Die Sozialisation Myanmars in die Association of Southeast Asian Nations (ASEAN)

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung: Myanmar – vom “outpost of tyranny“ zur Demokratie?

II. Theorieteil: Die Sozialisation von Staaten

III. ASEAN und Myanmar
1. ASEAN und Myanmar 1992 – 2000: Konstruktives Engagement
1.1 Die Anfänge der Politik des „konstruktiven Engagements“
1.2 Die Aufnahme Myanmars in die ASEAN
1.3 Die Infragestellung des Nichteinmischungsprinzips
1.4 Zwischenfazit: Veränderungen in Myanmar durch den Beitritt zur ASEAN?
2. ASEAN und Myanmar 2000-2006: „Verstärkte Interaktionen“
2.1 Erste Kritik nach dem Vorfall von Depayin
2.2 Die “Roadmap towards democracy“
2.3 Die Diskussion um den ASEAN Vorsitz
2.4 Zwischenfazit: Kritischeres Engagement der ASEAN ohne Wirkung
3. ASEAN und Myanmar 2007 – 2010: “Forward engagement” oder „disengagement“?
3.1 Die Saffron Revolution und die ASEAN Charter
3.2 Der Zyklon Nargis und die neue Verfassung Myanmars
3.3 Die Parlamentswahlen 2010
3.4 Zwischenfazit
4. ASEAN und der Wandel in Myanmar 2011/ 2012
4.1 Demokratische Reformen in Myanmar
4.2 Die Reaktion der ASEAN

IV. Vom “outpost of tyranny“ zur Demokratie durch die ASEAN?
1.Wandel in Myanmar aufgrund der Sozialisation in der ASEAN?
1. 1 Die ASEAN als ”teacher of norms”
1.2 Die Schwächen und Widersprüche der ASEAN als “teacher of norms“
1.3 Die Verweigerungshaltung Myanmars
1.4 Ergebnis: Die ASEAN als “teacher of norms“ und der Wandel in Myanmar
2. Alternative Erklärungen
3. Theoriekritik und Kritik der eigenen Vorgehensweise
4. Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Erklärung wissenschaftlicher Redlichkeit

I. Einleitung: Myanmar – vom “outpost of tyranny“ zur Demokratie?

Wir sind auf dem richtigen Weg zur Demokratie… Wir haben das alles aber nicht gemacht, weil irgendjemand Druck auf uns ausgeübt hat. Wir haben es gemacht, weil wir überzeugt davon sind, dass es für unser Land notwendig war. (Staatspräsident Thein Sein)^[1][2]

Seit August 2011 überraschte die burmesische Regierung unter Staatspräsident Thein Sein, die im März ihr Amt angetreten hatte, internationale Beobachter mit einer ganzen Reihe demokratischer Reformen. Vom „Wandel in Myanmar“^[3] ist die Rede, von einer „Zeitenwende“^[4] in der Geschichte des Landes oder einer politischen Neuausrichtung, wie es sie seit dem Staatsstreich von 1962 nicht mehr gegeben habe.^[5] Seit dem damaligen Militärputsch herrschte in Myanmar eine autoritäre und repressive Militärregierung, zunächst unter Führung General Ne Wins und der Burma Socialist Programme Party.^[6] Massenproteste gegen die Einparteienherrschaft 1988 wurden vom Militär blutig niedergeschlagen, das als State Law and Order Restauration Council (SLORC) die Macht übernahm.^[7] 1990 fanden Parlamentswahlen statt, die die größte Oppositionspartei, die National League for Democracy (NLD) mit ihrer Vorsitzenden Aung San Suu Kyi haushoch gewann, doch das Militär weigerte sich die Macht abzugeben, verhaftete viele Oppositionelle und führte seine repressive Herrschaft fort.^[8]

Unter der Militärdiktatur seit 1962 war es jahrzehntelang zu systematischen und schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen gekommen, sodass Myanmar als ein Land mit einer der schlechtesten Menschenrechtsbilanzen weltweit galt.^[9] Das Recht auf freie Meinungsäußerung und die Pressefreiheit wurden durch eine strenge Zensur systematisch verletzt. Oppositionelle waren Repressionen ausgesetzt, wurden regelmäßig ohne Haftbefehl oder faires Verfahren verhaftet, unter Folter verhört, und waren unter menschenunwürdigen Bedingungen jahrelang in Gefängnissen inhaftiert.^[10] Besonders problematisch war die Menschenrechtslage in den von ethnischen Minderheiten bewohnten Gebieten, in denen die burmesische Armee Krieg gegen ethnische Rebellentruppen führte. Im Zuge dieser „Aufstandsbekämpfung“ wurden ganze Dörfer und das dazugehörige Land verwüstet und die Bewohner vertrieben, Millionen Menschen flohen.^[11] Die Vertreibungen waren begleitet von extralegalen Hinrichtungen, „Verschwindenlassen”, Zwangsarbeit, der Rekrutierung von Kindersoldaten und Massenvergewaltigungen.^[12]

Im Jahr 2003 kündigte der damalige Premierminister General Khin Nyunt einen Fahrplan für die Transition Myanmars zu einer „gelenkten Demokratie“ an, als deren erster Schritt die seit 1996 suspendierte Nationalversammlung wieder einberufen wurde, um eine Verfassung auszuarbeiten.^[13] Diese Verfassung, die für das Militär weiterhin eine Schlüsselposition im politischen System Myanmars vorsieht, trat 2008 in Kraft.^[14] Im November 2010 fanden Parlamentswahlen statt, diese wurden jedoch aufgrund diskriminierender Wahlgesetze von der NLD boykottiert und verliefen nicht frei und fair.^[15] Die Hoffnungen auf einen tatsächlichen Wandel nach der offiziellen Übergabe der Regierung von der Militärjunta an den durch das Parlament gewählten Präsidenten im März 2011 waren deshalb gering, zumal Präsident Thein Sein bis zum Frühjahr 2010 selbst Angehöriger des Militärs gewesen war.^[16]

