Berliner Corporate Governance Kodex: Öffentliche Unternehmen im Spannungsverhältnis zwischen Legitimation und Effizienz

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Public Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen
2.1 Definition öffentliche Unternehmen
2.2 Haushaltsrechtliche Rahmenbedingungen für die Privatisierung
2.3 Einführung von Kodizes als Ergänzung zum formalisierten Recht

3. Der Public Corporate Governance Kodex in der Bundehauptstadt
3.1 Beteiligungshinweise des Landes
3.2 Rechte und Pflichten der Gesellschaftsorgane
3.2.1 Geschäftsleitung
3.2.2 Aufsichtsrat
3.3 Behandlung von Interessenkonflikten
3.4 Sanktionsmechanismen des Kodex

4. Effiziente und effektive Steuerung durch ein Beteiligungsmanagement

5. Fazit

Quellen

1. Einleitung

Die Bemühungen des öffentlichen Sektors staatliche Aufgaben zu privatisieren haben sich in vergangenen Jahren deutlich intensiviert. Zu beobachten ist eine zunehmende Ökonomisierung in allen Bereichen der öffentlichen Daseinsvorsorge. Angestoßen wurde dieser Trend durch die Einführung des New Public Management in der öffentlichen Verwaltung. Der Einsatz von Managementinstrumenten aus der Privatwirtschaft sollte dazu beitragen die Effizienz staatlichen Handelns zu erhöhen und so die finanziell angespannten Haushalte entlasten. Die Vermarktlichung von Produkten und Dienstleistungen und deren Überführung in ein wettbewerbliches Umfeld mit konkurrierenden Anbietern verfolgte das Ziel qualitativ gleichwertige Leistungen zu günstigeren Preisen zu erzeugen.

Mit der Dezentralisierung und der daraus resultierenden dauerhaften Trennung der verselbstständigten Einheiten von der Trägerkörperschaft stellten sich aber auch unerwünschte Nebeneffekte ein, die direkten Einfluss auf die Public Corporate Governance entfalteten. Je weiter sich die privaten Organisationseinheiten aus dem Einflussbereich der Verwaltung entfernen, desto intransparenter wird das System. Das Ergebnis dieses Prozesses, welcher sich besonders durch Missmanagement, opportunistisches Verhalten und fehlende Rechenschaftspflichten unterschiedlichster Akteure auszeichnet, ist der Verlust effektiver Steuerung und Kontrolle sowie einer nachhaltigen Sanktionierung bei Fehlverhalten.

Um diesen systemimmanenten Dysfunktionalitäten zu begegnen müssen Maßnahmen getroffen und Instrumente entwickelt werden die dazu beitragen die Public Corporate Governance transparenter zu gestalten und gleichzeitig die Legitimation durch die Stakeholder dauerhaft zu gewährleisten. Neben den formalisierten Rechten und Pflichten zur Steuerung und Kontrolle der Unternehmen, die sowohl durch öffentliches Recht als auch durch privates Recht bestimmt sind wird aktuell ein Public Corporate Governance Kodex diskutiert. Dieser ist als Selbstverpflichtung für alle Beteiligungen der öffentlichen Hand vorgesehen. Berlin hat auf diesem Feld eine Vorreiterrolle übernommen und als erstes Bundesland einen eigenen Public Corporate Governance Kodex entworfen, welcher bei seinen öffentlichen Unternehmen Anwendung findet. Aufgabe dieser Hausarbeit soll es sein, zu untersuchen welche Bestandteile der Berliner Kodex enthält, in welchem Umfang er durch die öffentlichen Unternehmen angewandt wird und wie durch ihn die Überwachung und Transparenz der staatseigenen Unternehmen zu verbessern ist.

Zu Beginn muss thematisch die Public Corporate Governance aufgearbeitet werden. Dazu ist es nötig öffentliche Unternehmen zu definieren und die haushaltsrechtlichen Vorgaben Berlins bei der Privatisierung zu klären. Die Funktionen und Wirkungen von Kodizes runden das Kapitel ab. Abschnitt zwei stellt dann den Berliner Corporate Governance Kodex und seine Bestandteile vor und versucht schwächen des Konzepts herauszuarbeiten. Neben den Beteiligungshinweisen werden die Rechte und Pflichten der Körperschaftsorgane beleuchtet sowie die Beilegung von Konflikte. Das Kapitel schließt mit der Darstellung von Sanktionsmechanismen der Kodizes. Punkt vier wird die Diskussion nochmals zurückführen und die Notwendigkeit eines umfassenden Beteiligungsmanagements aus Sicht der Muttergebietskörperschaft darstellen. Der Beitrag schließt mit einem Fazit.

