Steuerung und Qualität in der Jugendarbeit

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Jugend und Gesellschaft
2.1 Kindheit und Jugend als gesellschaftliche Konstruktionen
2.2 Adoleszenz und psychosoziales Moratorium
2.3 Gesetzliche Bestimmung der Altersgruppen
2.4 Jugendphase und gesellschaftliche Entwicklungen
2.5 Jugendliche als gesellschaftlich benachteiligte Gruppe
2.6 Jugendliche Lebenslagen und soziale Ungleichheit
2.7 Zwischenfazit

3 Bedeutung der Jugendarbeit
3.1 Theoretische Annäherung
3.1.1 Jugendarbeit als Freizeit-, Bildungs- und Sozialisationsinstanz
3.1.2 Perspektiven auf Jugendarbeit
3.1.2.1 Jugendarbeit aus Sicht junger Menschen
3.1.2.2 Jugendarbeit als Sozialleistung des Staates
3.1.2.3 Jugendarbeit als Angebot der Zivilgesellschaft
3.1.2.4 Jugendarbeit als Handlungsfeld der Sozialen Arbeit
3.1.2.4.1 Professionelle Soziale Arbeit
3.1.2.4.2 Pädagogisches Handlungsfeld
3.1.2.4.3 Fachliche Leitlinien
3.2 Gesetzliche Grundlage für die Jugendarbeit
3.3 Praxis der Jugendarbeit
3.3.1 Angebots- und Organisationsformen
3.3.1.1 Die Offene Jugendarbeit in Einrichtungen
3.3.1.2 Jugendverbandsarbeit
3.3.1.3 Weitere Formen der Jugendarbeit
3.3.1.4 Kategorisierung der Angebote der Jugendarbeit
3.3.2 Zielgruppen der Jugendarbeit
3.3.3 Quantifizierung der Jugendarbeit
3.3.4 Die Jugendarbeit in Erfurt
3.4 Herausforderungen für die Jugendarbeit
3.5 Zwischenfazit

4 Qualität, Wirksamkeit und Steuerung in der Sozialen Arbeit 39
4.1 Begriffliche Annäherungen
4.2 Der Einfluss von Ökonomisierungsprozessen
4.3 Der Qualitätsbegriff in der Sozialen Arbeit
4.3.1 Dimensionen und Perspektiven
4.3.2 Differenzierungen und Ebenen
4.3.3 Qualität und Fachkräfte
4.3.4 Qualität und Beteiligung der Adressat_innen
4.3.5 Qualität und die Träger der Sozialen Arbeit
4.3.6 Gesetzliche Grundlagen für Qualitätsentwicklung
4.3.7 Qualitätsstandards und Qualitätskriterien
4.4 Wirkung und Wirkungsreflexion von Jugendarbeit
4.5 Zwischenfazit

5 Verortung von Qualitätsentwicklung und Steuerung
5.1 Gesamtverantwortung für die Jugendarbeit
5.2 Kommunale Steuerung der Jugendarbeit
5.3 Kommunale Qualitäts- und Wirksamkeitsdialoge
5.3.1 Wirksamkeitsdialog in Nordrhein-Westfalen
5.3.2 Wirksamkeitstrialog der Berliner Jugendarbeit
5.3.3 Qualitätsentwicklung der Jugendarbeit in Erfurt
5.4 Zwischenfazit

6 Schlussfolgerungen für ein akteurszentriertes Modell

Quellenverzeichnis

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen

Abb. 1 Partizipationsstufen nach Schröder (1995, 16)

Abb. 2 Kategorisierung des sozialpädagogischen Handlungsfeldes Jugendarbeit

Abb. 3 Dimensionen und Perspektiven des Dialogbegriffs „Qualität“

Abb. 4 Prinzip der dialogischen Qualitätsentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe

Tab. 1 Übersicht Anzahl junger Menschen und Gruppe der 10 bis u18-Jährigen bundesweit, landesweit, stadtweit

Tab. 2 Übersicht Anzahl der öffentlich geförderten Maßnahmen sowie Anzahl der Teilnehmenden in der Jugendarbeit bundesweit, landesweit, stadtweit

Tab. 3 Übersicht Anzahl der Einrichtungen der Jugendarbeit sowie Anzahl der tätigen Personen in der Jugendarbeit bundesweit, landesweit, stadtweit

Tab. 4 Übersicht öffentliche Gesamtausgaben für Einrichtungen sowie Maßnahmen der Jugendarbeit in Euro bundesweit und landesweit

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Während Fragen von Bildung in den unterschiedlichen Lebensphasen von Kindern und Jugendlichen aktuell ein breit diskutiertes Thema sind und zum Beispiel ein dynamischer Diskurs dazu besteht, wie Ganztagsschulen gestaltet werden können, was Schulsozialarbeit leisten soll und wie außerschulische und schulische Jugendbildung vernetzt werden können, scheinen klassische Formen der Jugendarbeit zu einem Randthema der fachlichen Auseinandersetzung geworden zu sein.

Jugendarbeit wird in diesem Zusammenhang zweifach marginalisiert. Zum Ersten, weil der Bereich von Schule und Bildung stärker betont wird. Zum Zweiten, weil Kinder immer stärker in den Mittelpunkt rücken und die Gruppe der Jugendlichen nicht mehr als eigene Gruppe mit spezifischen Bedürfnissen wahrgenommen wird. Ein Beleg für diesen Eindruck gibt das Programmheft des 14. Deutschen Kinder- und Jugendhilfetag, der vom 07. – 09.06.2011 in Stuttgart stattfand. Die Zahl der Fachvorträge und Workshops zu den Themen Kinderschutz und Kindertagesbetreuung sowie Schulsozialarbeit, Übergangsgestaltung und Vernetzung mit Schule übersteigen das Interesse etwa an Offener Jugendarbeit um ein Vielfaches. Fast macht es den Eindruck, als wäre Jugendarbeit – in der Offenen Arbeit und im Jugendverband – zugunsten von Projekten in Schule und Kindertageseinrichtungen obsolet.

Jugendarbeit muss sich deshalb immer wieder neu legitimieren. Dabei gilt es, die sich wandelnden Interessen und Bedürfnisse von Jugendlichen zu berücksichtigen und unter dem Eindruck knapper werdender Ressourcen bzw. der Neuordnung der Mittelverteilung die Qualität von Jugendarbeit unter Beweis zu stellen. Wie dies gelingen kann, soll Thema dieser Arbeit sein.

Es soll der Frage nachgegangen werden:

Welche Aspekte muss ein Modell der Steuerung der Jugendarbeit und ihrer Qualität beinhalten, wenn es den unterschiedlichen Motiven der verschiedenen Akteursgruppen in diesem Arbeitsfeld gerecht werden will?

Die grundlegenden Hypothesen dabei sind:

- Jugendarbeit steht aktuell unter hohem Legitimationszwang.

- Es bedarf einer fachpolitischen Debatte darum, was Jugendarbeit leistet, leisten kann und leisten soll.

- Es bedarf einer Konzeptionalisierung für „Qualität“ in der Jugendarbeit. Diese muss durch Aushandlungsprozesse fachlich und politisch gesteuert werden.

Um zu diesen Hypothesen Stellung beziehen zu können und die Fragestellung adäquat zu beantworten, wird im zweiten Kapitel dieser Arbeit zunächst die Stellung von Jugendlichen in der Gesellschaft beleuchtet.

Dafür werden Kindheit und Jugend als gesellschaftliche Konstruktionen in den Blick genommen (2.1), die Besonderheit der Jugendphase als Adoleszenz und psychosoziales Moratorium herausgearbeitet (2.2), die gesetzlichen Definitionen von Kindheit und Jugend vorgestellt (2.3), auf die gesellschaftlich benachteiligte Stellung von Jugendlichen eingegangen (2.4) und schließlich wird die Frage nach den Lebenslagen Jugendlicher und sozialer Ungleichheit gestellt (2.6). Dieser Zugang erscheint notwendig, um im nächsten Schritt die Bedeutung von Jugendarbeit herauszuarbeiten.

Dies geschieht zunächst aus theoretischer Perspektive (3.1), gefolgt von der Darstellung der gesetzlichen Rahmensetzung (3.2), um dann einen Blick auf die Praxis der Jugendarbeit sowohl bundes- und landesweit, als auch kommunal für die Landeshauptstadt Erfurt zu werfen (3.3). Auf dieser Grundlage sollen schließlich aktuelle Herausforderungen der Jugendarbeit bestimmt werden (3.4). Im vierten Kapitel erfolgt zunächst eine Erweiterung des Fokus, wenn es darum geht, die Begriffe von Qualität, Wirksamkeit und Steuerung zu beleuchten. Zwar werden auch immer wieder Bezüge zur Jugendarbeit hergestellt, es erscheint jedoch sinnvoll, allgemeinere Tendenzen für die gesamte Soziale Arbeit in den Blick zu nehmen, die auch auf Entwicklungen in der Jugendarbeit Einfluss haben.

Im ersten Abschnitt dieses Kapitels wird sich den Begriffen genähert (4.1). Daran anschließend wird der Einfluss von Ökonomisierungsprozessen kritisch hinterfragt (4.2). Im Weiteren geht es darum, den Begriff der „Qualität“ zu entfalten und die unterschiedlichen Zugänge zu Qualität zu beleuchten (4.3), sowie die Fragen nach Wirksamkeit und deren Reflexion zu stellen (4.4).

Im fünften Kapitel wird der Fokus dann wieder auf die Jugendarbeit verengt. Hier geht es zum einen darum, die Rolle der Kommune als Gesamtverantwortliche für Jugendarbeit zu klären (5.1), die Formen und Instrumentarien kommunaler Steuerung in der Jugendarbeit zu benennen (5.2) und das Modell der „Qualitäts- und Wirksamkeitsdialoge“ in der Jugendarbeit darzustellen und anhand von Nordrhein-Westfalen, Berlin und Erfurt zu diskutieren.

Jedes Kapitel wird in einem Zwischenfazit zusammengefasst, um im sechsten Kapitel Schlussfolgerungen für ein akteurszentriertes Modell ziehen zu können.

2 Jugend und Gesellschaft

Bevor auf die Aufgaben der Jugendarbeit eingegangen werden kann, erscheint es notwendig, die wesentlichen Adressat_innen dieses Angebots, also die Jugendlichen selbst, und ihre gesellschaftliche Stellung in den Blick zu nehmen. Es geht darum, „Jugend“ nicht als objektive Tatsache, sondern als relationale Kategorie im Kontext der Gesellschaft zu verstehen und damit eine Grundlage für eine akteurszentrierte Perspektive zu schaffen, die dieses relationale Verhältnis immer mitdenkt.

2.1 Kindheit und Jugend als gesellschaftliche Konstruktionen

Jugendarbeit ist ein Produkt moderner Gesellschaften und hat ihren Ursprung in den gesellschaftlich konstruierten Lebensphasen „Kindheit“ und „Jugend“. Die gesellschaftstheoretischen Kindheits- und Jugendforschungen zeigen auf, „dass erst in modernen funktionsspezifischen ausdifferenzierten Gesellschaften die sozialstrukturellen Vorraussetzungen für die Entstehung und Ausbreitung einer vergleichsweise homogenen Kindheits- und Jugendphase tendenziell gegeben sind“ (Mierendorff, Olk 2010, 132). Nach diesem Verständnis ist „Jugend“ keine biologische oder entwicklungspsychologische Tatsache, sondern ein Phänomen, das sich nach Berger und Luckmann im Kontext gesellschaftlicher Modernisierung entwickelt hat und daran gekoppelt ist. „In der Dialektik zwischen Natur und gesellschaftlich konstruierter Welt wird noch der menschliche Organismus umgemodelt. In dieser Dialektik produziert der Mensch Wirklichkeit – und sich selbst“ (Berger, Luckmann 2009, 195).

Mierendorff und Olk nennen vier Entstehungsbedingungen, die für die historische Entwicklung dieser Lebensphasen verantwortlich sind. „1) Prozesse der Arbeitsteilung, 2) Freisetzung von Kindern und Jugendlichen aus Erwerbsarbeit, 3) Entstehung von Schutz- und Vorbereitungsräumen sowie 4) Entstehung und Durchsetzung der bürgerlichen Familie“ (Mierendorff, Olk 2010, 132). Eine eindeutige Zuordnung und klare Trennung sowie eine homogene Abfolge der verschiedenen Lebensphasen anhand von Altersgruppen ist nur bedingt möglich. Kindheit und Jugend haben sich zwar als getrennte Lebensphasen herausgebildet, unterliegen jedoch durch gesellschaftliche Wandlungsprozesse ständigen Veränderungen, bei denen die Übergänge fließend sind. Aus Sicht der Sozialisationstheorie ist Kindheit die Lebensphase, in der die Familie die zentrale Sozialisationsinstanz darstellt. Neben dieser in die Zukunft gerichteten Sicht auf Kindheit blicken Forschung und Praxis inzwischen auch auf die gegenwärtige Lebenssituation von Kindern. „Die Vorstellung von Kindheit als Vorbereitungs- und Sozialisationsphase auf das Leben als Erwachsener wird erweitert und überlagert von einem Verständnis der Kindheit als kulturellem Muster und als einer gesellschaftlichen Lebensform im historischen Wandel“ (Joos, Meyer, Nauk 2001, 372).

Als Jugend wird der Lebensabschnitt von Beginn der Pubertät bis zur Vollendung dieser bezeichnet. Innerhalb dieser Phase wird die Ablösung von der primären Sozialisationsinstanz Familie und die Integration in gesellschaftliche Funktionen und Rollen vollzogen. Neben die Familie treten weitere Sozialisationsinstanzen zur Bewältigung der Ablösungsprozesse. „Unter solchen Bedingungen tendieren Jugendliche dazu, ihre Identitäts- und Verhaltensprobleme durch Bildung altershomogener Gruppen zu bewältigen“ (Mierendorff, Olk 2010, 127). Laut Wensierski ist die Jugendphase gekennzeichnet durch „Freisetzungsprozesse“ und Vergesellschaftung. Unter „Freisetzung“ versteht er wie auch Mierendorff und Olk die historisch geringer gewordene Beteiligung Jugendlicher am Erwerbsleben, welche in längeren Schulphasen begründet ist, und dem gleichzeitigen Schwinden der Bedeutung familiärer Sozialisation (Wensierski 2008, 35). In diesen Freiräumen, die zusätzlich zu den bereits in der Kindheit vorhandenen Schutz- und Vorbereitungsräumen entstehen, ist Platz für eigenständige Jugend- und Gleichaltrigenkulturen, die von gesellschaftlicher Entwicklung beeinflusst werden. Der Abschluss der Jugendphase ist dabei schwer zu fassen, da sich durch Individualisierungsprozesse das Erlangen soziokultureller und ökonomischer Eigenständigkeit zeitlich flexibilisiert sowie ihr Endpunkt in Struktur und Gestalt diversifiziert (Mierendorff, Olk 2010, 135).