Doch leitete die neue – zumindest formell zivile – Regierung eine Reihe tiefgreifender politischer Reformen ein, öffnete das Land nach außen und nahm Gespräche mit Vertretern der Opposition und der ethnischen Minderheiten auf.^[17] Von großer Symbolkraft für die politische Liberalisierung des Landes waren die Nachwahlen im April 2012, die die NLD haushoch gewann und damit zur größten Oppositionspartei im Parlament wurde.^[18] Auch die Menschenrechtssituation im Land verbesserte sich. Viele politische Gefangene wurden freigelassen, und neue Gesetze verbesserten die Gewährleistung von Meinungs-, Versammlungs- und Pressefreiheit. Im Friedensprozess mit den ethnischen Minderheiten gab es zudem bedeutende Fortschritte, so dass auch in den bisher von Kämpfen betroffenen Gebieten begründete Hoffnung auf eine merkliche Abnahme der Menschen-rechtsverletzungen besteht.^[19]

Somit sind, auch wenn es weiterhin zu schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen in Myanmar kommt, erstmals seit fünfzig Jahren positive Veränderungen im Hinblick auf eine politische Liberalisierung des Landes und einer Verbesserung der Menschenrechtslage feststellbar. Damit stellt sich die Frage, wie es – nach fünfzig Jahren Militärdiktatur und systematischen Menschen-rechtsverletzungen – zu so einem veränderten Ausblick kommen konnte. Wie ist der politische Wandel Myanmars 2011/ 2012 zu erklären?

Sicherlich mangelte es nicht an westlichen Initiativen, das Regime in Yangon zu demokratischen Reformen, der Freilassung politischer Gefangener und einer Verbesserung der Menschenrechts-situation zu bewegen.^[20] Insbesondere die USA und die Europäische Union (EU) verhängten scharfe Sanktionen; diese werden jedoch als ineffektiv beurteilt, politischen Wandel in Myanmar zu bewegen: sie hätten nur einen marginalen Einfluss auf die Militärjunta gehabt und nicht zu einer Verbesserung der Menschenrechtslage geführt.^[21] Myanmar war so einerseits durch die Sanktionspolitik der westlichen Staaten international isoliert; gleichzeitig verfolgten die burmesischen Generäle selbst eine isolationistische Außenpolitik. Betont wurden stets die Bedeutung der Unabhängigkeit und Souveränität Myanmars, die durch die Neutralität des Landes bewahrt werden sollte.^[22] Die selbstauferlegte Isolation Myanmars wandelte sich erst mit dem Beitritt des Landes in die Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) 1997.^[23]

Die ASEAN war 1967 von Indonesien, Malaysia, den Philippinen, Singapur und Thailand gegründet worden, mit dem Ziel Stabilität und Frieden in der Region sicherzustellen, den Einfluss externer Großmächte abzuwehren und wirtschaftlich zusammenzuarbeiten.^[24] Die Förderung von Demokratie und Menschenrechten hingegen wurden weder im Gründungsdokument der ASEAN, der Bangkok Declaration, noch im 1976 abgeschlossenen Treaty of Amity and Cooperation erwähnt.^[25] Festgeschrieben wurde jedoch das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten.^[26] Dieses Prinzip untersagte Kritik am Verhalten einer Regierung gegenüber ihrem Volk und schloss somit Kritik an Menschenrechtsverletzungen in einem ASEAN-Mitgliedsstaat durch die anderen Mitglieder aus.^[27] In den ersten dreißig Jahren ihrer Existenz befasste die ASEAN sich daher gar nicht mit Menschenrechten, doch nach 1997 gewann dieses Thema unter dem Einfluss der demokratischen Mitgliedsstaaten zunehmend an Bedeutung.^[28] Das Nichteinmischungsprinzip wurde in Frage gestellt;^[29] und mit dem Hanoi Plan of Action von 1998, dem Aktionsplan zur Erreichung der ASEAN Vision 2020, gelangten Menschenrechte zum ersten Mal auf die Agenda der ASEAN.^[30] Im Vientiane Action Programme zum Bali Concord II wurden die Förderung und der Schutz von Menschenrechten schließlich als Aufgabe und Strategie der ASEAN herausgestellt.^[31] Das Bekenntnis der ASEAN zu Menschenrechten und Demokratie erhielt mit der ASEAN Charter von 2007 einen rechtlich verbindlichen Status und wurde mit der Gründung der ASEAN Intergovernmental Commission of Human Rights (AICHR) in eine institutionelle Form gegossen.^[32]

Die vorliegende Arbeit fragt, ob ein Zusammenhang besteht zwischen der Rolle der ASEAN zur Förderung von Menschenrechten und Demokratie, und dem politischem Wandel in Myanmar. Als theoretischer Rahmen der Untersuchung dient Finnemore und Sikkinks Modell des „Lebenszyklus von Normen“, dessen zweite Stufe ein Prozess der Sozialisation von Staaten hinsichtlich bestimmter Normen darstellt. Desweiteren wird Finnemores Ansatz “International Organizations as Teachers of Norms“ verwendet, der den erst genannten ergänzt. Aus diesem sozial-konstruktivistischen theoretischen Rahmen ergibt sich als Hypothese der vorliegenden Arbeit, dass der politische Wandel in Myanmar und die Verbesserung der Menschenrechtssituation (abhängige Variable) mit der Sozialisation Myanmars durch die ASEAN (unabhängige Variable) hinsichtlich entsprechender Normen über Menschenrechte und Demokratie erklärt werden kann.