2. Public Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen

Corporate Governance ist ein Konzept, welches sich auf betriebswirtschaftliche Grundlagen stützt und den rechtlichen und faktischen Ordnungsrahmen für das Zusammenwirken von Leitungsorganen, Überwachungsorganen und Interessengruppen beschreibt.^[1] Für den öffentlichen Sektor ist das Konzept um Public Corporate Governance erweitert worden und beschreibt die Steuerung und Kontrolle dezentraler öffentlicher Einheiten. Dabei ist die Systemanalyse nicht auf die Rechtsform zu verengen, sondern bezieht sich sowohl auf das Verhältnis von Vorstand und Aufsichtsrat als auch auf die Beziehung zwischen Politik, Verwaltung und Bürgern.^[2] Eine gute Public Corporate Governance ist dementsprechend eine Unternehmensverfassung die den politischen Einfluss, die Handlungsfähigkeit des Managements, den wirtschaftlichen Erfolg sowie die Erfüllung des öffentlichen Auftrages verantwortungsvoll gewährleistet.^[3]

Public Corporate Governance ist selbst aber nicht als Instrument zu interpretieren, sondern als Gestaltungs- und Ordnungsrahmen dessen entscheidendes Merkmal Transparenz ist.^[4] Effektive Steuerung und Kontrolle öffentlicher Unternehmen ist nur über Transparenz zu erreichen, jedoch ist festzustellen das eine unreflektierte Übernahme eines aus der Privatwirtschaft stammenden Konzepts auf die öffentliche Verwaltung nicht zielführend sein kann, weil zwischen den Sektoren hinsichtlich der Steuerungsmechanismen besondere strukturelle Unterschiede bestehen. In der Privatwirtschaft sind die Zieldimensionen weniger komplex und das Hauptproblem der Corporate Governance ist die Trennung zwischen den Kapitaleignern, die eine Nachhaltige Wertsteigerung des Unternehmens erwarten und den Managern, die überwiegend eigene Interessen verfolgen. Durch die Trennung von Eigentum und Kapital ergeben sich Zielkonflikte zwischen den Akteuren, die zur Untersteuerung oder Übersteuerung der Organisation führen.^[5] Institutionenökonomisch lässt sich dieses Problem unter der Prinzipal-Agent-Theorie subsumieren. Der Manager (Agent) wird durch den Eigentümer (Prinzipal) beauftragt die Unternehmensleitung wahrzunehmen. Das daraus resultierende Problem ist eine asymetrische Informationsverteilung zum Vorteil des Agenten, da seine Handlungen und Absichten für den Prinzipal nicht immer offensichtlich sind. Dieser Wissensvorsprung ist für den Agenten ein Anreiz sich opportunistisch zu Verhalten und dadurch möglichst nur seinen eigenen Nutzen zu maximieren. Um das Delegationsproblem zu minimieren sind Anreize und Kontroll- und Sanktionssysteme nötig, die die divergierenden Interessen angleichen.^[6]

Für öffentliche Unternehmen gilt ein multiples Prinzipal-Agent-Problem, da die einzelnen verselbstständigten Einheiten als Subsystem in eine komplexe Umwelt eingebettet sind. Die unterschiedlichen Anspruchsgruppen streben nicht nur nach Gewinn, sondern auch nach institutioneller Legitimation, Wohlfahrtsmaximierung, Einfluss und Unabhängigkeit. Daraus entstehen mehrschichtige Prinzipal-Agent-Beziehungen, bei denen der Bürger Prinzipal gegenüber der Legislative ist und die Legislative Prinzipal gegenüber der Exekutive und diese wiederrum Prinzipal gegenüber dem öffentlichen Unternehmen.^[7] Das Problem ist überall dort wahrzunehmen wo öffentliche Aufgaben an dezentrale Einheiten abgegeben werden und muss bei der Ausgestaltung der Public Corportate Governance berücksichtigt werden.

Um die Steuerungsfähigkeit dieses komplexen Gefüges aus formellen und informellen Beziehungen zu gewährleisten ist es erforderlich klare Funktions- und Rollenzuteilung vorzunehmen, die Kompetenzen und Verantwortlichkeiten eindeutig abzugrenzen und parallel Informationsflüsse und Entscheidungsgrundlagen nachvollziehbar abbilden.^[8]

Auch die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat das Thema der Steuerung und Überwachung von öffentlichen Unternehmen aufgegriffen und Leitsätzen zur Corporate Governance von staatseigenen Unternehmen entwickelt. Die Prinzipien der OECD haben keinen bindenden Charakter, beschreiben aber grundlegende Handlungsansätze und adäquate Verhaltensweisen für die Führung von öffentlichen Unternehmen. Aufgrund des internationalen Charakters des Kataloges ist die nationale Umsetzung erschwert, trotzdessen sind die enthaltenen Ansätze Basiskompetenzen, die in die Entwicklung von Kodizes einfließen können.^[9]