2.2 Adoleszenz und psychosoziales Moratorium

Die Zeitspanne der Jugend wird auch als Adoleszenz bezeichnet. Es ist „die Zeit, die junge Menschen brauchen, um sich mit der durch den pubertären Umbruch ausgelösten Situation psychisch zu arrangieren, um den neuen Körper ‚bewohnen’ zu lernen und sich ihren jeweiligen Platz in der Gesellschaft zu suchen“ (Schröder 2005, 91). In der Literatur werden drei Zeitphasen unterschieden (z.B. Böhnisch 2007, 50f). Schröder (2005, 91f) benennt hier konkrete Altersgruppen. Die frühe Adoleszenz ist gleichzeitig die Phase der Pubertät im Alter zwischen 9/13 und 14/16 Jahren und betrifft die „Kids“. Die mittlere Adoleszenz zwischen 14/16 und 18/19 Jahren betrifft die „Jugendlichen“ und die späte Adoleszenz zwischen 18/19 und 25/30 Jahren die „jungen Erwachsenen“. Allen gemeinsam^[1] ist die bereits erwähnte „Freisetzung“, die freie Zeit als „psychosoziales Moratorium“ (Schröder 2005, 91). Dieses ermöglicht ein Innehalten vor dem Übergang in die Erwachsenenwelt und charakterisiert die Jugendphase im gesellschaftlichen Kontext als „ein Experimentierraum, in dem man ohne soziales Risiko und ohne Stigmarisiko sich erproben kann“ (Böhnisch 2007, 50).

An diesen modernen Jugendbegriff setzt Jugendarbeit in der heutigen Form an. „Jugendarbeit entstand historisch genau an dieser Schnittstelle: Zwischen den neuartigen Bildungsprozessen im Jugendalter, den gesellschaftlichen Zumutungen der forcierten Industriegesellschaft und der Herausbildung einer eigenständigen jugendkulturellen Gruppierung als Ausdruck eines neuartigen generationenspezifischen Selbstbewusstseins“ (Wensierski 2008, 36).

2.3 Gesetzliche Bestimmung der Altersgruppen

Juristisch gefasst wird Kindheit im Gesetz zur Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII). Kindsein heißt einerseits „wer noch nicht 14 Jahre alt ist“ (SGB VIII §7 Abs.1 Pkt.1), anderseits für bestimmte Rechtsverhältnisse „wer noch nicht 18 Jahre alt ist“ (SGB VIII §7 Abs.2). Die zweite Bestimmung entspricht auch der UN-Kinderrechtskonvention, in der das Kind bestimmt wird als „jeder Mensch, der das achtzehnte Lebensjahr noch nicht vollendet hat“ (UN KRK Art.1). Als Jugendlicher wird laut Gesetz bezeichnet, „wer 14, aber noch nicht 18 Jahre alt ist“ (SGB VIII §7 Abs.1 Pkt.2). Hier zeigt sich die Schwierigkeit, Jugendphase und Kindheit trennscharf nach Alter bestimmen zu können.

2.4 Jugendphase und gesellschaftliche Entwicklungen

In der Lebensphase der Jugend entwickeln Menschen ihr persönliches Wertesystem und ihre individuellen (politischen) Interessen. Es entsteht das jeweils eigene Bild von der Welt. Dabei werden die vorgegebenen Normen und Werte hinterfragt. Gleichzeitig sind junge Menschen mit einer ambivalenten Haltung der Erwachsenengeneration gegenüber der heranwachsenden Generation konfrontiert. Einerseits ist Jugend ein romantisiertes Ideal, andererseits ist die „Jugend von heute“ immer schlimmer als die jeweilige Elterngeneration.

Mierendorff und Olk begründen hierin auch das Interesse der Jugendforschung, das „dabei insbesondere misslingenden Integrationsprozessen in Erwachsenenrollen – z.B. in Form unterschiedlicher Spielarten abweichenden Verhaltens sowie unterschiedlichen Formen politischen Protestes – zukommt (…)“. Damit, so Mierendorff und Olk weiter, werde deutlich gemacht, „dass speziell die Gruppe der Jugendlichen bzw. der jungen Erwachsenen als eine im Hinblick auf die Funktionsweise der Gesellschaft irritierende (z.B. durch unterschiedliche Formen subkulturellen Verhaltens) bzw. destabilisierende (z.B. durch kriminelle Handlungen) Gruppe gilt, aber auch als ein Faktor sozialen Wandels (z.B. durch politischen Protest), ja sogar als Motor für Emanzipation und Demokratisierung angesehen wird“ (Mierendorff, Olk 2010, 128). Die Jugendphase ist demnach bedeutender Ort gesellschaftlicher Entwicklung. Schröder meint sogar: „Man kann die gesellschaftlichen Individualisierungsprozesse als ein Produkt der Adoleszenz betrachten, weil das Bestreben von Jugendlichen, sich abzusetzen, sich zu verselbständigen und somit etwas Eigenes zu entwickeln die Tendenz befördert, sich von Anderen unterscheiden zu wollen – somit sich als Individuum zu entdecken und zu entwickeln“ (Schröder 2005, 90).

Gleichzeitig begründet sich das Interesse an Jugendlichen und ihrer Entwicklung aus der gesamtgesellschaftlichen Zukunftsperspektive, welche dem Erwachsenwerden inhärent ist. Diese Perspektive begründet einerseits das Zurverfügungstellen von Begleitung und Unterstützung, um Jugendliche in die Lage zu versetzen, Gesellschaft gestalten zu können. Andererseits ist sie Ausgangspunkt eines Misstrauens gegenüber Jugendlichen, welches mit einem Interesse an Lenkung und Kontrolle einhergeht.

2.5 Jugendliche als gesellschaftlich benachteiligte Gruppe

Obwohl Jugendliche die zukünftigen Entscheidungs- und Verantwortungsträger der Gesellschaft sind, möglicherweise aber vielleicht gerade auch aufgrund dieser Zukünftigkeit, werden ihnen in der Gesellschaft nicht die gleichen Rechte zugebilligt wie erwachsenen bzw. volljährigen Gesellschaftsmitgliedern. Diese Einschränkungen werden sowohl mit der entwicklungsbedingten Notwendigkeit von Schutz und Begleitung der Kinder und Jugendlichen begründet, aber auch mit ihrem sozialisatorisch begründeten Unvermögen, gesellschaftliche Verantwortung zu tragen. Aus Perspektive der Sozialisationstheorie können Kinder und Jugendliche in bestimmte gesellschaftliche Entscheidungen nicht einbezogen werden, weil „zwischen einer Kategorie kompetenter und ordnungsfähiger Akteure, den Erwachsenen, und einer Kategorie inkompetenter und überhaupt erst zukünftiger Akteure, den Kindern“ unterschieden wird (Bühler-Niederberger, Sünker 2006, 32).

Sowohl ihre Rolle als „Motor der Gesellschaft“ als auch die der sich Entwickelnden führt also letztlich zu Begrenzungen Jugendlicher, die Ungleichheit erzeugt. Nach Mierendorff und Olk zeigt sich das „asymmetrische Machtverhältnis in der Tatsache (…), dass die Gruppe der Kinder bei der Verteilung des Wohlstandes und öffentlicher Ressourcen einen ‚ungeschützten Status‘ haben“ (Mierendorff, Olk 2010, 144). Bürgerliche Rechte wie Religionsfreiheit, Wahlbeteiligung, Bestimmung des Aufenthaltsortes und Geschäftsfähigkeit werden ihnen altersabhängig verweigert bzw. vorenthalten und die Eltern sind stellvertretend für ihre Kinder bzw. Jugendlichen angehalten, für die Einhaltung der „Verpflichtung zur Teilnahme am institutionalisierten Bildungssystem“, sprich für die Einhaltung der Schulpflicht, Sorge zu tragen (Mierendorff, Olk 2010, 143). Letzterer staatlicher Eingriff wird etwa von Oevermann (1996, 172) aus professionstheoretischer Perspektive stark kritisiert, da er die eigenständige Lernmotivation und die Autonomie der Kinder bzw. Jugendlichen und ihrer Familien einschränke und ein freiwilliges Eingehen eines professionellen Arbeitsbündnisses unmöglich mache.

2.6 Jugendliche Lebenslagen und soziale Ungleichheit

Einerseits ist es sinnvoll und notwendig, Jugendliche als eine Gruppe zu begreifen, die aufgrund ihrer generationalen gesellschaftlichen Stellung und ihres psychosozialen Entwicklungsstadiums bestimmte Bedürfnisse hat. Andererseits darf nicht übersehen werden, dass Jugendliche eine in sich heterogene Gruppe sind. Zu unterscheiden sind sie zum Beispiel hinsichtlich unterschiedlicher Interessen und Neigungen. Diese entwickeln sich jedoch nicht ausschließlich aus sich selbst heraus. Folgt man Bourdieu, sind Interessen und Geschmack nicht von der sozialen Herkunft zu trennen. „Der Geschmack ist amor fati, Wahl des Schicksals, freilich eine unfreiwillige Wahl, durch Lebensumstände geschaffen, die alles außer der Entscheidung für den ‚Notwendigkeits-Geschmack‘ als pure Träumerei ausschließen“ (Bourdieu 1987, 290). Der Lebensstil ist aus seiner Sicht untrennbar mit den Lebenslagen des Individuums im sozialen Raum verbunden. Als „Raum der sozialen Lebenslagen“ bezeichnet Bourdieu die Komposition von „Volumen und Struktur des Kapitals^[2] “, welches einer Gruppe zur Verfügung steht (Bourdieu 1987, 211ff) und quasi als Ermöglichungsstruktur Lebensstil, Geschmack und Interessen beeinflusst.

Dies zeigt eindrücklich der kürzlich in der Entwurfsfassung veröffentlichte vierte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, wenn er feststellt, dass die soziale Herkunft das Freizeitverhalten von Kindern hoch signifikant prägt. Während 72% der Kinder aus der Unterschicht und unteren Mittelschicht dem Freizeittyp „Medienkonsument“ zugeordnet werden, gelten 74% der Kinder aus der oberen Mittelschicht und Oberschicht als „vielseitige Kids“, die unterschiedliche Hobbys und Freizeitaktivitäten pflegen (BReg 2012, 100f).

Entsprechend wäre es unbefriedigend, nur die subjektiven Bedürfnisse und Interessen zu erfragen, wenn es darum geht, Jugendliche als gesellschaftliche Gruppe zu fassen. Vielmehr muss es auch darum gehen, strukturanalytisch soziale Ungleichheiten und daraus resultierende Verwirklichungschancen^[3] in den Blick zu nehmen.

Die Ergebnisse der 16. Shell-Jugendstudie zeigen, dass sich Lebenskonzepte von Jugendlichen in Abhängigkeit ihrer sozialen und familiären Lebenslage entwickeln. So blicken Jugendliche aus den oberen sozialen Schichten optimistischer in die Zukunft und sind überzeugter von ihrer Selbstwirksamkeit (Shell 2010, 344) – also von der Wahrscheinlichkeit, durch eigenes Handeln bestimmte Ziele erreichen oder schwierige Anforderungen überwinden zu können (Schwarzer, Jerusalem 2002, 35). „Der zuversichtliche und durchaus optimistische Pragmatismus gelingt den jungen Leuten am besten, die aus den beiden obersten sozialen Schichten kommen“ (Shell 2010, 344). Sie haben nicht nur das Vertrauen in ihre eigenen Fähigkeiten, sondern gehen auch davon aus, dass sie über ein sicheres Netzwerk aus Familie und Freunden, also soziales Kapital, verfügen, um in Krisenzeiten aufgefangen zu werden.

Anders sieht es in der Gruppe der Jugendlichen aus, die aus ökonomisch und sozial benachteiligten Familien kommt. „In dieser Gruppe der Benachteiligten verändern sich die subjektiven Einschätzungen der Lebenslage. Hier begegnet uns der höchste Grad von Pessimismus (…). Die sozial an den Rand gedrängten jungen Menschen spüren deutlich, in einer prekären Lebenslage zu stecken“ (Shell 2010, 345). In der Zusammenfassung kommen die Verfasser_innen der Shell-Jugendstudie zu dem Schluss, dass „sich die Kluft zwischen den beiden privilegierten Gruppen und der randständigen Gruppe gegenüber den letzten beiden Shell-Jugendstudien in spürbaren Nuancen weiter vergrößert“ hat (Shell 2010, 346). Die Shell-Jugendstudie zeigt damit deutlich, dass die soziale Lebenslage und die subjektiven Perspektiven in einem starken Zusammenhang stehen und dies ist umso problematischer, als dass Jugendliche die gleichen Herausforderungen bewältigen müssen, dafür aber ganz unterschiedliche Voraussetzungen haben (Stroppe 2011, 5).

So weist Hradil darauf hin, dass die Bildungschancen von Kindern aus unteren sozialen Schichten in den letzten 50 Jahren kaum merklich gestiegen sind (Hradil 2012, 163). Erschwerend kommt in diesem Zusammenhang hinzu, dass Kinder und Jugendliche aufgrund gesellschaftlicher Individualisierungs- und Pluralisierungsprozesse weit mehr als früher als „selbstverantwortliche Akteure ihrer eigenen Zukunft“ (Mierendorff, Olk 2010, 125) Verantwortung tragen müssen – und dies, obwohl ein Teil der Jugendlichen nur wenig Vertrauen in die eigenen Fähigkeiten und die eigene Selbstwirksamkeit hat, wie die Shell-Jugendstudie feststellt. So positiv die zur Verfügung stehenden Wahlmöglichkeiten für junge Menschen grundsätzlich zu bewerten sind, bergen sie auch Unsicherheiten in sich, „nicht nur an den gesellschaftlichen Umständen und Widrigkeiten zu scheitern, sondern darüber hinaus auch noch für Misserfolge persönlich verantwortlich gemacht zu werden“ (Mierendorff, Olk 2010, 136).

Die Verbindung von fehlenden subjektiven und objektiven Zukunftsperspektiven hat Auswirkungen auf das Leben der Jugendlichen im Hier und Jetzt, etwa indem sie eher zu problematischen Verhaltensweisen neigen, wie Gewalt oder Drogen- und Alkoholmissbrauch (Shell 2010, 345). Ausschließlich strukturelle Bedingungen für unangepasstes gesellschaftliches Verhalten als Erklärung heranzuziehen, wäre sicherlich unangemessen. Dennoch, so die Shell-Jugendstudie, ist ein entsprechender Zusammenhang evident, wenn sie jedoch auch betont, dass sich die Mehrzahl der „abgehängten Jugendlichen“ dennoch gesellschaftlich angepasst verhält (Shell 2010, 347). Umso deutlicher zeigt sich die Notwendigkeit, soziale Lebenslagen von Jugendlichen nicht erst dann zu skandalisieren, wenn aus den individuellen Problemlagen gesellschaftliche Probleme erwachsen. Vielmehr sollten die sozial ausgrenzenden Lebenslagen von Kindern und Jugendlichen selbst als gesellschaftliches Problem verstanden werden, das es zu analysieren und zu bearbeiten gilt.