Um diese Hypothese zu überprüfen wird in dieser Arbeit die Methode des “process tracing“ angewandt, eine Methode der Interpretation, mit der der Forscher den intervenierenden kausalen Prozess zwischen einer oder mehreren unabhängigen Variablen und der abhängigen Variable (dem “outcome“) identifiziert.^[33] Mit der Methode des “process tracing“ fragt der Forscher “What has happened [to bring this about]?“^[34], es sollen kausale Verbindungen zwischen unabhängiger und abhängiger Variablen im Sinne einer Abfolge mehrerer Schritte (eine „kausale Kette“) erkannt werden.^[35] Mit Hinblick auf die Forschungsfrage soll daher in dieser Arbeit mit Hilfe des “process tracing“ geklärt werden, ob die ASEAN als “teacher of norms“ aufgetreten ist und inwiefern eine Sozialisation Myanmars durch die ASEAN als intervenierender kausaler Prozess identifiziert werden kann, der schließlich zum politischen Wandel im Land 2011/ 2012 geführt hat.

Nach der Darstellung des theoretischen Rahmens im zweiten Teil dieser Arbeit wird im dritten Teil die Beziehung zwischen ASEAN und Myanmar in ihren verschiedenen Phasen nachgezeichnet: in Teil III.1 wird das „konstruktive Engagement“ der ASEAN mit Myanmar analysiert, das mit dem neuen Jahrtausend zu „verstärkten Interaktionen“ ausgebaut wurde. Teil III.2 geht auf diese Phase in der Beziehung zwischen der ASEAN und Myanmar ein, bevor in Teil III.3 der Zeitraum von 2007 bis 2010 beleuchtet wird. Teil III.4 behandelt den Wandel in Myanmar in den Jahren 2011 und 2012 sowie die Reaktion der ASEAN darauf. Im abschließenden Teil IV wird sodann versucht, anhand der in Teil III gewonnenen Erkenntnisse zu schlussfolgern, ob die Sozialisation Myanmars in die ASEAN einen kausalen Effekt auf den Wandel in Myanmar gehabt hat. Ferner werden in Abschnitt IV.3 der theoretische Ansatz und die eigene Vorgehensweise kritisch beleuchtet und in IV.4 ein Ausblick für die zukünftige Entwicklung Myanmars und der ASEAN als “teacher of human rights norms“ gewagt.

II. Theorieteil: Die Sozialisation von Staaten

In den 1980er Jahren rückten ideelle und soziale Erklärungsfaktoren in das Blickfeld der Politik-wissenschaftlerInnen, zunächst mit der Forschung zu internationalen Regimen und dann mit sozialkonstruktivistischen Ansätzen. Diese hinterfragten und ergänzten die auf materielle Faktoren abstellenden Erklärungen neorealistischer und neoliberaler Theorien.^[36] Sozialkonstruktivistischen Theorien zufolge werden die Interessen, das Selbstverständnis und das Verhalten von Akteuren durch die Strukturen intersubjektiver Vorstellungen, Werte und Normen geformt.^[37] Gleichzeitig werden die Strukturen durch die Akteure geformt: “agents and structures are mutually constitutive“^[38].

Auch Staaten sind Teil einer – internationalen - sozialen Struktur, die ihre Wahrnehmung der Welt und ihrer eigenen Rolle in dieser, und ihre Präferenzen formt.^[39] Werte, Normen und Regeln der sozialen Struktur legen die Standards angemessenen Verhaltens fest. Sie stellen Staaten damit Handlungsrichtungen und –ziele bereit und lenken ihr Verhalten in die Grenzen des „Akzeptierten“.^[40] Hervorzuheben ist die intersubjektive oder evaluative Dimension von Normen, definiert als “shared expectations about appropriate behavior held by a community of actors“^[41]: die Akteure wissen nur in Bezug auf die Urteile einer Gemeinschaft von Akteuren, welches Verhalten angemessen ist. Normverletzendes Verhalten wird dadurch erkannt, dass es Ablehnung oder Stigmatisierung erzeugt, normkonformes Verhalten weil es entweder Lob oder gar keine Reaktion hervorruft, letzteres im Falle von stark internalisierten Normen mit “taken-for-granted“-Qualität.^[42]

Innerhalb einer Gemeinschaft können Normen einen unterschiedlichen Grad an Zustimmung und Internalisierung erreicht haben.^[43] Diese Dynamik haben Finnemore und Sikkink in ihrem drei-stufigen „Normen-Lebenszyklus“- Modell beschrieben. Auf der ersten Stufe (“norm emergence“) versuchen “norm entrepreneurs“^[44] Staaten davon zu überzeugen, sich eine neue Norm zu eigen zu machen.^[45] Wird ein bestimmter Schwellenwert erreicht (d.h. eine bedeutende Anzahl der Staaten übernimmt die Norm) kommt es zur „Normkaskade“, die die zweite Stufe des „Norm-Lebenszyklus“ kennzeichnet. In dieser Phase versuchen Staaten, die die Norm bereits übernommen haben, internationale Organisationen und Netzwerke von “norm entrepreneurs“ weitere Staaten zur Annahme und Einhaltung der Norm zu sozialisieren.^[46] Immer mehr Staaten übernehmen die Norm, selbst wenn es innenpolitisch keinen dahingehenden Druck gibt.^[47] Auf der dritten Stufe sind Normen schließlich so internalisiert, dass sie nicht mehr hinterfragt und diskutiert werden, sondern als selbstverständlich gelten.^[48]