2.1 Definition öffentliche Unternehmen

Ein öffentliches Unternehmen befindet sich ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand oder wird von ihr verwaltet oder betrieben, wobei es auf den Umfang der Beteiligung nicht ankommt. Auch ist die Bezeichnung als öffentliches Unternehmen unabhängig von der Wahl der Rechtsform, da sowohl Personengesellschaften oder Kapitalgesellschaften, als auch verschiedenste öffentlich rechtliche Formen bei der Ausgestaltung möglich sind.^[10] Ein Kriterium welches direkten Einfluss auf die Public Corporate Governance hat ist die Entscheidung zwischen einer formellen oder materiellen Privatisierung, weil dadurch notwendig einzurichtenden Organe sowie Rechte und Pflichten der Organwalter bestimmt werden. Eine formelle Privatisierung betrifft nur den Wandel der Rechtsform berührt aber nicht die Eigentumsverhältnisse der öffentlichen Hand. Beispielhaft zu nennen ist der Wechsel von einem Eigenbetrieb zu einer GmbH oder AG. Diese Form der Ausgliederung ist weniger weitreichend als die materielle Privatisierung, da bei dieser sowohl ein Rechtsformwechsel vollzogen wird, als auch die Änderung der Eigentumsverhältnisse. Das Eigentümerverhältnis ändert sich immer dann, wenn die öffentliche Hand die Produkt- und Leistungserstellung teilweise oder vollständig an private Anbieter überträgt.^[11] Welche negativen Folgen eine materielle Privatisierung haben kann zeigt eindringlich das Beispiel der Berliner Wasserbetriebe, bei denen trotz Mehrheitsanteile der öffentlichen Hand diese die Kontrolle über die Preisgestaltung verlor. Die Teilung der Versorgungsverantwortung mit einem privaten Betreiber führte in Berlin zu den höchsten Wasserpreisen im gesamten Bundesgebiet.^[12] Die Maximierung des operativen Ergebnisses gefährdete den eigentlichen Zweck der preisgünstigen Wasserversorgung für die Berliner Bevölkerung durch die Wasserbetriebe.

Grundsätzlich ist die Form in welcher die öffentliche Hand ihre Unternehmen betreibt aber nicht das alleinige bestimmende Kriterium für ein öffentliches Unternehmen. Entscheidend ist der Zweck dieser Unternehmen, der in erster Linie die Wahrnehmung von öffentlichen Aufgaben enthalten muss. Nur über diesen Auftrag ist die parlamentarische und öffentliche Legitimation zu erzielen und der Bestand als öffentliches Unternehmen gesichert. Das Sachziel, welches mit Gemeinwohlorientierung gleich zu setzen ist steht deshalb über dem Formalziel, bei dem vordergründig Gewinnerzielungsabsicht verfolgt wird. Das Formalziel selbst gilt aber als notwendige Nebenbedingung für öffentliche Unternehmen um die gesetzten Sachziele effizient zu erreichen und Insolvenz und Konkurs abzuwenden. Sollten ein öffentliches Unternehmen aber nicht mehr überwiegend die Interessen und Ziele der öffentlichen Hand und der Bürger verfolgen ist in diesem Aufgabenbereich über eine vollständige Privatisierung der Unternehmung zu entscheiden.^[13]

[...]

^[1] Vgl. Klenk/Nullmeier (2004), S. 11

^[2] Vgl. Budäus/Hilgers (2003), S. 892; Klenk/Nullmeier (2004) S. 12

^[3] Vgl. Lenk/Rottmann (2008), S. 147

^[4] Vgl. Budäus/Hilgers (2003), S. 887

^[5] Übersteuerung ist eine weitgehende Einschränkung der Entscheidungsautonomie öffentlicher Unternehmen durch die Trägergebietskörperschaft, bei der das Unternehmen bloßer Empfänger von Anweisungen ist. Untersteuerung ist die weitgehende organisatorische Verselbständigung öffentlicher Unternehmen, bei der das Unternehmen autonom Ziele bestimmt und die Integration in die Gesamtstrategie der Trägergebietskörperschaft erschwert. (Theuvsen/Mechthild (2008) S. 131)

^[6] Vgl. Fabry (2002), S. 1; Budäus/Hilgers (2003), S. 893

^[7] Vgl. Budäus (2008), S.31

^[8] Vgl. Budäus/Hilgers (2009) S. 893f.

^[9] Vgl. OECD

^[10] Vgl. Fabry (2002), S. 2

^[11] Vgl. Ronellenfitsch (2007), S. 25

^[12] Vgl. Berliner Wassertisch

^[13] Vgl. Ronellenfitsch (2007), S. 25