Wirtschaftlichkeitsvergleich bei Public Private Partnership Projekten

Gliederung

A. Grundlagen zum Wirtschaftlichkeitsvergleich

B. Vorgehensweise beim Wirtschaftlichkeitsvergleich
I. Projektdefinition
II. Public Sector Comparator
III. Kostenerfassung für den Eigenbau
1. Bauphase
2. Betriebsphase
IV. Kostenschätzung für die privatwirtschaftliche
Realisierung
V. Risikoerfassung und Transfer
1. Risikoerfassung
2. Risikobewertung
3. Risikoallokation
VI. Finanzmathematischer Vergleich der
Beschaffungsvarianten
1. Abbildung der Zahlungsströme / Diskontierung
a. Funktionsweise der Kapitalwertmethode
b. Verzinsung / Zinsfuß
2. Beispielrechnung
a. Sachverhalt
b. Ergebnis

Literaturverzeichnis

A. Grundlagen zum Wirtschaftlichkeitsvergleich

Bei der Entscheidung für die Durchführung eines Projekts im Rahmen des Public Private Partnership (PPP) ist die Wirtschaftlichkeit des Projekts zu untersuchen. Eine Kernfrage ist, ob das Projekt wirtschaftlicher im Eigenbau errichtet werden kann. Die zu erwartenden Kosten sind daher miteinander zu vergleichen. Zum Wirtschaftlichkeitsvergleich ist der öffentliche Auftraggeber bereits aufgrund der gesetzlichen Rahmenbedingungen verpflichtet. So verlangt § 7 BHO, dass in geeigneten Fällen privaten Anbietern Gelegenheit zu geben ist darzulegen, ob und inwieweit sie staatlichen Aufgaben dienende wirtschaftliche Zwecke nicht ebenso gut oder besser ausführen können. Auch auf kommunaler Ebene verlangen die Gemeindehaushaltsverordnungen einen Wirtschaftlichkeitsvergleich.^[1] Zwar ist hiervon nicht zwingend auch PPP umfasst, allerdings auch nicht explizit ausgeschlossen.

Letztlich ist aber in den Fokus zu rücken, dass es bei PPP-Projekten häufig – wenn nicht immer – um hohe Investitionskosten geht. Dies macht eine ausführliche und fundierte Analyse für den Entscheidungsprozess notwendig. Die Entscheidungsträger, zum Beispiel der Gemeinderat, müssen ihren Entschluss daher auf ein wirtschaftlich tragfähiges Gerüst stützen können.

Diese Vorgaben treffen noch keine Aussage über die Art bzw. Qualität der Untersuchung.^[2] Gleichwohl haben sich in den vergangenen Jahren einheitliche betriebswirtschaftliche Standards herausgebildet, die eine fundierte und vor allem praxistaugliche Analyse ermöglichen.

Im Fokus muss dabei stets die Frage stehen, ob die Eigenrealisation (z.B. Eigenbau) oder die Durchführung im Rahmen eines PPP-Modells effizienter ist. Nur wenn sich für die PPP-Variante ein Effizienzvorteil abzeichnet, kann dies einen gangbaren Weg darstellen.

B. Vorgehensweise beim Wirtschaftlichkeitsvergleich

Ausgangspunkt des Vergleichs ist stets die Effizienzbewertung. Diese findet ihren Ausgang in der Relation von Kosten und Nutzen. Bei der Bewertung von Effizienz handelt es sich um drei ökonomische Prinzipien. Das Minimalprinzip stellt darauf ab, dass ein gegebener Output mit einem minimalen Input erreicht werden kann. Beim Maximalprinzip soll mit einem gegebenen Input der maximale Output erreicht werden. Das Optimumprinzip lässt variablen In- und Output zu. Das heißt, dass für Bau, Betrieb und Unterhaltung das optimale Verhältnis gefunden werden soll.^[3]

Dabei sind im Wesentlichen drei Stufen zu unterscheiden:

- Die Entscheidung, ob das Projekt durchgeführt werden soll
- Der Vergleich der Beschaffungsvarianten (Eigenrealisierung oder PPP)
- Der Nachweis der Wirtschaftlichkeit im Vergabeverfahren vor dem Zuschlag^[4]

Die Wirtschaftlichkeitsanalyse durchläuft prinzipiell alle drei Verfahrensschritte. Dabei wird im zweiten Teil, dem Vergleich der Beschaffungsvarianten, der PSC aufgestellt, der dann auch die Grundlage des Vergabeverfahrens bzw. der Auswahl unter den Angeboten darstellt.

I. Projektdefinition

Den ersten Schritt stellt bei dem Vergleich der Wirtschaftlichkeit zwischen dem Public Private Partnership-Modell und der Projektrealisation die Definition des Projekts dar. Zunächst ist genau zu prüfen und festzulegen, welches Objekt in den Vergleich einfließen soll.^[5]

In diesem Rahmen wird auch auf der ersten Stufe die Entscheidung darüber getroffen, ob das Projekt überhaupt realisiert werden soll.