Für die Fragestellung dieser Arbeit ist insbesondere die zweite Stufe im Lebenszyklus von Normen, die Normkaskade, interessant, in der durch internationale oder regionale „Ansteckung“ immer mehr Staaten die Norm übernehmen. Die „Ansteckung“ erfolgt jedoch nicht passiv, sondern durch einen aktiven Prozess der internationalen Sozialisation, durch den normverletzende Staaten veranlasst werden zu normbeachtenden Staaten zu werden.^[49] Andere Staaten versuchen die normverletzenden Staaten zu sozialisieren, indem sie diplomatisches Lob oder Tadel auf bilateraler oder multilateraler Ebene aussprechen, sowie materielle Sanktionen und Anreize anwenden. Auch Netzwerke von “norm entrepreneurs“ und internationale Organisationen können auf die Sozialisation von Staaten hinsichtlich bestimmter Normen hinwirken. Sie üben Druck auf Staaten aus, die Norm in die nationale Gesetzgebung zu integrieren und internationale Verträge zu ratifizieren. Außerdem überwachen sie die Einhaltung von internationalen Standards und veröffentlichen Informationen über normverletzendes Verhalten.^[50]

An anderer Stelle führt Finnemore speziell die Sozialisationsleistung von internationalen Organisationen weiter aus und zeigt in drei Fallstudien, durch welche Mechanismen und mit welchen Mitteln internationale Organisationen Staaten neue Normen „lehren“ können.^[51] So propagierte beispielsweise die United Nations Educational Scientific and Cultural Organization (UNESCO) die Norm, dass die Koordination von Wissenschaft eine Aufgabe des modernen Staates und dazu die Errichtung einer entsprechenden staatlichen Institution notwendig sei.^[52] Um die Verbreitung und Umsetzung der Norm voranzutreiben, sie als „Standard angemessenen Verhaltens“ zu etablieren, organisierte die UNESCO Konferenzen, führte Beratungsmissionen in einzelnen Ländern durch und sprach Empfehlungen an die Staaten aus.^[53] Die verwendete Sprache war präskriptiv und normativ (“states should…“), die Organisation definierte den Standard angemessenen Verhaltens, indem sie Wissenschaftspolitik als angemessene und notwendige Funktion des modernen Staates darstellte.^[54] In ihren Fallstudien macht Finnemore deutlich, dass internationale Organisationen die Präferenzen und das Verhalten von Staaten auf verschiedene Art und Weise beeinflussen können: mal war die Bürokratie der Organisationen entscheidend, mal moralische Prinzipien und Überzeugungskraft, im Fall der Weltbank aber auch Zwang.^[55] Inter-nationale Organisationen sind, anders als aus (neo-) realistischer Sicht, keine reinen “creations of states and servants of state interests“^[56] sondern haben als “teacher of norms“ eine aktive Rolle im Sozialisationsprozess. Insofern wird ihnen kausale Wirkung zugeschrieben.

Der Grund, warum Staaten dazu übergehen eine neue Norm zu akzeptieren und sich ihr entsprechend zu verhalten, liegt nach Finnemore und Sikkink in ihrer Identität als Mitglieder einer internationalen Gemeinschaft. Übernehmen in einer internationalen Gemeinschaft eine bedeutende Anzahl von Staaten die neue Norm, wird angemessenes Verhalten für die Mitglieder der Gruppe der Norm entsprechend neu definiert. Daher wird es für die Identität des Staates als Mitglied dieser Gruppe relevant, die neue Norm zu übernehmen. Die Annahme der Norm durch viele Staaten einer internationalen – oder auch regionalen – Staatengemeinschaft kann daher wie “peer pressure“ gegenüber anderen Staaten wirken, die Norm ebenfalls zu akzeptieren.^[57]

Die Motivation von Staaten auf einen solchen Sozialisationsdruck zu reagieren und die Norm zu übernehmen, lässt sich nach Finnemore und Sikkink mit dem Streben der Staaten nach Legitimation, Konformität und Wertschätzung erklären. Erstens streben Staaten nach internationaler Legitimation. Denn die Ablehnung eines Staats durch die internationale Gemeinschaft, wie sie z.B. in der Bezeichnung als „Schurkenstaat“ zum Ausdruck kommt, bringt einen Verlust an Ansehen, Vertrauen und Glaubwürdigkeit mit sich und erschwert damit die internationalen Beziehungen des Staats. Zudem hängt die Wahrnehmung der Bürger über die Legitimität ihrer Regierung von deren internationaler Legitimation ab, in diesem Sinne strahlt diese auf die innenpolitische Ebene und die Fähigkeit der Regierung, im Amt zu bleiben, aus.^[58] Zweitens streben Staaten nach Konformität, um zu zeigen, dass sie sich an ihre soziale Umgebung angepasst haben: indem ihr Verhalten mit dem der anderen Staaten der Gruppe übereinstimmt, zeigen sie, dass sie Teil dieser Gruppe sind.^[59] Die Motivation des Strebens nach Wertschätzung kann zu normkonformen Verhalten führen, weil die politischen Eliten eines Staats möchten, dass andere eine positive Meinung über sie haben, und sie positiv über sich selbst denken wollen.^[60] Finnemore und Sikkink betonen, dass die tatsächliche Motivation der Staaten zur Übernahme der Normen variieren kann, diese drei Faktoren eine Normkaskade jedoch erleichtern.^[61]

Durch die Sozialisation verändern Staaten ihr Verhalten in Konformität mit den entsprechenden Normen. Der international erzeugte normative Druck kann die staatliche Politik so in einer Vielzahl von Politikbereichen formen, auch zu Veränderung in der Gesetzgebung und den Verfassungen von Staaten führen, und ihre interne Struktur beeinflussen.^[62] Die Ursache für verändertes Verhalten von Staaten oder Wandel in Staaten liegt nicht auf nationaler/ innenpolitischer, sondern auf der systemischen Ebene.^[63] Aufgrund systemisch erzeugten Drucks – eben auch durch internationale Organisationen - werden Staaten hinsichtlich eines Standards angemessenen Verhaltens sozialisiert, und nehmen innenpolitische Veränderungen vor, um sich normkonform zu verhalten.