Die Verfasser_innen der zweiten World-Vision-Kinderstudie stellen in ihrem Schlusswort fest: „Ungleichheiten in der Kindheit sind per Definition ungerecht, denn sie sind einzig und allein auf Lebensbedingungen zurückzuführen, auf die Kinder keinen Einfluss haben. Eine Gesellschaft, in der die Jüngsten schlechtere Lebensperspektiven haben, weil sie in eine benachteiligte Familie hineingeboren werden, ist der Inbegriff einer ungerechten Gesellschaft“ (World Vision 2010, 351). Die Studie nimmt die Lebenswelt von Kindern im Alter von sechs bis elf Jahren in den Blick, doch Gleiches gilt auch für die Phase der Jugend, die häufig noch von den gleichen ökonomischen und sozialen Abhängigkeiten geprägt ist.

2.7 Zwischenfazit

Fasst man die Ausführungen zusammen, ist festzuhalten, dass die Jugendphase historischen Wandlungsprozessen unterworfen ist und als Entwicklungsphase mit spezifischen Anforderungen verstanden werden kann, für deren Bewältigung es Freiräume braucht. Die rechtlichen Bestimmungen von Kindheit und Jugend deuten diesen Schutzcharakter an. Damit zeigt sich, dass Jugendliche nicht als vollständig eigenständige Akteure in der Gesellschaft anerkannt werden, sondern dass sich ihre gesellschaftliche Stellung im Spannungsfeld vom „Jugendlichen als sich entwickelnder Mensch“, der Schutz und Kontrolle braucht, und dem „Jugendlichen als gesellschaftlichem Akteur“, der Autonomie- und Gestaltungsbedürfnisse äußert, bewegt. Darüber hinaus wurde deutlich, dass die Lebenslagen von Jugendlichen von strukturellen Ungleichheiten geprägt sind, die entscheidenden Einfluss auf ihr Selbstbild und ihre Gestaltungsmöglichkeiten haben.

3 Bedeutung der Jugendarbeit

In diesem Kapitel soll die Frage beantwortet werden, was unter Jugendarbeit zu verstehen ist. Dies soll zunächst in Form einer theoretischen Annäherung geschehen, die im Besonderen, aber nicht ausschließlich, die Perspektive Jugendlicher berücksichtigt. Nicht zuletzt aufgrund sozialer Ungleichheiten (vgl. Kapitel 2.6) erscheint es jedoch sinnvoll, die Betrachtung des Feldes um weitere Akteure und deren Perspektiven zu erweitern. Danach wird die Praxis der Jugendarbeit in Gestalt und Umfang beleuchtet.

3.1 Theoretische Annäherung

Jugendarbeit erschließt sich zunächst aus der wortwörtlichen Bedeutung als Arbeit mit Jugendlichen. Eine allgemeine und das darzustellende Feld umfassende Definition ist in der Literatur jedoch nicht zu finden, so meint unter anderem Thole: „Hiernach ist eine anschaulich und fachlich ausgewiesene begriffliche Fassung der Jugendarbeit beziehungsweise der heutigen Kinder- und Jugendarbeit anscheinend überflüssig, weil sich dieses sozialpädagogische Arbeitsfeld als solches selbst erklärt, quasi aus sich heraus eine Deutlichkeit produziert, die keine [sic!] weiteren Erklärung bedarf“ (Thole 2000, 18). Dennoch ist das, was unter Jugendarbeit zu verstehen ist, durch gesellschaftliche Entwicklung geprägt und stellt einen Wert für die Gesellschaft dar. Diesen gilt es darzustellen, und damit eine notwendige Sinnsetzung als Voraussetzung für jegliche Steuerungs- und Qualitätsdiskussion vorzunehmen.

3.1.1 Jugendarbeit als Freizeit-, Bildungs- und Sozialisationsinstanz

Grundlegend kann Jugendarbeit als der geschützte Freiraum verstanden werden, der sich an den spezifischen Bedürfnissen und Herausforderungen der Jugendphase orientiert (vgl. Kapitel 2). In den autonomen Zugangsmöglichkeiten, wie sie Oevermann (1996, 172) in Bezug auf die Schule vermisst (vgl. Kapitel 2.5), kann möglicherweise die Chance der Jugendarbeit gesehen werden, deren Basis die freiwillige Beteiligung, der Spaß am Lernen und Erproben sowie die Mitwirkung der Adressat_innen sind (Lindner 2011a, 2). „In der Schule lernen Jugendliche, weil sie sollen; in der Jugendarbeit lernen sie, weil sie wollen “, bringt Linder (2011, 6, Hervorhebung wie im Original) diese Stärke der Jugendarbeit auf den Punkt.

Wensierski geht so weit, die Begriffe „Jugendarbeit“ und „außerschulische Jugendbildung“ gleichzusetzen, da Jugendarbeit immer auch auf die „Initiation und Gestaltung von Bildungsprozessen“ zielt. Allerdings hebt er hervor, dass die Grenzen zwischen schulischer und außerschulischer Jugendbildung nicht zuletzt durch die stärkere Verbreitung und Etablierung von Schulsozialarbeit zunehmend fließender werden. Dem entgegen betont Pleiner, Jugendarbeit genau nicht „auf ‚außerschulische Jugendbildung’ zu reduzieren, sondern als vorwiegend im Freizeitbereich angesiedelte Erziehungs-, Beratungs- und Bildungsinstanz, mit eigenständigen Aufgaben neben Familie, Schule und Arbeitswelt“ (Pleiner 2001, 19) anzusehen. Eine klare Unterscheidung zeigt jedoch auch Wensierski in Bezug auf die zentralen Aufträge von schulischer bzw. außerschulischer Jugendbildung. Hier betont er für die Jugendarbeit die Aspekte des Generationenlernens, der Partizipation und der Emanzipation. „Ihre Angebote sind freiwillig, ihre Bildungsprozesse zielen auf Persönlichkeitsentwicklung, Mündigkeit und die Entfaltung von Kreativität, ihre Inhalte und Themen sind adressaten- und zielgruppenorientiert, ihre Methoden und Didaktik setzen auf das Arrangement gruppen-, erlebnis- und geselligkeitsbezogener, alltagsorientierter Erfahrungsfelder“ (Wensierski 2008, 34).

Entsprechend ist der Jugendarbeit inhärent, dass sie in Wechselwirkung mit den Adressat_innen ausgestaltet wird. Es kann kein fertiges Curriculum bestimmt werden, welches die Jugendarbeit absolvieren soll und das den gesellschaftlichen Auftrag inhaltlich bzw. thematisch klar umreißt, da auf diese Weise die Anforderungen an Partizipation und Emanzipation keinesfalls erfüllt werden könnten. Wensierski spricht von der dialektischen Bestimmung der Jugendarbeit. „Seine Beziehungs- und Bildungsambitionen haben stets das Selbstverständnis und Selbstbewusstsein einer soziokulturellen Emanzipation der Jugendlichen in Rechnung zu stellen“ (Wensierski 2008, 35).

Die im Vorfeld nicht festgelegte inhaltliche und methodische Ausgestaltung der Jugendarbeit ermöglicht es, Jugendlichen den Freiraum zu bieten – wenngleich im Kontext gesellschaftlich normierter Einbettung –, gesellschaftliche Normen zu hinterfragen und auf diese Weise gesellschaftlichen Benachteiligungen zu begegnen. Dies bedeutet, dass Jugendarbeit die Aufgabe zukommt, soziale Benachteiligungen als gesellschaftliche Wirklichkeit zu erkennen, gleichzeitig aber ihre Wirkmächtigkeit zu ignorieren, um Raum für das Erproben eigenständiger, von gesellschaftlichen Benachteiligungen unabhängigen Lebenskonzepten zu ermöglichen. Jugendarbeit, verstanden als Ort des (Kennen-)Lernens und des Erprobens, ist damit Freizeit- und Bildungsinstanz, darüber hinaus jedoch auch Sozialisationsinstanz (Linder 2011, 8), da in Gemeinschaft und Aushandlung mit Anderen Normen und Werte neu bestimmt, redefiniert oder bestätigt werden.

Verallgemeinernd heißt das, Jugendarbeit ist eine Hilfestellung der Gesellschaft für das Durchlaufen der Jugendphase. Die dialektische Beziehung zueinander beschreibt Wensierski: „Jugendarbeit ist die sozialpädagogische Reaktion der Erwachsengeneration auf die kulturelle Eigengestalt der Jugend und ihrer Sozialformen“ (Wensierski 2008, 35).

Im weiteren Verlauf dieser Arbeit werde ich mich dieser gesellschaftstheoretischen Einordnung folgend auf Jugendarbeit als ein freiwilliges Angebot an eine Hauptzielgruppe junger Menschen im Alter von zehn bis 18 Jahren beziehen, welches auf die „Gestaltung der jugendlichen Freizeit“ und die „Schaffung und Bereitstellung eigenständiger jugendlicher Sozialisationsräume“ abzielt, die als „Arrangements jugendlicher Selbsterziehung und Selbstorganisation“ verstanden werden (Wensierski 2008, 36). Auf die Begrifflichkeit Kinder- und Jugendarbeit wird demnach im Folgenden bewusst verzichtet, um den Charakter der Angebote deutlich hervorzuheben, gleichwohl wissend, dass diese Angebote sich im juristischen Sinne auch an Kinder richten können.

3.1.2 Perspektiven auf Jugendarbeit

Zur Darstellung von Jugendarbeit ist es notwendig, neben der gesellschaftlichen Kontextsetzung unterschiedliche funktionale und akteurszentrierte Dimensionen der Jugendarbeit zu beleuchten. Diese Form der Darstellung soll mögliche Zweckbestimmungen von Jugendarbeit hervorheben. So kann Jugendarbeit gleichzeitig z.B. als ein Freizeitort für Jugendliche, eine Sozialleistung des Staates, ein Angebot eines zivilgesellschaftlichen Akteurs und ein Handlungsfeld der Sozialen Arbeit angesehen und beschrieben werden.

Eine wissenschaftlich eigenständige und umfassende Darstellung der Jugendarbeit in einer „fall- und feldbezogenen Vernetzung von strukturellen-, adressatInnen-, institutions- und professionsbezogenen Frage- und Problemstellung“ (Thole 2010a, 462) existiert nicht. So stellt Thole fest: „Weitgehend fehlen Studien, die Alltagspraxis nicht nur dokumentieren und legitimieren, sondern die Information zu den AdressatInnen und BesucherInnen, zu den Angeboten, Projekten und Maßnahmen, zu den institutionellen und strukturellen Eckpfeilern, den Methoden und Interaktionsnetzwerken sowie kooperativen, angebots- und feldübergreifenden Querverbindungen innerhalb der außerschulischen Kinder- und Jugendarbeit kommunizieren“ (Thole 2010a, 464). Diese Tatsache verstärkt das Autorenteam der Studie „Das Wissen zur Kinder- und Jugendarbeit“ folgendermaßen: „Auch das Wissen der Akteure der Kinder- und Jugendarbeit selbst gerät oftmals an seine Grenzen, wenn über Praxiserfahrung hinaus empirisch abgesicherte Forschungsergebnisse gefragt sind“ (AG G5 2009, 9).

In dieser Arbeit soll sich auf vier mögliche Zweckbestimmungen beschränkt werden, um die Charakteristik von Jugendarbeit zu fassen. Sie leiten sich ab aus den Perspektiven der Adressat_innen der Jugendarbeit, der politischen Akteure, der freien Träger sowie der Fachkräfte der professionellen Sozialen Arbeit. Diese scheinen in der zu führenden Diskussion um Steuerung und Qualität die Wesentlichen zu sein.

3.1.2.1 Jugendarbeit aus Sicht junger Menschen

Zuerst soll, dem Verständnis dieser Arbeit folgend, die Perspektive der Adressat_innen der Jugendarbeit eingenommen werden. Wie soeben dargestellt, lassen sich wissenschaftlich fundierte Aussagen zur Jugendarbeit aus Sicht von jungen Menschen nur bedingt und eingeschränkt darstellen. Um diese Sichtweise einzunehmen, können Erkenntnisse aus Beteiligungsprojekten und der Jugendforschungen helfen. An dieser Stelle sollen exemplarisch einige ausgewählte Studien betrachtet sowie auf den Aspekt der Partizipation in der Jugendarbeit eingegangen werden.

Das Archiv für Jugendkulturen e.V. und sein Begründer Klaus Farin haben es sich zur Aufgabe gemacht, den Klischees und Vorurteilen über „die Jugend" differenzierte Informationen entgegenzusetzen. Seine Forschungen zu Jugendkulturen und Jugendszenen^[4] bieten Einblicke in die Welt der Jugendlichen und Erklärungsmuster für bestimmte Interessen und Verhaltensweisen. Für Farin stellen Jugendkulturen „temporäre Sinn-Gemeinschaften“ (Farin 2011, 196) dar, die „Ordnung und Orientierung in die überbordende Flut neuer Erlebniswelten“ (ebd.) bringen. Dabei halten „künstliche Grenzziehungen die verwirrende Außenwelt auf Distanz“ (Farin 2011, 197) und ermöglichen es jungen Menschen „unter den Gleichgesinnten und -gestylten der eigenen (Sub-)Kultur ein Gefühl der Sicherheit und Zugehörigkeit“ (ebd.) zu schaffen.

In Jugendkulturen geht es nach Farin um „die Suche nach Geborgenheit in einer Gemeinschaft von Individualiten [sic!], die Organisation von Freizeitaktivitäten mit möglichst Gleichaltrigen, um echte Freundschaft“ (ebd.). Auch die Ergebnisse der 16. Shell-Jugendstudie belegen, dass „bei Jugendlichen der soziale Nahraum sehr hoch im Kurs“ (Shell 2010, 81) steht, und unterstreichen die Wichtigkeit der Gleichaltrigengruppe. Sie „spielt wegen des frühen Eintritts der Pubertät schon bei Zehn- bis Zwölfjährigen eine entscheidende Rolle für alle Fragen der Lebensstilgestaltung“ (Shell 2010, 46). Bei der Kontaktsuche unterscheidet Farin zwischen dem „traditionellen Weg“ (Farin 2011, 197) über die Mitgliedschaft in einen Verein oder Verband und dem informellen Weg, „der Clique“, einer „erwachsenenfreien Zone“ (Farin 2011, 198). Die Shell-Jugendstudie stellt fest, dass 71% der Jugendlichen im Alter von zwölf bis 25 Jahren Mitglied einer Clique sind (Shell 2010, 82).

Nach Farin gehören rund 20 Prozent einer Jugendgeneration mindestens einer Jugendszene an. Eine Erfurter Studie zeigt: „[R]und 24% der Jugendlichen fühlen sich einer Jugendszene zugehörig“ (JA EF 2002, 77). Farin erklärt: „Szenen bieten Jugendlichen, was sie in der Gesellschaft am meisten vermissen: Anerkennung“ (Farin 2011, 200). Jugendszenen und Jugendkulturen gelten als „Orte der Entwicklung und Förderung von Kreativität, Medien- und Kommunikationskompetenz – und damit letztendlich von Selbstbewusstsein“ (ebd.). Die Verortung im öffentlichen Raum führt dabei zu Konflikten mit der Erwachsenwelt, was jedoch laut Farin auch auf die räumliche Benachteiligung Jugendlicher zurückzuführen ist: „Es gibt zu wenige öffentliche Treffs ohne Konsumzwang, Freiräume, wo jugendliche Cliquen einfach nur abhängen, reden, ihre Musik hören können“ (Farin 2011, 198).