Dabei muss die spätere Vergleichsgrundlage festgelegt werden. Es sind alle wesentlichen Leistungs- und Qualitätsstandards festzulegen, daraus kann im Weiteren der Aufwand für den Eigenbau ermittelt werden, was wiederum das wesentliche Kriterium dafür ist, ob die PPP-Alternative im Vergleich wirtschaftlich sinnvoll ist.

Bei der Definition der Projektkriterien müssen die Entscheidungsträger – die öffentliche Hand – herausstellen, welche Zielsetzungen angelegt werden sollen. Dies bildet den Ausgangspunkt für die Objektbeschreibung und das spätere Vergabeverfahren. Zunächst ist also darzustellen, welches Objekt mit welcher konkreten Ausstattung, Lage etc. realisiert werden soll. Dabei sollten im Rahmen des Brainstormingprozesses drei bis fünf Konzepte in die engere Auswahl kommen.^[6] Die öffentliche Hand muss das Projekt dabei möglichst funktional ergebnisorientiert beschreiben. Sie ist der auf der Nachfragerseite, sodass sie nur definiert, was das Ergebnis, also der Nutzen des Projekts sein soll. Entscheidend ist, dass stets eine Betrachtung über den gesamten Lebenszyklus des Projekts angestellt wird. Das sind bei Hochbauten im Regelfall 30 Jahre. Während des Lebenszyklus sind alle anfallenden Kosten und Nutzen während der Phasen des Projekts zu erfassen, also insbesondere die Kosten für Planung, Bau, Betrieb, Instandhaltung und Verwertung.

Diese Kosten sind ein entscheidender Faktor für die Beurteilung, ob sich durch die Einschaltung Privater im Rahmen von PPP Effizienzvorteile ergeben.^[7] Bei der Einschaltung Privater fallen insbesondere zusätzliche Transaktionskosten (z.B. für die Einschaltung externer Rechtsanwälte oder Notare) an, die ebenfalls mit in den Blick zu nehmen sind. Hierbei ist zu beachten, dass diese im Regelfall unabhängig vom Objektvolumen sind. Jedoch steigt mit der Größe des Objektvolumens zugleich die Kompensationsmöglichkeit des Privaten. Daraus folgt, dass, je größer das Volumen ist, desto eher wird PPP die effizientere Variante sein.

II. Public Sector Comparator

Sobald die öffentliche Hand sich für die Realisierung des Projekts entschieden und dieses definiert hat, wird sie zunächst die konkreten Kosten ermitteln, die sie für die Eigenrealisierung aufwenden müsste. Die Summe dessen wird als Public Sector Comparator (PSC) bezeichnet. Er dient zur Abschätzung der Gesamtkosten eines in Eigenregie der öffentlichen Hand finanzierten und implementierten Projektes (das konventionelle Referenzprojekt) unter Einbeziehung aller direkten und indirekten Kosten und aller relevanten und entsprechend bewerteten Risiken in Bezug auf einen definierten Leistungs- und Qualitätsstandard und Projekthorizont.^[8]

Damit ist er die maßgebliche Vergleichsgrundlage, ob ein Projekt im Rahmen der PPP effizienter realisiert werden kann als die Durchführung in Eigenregie. Eine Durchführung im Rahmen der PPP ist nur dann wirtschaftlich sinnvoll, wenn die privaten Angebote den Wert des PSC unterschreiten. Die Betrachtung erfolgt über den Lebenszyklus des Projektes, das sind bei Immobilienprojekten im Regelfall 30 Jahre. Im PSC sind dabei neben den Basiskosten, also den geschätzten Ausgaben und Einnahmen, vor allem auch Risiken zu identifizieren, quantifizieren und monetär zu bewerten. Der PSC stellt letztlich sämtliche Kosten dar, die sich aus der öffentlichen Eigentümerstellung ergeben.^[9]

Der PSC dient insbesondere im späteren Ausschreibungsverfahren als Benchmark. Ein PPP-Modell macht nur dann Sinn, wenn das Angebot den Wert des PSC unterschreitet.

Das heißt, dass dem PSC eine Doppelfunktion zukommt. Die Wirtschaftlichkeitsvergleichsrechnungen in den beiden Projektvorlaufphasen bauen direkt aufeinander auf. Während bei der Untersuchung der Wirtschaftlichkeit zunächst die Vorarbeiten durchgeführt, der PSC erstellt und Annahmen für den privatwirtschaftlichen Ansatz getroffen werden, wird in der zweiten Phase der PSC an die Ausschreibungsbedingungen gegebenenfalls angepasst, und die privatwirtschaftlichen Schätzungen werden durch die eingegangenen Angebote ersetzt.^[10]

Diese Aufgabe umfasst die Feststellung aller mit dem Projekt in Zusammenhang stehenden Kosten und des damit erzielten Nutzens, die Abbildung in periodenbezogenen Zahlungsströmen sowie die Abzinsung der Zahlungsströme auf den Bezugszeitpunkt der Berechnung, also die Ermittlung des projektbezogenen Kapitalwertes. Das heißt, dass der PSC die Summe der gesamten Eigenrealisationskosten im Zeitpunkt der Entscheidung über das Projekt ist.