III. ASEAN und Myanmar

1. ASEAN und Myanmar 1992 – 2000: Konstruktives Engagement

1.1 Die Anfänge der Politik des „konstruktiven Engagements“

Nach der Darstellung der theoretischen Grundlagen sollen diese im Folgenden auf die ASEAN und Myanmar angewendet werden. Der Beginn der Versuche der Organisation, auf das Verhalten Myanmars Einfluss zu nehmen, ist noch vor dem Beitritt des Landes in die ASEAN anzusetzen. 1992 übernahm die ASEAN die ursprünglich thailändische Politik des „konstruktiven Engagements“. Dieser Ansatz zielte darauf ab, durch eine politische und wirtschaftliche Einbindung Myanmars in die Region, und Kooperation zwischen ASEAN-Staaten und Myanmar in einer Vielzahl von Politikbereichen, politischen Wandel und eine allmähliche Verbesserung der Menschenrechtssituation im Land zu fördern.^[64] Direkte und andauernde Kontakte zwischen Regierungsmitgliedern, freundliche “peer pressure“, und „sanfte“ Überzeugung sollten die Militärjunta zu akzeptablem Verhalten sozialisieren.^[65] Ein Beamter des indonesischen Außen-ministeriums definierte konstruktives Engagement wie folgt:

[w]e are telling them [the Myanmar regime] very quietly, in a Southeast Asian way, without any fanfare, without any public statements: ´Look, you are in trouble, let us help you. But you have to change, you cannot continue like this.`^[66]

Dieser Ansatz setzte auf stille Diplomatie ohne öffentliche Stellungnahmen und „sanfte“ Kritik im Privaten, und verzichtete auf jegliche Maßnahmen, die das Regime in Yangon beschämen (im Sinne eines “naming und shaming“) oder isolieren würden.^[67] Damit war die ASEAN-Politik des konstruktiven Engagements der Sanktions- und Isolationspolitik der westlichen Staaten diametral entgegengesetzt, die aus Sicht der ASEAN eine externe Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates darstellte.^[68] Die Politik des konstruktiven Engagements hingegen wurde ausdrücklich so formuliert, dass das Prinzip der Nichteinmischung gewahrt werden würde.^[69]

Die genaue Natur und die Reichweite dieser Politik blieben aber weithin im Dunklen, und es wurden auch keine weiteren Versuche von Seiten der ASEAN unternommen, „konstruktives Engagement“ näher zu definieren oder Strategien zu entwickeln, wie auf das Ziel des allmählichen politischen Wandels in Myanmar hingewirkt werden könnte.^[70] Auch bestanden unter den ASEAN- Staaten Meinungsverschiedenheiten darüber, wie „konstruktives Engagement“ zu verstehen sei.^[71] Neben der Unklarheit über die Strategie des „konstruktiven Engagements“ war auch die Position der ASEAN zu Menschenrechten nicht eindeutig. Die Diskussion über Menschenrechte in den ASEAN-Staaten wurde zu diesem Zeitpunkt von der “Asian values“-Debatte^[72] geprägt, deren die universellen Menschenrechtsstandards relativierenden Argumente über die „spezifischen kulturellen Gegebenheiten“ jeder Region sich auch in dem gemeinsamen Kommuniqué des 26. ASEAN Außenministertreffens wieder finden.^[73] Andererseits bekräftigten die Außenminister der ASEAN ihr Bekenntnis zu Menschenrechten und Grundfreiheiten, wie sie in der Erklärung der Wiener Weltkonferenz über Menschenrechte niedergelegt worden waren, und versicherten, dass Verletzungen grundlegender Menschenrechte unter keinem Vorwand toleriert werden dürften.^[74] In der Erklärung zeigt sich eine ähnliche Ambivalenz bezüglich der Rolle, die für die ASEAN im Menschenrechtsschutz vorgesehen wurde: auf der einen Seite wurde vereinbart, dass “ASEAN should coordinate a common approach on human rights and actively participate and contribute to the application, promotion and protection of human rights”^[75] und die Einrichtung eines regionalen Menschenrechtsmechanismus in Erwägung gezogen werden sollte, doch auf der anderen Seite betonten die Außenminister, dass stets die Prinzipien nationaler Souveränität und der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten gewahrt werden müssten.^[76]

Wurde abseits der offiziellen Rhetorik vom „konstruktiven Engagement“ wahrhaftig versucht auf die burmesische Militärregierung hinsichtlich demokratischer Reformen oder der Verbesserung der Menschenrechtslage Einfluss zu nehmen? Offizielle der ASEAN-Staaten behaupteten, im Privaten tatsächlich Druck auf Myanmar ausgeübt zu haben, und vertraten die Auffassung einige positive Resultate vorweisen zu können, wie die Freilassung einiger politischer Gefangener oder ein Wiedersehen von Aung San Suu Kyi mit ihrer Familie.^[77] Doch die Unterordnung von Menschenrechtsschutz unter die Beschränkungen der ASEAN Normen, wie sie auch in der oben erwähnten Stellungnahme deutlich wurden, führte dazu, dass die ASEAN-Staaten mit dem Hinweis auf das Prinzip der Nichteinmischung argumentierten, dass die ASEAN für Menschenrechte nicht zuständig sei. Jede Diskussion über die Menschenrechtssituation wurde so unterbunden und das Thema weitgehend ignoriert.^[78] Dass ein effektiver Sozialisationsdruck auf Myanmar ausgeübt wurde kann nicht bestätigt werden,^[79] und Cook urteilt, dass es vom Beginn der Politik des „konstruktiven Engagements“ bis zu Myanmars Aufnahme in die ASEAN zu keinen nennenswerten Fortschritten im Land im Sinne einer Verbesserung der Menschenrechtslage oder demokratischen Reformen gekommen sei.^[80]