Auch der erste Kinder- und Jugendreport zum Nationalen Aktionsplan (NAP) „Für ein kindergerechtes Deutschland 2005–2010“ betont den von Jugendlichen geäußerten Bedarf an selbstbestimmten Freiräumen und daraus folgend die Notwendigkeit der Schaffung solcher Freiräume: „Es geht darum, angemessene Angebote für Kinder und Jugendliche zu schaffen und ihre Bedürfnisse zu verwirklichen. Sie wünschen sich Orte und Räume, an denen sie sich wohlfühlen“ (AGJ 2010, 43).

Neben der besonderen Bedeutung von Gleichaltrigengruppen besagt die Shell-Jugendstudie: „Freizeit und Freizeitgestaltung ist bei Jugendlichen heute meist untrennbar mit elektronischen Unterhaltungsmedien aller Art verbunden“ (Shell 2010, 356). So ist es kaum verwunderlich, das 59% Prozent der befragten Jugendlichen im Alter von zwölf bis 25 Jahren angegeben haben, ihre häufigste Freizeitbeschäftigung sei „im Internet surfen“, genauso oft wurde „sich mit Leuten treffen“ genannt (Shell 2010, 96).

Der Besuch eines Jugendzentrums wurde nur von 5% der Befragten genannt (Shell 2010, 97). Dieser, im Bezug auf die mögliche Zielgruppe geringe Anteil an Interessierten bestätigt sich auch in der Erfurter Studie. Es „nutzt nur ein geringer Teil der Zielgruppe solche Angebote“ (JA EF 2002, 169). Die Autoren der Erfurter Studie ermitteln hierfür sowohl einrichtungsunabhängige Gründe, etwa die knappen Zeitbudgets von Jugendlichen oder die Bevorzugung und Verfügbarkeit anderer „Gesellungsformen“ (ebd.), als auch Gründe, die in der Beschaffenheit der Einrichtung selbst liegen. So heißt es zusammenfassend, die Einrichtungen entsprechen im Bezug auf „Räumlichkeiten, Öffnungszeiten, Ausstattungen und Personal sowie den stattfindenden Angeboten, nicht oder nicht mehr den Wunschvorstellungen der Kinder und Jugendlichen“ (ebd.). Dass Jugendliche in der Lage sind, eindeutig ihre Bedürfnisse im Bezug auf die Jugendarbeit zu formulieren, belegt beispielsweise der erste Thüringer Jugendmonitor (TMBWK 2009). „Aus Sicht der Schülervertreter würde sich ein idealer Jugendclub durch abwechselungsreiche [sic!] Aktivitäten wie Workshops zu unterschiedlichen Themen, ausgedehnte Spielangebote für Kinder und Jugendliche, organisierte Freizeitfahrten in andere Städte, Sportturniere, Konzerte, Filmeabende, geplante Feiern oder Diskoabende und Gastvorträge über Politik, Gesellschaft oder Wirtschaft, bei denen sie Anregungen für ihre Zukunftsorientierung erhalten können, auszeichnen“ (TMBWK 2009, 15).

Junge Menschen, das soll dieses Kapitel zeigen, haben konkrete Vorstellungen von ihrer freien Zeit und dementsprechend Anforderungen an Angebote der Jugendarbeit. Die Möglichkeit der Mitbestimmung und Mitgestaltung spielt dabei eine zentrale Rolle. Der Kinder- und Jugendreport zum NAP stellt als Wunsch junger Menschen „die Schaffung von Rahmenbedingungen, die selbstorganisiertes Handeln ermöglichen“ (AGJ 2010, 43) fest. Konkret bedeutet dies aus Sicht der jugendlichen Verfasser_innen: „Dazu gehören kostenlose Nutzungsmöglichkeiten von Räumen in Schulen und Jugendhäusern für Jugendgruppen ebenso wie die Öffnung von Schulhöfen zur Nutzung am Nachmittag und die Schaffung legaler Graffitiflächen. Zudem wünschen sie sich Qualifizierungsangebote, damit Jugendliche soziale, Organisations- und Demokratiekompetenzen erlernen, um möglichst selbstbestimmt handeln zu können“ (AGJ 2010, 43).

Diese Zusammenstellung deutet bereits auf die enorme Bedeutung von Partizipationsprozessen in der Jugendarbeit hin. Einer Studie des Thüringer Ministeriums für Soziales, Familie und Gesundheit zu Folge leisten Partizipationsprozesse für junge Menschen, „sich generationsübergreifend an deren Lebenswelten und Interessen anzunähern“ (TMSFG 2012a, 5).

Welchen Zweck erfüllt nun Jugendarbeit aus der Sicht von Jugendlichen? Diese Frage ist im Allgemeinen nur unbefriedigend zu beantworten. Jugendstudien zur Lebenssituation und Freizeitgestaltung (z.B. Shell-Jugendstudie, Thüringer Jugendmonitor, „Studie zur Bedürfnisermittlung in der Stadt Erfurt“)^[5] geben hierzu erste Hinweise. Direkte Befragungen und Meinungsäußerungen junger Menschen in Rahmen von Beteiligungsprojekten (z.B. Kinder- und Jugendreport zum Nationalen Aktionsplan) sowie das Prinzip Jugendarbeit von Jugendlichen für Jugendliche^[6] können konkrete Antworten liefern. Partizipation ermöglicht eine „Übersetzung“ der Wünsche und Interessen junger Menschen hin zur (Weiter-)Entwicklung von Angeboten der Jugendarbeit, ihres Lebensumfeldes und der Gesellschaft im Allgemeinen. Zusammenfassend lässt sich daher für die weitere Arbeit festhalten, dass die Angebote der Jugendarbeit zuvorderst den Bedürfnissen junger Menschen entsprechen sollten. Diese Bedürfnisse sind jedoch nicht statisch und entsprechend ihrem liquiden Charakter kann ihnen nur durch kontinuierliche und prozessuale Einbindung angemessen Rechnung getragen werden. Das Wissen um diese Bedürfnisse wiederum erscheint als eine notwendige Grundlage für die Diskussion um Qualität und Steuerung in der Jugendarbeit.

Grundlegend kann konstatiert werden, dass Jugendliche sowohl Anregung und Unterstützung als auch die Anerkennung ihrer Autonomie wünschen und erwarten. „Sie wünschen und erwarten Anerkennung für die von ihnen entwickelten sozialen Modalitäten und Verständigungsformen, die Unverletzlichkeit ihrer sozialen Orte und kulturell-ästhetischen Muster sowie Respekt vor den von ihnen entwickelten Formen und Regularien der Selbstsozialisation“ (Thole 2009, 338).

3.1.2.2 Jugendarbeit als Sozialleistung des Staates

Die Jugendarbeit hat ihre gesetzliche Grundlage im Sozialgesetzbuch (SGB) VIII – Kinder und Jugendhilfe. Hier ist das Recht eines jeden jungen Menschens „auf Förderung seiner Entwicklung und auf Erziehung zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit“ (SGB VIII §1 Abs.1) als Leitnorm (Bisler 2009, 51) festgeschrieben. Im §2 Abs.2 Pkt.1 SGB VIII werden die Angebote der Jugendarbeit als eine Leistung der Kinder- und Jugendhilfe benannt. Struck weist auf den Umstand explizit hin, dass „die Nutzung der einzelnen von Trägern der freien und öffentlichen Jugendhilfe bereitgestellten Angebote durch einen jungen Menschen“ (Struck 2011, 158) eine Leistung der Jugendhilfe darstellt. Kunkel und Steffan formulieren daraus einen normativen Zweck von Jugendarbeit, der darin bestehe „eine eigenständige Sozialisationsinstanz zu sein (…), die dazu beitragen soll, soziale Benachteiligungen und individuelle Beeinträchtigungen (…) gar nicht erst entstehen zu lassen“ (Kunkel, Steffan zitiert nach Bisler 2009, 57). Diese allgemeine Zweckbestimmung zur Förderung der Jugendarbeit als präventive Maßnahme bestätigte das Bundesverfassungsgericht bereits 1967, „weil diese [Maßnahmen] dazu beitragen, eine Gefährdung junger Menschen zu vermeiden und damit Hilfen zur Erziehung überflüssig zu machen“ (BVerGE vom 18. Juli 1967 zitiert nach Bisler 2009, 58). Bisler führt weiter aus, dass damit die durch die öffentliche Hand selbst angebotenen oder geförderten Maßnahmen der Jugendarbeit eine Sozialleistung darstellen, „die zur Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit und sozialer Sicherheit“ beitragen und demnach eine Konkretisierung der Leitidee „des Gleichheitssatzes des Artikel 3 Grundgesetz als sozialen Ausgleich von Benachteiligungen“ (Bisler 2009, 61) darstellen.

Aus den rechtlichen Grundlagen folgt eine Gesamt- und Planungsverantwortung des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe^[7] (§79 SGB VIII). Dieser gesetzlichen Verpflichtung müssen die Landkreise und kreisfreien Städte nachkommen. Sie sind z.B. in Thüringen gesetzlich verpflichtet, „zu gewährleisten, dass geeignete Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen der Jugendarbeit im Sinne der §§11^[8] und 12 SGB VIII rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung stehen“ (vgl. §16 ThürKJHAG).

Eine weitere normative Zweckbestimmung für Jugendarbeit findet sich in der UN-Kinderrechtskonvention (UN KRK). Die UN-Kinderrechtskonvention bestimmt „die Anerkennung jedes Kindes als (Rechts-)Subjekt und die Gewährleistung umfassender Schutz-, Förder- und Beteiligungsrechte im privaten wie auch im öffentlichen Raum“ (Maywald 2010, 8). Im Artikel 31 der von der Bundesrepublik Deutschland ratifizierten und demnach völkerrechtlich verbindlichen Konvention ist das Recht auf Beteiligung an Freizeit ausformuliert. Darin verpflichten sich die Vertragsstaaten, die „Bereitstellung geeigneter und gleicher Möglichkeiten für die kulturelle und künstlerische Betätigung sowie für aktive Erholung und Freizeitbeschäftigung“ (UN KRK Art.31 Abs.2) zu fördern.

3.1.2.3 Jugendarbeit als Angebot der Zivilgesellschaft

Die Zivilgesellschaft^[9] bildet einen dritten Sektor zwischen Staat (Öffentlichkeit) sowie Familie und Markt (Privatheit) und beinhaltet als sogenannter intermediären Sektor „eine Vielzahl pluraler, auch konkurrierender Assoziationen, die ihre Angelegenheiten relativ autonom organisieren und ihre materiellen und immateriellen Interessen artikulieren“ (Thiery 2002, 593). Zivilgesellschaftliche Akteure lassen sich nach Thiery funktional abgrenzen zu Privatorganisationen des Marktes, die auf Profit ausgerichtet sind und zu Organisationen wie Parteien, die „auf die Erlangung staatlicher Ämter ausgerichtet sind“ (ebd.). Ohne Zivilgesellschaft ist eine demokratische Gesellschaft nicht denkbar. So beschreibt Thiery in Anlehnung an Tocqueville, „daß eine aktive pluralistische Zivilgesellschaft den Ort zur Herausbildung und Einübung von Bürgertugenden darstellt und damit als Unterbau und Schule der Demokratie fungiert“ (Thiery 2002, 594).

Zivilgesellschaftliche Akteure sind zum Beispiel Kirchen, Jugend- und Wohlfahrtsverbände. Lochner (2008, 25) schreibt unter Bezug auf Olk und Steinbacher diesen Akteuren vier gesellschaftliche Funktionen zu: Lobbyarbeit für ihre Klient_innen und Mitglieder, Gelegenheit zum ehrenamtlichen Engagement, Produktion sozialer Dienstleistungen und Repräsentation eines bestimmten Wertesystems. Dies macht deutlich, dass zivilgesellschaftliche Akteure nicht nur Anbieter von Jugendarbeit im Auftrag des Staates sind, sondern ein eigenständiges Interesse an Jugendarbeit haben. Neben dem Aspekt der eigenen Nachwuchsgewinnung ist damit die Rolle als zivilgesellschaftlicher Akteur im eben beschriebenen Sinn von besonderer Bedeutung, da freie Träger „ihre Überzeugungen und Wertehaltungen in gestaltender und demokratischer Weise der Gemeinschaft zur Verfügung stellen“ (Beher 2002, 565).

Vereine und Verbände haben aus historischer Perspektive maßgeblich zur Entwicklung und Ausprägung von Jugendarbeit, wie wir sie heute kennen, beigetragen. Wensierski (2008, 36) etwa hebt hervor, dass sich Jugendarbeit keinesfalls eindimensional und linear entwickelte, sondern in ihrer Entwicklung von unterschiedlichen Strömungen, Interessen und Akteuren geprägt wurde. Ihre Entwicklung ist vielschichtig, von kirchlicher Hilfe bis zur jugendverbandlichen Selbstorganisation, und war zum Beispiel als Hilfsangebot bei sozialen Problemlagen, als Kontrollinstanz, zur Interessensvertretung, zur Schaffung eigener gesellschaftlicher Räume oder auch als Bildungsort angelegt.

Thole (2000, 40f) sieht eine Wurzel der Jugendarbeit in der Wandervogelbewegung, deren Kern in der „Unabhängigkeit von der Erwachsenenwelt und der staatlichen Obrigkeit“ lag. Über Lehrende, pädagogisch Tätige, Personen der Wohlfahrtspflege sowie Hochschuldozenten, die selbst aus der Wandervogelbewegung kamen, etablierten sich nicht nur reformpädagogische Ansätze, sondern fanden Aspekte ästhetischer Bildung Eingang in das breitere Verständnis von Jugend(bildungs)arbeit. Seiner Meinung nach profitierten die späteren Jugendverbände, deren Initiatoren aus dem kirchlichen Kontext und der Arbeiterbewegung kamen, von diesen ersten Vereinigungen Jugendlicher (Thole 2000, 42). Die einzelnen Verbände unterscheiden sich in Bezug auf ihre Grundauffassungen (Weltanschauungen und Werte), Organisationsformen und Hauptaktivitäten stark voneinander und richteten ihre Tätigkeiten nach diesen Bezügen aus, selbst dann, wenn sie staatlich angeregt und gefördert waren (Thole 2000, 43).

In dieser Tradition ist es bis heute der Anspruch freier Träger der Jugendarbeit, nicht nur Dienstleister bei der Erfüllung sozialstaatlicher Aufgaben zu sein, sondern das jeweilige Angebot der Jugendarbeit in Bezug auf das eigene Verbandsverständnis zu kontextualisieren und Interessensvertretung für Jugendliche zu sein. Während dies für die Jugendverbandsarbeit unproblematisch erscheint, merkt Stork in Bezug auf die offene Jugendarbeit an, dass sich die Verbundenheit mit und Orientierung an einen wertegebundenen Gesamtzusammenhang des Verbands möglicherweise an dem Anspruch der Offenheit bricht. Daraus würde sich ein Spannungsfeld entwickeln, das von den jeweiligen Fachkräften in der Praxis bearbeitet werden muss (Stork 2005, 430f).