Im Anschluss an die Ermittlung der Werte für die Eigenrealisierung können anhand dessen die geschätzten Kosten für die Privatrealisierung geprüft werden. Das geschieht durch prozentuale Zu- bzw. Abschläge auf die Daten der Eigenrealisierung^[11].

III. Kostenerfassung für den Eigenbau

Im Rahmen der Ausstellung der erwarteten Effizienz beim Eigenbau sind die erwarteten Kosten ins Verhältnis zum prognostizierten Nutzen zu bringen und hierbei insbesondere die Risiken in Abzug zu bringen. Das vollzieht sich in zwei wesentlichen Phasen: der Planungs- und Bauphase sowie der Betriebsphase, die auch die Verwertung umfasst. Die Grundlage der Berechnung ist dabei stets die Sammlung der strukturieren Daten des Objekts. Es ist also im ersten Schritt insbesondere die Liegenschaft selbst zu erfassen, also Gebäudedaten, Lage, Größe und Eigentumsverhältnisse.^[12]

Im Weiteren ist der gesamte Lebenszyklus des Objekts zu betrachten und im Rahmen einer Cashflow-Rechnung zu erfassen. Es sind also die Kosten und der Nutzen in monetären Größen darzustellen und sodann als Ein- und Auszahlungen in Annuitäten darzustellen. Dabei sollten die Ein- und Auszahlungen zu dem Zeitpunkt dargestellt werden, in dem sie tatsächlich anfallen werden. Insbesondere im Rahmen der Kreditfinanzierung sind Zins- und Tilgungszahlungen aufzunehmen.^[13] Problematisch dabei ist, dass namentlich bei Verwaltungsgebäuden der Nutzen schwer messbar sein wird. Gerade bei öffentlichen Gebäuden werden selten insbesondere Einnahmen im Sinne von Nutzungsentgelten oder Beiträgen realisiert werden.^[14] Einer genaueren Prognose bedarf auch ein eventueller Verwertungserlös. Dieser kann sich bei der Eigenrealisierung und der Durchführung im Rahmen eines PPP-Modells nicht unterscheiden. Dabei muss untersucht werden, ob es für das Objekt überhaupt einen Markt gibt.^[15] Ansonsten ist kein Verwertungserlös anzusetzen oder zu prognostizieren. Beachtlich ist, dass ein ungenutztes Objekt möglicherweise sogar Verwertungskosten provoziert.

Die Prognose von Kosten erfolgt über geeignete Kennzahlen im Rahmen von Benchmarking. Darunter ist der kontinuierliche Vergleich von Produkten und Dienstleistungen zu verstehen, um die Leistungslücke zum sog. Klassenbesten (Unternehmen, die Prozesse, Methoden etc. hervorragend beherrschen) systematisch zu schließen. Die Grundidee ist es festzustellen, welche Unterschiede bestehen und vor allem welche Verbesserungsmöglichkeiten es gibt. Dazu ist es notwendig, durch Vergleich bessere Methoden und Praktiken (Best Practices) zu identifizieren und auf die eigene Situation anzupassen und zu implementieren.^[16] Die jeweiligen Daten werden dabei in einen Benchmarkingpool eingebracht und anhand von Bezugsgrößen, wie zum Beispiel Fläche oder Nutzerzahl, in Benchmarks differenziert. Dabei werden kommerzielle Benchmarkingpools für den deutschsprachigen Raum genutzt.^[17]

[...]

^[1] Vgl.: Mühlenkamp, S. 15f..

^[2] Vgl.: Mühlenkamp, S. 17.

^[3] Jacob, S. 72.

^[4] Vgl.: Weber, Moß, Parzych in: Praxishandbuch, S. 502.

^[5] Jacob, S. 77.

^[6] Vgl.: Weber, Moß, Parzych in: Praxishandbuch, S. 504.

^[7] Vgl.: Weber, Moß, Parzych in: Praxishandbuch, S. 506.

^[8] Vgl.: PPP- Task-Force, S. 21.

^[9] Vgl.: Jacob, S. 74.

^[10] Leitfaden, S. 34.

^[11] Jacob, S. 78; Leitfaden, S. 43.

^[12] Jacob, S. 78.

^[13] Vgl.: Weber, Moß, Parzych in: Praxishandbuch, S. 514.

^[14] Anders etwa bei F-Modellen durch „LKW-Maut“-Einnahmen.

^[15] Das dürfte gerade bei Justizvollzugsanstalten tendenziell nicht der Fall sein.

^[16] Vgl.: Gabler, Benchmarking.

^[17] Vgl. hierzu die Liste ausgewählter Benchmarkingpools: Weber, Moß, Parzych in: Praxishandbuch, S. 515, Tabelle 2.