1.2 Die Aufnahme Myanmars in die ASEAN

Eine Chance für die ASEAN, ihren Druck auf Myanmar zu verstärken ergab sich, als sich das Land ab 1995 um die Aufnahme in die ASEAN bemühte. Aber anders als die EU, die Demokratie und die Achtung von Menschenrechten zur Bedingung für den Beitritt macht,^[81] müssen für die Aufnahme in die ASEAN keine materiellen Kriterien dieser Art erfüllt werden. Gemäß der Bangkok Declaration sind lediglich die geographische Lage in Südostasien und die Anerkennung der dort niedergelegten Ziele, Prinzipien, und Aufgaben für die Partizipation in der ASEAN erforderlich.^[82] Daher konnte die ASEAN die Aufnahme Myanmars nicht aufgrund menschen-rechtlicher Belange ablehnen oder politische Reformen im Land zur Bedingung für den Beitritt machen.^[83] Auch verwies die ASEAN auf ihr Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten; würde die Nichtaufnahme oder Verzögerung der Aufnahme Myanmars in die ASEAN mit der politischen Repression im Land gerechtfertigt, stelle dies einen Verstoß gegen das Nichteinmischungsprinzip dar.^[84]

Unbeachtlich der schlechten Menschenrechtslage wurde Myanmar 1996 der offizielle Beobachterstatus und 1997 die Vollmitgliedschaft in der ASEAN gewährt. Im Grunde wurde der Beitritt Myanmars als eine Fortführung der Politik des „konstruktiven Engagements“ betrachtet, derzufolge eben die Integration Myanmars - nicht Isolation oder Sanktionen – der wirkungsvollste Ansatz sei das Militärregime zu einer Modifikation seines Verhaltens zu bewegen.^[85] So sagte der singapurische Außenminister Lee Kuan Yew:

The military leaders can be persuaded to share power and gradually civilianize the government.… The West is impatient with Asean’s constructive engagement and was puzzled when its leaders admitted Myanmar as a member in July 1997. But what better way is there to have the country develop, open up and gradually change? [sic!]^[86]

In der ASEAN wurden also durchaus die Hoffnung und der Anspruch formuliert, auf Wandel in Myanmar hinwirken zu können. Auch die Rhetorik Myanmars klang vielversprechend: so brachte der burmesische Außenminister U Ohn Gyaw im Beitrittsgesuch Myanmars seine Überzeugung zum Ausdruck, “that the integration of Myanmar into ASEAN […] will also mean the fulfillment of the vision of the founding fathers of the Association since all ten Southeast Asian nations would be part of the ASEAN family“^[87] und versprach auf der Beitrittszeremonie seinen Amtskollegen “to keep its ´house in order`“^[88] um einen Reputationsverlust der ASEAN auf der internationalen Bühne zu vermeiden. Dass Myanmar ASEAN als Familie bezeichnete, sich selbst als Gruppenmitglied („Familienmitglied“) charakterisierte und dadurch seine Bereitschaft zu erkennen gab, sein Verhalten in Bezug auf Normen dieser Gruppe anzupassen; dass die ASEAN Myanmar deswegen hinsichtlich gemeinsamer Vorstellungen von angemessenem Verhalten sozialisieren könnte, war daher eine äußerst optimistische, aber keine unbegründete Hoffnung und Erwartung der ASEAN- Staaten. Sie wurde bestärkt durch die Entlassung Aung San Suu Kyis aus dem Hausarrest, kurz nachdem Myanmar seine Absicht bekannt gegeben hatte dem Treaty of Amity and Cooperation beizutreten, und kurz vor dem folgenden ASEAN-Treffen in Brunei. Die Außenminister der ASEAN-Staaten sahen darin eine Bestätigung der Wirksamkeit ihrer Politik des „konstruktiven Engagements“, die politische Liberalisierung Myanmars voranzutreiben.^[89] Doch wie Aung San Suu Kyi selbst bemerkte:

The question is for whom has it been constructive? Was it constructive for the forces of democracy? Was it constructive for the Burmese people in general? Was it constructive for a limited business community? Or was it constructive for SLORC?^[90]

Aus der Sicht der Militärjunta war eine Mitgliedschaft in der ASEAN eben deshalb interessant, weil sie aufgrund der strikten Anwendung des Nichteinmischungsprinzips in der Organisation keine Kritik an ihrer Herrschaftspraxis fürchten musste. Im Gegenteil, die Aufnahme in die ASEAN verschaffte dem Militärregime internationale Legitimität und stärkte somit seine Position.^[91]

