung Privater angestrebt, wobei in der Regel 51% der Vermögensanteile in öffentlicher Hand verbleiben.“8

Eine weitere Form der Privatisierung ist die sog. Aufgabenprivatisierung, bei der sowohl Aufgabe, als auch Durchführung in Händen eines privaten Dritten liegen. Hier gilt es, noch zwei Fälle zu unterscheiden. Im Bereich der unechten Aufgabenprivatisierung (oft auch als Konzessionsmodell bezeichnet) werden, wie bereits beschrieben, die Aufgabe und ihre Durchführung in die Hände eines privaten Dritten gelegt. Meist geschieht dies für einen vertraglich festgelegten Zeitraum (z.B. 25 Jahre). Die Kommune kann hier durch Ausgestaltung des Konzessionsvertrages Einfluss auf die Durchführung der Aufgabenerfüllung nehmen. Diese Möglichkeit entfällt bei der sog. „echten Aufgabenprivatisierung“, bei der die Kommune die Eigengesellschaft vollständig und ohne Rückholmöglichkeit an einen privaten Dritten überträgt.9

Die Privatisierungsform, die dem privaten Dritten wohl die umfangreichsten Rechte zusichert, ist die sog. „finanzielle Privatisierung“. Durch Verkauf oder Übertragung der Versorgungsgesellschaft und ihres gesamten Anlagevermögens ist der private Investor in der Lage, alle Entscheidungen hinsichtlich der Durchführung ohne direkte Einflussnahme einer öffentlich-rechtlichen Stelle im Rahmen der Gesetze durchzuführen. Eine derartige Form der Privatisierung durch Übertragung geschah in Großbritannien. Nicht zu verwechseln ist diese Form mit der Liberalisierung, da bei der Liberalisierung, wie bereits ausgeführt, mehrere Unternehmen im Markt konkurrieren. Bei der finanziellen Privatisierung übergibt der Staat jedoch einem Unternehmen alleine für einen bestimmten mono- polrechtlich geschützten Bereich die Kontrolle über das Versorgungsunternehmen.

Doch wie sind Privatisierungen überhaupt rechtlich zu bewerten? Auch hier liefert die Literatur verschiedene Denkanstöße.

3. Rechtliche Hintergründe

Bei der Privatisierung der Wasserversorgung in Deutschland spielen sowohl nationale wie auch europäische Gesetze eine entscheidende Rolle. Im folgenden Abschnitt soll kurz erläutert werden, welche Rechtsordnungen sich mit der Privatisierung beschäftigen, und ob sie eine Privatisierung eher fördern oder hemmen.

3.1 Die EU-Wasserrahmenrichtlinie

Auf europäischer Ebene regelt zunächst die EU- Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) (Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000) den Ordnungsrahmen für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik.10 Die Gründe für die Schaffung dieser Richtlinie waren im Wesentlichen:

- Die Erkenntnis, dass Wasser keine übliche Handelsware ist und daher geschützt, verteidigt und entsprechend behandelt werden muss
- Die Durchsetzung von Maßnahmen zu Sicherung der Güte und Menge der Süßwasserressourcen
- Die Erkenntnis, dass die Nachfrage nach Wasser in Zukunft steigen und somit das europäische Grundwasservorkommen einschl. der europäischen Gewässer unter wachsenden Druck geraten würde

Ziel der Richtlinie ist die Sicherung der Qualität und Güte der vorhandenen Süßwasserressourcen zur Gewährleistung der Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser durch Schaffung eines Ordnungsrahmens für den Schutz der Binnenoberflächen-, der Übergangs-, und Küstengewässer sowie des Grundwassers.11 Der Ordnungsrahmen ist dabei Teil einer ökologischen und nachhaltigen Wasserpolitik, die u.a. die Verringerung des Eintrags Wasserverschlechternder und/oder - gefährdender Stoffe vorsieht.

Die WRRL definiert in Artikel 2 zahlreiche Begriffe rund um die Wasserpolitik. Von Interesse sind hierbei insbesondere die Definitionen zu den Begriffen „Wasser für den menschlichen Gebrauch“ und „Wasserdienstleistungen“. Gemäß Richtlinie 98/83/EG12 Artikel 2 Abs. 1 a und b ist Wasser für den menschlichen Gebrauch: „ alles Wasser, sei es im ursprünglichen Zustand oder nach Aufbereitung, das zum Trinken, zum Kochen, zur Zubereitung von Speisen oder zu anderen häuslichen Zwecken bestimmt ist, und zwar ungeachtet seiner Herkunft und ungeachtet dessen, ob es aus einem Verteilungsnetz, in Tankfahrzeugen, in Flaschen oder anderen Behältern bereitgestellt wird“ sowie „alles Wasser, das in einem Lebensmittelbetrieb für die Herstellung, Behandlung, Konservierung oder zum Inverkehrbringen von für den menschlichen Gebrauch bestimmten Erzeugnissen oder Substanzen verwendet wird, sofern die zuständigen einzelstaatlichen Behörden nicht davon überzeugt sind, dass die Qualität des Wassers die Genußtauglichkeit des Produktes nicht beeinträchtigen kann“.