3.1.2.4 Jugendarbeit als Handlungsfeld der Sozialen Arbeit

Die Angebote der Jugendarbeit werden durch unterschiedlichste Personengruppen entwickelt und umgesetzt. So gibt es Angebote von Jugendlichen für Jugendliche oder von Erwachsenen für Jugendliche. Das jeweilige Personal kann sowohl ehrenamtlich, nebenamtlich als auch hauptamtlich beschäftigt sein. Betrachtet man in Anlehnung an Cloos und Züchner das Berufsfeld der Sozialen Arbeit, so lassen sich unterschiedliche Personalgruppen, die sich „zwischen den Polen ‚bezahlter Arbeit im Angestelltenverhältnis’ und ‚freiwilliger, unentgeltlicher Mitarbeit’ bewegen“ (Cloos, Züchner 2009, 935), herausstellen. Soziale Arbeit als Beruf hat also eine Besonderheit gegenüber anderen Berufen. Cloos und Züchner geben zu beachten: „Unterstützung, Beratung und Hilfe für das alltägliche Leben werden in sozialen Berufen von erwerbstätigen Personen häufig auch in Zusammenarbeit und Kooperation mit Ehrenamtlichen, Zivildienstleistenden und jungen Menschen in sozialen Freiwilligendiensten sowie in Form von Selbsthilfetätigkeiten und Nachbarschaftshilfe erbracht“ (Cloos, Züchner 2009, 949). Dem Vorurteil, „Jugendarbeit könne Jede oder Jeder, die bzw. der gut mit Jugendlichen könne“ oder, wie Cloos und Züchner es benennen, Soziale Arbeit sei eine voraussetzungsarme „Jedermannstätigkeit“ (ebd.), steht einer Debatte zur Fachlichkeit und Professionalisierung gegenüber, in der sich Soziale Arbeit als Beruf legitimieren muss. Dies äußert sich zum Beispiel im sogenannten „Fachkräftegebot“ (vgl. §72 SGB VIII) der Kinder- und Jugendhilfe. Das Fachkräftegebot beauftragt den öffentlichen Träger der Jugendhilfe, nur Personen mit einer Aufgabe zu betrauen, die zur Erfüllung dieser Aufgabe eine entsprechende Ausbildung haben. Daraus ergibt sich, dass vor allem Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter als Fachkräfte in der Jugendarbeit anerkannt sind^[10]. Ein Blick in die Jugendhilfestatistik^[11] zeigt, dass z.B. im Jahr 2010 bundesweit in Häusern der offenen Tür, Jugendzentren und Jugendfreizeitheimen von 22.295 Beschäftigten 7.318 einen Fachhochschulabschluss als Diplom-Sozialarbeiter_in oder Diplom-Sozialpädagoge_in hatten. Dies entspricht ca. 1/3 der in diesem Bereich tätigen Personen und ist mit Abstand die häufigste Berufsgruppe in diesem Bereich (STBA 2012b). Diese Zahlen können laut Pothmann für die Frage nach Qualität relevant sein, „geben sie doch nicht zuletzt Auskunft über das, was man gemeinhin in der ‚Qualitätsdebatte’ auch als ‚Strukturqualität’ bezeichnet“ (Pothmann 2009, 27).

Doch welche Kompetenzen bringen Sozialarbeiter_innen bzw. Sozialpädagogen_innen in das Arbeitsfeld Jugendarbeit ein? Welcher Zweck wird also aus Sicht der Sozialen Arbeit mit Jugendarbeit verfolgt? Gibt es eine eigenständige Zweckbestimmung und ist diese im Feld wirksam? Diesen Fragen soll nun professionsbezogen für die Soziale Arbeit im Allgemeinen, handlungsbezogen für das Feld der Jugendarbeit sowie entlang fachlicher Leitlinien für Jugendarbeit nachgegangen werden.

3.1.2.4.1 Professionelle Soziale Arbeit

„Die Frage, was Professionalität in der Sozialen Arbeit bedeutet, wird innerhalb des gegenwärtigen professionstheoretischen Diskurses nicht einheitlich beantwortet“ (Becker-Lenz u.a. 2009, 9). Mit diesem Satz beginnen die Autoren des Buches „Professionalität in der Sozialen Arbeit“ und zeigen ein Dilemma der Sozialen Arbeit auf, dass sich um die Frage dreht, ob Soziale Arbeit eine eigenständige Profession oder ein Berufsfeld mit professionellen Handlungsbezügen ist. Im Kern geht es also laut den Autoren bei der Bedeutung von Professionalität um die Frage, wann „Soziale Arbeit professionell, gut, akzeptabel oder auch problematisch“ (ebd.) ist. Staub-Bernasconi vertritt die Auffassung, dass sich die Profession Soziale Arbeit durch ein sogenanntes „Tripelmandat“^[12] auszeichnet: „Eine Profession hat jedoch ein Tripelmandat, nämlich seitens der Adressatinnen/Adressaten, die/der Arbeitgeber oder Träger als Repräsentanten der Gesellschaft sowie der Profession selber“ (Staub-Bernasconi 2009, 35). Das Professions-Mandat im Fall der Sozialen Arbeit begründet sich nach Staub-Bernasconi in zwei Aspekten, dem verbindlichen Ethikkodex (ebd.) und der wissenschaftlichen, „das heißt forschungsbasierten Fundierung der Methoden oder speziellen Handlungstheorien Sozialer Arbeit“ (ebd.). Den ethischen Rahmen bilden die Menschenrechte sowie das Prinzip der Gerechtigkeit bei der „Beurteilung von Problemdefinitionen, -erklärungen, -bewertungen und beabsichtigten Veränderungsprozessen“ (ebd.), was dazu führt, dass mitunter eine Unterscheidung von legalen und legitimen Vorgaben einer Gesellschaft vorgenommen werden muss (ebd.). Dabei müssen sich nach Staub-Bernasconi „normativ begründete Handlungsleitlinien“ (Staub-Bernasconi 2009, 36) aus einer Relationierung und gleichzeitiger „Transformation von wissenschaftlichem, forschungsgestütztem Wissen“ (ebd.) ergeben.

Professionelle Soziale Arbeit verwirklichlicht sich laut Galuske unter spezifischen Bedingungen, die sich von den Kontexten anderer Professionen, aber auch von Laienhilfe unterscheidet. Die Merkmale, die Soziale Arbeit auszeichnen, sind 1. die Allzuständigkeit Sozialer Arbeit, 2. die fehlende Monopolisierung von Tätigkeitsfeldern, 3. der Alltagsbezug professionellen sozialarbeiterischen Handelns, 4. die Ko-Produktion der Hilfsleistung und schließlich 5. die „starke Abhängigkeit von staatlicher Steuerung“ (Galuske 2007, 36ff).

Auf diese Überlegungen aufbauend formuliert Seithe drei „strukturelle Merkmale und Kennzeichen der Sozialen Arbeit“ (Seithe 2012, 48), die für die Profession grundlegend sind. Als Alleinstellungsmerkmal für die Soziale Arbeit sieht Seithe ebenso wie Galuske die „Allzuständigkeit“ (ebd.) der Profession. Die Zuständigkeit von Sozialarbeiter_innen beschränkt sich demnach nicht auf spezielle gesellschaftliche Teilbereiche, sondern umfasst als „Fachgebiet der Lebensbewältigung“ (Frommann zitiert in Seithe 2012, 48) einen nur diffus eingrenzbaren und kaum zu konkretisierenden Arbeitsbereich. „Man könnte sagen, alles, was das alltägliche Leben von Menschen hergibt, kann zum Gegenstand sozialpädagogischer Intervention werden“ (Seithe 2012, 49).

In diesem Merkmal sieht Seithe sowohl den methodischen Ansatz der Ganzheitlichkeit, als auch die Unmöglichkeit einer thematischen Eingrenzung Sozialer Arbeit begründet (Seithe 2012, 50).

Ein zweites spezifisches Merkmal liegt nach Seithe im „Professionellen Handeln im Alltag“ (ebd.). Soziale Arbeit knüpft an Situationen und Problemstellungen von Menschen an, die sie in ihrem Alltag vorfinden. Dies bedeutet, dass der Ort, an dem Soziale Arbeit stattfindet, überall sein kann. Beispielsweise geht ein/e Klient_in nicht in die Praxis der Sozialarbeiterin, wie in die Praxis einer Hausärztin. Soziale Arbeit findet „nicht nur in Beratungsstellen oder gesonderten Einrichtungen [statt], sondern oft dort, wo Menschen sich alltäglich aufhalten, wo sie leben, wo sie arbeiten und lernen, zu Hause in der Schule, im Stadtteil“ (Seithe 2012, 50). Diese Besonderheit, die nicht explizit zugeschriebene Verortung und die Intervention im Alltäglichen, ist der Grund, so Seithe, warum Soziale Arbeit oftmals als ein Tun verkannt wird, das im Prinzip Jede_r ausüben könne^[13] (Seithe 2012, 51). Diese Alltagssituationen sind jedoch nach Seithe vielmehr als Medien zu verstehen, an die erst eine sozialpädagogische Intervention anknüpft (ebd.). Die Fachlichkeit zur Intervention ergibt sich nach Seithe aus „wissenschaftlichen Kenntnissen, begründeten Methoden, professionell angeeigneten Fähigkeiten und Kompetenzen“ (Seithe 2012, 51). Somit ergeben sich aus dem „Prinzip der Alltagsorientierung“ zwei Schlussfolgerungen für die Soziale Arbeit. Soziale Arbeit muss sich auf die jeweils konkreten Bedingungen und Ressourcen, „die der Alltag der jeweiligen Lebenswelt“ (ebd.) einer/es Klient_in bietet, einrichten. Sie kann deshalb „ihre Methoden nicht vorher festlegen und hat kein festgelegtes, immer wieder und bei allen Problemlagen unverändert anwendbares Methodeninventar“ (ebd.).

Als drittes Spezifikum nennt Seithe die „Inszenierung und Stiftung von Solidarität“ (Seithe 2012, 51). Soziale Arbeit übt nach Seithe eine inszenierte Solidarität aus, die als professionelle Hilfe „nicht durch Mitleid, Sympathie, Nächstenliebe und auch nicht – nur – durch soziales Engagement motiviert“ (Seithe 2012, 51f) ist. Dabei sei das Ziel nicht „die Ablösung zwischenmenschlicher Solidarität“ (ebd.), sondern vielmehr „im Gegenteil der Aufbau und Wiederaufbau von menschlichem Miteinander“ (ebd.). Auch hier spielt die Ressourcenorientierung der Sozialen Arbeit für Seithe eine wichtige Rolle. Soziale Arbeit „macht Menschen nicht klein und abhängig, sondern knüpft immer an vorhandene Stärken und Fähigkeiten an und fördert diese weiter“ (ebd.). In Zusammenhang mit der „Inszenierung und Stiftung von Solidarität“ geht Seithe auch auf den Ansatz der Gemeinwesenarbeit ein und verdeutlicht, dass Soziale Arbeit Probleme und Hilfeansätze nicht „individualisiert“ und als oberstes Prinzip die „Hilfe zur Selbsthilfe“ gelte (Seithe 2012, 52).

In Anlehnung an Oevermann nennt Seithe relevante Strukturmerkmale von Professionalität und zeigt auf, inwieweit diese auch im Bereich der Sozialen Arbeit vorhanden sind (Seithe 2012, 54f). Im Einzelnen sind dies:

- keine Standardisierbarkeit – Jeder zu bearbeitende Fall in der Sozialen Arbeit ist einzigartig. Diese „Fallabhängigkeit, die Notwendigkeit, im konkreten, einzelnen Fall handeln zu müssen und dann auch spezifisch handlungsfähig zu sein, erfordert individuelle, fallspezifische Lösungen, die im Rahmen von Standardisierungsversuchen verloren gehen würden“ (Seithe 2012, 54).
- Einsatz von theoretischem, empirischem Wissen und von Erfahrungswissen – Die Bearbeitung des konkreten Falls bedarf des Einbezugs von Kenntnissen aus den Bezugswissenschaften der Sozialen Arbeit, welche im Wechselspiel mit Erfahrungswissen Anwendung finden.
- Handlungszwang – Aus dem Fachwissen heraus zu handeln, „erfordert die Kunst, unter Zeitdruck und in der Diffusität der Handlungssituation die richtigen Entscheidungen zu treffen“ und im Anschluss zu reflektieren, ob diese „wissenschaftlichen und fachlichen Kriterien“ (ebd.) genügen.
- Widersprüchliche Einheit von Handlungszwang und Begründungsverpflichtung – Nach Seithe müssen „Sozialarbeitende (…) in jedem Fall in der Lage sein, ihr Verhalten, ihre Lösungsstrategien, ihre Zielperspektiven und ihr konkretes methodisches Vorgehen inhaltlich, fachlich, wissenschaftlich zu begründen“ (Seithe 2012, 55).
- Autonomie professionellen Handelns – Die fachlichen und ethischen Grundlagen der Sozialen Arbeit bilden auch den Rahmen für ihre professionellen Entscheidungen. Die jeweilig autonom zu entwickelnden Handlungsschritte ergeben sich aus der Unmöglichkeit von Routinen in der Sozialen Arbeit.
- Arbeitsbündnis zwischen Professionellen und Klient – Eine stellvertretende Position des Professionellen ergibt sich aus dem grundsätzlichen Verständnis der Sozialen Arbeit „als Koproduktion mit dem betroffenen Klienten“ (ebd.).

Das Studium der Sozialen Arbeit bildet Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter als professionelle Fachkräfte aus, die im Handlungsfeld der Jugendarbeit tätig sind. Dabei sind Fachkräfte der Sozialen Arbeit „fachliche Experten“, „Experten des Dialoges“ und „Experten im Vermitteln, Durchsetzen und Organisieren von Hilfen, Dienstleistungen und Unterstützungssystemen“ (Seithe 2012, 57).

3.1.2.4.2 Pädagogisches Handlungsfeld

Die Soziale Arbeit verantwortet neben den Beratungs- und Hilfeleistungen zur Lebensbewältigung auch Bildung in der Jugendarbeit. Nach Müller ist Jugendarbeit „vor allem ‚informelle Bildung’ d.h. Selbstbildung, Selbstauffassungsarbeit von Jugendlichen“ (Müller 2004, 47). Im Kontext von Jugendarbeit über Pädagogik zu sprechen, bedeutet, das „Spannungsfeld zwischen pädagogischem Bildungsanspruch der Jugendarbeit und der Selbstbestimmung und Mündigkeit der Jugendlichen“ (Wensierski 2008, 38) zu berücksichtigen. Wensierski betont, dass im Rahmen der Jugendarbeit „die vorfindlichen jugendlichen Lebenswelten und Jugendkulturen in ihrer Vielfalt, in ihrer Widersprüchlichkeit und in ihren Problemlagen als Voraussetzung für jede Form von pädagogischer Arbeit zu akzeptieren“ (Wensierski 2008, 43) sind. Auch Thole unterstreicht diesen Aspekt und nennt das pädagogische Feld einen „Hochseilakt, (…) der zu misslingen droht, wenn pädagogische Anliegen zu deutlich pointiert werden oder sich aus Angst, die Anerkennung und den Zuspruch der Jugendlichen zu verlieren, von jedwedem inhaltlichen Anspruch verabschiedet wird“ (Thole 2009, 326).