1.3 Die Infragestellung des Nichteinmischungsprinzips

Etwa zeitgleich mit dem Beitritt Myanmars gewannen menschenrechtliche Belange in der ASEAN zunehmend an Bedeutung. Die Philippinen, Thailand und nach dem Sturz Suhartos 1998 auch das sich demokratisierende Indonesien bemühten sich verstärkt darum, das Thema Menschenrechte auf die Agenda der Organisation zu setzen.^[92] Dies schlug sich in der auf dem zweiten informellen ASEAN-Gipfel 1997 formulierten und mit dem Hanoi Plan of Action konkretisierten ASEAN Vision 2020 nieder, die ASEAN als “community of caring societies”^[93] entwarf. Der Hanoi Plan of Action sah einen verstärkten Informationsaustausch unter den ASEAN Staaten bezüglich ihrer Menschenrechtspolitik vor, mit der erklärten Absicht Menschenrechte und Grundfreiheiten zu fördern und zu schützen.^[94] Gleichzeitig wurde die strenge Auslegung des Prinzips der Nichteinmischung von einigen Stimmen in der ASEAN in Frage gestellt. So schlug der thailändische Außenminister Surin Pitsuwan eine Modifikation des Nichteinmischungsprinzips im Sinne eines „flexiblen Engagements“ vor, die es den ASEAN Staaten erlaubt hätte, die Politik eines Mitgliedsstaats zu diskutieren, falls diese Auswirkungen auf andere Mitgliedsstaaten oder die ASEAN als Ganzes habe.^[95] Mit seinem Vorschlag hatte der thailändische Außenminister auch die problematische Menschenrechtslage in Myanmar im Blick; denn aus thailändischer Sicht war die Politik des „konstruktiven Engagements”, das ja erklärtermaßen das Nichteinmischungsprinzip nicht berühren sollte, gescheitert.^[96] Das Konzept des „flexiblen Engagements“ wurde jedoch von einer überwältigenden Mehrheit der ASEAN-Staaten abgelehnt; auch von Myanmar, das befürchtete, dass „flexibles Engagement“ zu bedeutend größerem Druck und unwillkommenen Kommentaren durch ASEAN zu der Menschenrechtssituation im Land, Fortschritten im politischen Reformprozess oder der Frage eines Dialogs mit Aung San Suu Kyi führen könnte.^[97]

[...]

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^[1] Myanmar und fünf weitere Staaten wurden so von Condoleezza Rice in der Anhörung anlässlich ihrer Ernennung zur Außenministerin vor dem US Senate Committee on Foreign Relations am 18.01.2005 bezeichnet. Vgl. BBC News 19.01.2005.

^[2] Zitiert in: Günsche 2012: o.S.

^[3] Figge 2011: 2.

^[4] Effner / Schulz 2012: 2.

^[5] Vgl. Boisseau du Rocher 2012: 1.

^[6] Vgl. Cook 2010: 436f.

^[7] Vgl. Arendshorst 2009: 103f.

^[8] Vgl. Cook 2010: 437. 1997 wurde der SLORC in State Peace and Development Council (SPDC) umbenannt.

^[9] Vgl. Roberts 2010: 56.

^[10] Vgl. Amnesty international 2007, 2010.

^[11] Vgl. Arendshorst 2009: 105f.

^[12] Vgl. Amnesty international 2010; Roberts 2010: 57-59.

^[13] Vgl. Hofmeister 2010: 69.

^[14] Vgl. Arendshorst 2009: 104.

^[15] Vgl. Hofmeister / Duell 2012: 99f.

^[16] Vgl. Hofmeister / Duell 2012: 100.

^[17] Vgl. ICG Crisis Watch Februar 2011-Juli 2012.

^[18] Vgl. ICG 2012: 1f. Die Nachwahlen fanden statt, weil 48 Abgeordnete ihr Mandat niedergelegt hatten, um als Minister oder Vize-Minister ein Regierungsamt zu übernehmen. Laut Verfassung dürfen Abgeordnete nicht gleichzeitig ein Regierungsamt innehaben. Vgl. Effner / Schulz 2012: 3.

^[19] Vgl. Amnesty international 2012a; ICG 2012: 3f.

^[20] Vgl. Haacke 2010: 158.

^[21] Vgl. Boisseau du Rocher 2012: 10; Pedersen 2008: 220-243; Roberts 2010: 217-221.

^[22] Vgl. Cook 2010: 444; McCarthy 2008: 912 – 915. McCarthy macht zugleich deutlich, dass trotz der offiziellen Position der Neutralität die Beziehungen zu China maßgeblich die außenpolitischen Erwägungen Myanmars bestimmten.

^[23] Vgl. Cook 2010: 437.

^[24] Vgl. Bangkok Declaration 1967; Ginbar 2010: 506.

^[25] Vgl. Bangkok Declaration 1967; Treaty of Amity and Cooperation 1976.

^[26] Vgl. Treaty of Amity and Cooperation 1976: Art. 2c.

^[27] Vgl. Acharya 2001: 58.

^[28] Vgl. Davies 2011: 6.

^[29] Vgl. Haacke 2005: 189f.

^[30] Vgl. Ha Noi Plan of Action 1998: 4.2, 4.8, 4.9.

^[31] Vgl. Vientiane Action Programme 2004: Art. 1.1 ii, Annex 1.1.4.

^[32] Vgl. ASEAN Charter 2007: Präambel, Art. 2 (2) h, Art. 2 (2) i, Art. 14.

^[33] Vgl. George / Bennett 2005: 205f.

^[34] George / Bennett 2005: 226.

^[35] Vgl. George / Bennett 2005: 226f.

^[36] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 889f.

^[37] Vgl. Finnemore / Sikkink 2001: 391-396.

^[38] Finnemore 1996: 24.

^[39] Vgl. Finnemore 1996: 2.

^[40] Vgl. Finnemore 1996: 28f.

^[41] Finnemore 1996: 22.

^[42] Vgl. Finnemore/ Sikkink 1998: 891f.

^[43] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 892.

^[44] Als “norm entrepreneurs “ werden Individuen und Gruppen bezeichnet, die zielgerichtete Anstrengungen unternehmen, bestehende soziale Normen in Frage zu stellen, sie zu verändern und/oder neue Normen durchzusetzen. Vgl. auch Finnemore / Sikkink 2001: 400.

^[45] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 895-900.