Die Richtlinie 98/83/EG verpflichtet in Artikel 4 die Mitgliedsstaaten alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen um die Genusstauglichkeit und Reinheit des Wassers für den menschlichen Gebrauch sicherzustellen. Als genusstauglich gilt das Wasser gem. Artikel 4 Abs. 1 Ril 98/83/EG dann, wenn es Mikroorganismen und Stoffe jedweder Art nicht in solchen Konzentrationen enthält, die eine Gefährdung des Gesundheitszustandes befürchten lassen und ferner den in Anhang I Teile A und B der Ril 98/83/EG festgelegten Mindestanforderungen entspricht. Die Umsetzung der Richtlinie sollte gemäß Artikel 14 bis zum Jahr 2003 abgeschlossen sein. Zwischen der Richtlinie 98/83/EG und ihrem Vorläufer der Richtlinie 80/778/EWG, die ebenfalls bereits 1980 die Umsetzung von Maßnahmen zum Schutz der Wasserqualität vorsah bestehen nur marginale Unterschiede hinsichtlich der zu überprüfenden Konzentrationen von wassergefährdenden Stoffen. Zwar hat die Richtlinie aus dem Jahr 1998 noch einmal bei einigen Stoffen die Höchstwertzahl verringert (bspw. bei der Konzentration von Blei oder polyzyklischen Kohlenwasserstoffen), bei anderen nachweislich grundwassergefährdenden Stoffen wie bspw. Nitrat den Grenzwert nicht weiter verschärft und bei Nitrit13 sogar noch erhöht.

Der erwähnte Begriff der Wasserdienstleistungen umfasst Dienstleistungen von Anbietern, die für Haushalte, öffentliche oder wirtschaftliche Einrichtungen Oberflächen- und/oder Grundwasser entnehmen, aufstauen, speichern, behandeln oder verteilen und/oder für die genannten Tätigkeiten Anlagen unterhalten.14 Die Artikel 4-8 WRRL normieren die Umweltziele der Richtlinie, sowie die Notwendigkeit zur Führung von Verzeichnissen von Wasserschutzgebieten als auch Überwachungspflichten von Oberflächengewässern und Grundwassergewinnungsgebieten hinsichtlich ihres ökologischen und chemischen Zustands.

Ein interessanter und für die aktuelle Diskussion um die Liberalisierung des europäischen Wassermarktes wichtiger Artikel der Richtlinie ist Artikel 9 WRRL, welcher einer Kostendeckungspflicht für Wasserdienstleistungen normiert. Demnach müssen alle Wasserdienstleistungen einschließlich ihrer umwelt- und ressourcenbezogenen Kosten den Grundsatz der Deckung der Kosten gemäß dem Verursacherprinzip erfüllen. Gerade die Kostendeckung im Bereich der Wasserversorgung wird bei der Versorgung durch die öffentliche Hand oft in Abrede gestellt. Mehr dazu weiter unten. Fraglich ist, ob hier bereits ein Ansatz zu einer Liberalisierungsstrategie der EU im Bereich der Wasserversorgung erkennbar ist. Ebenfalls und mit Hinblick auf die sog. Fracking- Problematik von Interesse ist Artikel 11 der WRRL. Dieser normiert einen Maßnahmenkatalog zur Erreichung der Wasserschutzziele der WRRL. So enthält Artikel 11 Abs. 3 Buchstb. j ein Verbot einer direkten Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser. Gleichzeitig normiert Artikel 11 Abs. 3 Buchstb. j jedoch Ausnahmen von diesem Verbot. So können die Mitgliedsstaaten unter Festlegung entsprechender Bedingungen die Einleitung von Wasser, das Stoffe enthält, die bei der Exploration und Förderung von Kohlenwasserstoffen oder bei Bergbauarbeiten anfallen genehmigen. Mit anfallenden Stoffen könnten u.U. somit nicht nur geogene, also solche Stoffe, die aus der geologischen Schicht beim natürlichen Förderungsvorgang anfallen, sondern auch eingeleitete Fremdstoffe (bspw. Frackfluide) gemeint sein.15 Derartige Einleitungen dürfen das Erreichen der für den betreffenden Grundwasserkörper festgelegten Umweltziele nicht gefährden.16 Wie genau die Gefährdung der Umweltziele der WRRL im Fall des Fracking ausgeschlossen werden kann soll an dieser Stelle nicht näher betrachtet werden, da es nicht Gegenstand dieser Ausarbeitung ist. Die entstehende Interessenkollision bzw. Zieldivergenz erscheint jedoch vor dem Hintergrund der Erkenntnisse des Frackgutachtens NRW zur Humantoxizität von Frackfluiden bei Einbringung in Grundwasserschichten problematisch.17 18

Die Artikel 12-17 enthalten Vorschriften zur Beteiligung der Öffentlichkeit, Strategien zur Verhinderung und Begrenzung der Grundwasserverschmutzung durch Erlass einzelner Wasserschutzrichtlinien seitens des europäischen Parlaments sowie Berichterstattungspflichten der Mitgliedsstaaten und der Kommission.