Einen neuen Blickwinkel zur Pädagogik in der Jugendarbeit nehmen die Autoren der empirischen Studie „Die Pädagogik in der Kinder- und Jugendarbeit“ (Cloos u.a. 2009) ein. In einem Wechsel der Perspektive von den Akteuren auf die Praktiken in der Pädagogik wird weniger die Frage beleuchtet „Wer führt welche Praktiken aus?“ als vielmehr die Frage nach „Wer oder Was ist in die jeweilige Praktik involviert?“ (Cloos u.a. 2009, 14) gestellt. Dieser Sichtweise folgend beschreiben die Autoren, dass die Jugendarbeit „eine eigenständige, sozial-pädagogische Arena“ (Thole 2009, 327) erschafft. Diese lässt sich, so stellt es Thole zusammenfassend dar, „als sozialer Ort unterschiedlicher Kommunikationsstile und -formen beschreiben“ (ebd.). Zur Errichtung der sozial-pädagogischen Arena müssen Pädagog_innen die „Regeln der Sparsamkeit, des Mitmachens und der Sichtbarkeit“ (ebd.) befolgen und die Rolle als „Andere unter Gleichen“ (ebd.) einnehmen. Dabei meint Sparsamkeit die Vermeidung einer permanenten „asymmetrischen Arbeitsbeziehung“ (Thole 2009, 328). Mitmachen demonstriert, „dass man sich mitten im Geschehen der öffentlichen Arena befindet und an den Aufführungen, Spielen und Wettkämpfen teilnimmt“ (ebd.). Dabei müssten Mitarbeiter_innen „sichtbar“ sein, also sich „regelmäßig zu den Äußerungen, Bewertungen und Handlungen der Kinder und Jugendlichen beziehen und sich als Person mit bestimmten Werthaltungen und Normvorstellungen erkennbar machen“ (ebd.). Dieser „Handlungstypus“ rahmt laut Thole die „Hinterbühnenarchitektur“, die pädagogische Prozesse im Alltäglichen ermöglicht. Denn im Gegensatz zu pädagogischen Orten wie der Schule findet in der Jugendarbeit keine Rollentransformation beim Eintritt in die Institution statt. „Kinder und Jugendliche müssen ihre Alltagsidentitäten mit dem Eintritt in die Projekte der Kinder- und Jugendarbeit nicht abstreifen oder sie mit ‚neuen’ Rollen kombinieren, sondern sind aufgefordert, sie in einem besonderen Raum gerade ins Spiel zu bringen“ (Thole 2009, 226). Hierin, im Begreifen von Jugendarbeit als Arbeit in einem alltäglichen jugendlichen Lebensraum, sieht Thole den sozialpädagogischen Wirkungskern der Jugendarbeit. „Im Schatten dieses Alltagsszenarios, und erst über dieses möglich wie zugleich eingewoben, realisieren sich Beratungs- und Hilfeleistungen sowie die non-formalen Bildungsanlässe“ (Thole 2009, 337).

Sturzenhecker beschreibt, „wie Bildungsansprüche unter den jetzigen Handlungsbedingungen in der Jugendarbeit umgesetzt werden können“ (Sturzenhecker 2008, 157f). Zur Orientierung des pädagogischen Handelns nennt er zwei grundsätzliche Perspektiven. Zum einen die pädagogische Anleitung zur Selbstbestimmung: „Will man Selbstbestimmung und Selbstverantwortung als Ziel setzen, muss man ihnen Raum geben. Man muss maximale Selbstständigkeit unterstellen und doch mit der aktuell vorhandenen Begrenztheit rechnen. Wo solche Grenzen die Fähigkeit zur Selbstverantwortung und Selbstbestimmung zu einer Selbst- oder Fremdgefährdung werden können, müssen unter Umständen stellvertretende Entscheidungen für die Kinder und Jugendlichen gefällt werden, um ihre (oder fremde) potenzielle Autonomie in Zukunft zu sichern“ (Sturzenhecker 2008, 158). Eine zweite, grundsätzliche Perspektive sieht er in den Anerkennungsmustern Liebe, Recht und Solidarität in Anlehnung an Axel Honneth (Sturzenhecker 2008, 159). „Sich als Person mit besonderen Eigenschaften fühlen zu können setzt voraus, dass diese Charakteristika von anderen sozial anerkannt und respektiert werden. Nur dann kann man sich auch selber als Person erkennen, Selbstvertrauen, Selbstachtung und Selbstwertschätzung entwickeln“ (ebd.). Thole unterstreicht, dass Pädagogik in der Jugendarbeit ein umfassendes Verständnis von Offenheit benötigt, da Bildung „sich nicht methodisch und didaktisch präzise umgrenzen und in ein ‚curriculares Bett’ gießen“ (Thole 2009, 335) lässt.

3.1.2.4.3 Fachliche Leitlinien

Für die Jugendarbeit als professionelles Handlungsfeld der Sozialen Arbeit existiert eine Vielzahl verschiedenster theoretischer Grundlagen, Grundprinzipien, Konzepte, Leitlinien, Methoden oder Orientierungen, wie Thole und Schefold zusammenfassen^[14]. „Neben den kaum noch als Bezugspunkte anzutreffenden sozialintegrativen, emanzipatorischen, antikapitalistischen, bedürfnisorientierten, sozialräumlichen, subjektorientierten Theorien der Jugendarbeit findet seit einigen Jahren insbesondere eine bildungstheoretische Rahmung der Jugendarbeit“ statt (Schefold, Thole 2011, 472). Auch Richter und Sturzenhecker zeigen die Vielfalt an Theorien, Orientierungen bzw. Konzepten auf.

So stellen etwa Hafeneger und Schröder (2005) die Beziehungsorientierung in den Mittelpunkt, Deinet (2009) fokussiert die Aneignungs- und Sozialraumorientierung und Rose (2003) nimmt die Genderorientierung in den Blick (zusammenfassend in Richter, Sturzenhecker 2010, 471f). Richter und Sturzenhecker arbeiten als zwei zentrale Strukturmerkmale, die alle Zugänge zu Kinder- und Jugendarbeit eint, Freiwilligkeit und Partizipation heraus. Daneben ist eine grundlegende theoretische Verankerung der Jugendarbeit in der Lebenswelt- (Thole 2000, 266) und der Sozialraumorientierung (Wensierski 2008) bedeutsam. Diese Aspekte, die bereits im Kapitel 3.1.1 angeklungen sind, sollen nun etwas ausführlicher als fachliche Leitlinien der Jugendarbeit in den Blick genommen werden.

Freiwilligkeit

Die Angebote der Jugendarbeit sind freiwillig. Dies ist ein zentraler Wesenzug der Jugendarbeit. Im Gegensatz zu Schule und zu Hilfeangeboten aus anderen Handlungsfeldern der Sozialen Arbeit ist diese Besonderheit prägend von der Konzepterstellung über die Erbringung des jeweiligen Angebots bis hin zu seiner Wirksamkeit. Diese, der Jugendarbeit als Gestaltungsprinzip innewohnende Freiwilligkeit ist die entscheidende Prämisse dafür, Jugendliche als eigenständige Subjekte anzuerkennen. Sie mindert die für andere Handlungsfelder oft zumindest unterschwellig vorhandene Asymmetrie in der Beziehung zwischen Sozialarbeiter_in und Adressat_in, da sie echte Aushandlungsprozesse, zum Beispiel bezüglich Werten und Normen, Rechten und Pflichten, die z.B. im Jugendhaus gelten sollen, nicht nur ermöglicht, sondern regelrecht fordert (EG OJA 2009, 12). Dies verweist zugleich auf die Notwendigkeit von partizipativen Prozessen.

Partizipation

Der Begriff der Partizipation ist zentral für die Jugendarbeit und wird synonym für Beteiligung von Kindern und Jugendlichen verwendet. Dabei sind verschiedene Dimensionen von Beteiligung gemeint. Zum einen geht es um die Beteiligungsrechte junger Menschen an der Gesellschaft. Diese sind sowohl in der UN-Kinderrechtskonvention als auch im SGB VIII verankert, zum anderen geht es jedoch auch ganz konkret um die Beteiligung und Mitbestimmung der Jugendlichen in den Angeboten der Jugendarbeit.

Für Thole bedeutet Partizipation, „Kindern und Jugendlichen Handlungsfelder anzubieten, in denen sie Selbstorganisations- und Mitbestimmungsvarianten erproben können, aber auch lernen, wie sie auf gesellschaftliche Entwicklungen und Planungen, die ihre augenblickliche Situation oder ihr Zukunft betreffen, Einfluss nehmen können“ (Thole 2000, 260). Er macht damit deutlich, dass es, wie bereits angedeutet, nicht nur um die Partizipation im Jugendhaus geht, sondern eine umfassendere gesellschaftliche Mitbestimmung gefordert ist. Folgt man Thole, kann Jugendarbeit als ein Ort verstanden werden, der ein solches Erprobungsfeld für Jugendliche darstellt.

Richard Schröder hat neun Stufen der Beteiligung in Anlehnung an Roger Hart dargestellt (Schröder 1995, 16):

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1 Partizipationsstufen nach Schröder (1995, 16)

Lebensweltorientierung

Die Lebensweltorientierung ist eine Konzeption der Sozialen Arbeit, „die sich an den philosophischen/soziologischen Begriff der Lebenswelt anlehnt“ (Seithe 2012, 59) und von Thiersch (1992) ausformuliert wurde. Grundlegend für die Jugendhilfe adaptiert wurde dieses Konzept im achten Jugendbericht der Bundesregierung (BMFSFJ 1990). Für Seithe sind die Begriffe „Hilfe zur Selbsthilfe, Fordern und Fördern, Aktivieren, Empowerment“ (Seithe 2012, 60) prägend für die Konzeption der lebensweltorientierten Sozialen Arbeit, „die ihr professionelles wie ethisches Selbstverständnis zum Ausdruck bringen“ (ebd.). Für die Jugendarbeit bedeutet Lebensweltorientierung, „dass die Angebote und Projekte an Erfahrungen und Erlebnissen, Fähigkeiten und Wünschen, Bedürfnissen und Lethargien von Kindern und Jugendlichen anzuschließen haben, dass sie Anliegen von Kindern und Jugendlichen ernst nehmen, kindliche und jugendliche Alltagsdeutungen akzeptieren und regionale, lokale und milieuspezifische Besonderheiten und Auffälligkeiten berücksichtigen sollen“ (Thole 2000, 260). Lebensweltorientierung gibt demnach eine Grundhaltung für Sozialarbeiter_innen vor, die als Orientierung bei der notwendigen Reflexion der eigenen Arbeit dient. „Im Respekt vor der Eigensinnigkeit der Erfahrung der AdressatInnen und in der Angst vor den eigenen ‚kolonisierenden’ Möglichkeiten gilt es zu prüfen, was je in der Situation angemessen ist“ (Thiersch 1992, 247).

Als theoretische Rahmungen, die umfänglich in den Konzepten der Jugendarbeit aufgegriffen werden, nennt Wensierski das Konzept der Sozialraumorientierung. Das Konzept der Sozialraumorientierung bezieht sich auf modernisierungstheoretische Gesellschaftsanalysen und hat das Ziel, im Kontext des Sozialraums geeignete Hilfen zur Lebensbewältigung und Unterstützung für die Suche eigener, passender Lebenskonzepte zu entwickeln (Wensierski 2008, 37f). In Bezug auf die Methoden der Jugendarbeit hebt Wensierski neben Methoden des pädagogischen Handelns analytische Methoden als Handwerkszeug für „Jugendarbeiter“ hervor. Nur auf diese Weise könne es Jugendarbeiter_innen gelingen, der Anforderung gerecht zu werden, sozialraumsensibel und individuumsbezogen Angebote zu gestalten. „Erst das professionelle Beherrschen solcher personen-, interaktions-, institutions- und sozialraumbezogener Analysemethoden kann gewährleisten, dass auch die handlungsbezogenen pädagogischen Methoden adäquat und effektiv eingesetzt werden“ (Wensierski 2008, 45).

3.2 Gesetzliche Grundlage für die Jugendarbeit

Neben den fachtheoretischen Perspektiven auf Jugendarbeit gibt die gesetzliche Grundlage zentrale Hinweise auf die Bedeutung und den Zweck von Jugendarbeit. So wird im §11 des SGB VIII im Abs. 1 im Sinne einer „allgemeinen Zielsetzung“ (Kunkel 2011a, 201) definiert, dass die Angebote der Jugendarbeit der Entwicklungsförderung dienen und dafür „an den Interessen junger Menschen anknüpfen und von ihnen mitbestimmt und mitgestaltet werden“ sollen. Ziel dabei ist es, die Fähigkeit Jugendlicher zur Selbstbestimmung zu fördern und sie zur Übernahme von Mitverantwortung in der Gesellschaft zu befähigen sowie Jugendliche zu animieren, sich sozial zu engagieren. Mit dem Begriff des Angebots, so Struck (2011, 159), verweist auch das Gesetz auf den Charakter der Freiwilligkeit in der Jugendarbeit. Laut Brenner wird damit zudem gesetzlich festgestellt, „dass Kinder- und Jugendarbeit einen Eigensinn hat und nicht zur bloßen Jugendsozialarbeit umdefiniert (obwohl sie das auch sein kann) und auch nicht bloß als Prävention im Vorfeld von Hilfen zur Erziehung verstanden werden kann (obwohl sie durchaus auch diese Wirkung entfalten kann)“ (Brenner 2012, 261).

Im Abs.2 des §11 SGBVIII werden die Anbieter und Organisationsformen von Jugendarbeit definiert. Hier werden sowohl freie als auch der öffentliche Träger genannt. Struck (2011, 158) weist darauf hin, dass Jugendarbeit aus rechtssystematischer Sicht somit nicht als solche vom Gesetzgeber bereitgestellt wird, sondern dass der Gesetzgeber vielmehr seine Aufgabe darin sieht, die Möglichkeit eines dem Abs. 1 entsprechenden, zugänglichen und bedarfsorientierten Angebots durch freie und öffentliche Träger sicherzustellen. Als Organisationsformen werden mitgliedsbezogene Angebote, also Angebote in Vereinen und Verbänden, offene Jugendarbeit und gemeinwesenorientierte Angebote aufgelistet.