^[46] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 895; 901-904.

^[47] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 902.

^[48] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 895; 904f.

^[49] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 902.

^[50] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 902.

^[51] Vgl. Finnemore 1993, 1996.

^[52] Vgl. Finnemore 1993: 566.

^[53] Vgl. Finnemore 1993: 581-586.

^[54] Vgl. Finnemore 1993: 583.

^[55] Vgl. Finnemore 1996: 22:

^[56] Finnemore 1996: 13.

^[57] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 902f.

^[58] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 903.

^[59] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 903.

^[60] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 903.

^[61] Vgl. Finnemore / Sikkink 1998: 895.

^[62] Vgl. Finnemore 1993: 592f, 1996: 65.

^[63] Vgl. Finnemore 1993: 566:

^[64] Vgl. Arendshorst 2009: 112; Kingston 2008: 31.

^[65] Vgl. Davies 2011: 6; Eldridge 2002: 82.

^[66] Zitiert in: Acharya 2001: 109.

^[67] Vgl. Acharya 1995: 175.

^[68] Vgl. Acharya 1995: 174f.

^[69] Vgl. Arendshorst 2009: 112.

^[70] Vgl. Acharya 1995: 175; Eldridge 2002: 82.

^[71] Vgl. Acharya 2001: 111f. Beispielsweise befürworteten Indonesien und die Philippinen Myanmar – als Maßnahme der Politik des konstruktiven Engagements- für das Außenministertreffen der ASEAN 1993 einen Beobachterstatus zu gewähren, während Malaysia dies aufgrund der Verfolgung der muslimischen ethnischen Minderheit der Rohingya in Myanmar strikt ablehnte.

^[72] Die Befürworter von „Asian values“ argumentierten, dass es regional spezifische kulturelle Werte gebe, die unvereinbar mit als „universell“ proklamierten (Menschen-)Rechten seien. Zu den „spezifisch asiatischen“ Werten gehörten demnach das Primat der Gemeinschaft über die Rechte des Individuums, der Respekt von Autorität, Hierarchie und Familie, und gesellschaftliche Harmonie und Stabilität. Der kulturelle Relativismus wurde häufig kombiniert mit einem Verständnis von Entwicklung, wonach der Staat zunächst die wirtschaftlichen Bedürfnisse der Bevölkerung befriedigen müsse, bevor weitergehende politische Freiheiten gewährt werden könnten. Vgl. Bauer/Bell 1999: 4-6; Eldridge 2002: 33; Acharya 1995: 171f.

^[73] Vgl. ASEAN Joint Communiqué of the 26th ASEAN Ministerial Meeting 1993: Art. 16; 17.

^[74] Vgl. ASEAN Joint Communiqué of the 26th ASEAN Ministerial Meeting 1993: Art. 16; 18.

^[75] ASEAN Joint Communiqué of the 26th ASEAN Ministerial Meeting 1993: Art. 17.

^[76] Vgl. ASEAN Joint Communiqué of the 26th ASEAN Ministerial Meeting 1993: Art. 17; 18.

^[77] Vgl. Acharya 2001: 110.

^[78] Vgl. Kraft 2005: 11f.

^[79] Vgl. Acharya 2001: 110.

^[80] Vgl. Cook 2010: 440.

^[81] Vgl. Vertrag über die Europäische Union: Art. 49 i.V.m. Art. 2.

^[82] Vgl. Bangkok Declaration 1967: Punkt 4.

^[83] Vgl. Severino 2006: 51.

^[84] Vgl. Acharya 2001: 108. Neben den fehlenden normativen Grundlagen, Myanmar eine Mitgliedschaft zu verweigern, sprachen auch handfeste Interessen für eine Mitgliedschaft Myanmars. Es wurde angebracht, dass durch die Aufnahme Myanmars (zusammen mit Laos, Kambodscha und Vietnam) die Vision des „One Southeast Asia“ verwirklicht werden würde; die ASEAN Staaten könnten die Bildung eines einheitlichen ökonomischen Blocks der ASEAN-10 vorantreiben; und der Stellenwert der ASEAN auf internationaler Bühne vergrößere sich. Zudem hofften den Einfluss Chinas auf Myanmar durch eine Aufnahme in die Organisation schwächen zu können. Vgl. Roberts 2010: 112; Severino 2006: 41f.; Than 2005: 86.

^[85] Vgl. Roberts 2010: 113; Severino 2006: 134.

^[86] Zitiert in: Rahim 2008: 83.

^[87] Zitiert in Severino 2006: 43.

^[88] Zitiert in Roberts 2010: 196

^[89] Vgl. Roberts 2010: 111.

^[90] Zitiert in: Acharya 2001: 114.

^[91] Vgl. Acharya 2001: 113f.; Davies 2011: 1; Kraft 2005: 13.

^[92] Vgl Davies 2011: 6.

^[93] ASEAN Vision 2020 1997: o.Art.

^[94] Vgl. Hanoi Plan of Action 1998: Punkt 4.8. Außerdem forderte der Hanoi Plan of Action die Mitgliedsstaaten zur Umsetzung der ASEAN Aktionspläne zur Armutsbekämpfung und zur Implementierung der Kinderrechtskonvention und der CEDAW auf. Vgl. Hanoi Plan of Action 1998: Punkte 4.1-4.9.

^[95] Vgl. Haacke 2005: 188f.

^[96] Vgl. David 2003: 373. Daneben bildeten die Umweltkatastrophe durch Haze mit seinen transnationalen Auswirkungen sowie die Asienkrise (Finanz- und Wirtschaftskrise) den Hintergrund, vor dem die Infragestellung des Nichteinmischungsprinzips zu sehen ist.

^[97] Vgl. Haacke 2005: 182.