[...]


1 Vgl. Rittershofer, Wirtschaftslexikon -> Begriff: Liberalisierung

2 Umweltbundsamt, Liberalisierung der dt. Wasserwirtschaft, S. 9

3 Vgl. Rittershofer, Wirtschaftslexikon -> Begriff: Regulierung

4 Vgl. Gabler, Wirtschaftslexikon -> Begriff: Regulierung

5 Spelthahn, Privatisierung natürlicher Monopole, S. 9 5

6 Vgl. z.B. Kluge, Koziol, Netzgebundene Infrastrukturen unter Veränderungsdruck S. 10

7 Oder: Spelthahn, Privatisierung natürlicher Monopole, S. 10

8 Vgl. z.B. Kluge, Koziol, Netzgebundene Infrastrukturen unter Veränderungsdruck S. 10

9 Vgl. z.B. Kluge, Koziol, Netzgebundene Infrastrukturen unter Veränderungsdruck S. 10

10 Online abrufbar unter: http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:327:0001:0072:DA:P DF Stand: 12.05.2013

11 Vgl. Art. 1 WRRL

12 Online unter: http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1998:330:0032:0054:DE:P DF Stand: 12.05.2013

13 Hierzu ist zu sagen, dass der Grenzwert von 0,50 mg/l Nitrit am Zapfhahn des Verbrauchers gemessen gilt. Am Wasserwerksausgang darf er nach wie vor nur bei 0,1 mg/l liegen. Der Grenzwert für Nitrat liegt unverändert bei 50 mg/l. Dennoch ist die Gefahr der Stoffe Nitrit und Nitrat nicht zu unterschätzen, da sie je nach Sauerstoffgehalt untereinander umwandelbar sind. Zudem sorgt die anhaltende extensive Düngung landwirtschaftlicher Flächen mit Tierdung sowie Gärrückständen aus Biogasanlagen für Problematiken im Bereich der Nitratbelastung des Grundwassers. So sind gemäß Messungen des Bundesumweltamtes welche an insgesamt 700 Messstellen in der BRD durchgeführt wurden 36,1% der Grundwasserent- nahmepunkte deutlich bis stark mit Nitrat belastet (10-50 mg/l) und 14,7% für die Trinkwassergewinnung überhaupt nicht mehr nutzbar. (Quelle: Umweltbundesamt, Grundwasserqualität Nitratbelastung 2008 online unter: http://www.umweltbundesamt-daten-zur- umwelt.de/umweltdaten/public/theme.do?nodeIdent=2876 Stand: 12.05.2013) 10

14 Vgl. Artikel 2 Nr. 38 WRRL

15 Vgl. hierzu: Buchholz, Umweltauswirkungen von Fracking bei der Aufsuchung und Gewinnung von Erdgas aus unkonventionellen Lagerstätten Online unter: http://www.umweltdaten.de/wasser/themen/fracking/120919_bmu_5_recht_gg sc.pdf Stand: 12.05.2013

16 Vgl. Artikel 11 Abs. 3 Buchstb. j WRRL

17 Vgl. hierzu: Gutachten Fracking aus unkonventionellen Erdgas- Lagerstätten in NRW, S. 40 ff. online unter: http://www.bund- nrw.de/fileadmin/bundgruppen/bcmslvnrw/PDF_Dateien/Themen_und_Projek te/Energie_und_Klima/Erdgas/2012_09_06_gutachten_fracking_nrw.pdf Stand: 12.05.2013

18 Ebenso nimmt die Risikostudie Fracking (online unter: http://www.bdew.de/internet.nsf/id/5BFAFB934DD331EDC1257A0D0034DB73/ $file/119-0_Risikostudie_Fracking_120518.pdf Stand: 12.05.2013) ein Gefährdungspotential für Frackflüssigkeiten an (siehe S. 66)

Details

Seiten
44
Jahr
2013
ISBN (eBook)
9783656428190
ISBN (Buch)
9783656437611
Dateigröße
712 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v215059
Institution / Hochschule
Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover
Note
Schlagworte
regulierung infrastrukturen möglichkeiten probleme privatisierung liberalisierung wassersektor
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Titel: Regulierung von netzgebundenen Infrastrukturen