Im Abs.3 des §11 SGB VIII werden die Schwerpunkte der Jugendarbeit dargestellt. Dazu gehören die außerschulische Jugendbildung, Jugendarbeit in Sport, Spiel und Geselligkeit, arbeitswelt-, schul- und familienbezogene Jugendarbeit, Kinder- und Jugenderholung sowie Jugendberatung. Diese Darstellung von Angebotsschwerpunkten ist als „offener Katalog“, der sich an der Vielfältigkeit jugendlicher Lebensbezüge orientiert, und nicht als „abschließende Aufzählung“ zu verstehen (Struck 2011, 161; Kunkel 2011a, 202). Kunkel betont zudem, dass sich die Darstellung lediglich auf inhaltliche, jedoch nicht auf methodische Schwerpunkte bezieht, sich also nicht in die Fragen der pädagogischen Umsetzung einmischt (Kunkel 2011a, 202; auch Schäfer 2009, 151). Im Abs.4 des §11 SGB VIII schließlich öffnet der Gesetzgeber das Angebot der Jugendarbeit „in angemessenen Umfang“ auch für Personen über 27 Jahre, was laut Struck (2011, 159) und Schäfer (2009, 157) insbesondere für die Jugendverbandsarbeit und den dort engagierten Jugendlichen relevant ist und für Kunkel längeren Ausbildungszeiten geschuldet ist, da daraus resultiert, dass „richtungsweisende Entscheidungen für die eigene Lebensplanung später getroffen werden“ (Kunkel 2011a, 204). Laut Struck (2011, 157) entspricht der §11 einer „Generalklausel“, der die Jugendarbeit als eigenständigen Leistungsbereich im SGB VIII ausweist und ihr damit einen eigenen Stellenwert im Kontext der Kinder- und Jugendhilfe einräumt. Auch Schäfer (2009, 149) verbindet mit dem §11 SGB VIII die Anerkennung der Jugendarbeit als „eigenständigen Sozialisationsbereich. Es wird zudem betont, dass die finanzielle Förderung dieses Bereichs „keine ‚freiwillige‘ Aufgabe“ ist, selbst wenn kein individuell einklagbarer Rechtsanspruch daraus erwächst und Höhe und Umfang undefiniert bleiben (Schäfer 2009, 150; Struck 2011, 158; Kunkel 2011a, 200).

Zwar fokussiert diese Arbeit stärker die offene Jugendarbeit, da aber auch Jugendverbände und -vereine Träger solcher Einrichtungen sein können, sollen diese Ausführungen um die kurze Darstellung des §12 SGB VIII ergänzt werden. Dieser Paragraph hebt als Fördernorm die besondere Bedeutung der Jugendverbände als Ort von Beteiligungsmöglichkeiten für junge Menschen in der Gesellschaft hervor, die „auf Dauer“ (§12 SGB VIII, Abs.2,2) angelegt sind und damit kontinuierlich und längerfristig zur Verfügung stehen (Schäfer 2009, 160). Kunkel (2011, 205) betont die mit diesem Paragraphen einhergehende Förderverpflichtung. Anders als der §11 SGB VIII steckt der §12 SGB VIII keinen inhaltlichen Rahmen ab, sondern fokussiert die Förderung einer spezifischen Organisationsform. Bereits im Abs.1 des §12 SGB VIII wird die Autonomie der Jugendverbände betont, denen eine „eigenverantwortliche Tätigkeit“ ermöglicht werden soll und ein „satzungsgemäßes Eigenleben“ zugestanden wird (§12 SGB VIII, Abs.1).

Aufgrund der Betonung dieser Eigenverantwortung und Selbstbestimmung durch den Gesetzgeber selbst, so Schäfer, wäre es „kaum vertretbar, wenn (…) mit der Förderung inhaltliche Auflagen verbunden wären“ (Schäfer 2009, 161). Mit Kunkel ist hinzuzufügen, dass es dem öffentlichen Träger auf dieser Gesetzesgrundlage untersagt ist, die Förderungen der verbandlichen Struktur an Bedingungen zu knüpfen, die in die Verbandsautonomie eingreifen. (Kunkel 2011a, 206; auch: Struck 2011, 165). Machen Jugendverbände jedoch Angebot nach §11, unterliegen sie selbstverständlich den gleichen Förderkriterien wie andere freie Träger auch (Schäfer 2009, 162).

3.3 Praxis der Jugendarbeit

Nachdem sich der Jugendarbeit nun fachtheoretisch genähert und der gesetzliche Rahmen umrissen wurde, soll sich nun der Praxis der Jugendarbeit gewidmet werden, die sich auf diesen Grundlagen etabliert hat. Dafür werden zunächst unterschiedliche Strukturierungsformen vorgestellt, dann, anschließend an 3.1.2.1, Fragen zur Zielgruppendefinition aufgeworfen, das Feld in seinem Umfang „vermessen“ und schließlich ein Blick auf die kommunale Realität in Erfurt geworfen.

3.3.1 Angebots- und Organisationsformen

Jugendarbeit als Feld der sozialen Arbeit präsentiert sich vielschichtig und differenziert. Dies betrifft sowohl die Organisations- als auch Handlungsformen. Wensierski zeigt in diesem Zusammenhang verstärkt Vernetzungs- und Durchdringungstendenzen auf, wodurch sich einzelne Angebotsformen schwer entlang von Zielen, Methoden und Angebotsformen unterscheiden lassen. Er unterscheidet zwischen traditionellen Formen der Jugendarbeit, die sich per se an die Zielgruppe „Jugend“ richten und etwa in Jugendverbänden und offenen Jugendhäusern praktiziert werden, und zielgruppenspezifischen Angeboten, wie sie etwa in Fanprojekten oder in der Straßensozialarbeit zu finden sind (Wensierski 2008, 39).

Ob diese Unterscheidung der empirischen Wirklichkeit standhalten kann, mag bezweifelt werden. Möglicherweise trifft es eher zu, dass sich bei Ersterem die spezifische Zielgruppe selbst definiert und findet, während sie bei Letzterem durch gesellschaftliche Interessen klar vorformuliert wird.

Als Formen der Jugendarbeit benennt Wensierski Jugendzentren, Jugendverbandsarbeit, Ferienfreizeitmaßnahmen, Abenteuerspielplätze, themenbezogene Projekte, Jugendbildungsstätten, Workcamps, soziokulturelle Zentren und mobile Jugendarbeit (Wensierski 2008, 39). Auch hier zeigt sich, dass die Grenzen der einzelnen Organisationsformen verschwimmen. So bieten Jugendhäuser und Jugendverbände Ferienfreizeitmaßnahmen an, Jugendbildungsstätten führen themenbezogene Projekte durch und Formen mobiler Jugendarbeit, wie etwa Fanprojekte, etablieren Anlaufstellen, die an der Idee des Jugendtreffs angelehnt sind.

3.3.1.1 Die offene Jugendarbeit in Einrichtungen

Die Kernidee der „Offene Jugendarbeit“ drückt sich laut Wensierski bereits im Begriff aus (Wensierski 2008, 39). „Offenheit“ ist die zentrale Maxime, die sich auf unterschiedliche Ebenen erstreckt. So ist etwa die Zielgruppe der Offenen Jugendarbeit nur unscharf entlang vager Altersgrenzen definiert. Sie soll einen offenen Raum für spontane, unverbindliche Freizeitgestaltung bieten, deren punktuelle und sporadische Nutzung durch die Adressaten legitim ist. Damit einher geht nach Wensierski die zeitliche Flexibilität des Angebots, welche sich an den Angeboten selbst orientiert. Des Weiteren wird der Anspruch erhoben, dass Offene Jugendarbeit prinzipiell in ihren methodischen Konzepten und thematischen Inhalten offen ist (Wensierski 2008, 40).

Offene Jugendarbeit soll ein „Anregungsmilieu“ sein, das „Gelegenheitsräume“ bietet und Hilfen zur Lebensbewältigung bereithält. Mit diesem nur scheinbar klaren Auftrag ist die Offene Jugendarbeit in ihrer heutigen Form jedoch überfordert, so Wensierski. „Diese anspruchsvolle sozialisatorische Funktion sollte das Jugendzentrum durch seine relativ offene, kontroll- und sanktionsarme Struktur bei gleichzeitig größtmöglicher Mitbestimmung und aktiver Einbeziehung der Adressaten und auf der Basis tendenziell symmetrischen und herrschaftsarmen pädagogischen Verhältnisses gewinnen. (…) Unter den Bedingungen einer umfassend vergesellschafteten und hochpluralisierten Jugendphase schließen sich die programmatischen Ansprüche einer universellen Offenheit und des sozialpädagogisch geschützten Jugendraums wohl aus“, da Jugendhäuser heute zunehmend „Kristallisationspunkte“ gesellschaftlicher Problemlagen seien (Wensierski 2008, 40).

Diese Entwicklung und die Zunahme kommerzieller „Konkurrenz“ bedeuten für Wensierski nicht, dass offene Jugendarbeit keine zeitgemäße Antwort auf die Fragen der Unterstützung und pädagogischen Begleitung Jugendlicher wäre. Vielmehr sieht er sie als „jugendpädagogische Grundsicherung“, die zwar nur wenige Jugendliche erreicht, für diese aber von essenzieller Bedeutung ist (Wensierski 2008, 41).

3.3.1.2 Jugendverbandsarbeit

Im Gegensatz zur offenen Jugendarbeit ist Jugendverbandsarbeit ein Feld, in dem sich Jugendliche entsprechend formulierter Werte bzw. Interessen zusammenschließen und sich mit relativer Dauerhaftigkeit binden. Ihre eigen-ständige gesetzliche Verankerung (§12 SGB VIII) basiert in der hohen Bedeutung als Sozialisationsinstanz und gesellschaftliches Übungsfeld, welcher der Jugendverbandsarbeit zuerkannt wird. „Es geht nicht nur um die Gestaltung jugendlicher Freizeitaktivitäten. Die sozialisatorische Bedeutung liegt vielmehr auch in der Übernahme von spezifischer Aufgaben und Verantwortung (…) durch Jugendliche“ (Wensierski 2008, 41).

Jugendverbandsarbeit, auch das ist ein Unterschied zur offenen Jugendarbeit, bietet zwar wie diese einen eigenen Gestaltungs- und Entfaltungsraum, steht aber gleichzeitig in kontinuierlicher Wechselbeziehung zur Erwachsenengesellschaft und deren Institutionen. Als aktuelle Probleme der Jugendverbandsarbeit benennt Wensierski die schwindende Bindungsbereitschaft Jugendlicher und die Überformung durch Erwachsenenverbände und -institutionen, wodurch das grundsätzliche Potenzial von Jugendverbänden, Werteorientierung und stabile Beziehungen zu geben, nicht voll ausgeschöpft werden kann (Wensierski 2008, 42).

3.3.1.3 Weitere Formen der Jugendarbeit

Zielgruppenspezifische Jugendarbeit, wie etwa aufsuchende Jugendarbeit und Streetwork, interpretiert Wensierski als Antwort auf Modernisierungsprozesse und den „grundlegenden Strukturwandel im Bereich der Lebensphase Jugend“ (Wensierski 2008, 43). Aus seiner Sicht trägt die Zielgruppenorientierung dazu bei, „die vorfindlichen jugendlichen Lebenswelten und Jugendkulturen in ihrer Vielfalt, in ihrer Widersprüchlichkeit und in ihren Problemlagen als Voraussetzung für jede Form von pädagogischer Arbeit zu akzeptieren“ (ebd.).

3.3.1.4 Kategorisierung der Angebote der Jugendarbeit

Die Angebote der Jugendarbeit für die Bestimmung eines abzugrenzenden jeweiligen Arbeitsfeldes zu ordnen, ist, wie eben aufgezeigt, nur bedingt zur Zufriedenheit umzusetzen. Die klassische Einteilung in offene und verbandliche Angebote greift zu kurz, da z.B. Jugendverbände mittlerweile dazu übergegangen sind, selbst Anbieter offener Angebote zu sein. Jugendverbandsarbeit „ist sowohl Träger von Jugendfreizeiteinrichtungen und Jugendclubs, von Projekten der Straßensozialarbeit wie von solchen der berufsbezogenen Jugendsozialarbeit, Initiator von kulturpädagogischen Aktionen sowie Nutzer wie auch Betreiber von Bildungsstätten“ (Thole 2000,123).

In der folgenden schematischen Darstellung (Abb. 2) beziehe ich mich auf eine Systematisierung der Verfasser_innen der Studie „Das Wissen zur Kinder- und Jugendarbeit“ (AG G5 2009), die wiederum die einzelnen Handlungsfelder der Jugendarbeit in Anlehnung an die Kinder- und Jugendhilfestatistik erarbeiteten (AG G5 2009, 11).

Zusammenfassend lässt sich das sozialpädagogische Handlungsfeld „Angebote der Jugendarbeit“ als öffentlicher Ort informeller und non-formaler Bildungsprozesse beschreiben, in dem die Formen des Angebotes (vgl. AG G5 2009, 12) nach Jugendgruppenarbeit, offene Jugendarbeit in Einrichtungen, mobile Jugendarbeit, Jugenderholung, internationale Jugendarbeit, außerschulische Jugendbildung und kulturelle Jugend(bildungs-)arbeit unterteilt sind, die einen oder mehrere der möglichen Schwerpunkte (vgl. §11 Abs. 3 SGB VIII) Sport, Spiel und Geselligkeit, arbeitsweltbezogene, schulbezogene, familienbezogene Jugendarbeit oder Beratung beschreiben; und die unter der Spezifik einer oder mehrerer Zielgruppen oder Themen kategorisiert werden können.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2 Kategorisierung des sozialpädagogischen Handlungsfeldes Jugendarbeit

3.3.2 Zielgruppen der Jugendarbeit

Ein Blick in das „Handbuch Offene Kinder- und Jugendarbeit“ von Deinet und Sturzenhecker (2005) scheint eine recht einfache Antwort auf die Frage zu ermöglichen, wer die Zielgruppe von Jugendarbeit ist. Im Kapitel 2.1 dieses Handbuchs werden Mädchen, Jungen, Jungen und Mädchen in Cliquen, Jungen und Mädchen bis zwölf Jahre, Jugendliche, rechts- und gewaltorientierte Jugendliche, ausländische Jungen und Mädchen bzw. Jugendliche mit Migrationshintergrund, Jugendkulturen und Spätaussiedlerjugendliche als mögliche Zielgruppen genannt. Allein diese Zusammenstellung von Gruppen, denen jeweils ein eigenes Unterkapitel bei Deinet und Sturzenhecker gewidmet ist, zeigt das Spannungsfeld, in dem sich die Jugendarbeit, will sie ihre Zielgruppe bestimmen, bewegt. Sie richtet sich einerseits an alle Jugendlichen und muss offen sein. So stellen Richter und Sturzenhecker (2010, 469) fest: „Kinder- und Jugendarbeit richtet sich an alle Kinder und Jugendlichen bis 27 Jahre. Sie ist nicht eingegrenzt auf eine spezielle Zielgruppe, wie etwa die Jugendsozialarbeit, die sich ausschließlich an sozial benachteiligte und individuell beeinträchtigte Kinder und Jugendliche wendet“. In diesem Anspruch liegt die Chance, dass Jugendarbeit nicht zum ‚Sonderangebot‘ für ohnehin bereits ausgrenzte Jugendliche wird und damit zur in der Shell-Jugendstudie angezeigten Spaltung von Jugendlichen aus unterschiedlichen Herkunftsmilieus (vgl. Kapitel 2.6) beiträgt. Sie darf aber anderseits nicht beliebig werden und die spezifischen Interessen bestimmter Gruppen aus dem Blick verlieren, da Jugendarbeit den Anspruch hat, Ort sozialer Integration zu sein und auch der Herstellung von Chancengleichheit dient. Deshalb müssen die spezifischen Problemlagen und Bedürfnisse junger Menschen unterschiedlicher sozialer Schichten bekannt sein. Zu leicht droht die Gefahr einer mittelschichtsorientierenden Sichtweise auf Jugendarbeit, die für sozial benachteiligte Adressat_innen bedeutet, dass sie „zwangsintegriert“ und ihre Netzwerke „funktionalisiert“ werden. „Das, was marginalisierte Jugendliche sowieso immer schon erfahren, wird ihnen wieder angetan: sie sind entmündigenden, normativen Übergriffen ausgeliefert. Jugendliche werden nicht als selbsttätig aneignende Subjekte verstanden, die konstruktiv Ausgangspunkt einer subjektorientierten Pädagogik sein könnten“ (EG OJA 2009, 11). Und dies, obwohl Projekte der Kinder- und Jugendarbeit „für viele ‚marginalisierte‘ Kinder und Jugendliche die letzten Zufluchtstätten [sind], wo sie noch so etwas wie Solidarität erleben und Anerkennung erfahren können“ (Thole 2000, 189).

Zudem scheint es in den letzten Jahren Tendenzen zu geben, dass sich die Zielgruppe von offener Jugendarbeit zunehmend verjüngt. So stellen Seckinger und van Santen (2009, 186) fest: „In den letzten Jahren hat es eine Reihe von Veränderungen gegeben, die Anlass zu der Frage geben, ob Jugendliche wirklich noch Adressaten der Angebote der Kinder- und Jugendhilfe sind. (…) In den öffentlichen Diskussionen entsteht der Eindruck, als würde es sich eigentlich um Kinderhilfe handeln und als wären Jugendliche nicht Adressaten der Kinder- und Jugendhilfe“. Damit wird ein zweites Spannungsfeld benannt, das die Frage der Zielgruppe von Jugendarbeit bestimmt: Wie ist es möglich, einerseits die bereits genannte Offenheit auch in Bezug auf das Alter der Adressat_innen zu wahren, und andererseits den spezifischen Bedürfnissen der jeweiligen Altersgruppen, die potenzielle Nutzer_innen von Angeboten der Jugendarbeit sind, gerecht zu werden?

Beide Spannungsfelder können und sollen an dieser Stelle nicht aufgelöst werden. Sie dienen vielmehr als Reflexionsfolien für Angebote der Jugendarbeit, deren kontinuierliche Bearbeitung die Möglichkeit eröffnet, einerseits Offenheit zu wahren und andererseits Angebote interessen- und bedürfnisorientiert zu gestalten. Dies bezieht sich, insbesondere wenn man auf die offene Jugendarbeit blickt, sowohl auf die einzelnen Einrichtungen als auch, im kommunalen Zusammenhang, auf die gesamt vorhandene Angebotspalette der Jugendarbeit.

Laut Deinet und Müller (2012, 11) ist bekannt, dass die offene Kinder- und Jugendarbeit „maximal 10% eines Jahrgangs“ erreicht. Folgt man der Shell-Jugendstudie (2010, 97) muss dieser Anteil sogar noch geringer eingeschätzt werden (vgl. Kapitel 3.1.2.1). Beschrieben wird damit die Gruppe der Nutzer_innen, also diejenigen Jugendlichen, die tatsächlich die Angebote der Jugendarbeit nutzen. Die Gruppe der Adressat_innen, also der potenziellen Nutzer_innen, ist jedoch, selbst in Bezug auf zielgruppenspezifische Angebote, vermutlich um ein Vielfaches höher einzuschätzen. Im Kontext des aufgezeigten Spannungsfeldes erscheint die Verwendung des Begriffs „Klient_in“, der in anderen Feldern der Sozialen Arbeit durchaus üblich ist, für das Feld der Jugendarbeit schließlich gänzlich unangemessen. Knieschewski (2005, 539) hebt hervor, dass es sich dabei um eine Spezifizierung des Adressat_innen-Begriffs handelt, der auf bestimmte Problemlagen und Hilfebedürftigkeiten verweist. Mit seiner Verwendung würde die Auflösung des Spannungsfeldes hin zu einer ausschließlichen Orientierung an Jugendlichen in individuellen und sozialen Problemlagen manifestiert, die weder den fachlichen noch den gesetzlich-normativen Zugängen zu Jugendarbeit gerecht werden würde.

Es wurde in diesem Kapitel bewusst darauf verzichtet, eine vollständige und ausdifferenzierte Darstellung der verschiedenen Zielgruppen von Jugendarbeit zu geben. Vielmehr ging es darum, die Spannungsfelder, in denen sich die Jugendarbeit bezüglich ihrer Zielgruppen verorten muss, darzustellen, da es diese Spannungsfelder sind, von denen Qualitäts- und Steuerungsaspekte unmittelbar und auf allen Ebenen berührt werden.

3.3.3 Quantifizierung der Jugendarbeit

Wie soeben dargestellt, besteht das Handlungsfeld der Jugendarbeit aus einer Vielzahl an unterschiedlichen Angeboten, Schwerpunkten und methodischen sowie institutionellen Ansätzen. Einen statistischen Überblick zur Jugendarbeit liefert die gesetzlich fixierte (vgl. §98ff SGB VIII) amtliche Kinder- und Jugendhilfe-Statistik. Insbesondere die Teilstatistiken in den Bereichen „mit öffentlichen Mitteln geförderten Angebote der Jugendarbeit“, „Einrichtungen und die dort tätigen Personen der Jugendhilfe“ sowie „Ausgaben und Einnahmen der öffentlichen Jugendhilfe“ geben grundlegende Daten zur Darstellung und Entwicklung der Jugendarbeit (Pothmann 2009, 23).

Die Daten sind über die Onlineangebote des Statistischen Bundesamtes und der jeweiligen statistischen Landesämter einsehbar. Mit der Änderung des SGB VIII durch das Bundeskinderschutzgesetz^[15] (BKiSchG) ergeben sich auch Änderungen in der amtlichen Statistik. „Die Erhebung zur Jugendarbeit wird im Jahr 2012 ausgesetzt, um den entstehenden erhebungsfreien Zeitraum zur grundsätzlichen Überarbeitung der Erhebungskriterien und -formen zu nutzen“ (AGJ 2012c, 47). Auch wenn in der statistischen Erhebung einige grundlegende Änderungen zu erwarten sind, soll an dieser Stelle ein quantitativer Überblick über das sozialpädagogische Handlungsfeld Jugendarbeit gegeben werden.

Um die Größenordnung der potenziellen Zielgruppe und ihre zahlenmäßige Entwicklung aufzuzeigen, gibt die Onlinedatenbank des Statistischen Bundesamtes zur Bevölkerungsstatistik (STBA 2012a) sowie die Onlinedatenbank des Thüringer Landesamtes für Statistik (TLS 2012a) die notwendigen Daten aus. Die Darstellung in Tab. 1 zeigt die Anzahl der bundesweit, landesweit und stadtweit lebenden jungen Menschen bis 27 Jahre sowie der Gruppe der 10- bis unter 18-Jährigen zum jeweiligen Stichtag an. Die Darstellung in Zwei-Jahresintervallen von 2000 bis 2010 wurde gewählt, um einerseits eine Entwicklung aufzeigen zu können und anderseits zu den jeweiligen Erhebungszyklen der Kinder- und Jugendhilfestatistik adäquate Zahlen aufzuzeigen.

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Tab. 1 Übersicht Anzahl junger Menschen und Gruppe der 10 bis unter 18-Jährigen bundesweit, landesweit, stadtweit

Wie Pothmann (2009, 23) darlegt, werden durch die Teilstatistik „öffentlich geförderte Maßnahmen“ im vierjährigen Rhythmus Daten zu geförderten Veranstaltungen und Maßnahmen der außerschulischen Jugendbildung, der Kinder- und Jugenderholung, der internationalen Jugendarbeit und der Fortbildung von Mitarbeiter_innen erhoben. Dadurch wird jedoch nicht das gesamte Spektrum an geförderten Veranstaltungen und Maßnahmen in der Jugendarbeit erfasst, da z.B. die Regelangebote der Gruppenstunden in der Jugendverbandsarbeit nicht erfasst werden (Pothmann 2009, 23). Einzelne Aspekte bei der Abfrage bilden „Art des Trägers“, „Dauer des Angebots“, „Anzahl und Geschlecht der Teilnehmenden“ und bei internationalen Maßnahmen „Partnerland“, „Ort der Maßnahme“ und „Nationalität der Teilnehmenden“ (ebd.). In Tab. 2 werden die Anzahl der öffentlich geförderten Veranstaltungen und Maßnahmen sowie die Anzahl der daran Teilnehmenden in den letzten drei Erhebungszyklen dargestellt. Als Quellen dienen der Bericht des Statistischen Bundesamtes (STBA 2009, 43) sowie die Berichte des Thüringer Landesamtes für Statistik (TLS 2009, TLS 2005, TLS 2001).

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Tab. 2 Übersicht Anzahl der öffentlich geförderten Maßnahmen sowie Anzahl der Teilnehmenden in der Jugendarbeit bundesweit, landesweit, stadtweit

Die Teilstatistik „Einrichtung und tätige Personen“ erfasst verschiedene Einrichtungstypen, Arbeits- bzw. Tätigkeitsbereiche, Art der Trägerschaft und verschiedene Merkmale des Personals in der Jugendarbeit (Pothmann 2009, 24). Die Daten werden alle vier Jahre erhoben. In Tab. 3 wird eine Übersicht über die Anzahl der Einrichtungen sowie die Anzahl der Beschäftigten in der Jugendarbeit in den letzten drei Erhebungszyklen gegeben. Als Quellen dienen der Bericht des Statistischen Bundesamtes (STBA 2012b) und des Thüringer Landesamtes für Statistik (TLS 2012c)^[16].

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Tab. 3 Übersicht Anzahl der Einrichtungen der Jugendarbeit sowie Anzahl der tätigen Personen in der Jugendarbeit bundesweit, landesweit, stadtweit

Die Teilstatistik „Ausgaben und Einnahmen“ erfasst alle Einnahmen und Ausgaben für Einrichtungen sowie alle Ausgaben für Maßnahmen der Jugendarbeit durch die öffentliche Hand. Pothmann weist darauf hin, dass es nicht möglich ist, „unmittelbare Querbezüge“ (Pothmann 2009, 30) zu den anderen Teilstatistiken herzustellen. Er begründet dies mit Inkompatibilitäten mit Verweis auf Kolvenbach (1997, 376 zitiert nach Pothmann 2009, 25), die zwischen den jeweiligen Teilstatistiken liegen. Seit der Erhebung für das Jahr 2009 wird auf eine differenzierte Betrachtung der Ausgaben bei den Maßnahmen der Jugendarbeit verzichtet (STBA 2011, 5). In Tab. 4 werden die öffentlichen Gesamausgaben getrennt nach Einrichtung und Maßnahmen der Jugendarbeit dargestellt. Als Quellen dienen der Bericht des Statistischen Bundesamtes (STBA 2012c) sowie die Onlinedatenbank des Thüringer Landesamtes für Statistik (TLS 2012b). Eine Darstellung dieser Angaben ist für die Landeshauptstadt Erfurt nicht möglich. Die benötigten Daten sind über die Publikationen des Thüringer Landesamtes für Statistik bzw. des Statistischen Bundesamtes nicht zu ermitteln. Die Gesetzesänderung des SGB VIII im Rahmen des BKiSchG soll hierfür zukünftig die nötige Gesetzesgrundlage schaffen und eine Datendarstellung auch auf der Ebene der einzelnen Gemeinde oder des einzelnen Jugendamtsbezirkes (vgl. AGJ 2012c, 47 und §103 Abs.3 SGB VIII) ermöglichen.

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Tab. 4 Übersicht öffentliche Gesamtausgaben für Einrichtungen sowie Maßnahmen der Jugendarbeit in Euro bundesweit und landesweit

Für die Landeshauptstadt Erfurt kann insoweit eine Ergänzung erfolgen, indem Daten aus dem Haushaltsplan der Stadt eine hinreichende Aussage zu den Ausgaben im Bereich der Jugendarbeit ermöglichen. Für Einrichtung der Jugendarbeit in der Stadt Erfurt stehen demnach im Jahr 2012 insgesamt 2.510 TEuro sowie für Maßnahmen der Jugendarbeit 978 TEuro zur Verfügung (LHE 2011 und LHE 2012a).

Mit den gewonnenen Daten aus der Kinder- und Jugendhilfestatistik kann das Handlungsfeld „Jugendarbeit“ ein Stück weit vermessen werden und Dimensionen sowie Entwicklungen werden dadurch sichtbar. Daraus lässt sich unter anderem der politische Stellenwert für den gesellschaftlichen Teilbereich „Jugendarbeit“ ablesen (Hafeneger 2005 zitiert in Pothmann 2009, 34). Pothmann zeigt auf, dass im politischen Raum „kritisch zu den Effekten und Wirkungen der Kinder- und Jugendarbeit nachgefragt wird“ (Pothmann 2009, 34) und „letztendlich auch die Legitimation für eine aus öffentlichen Geldern finanzierte Kinder- und Jugendarbeit zumindest in Frage gestellt wird“ (ebd.). Neben dem Druck der politischen Diskussion um die Legitimation öffentlicher Gelder für die Jugendarbeit beklagt Lindner „das politische Desinteresse und die tiefe Missachtung jugendlicher Themen und Lebenslagen“ (Homfeldt u.a. 2009 zitiert in Lindner 2010, 159). Lindner fordert in diesem Zusammenhang die (Re)-Politisierung der Jugendarbeit (ebd.).

3.3.4 Die Jugendarbeit in Erfurt

Ergänzend zu der quantitativen Darstellung der Jugendarbeit soll nun noch ein kurzer Einblick in die Jugendarbeit in der Stadt Erfurt gegeben werden. Laut dem Kinder- und Jugendförderplan der Stadt Erfurt, der zuletzt für den Zeitraum 2012 bis 2014 fortgeschrieben wurde, sind die zentralen fachpolitischen Herausforderungen und Ziele der Jugendarbeit, Beteiligungsstrukturen zu etablieren, die Kindern und Jugendlichen echte Partizipation (vgl. Kapitel 3.1.2.4.3) ermöglicht, Integrations- und Inklusionsprozesse anzustoßen, die den unterschiedlichen Bedürfnis- und Lebenslagen gerecht werden, entsprechend dem 13. Kinder- und Jugendbericht der Bundesregierung ein verstärktes Augenmerk auf ganzheitliche Gesundheitsförderung zu legen, die Zusammenarbeit zwischen Jugendarbeit und Schule weiter auszubauen und zu gestalten und einen dynamischen Umgang mit den demografischen Entwicklungen in der Stadt zu finden, der Trägern Planungssicherheit bietet, damit die Angebote für junge Menschen verlässlich sind (LHE 2011, 8ff).

Bezüglich der Angebotsplanung wurde eine Unterscheidung in Bezug auf Angebotsformen getroffen und die Stadt in unterschiedliche Planungsräume aufgeteilt, um sowohl den räumlichen als auch inhaltlichen Bedarfen der Kinder und Jugendlichen gerecht zu werden. Insgesamt gibt es in Erfurt sechs Planungsräume: City, Südstadt, Oststadt, Nord, Südost und die Ortsteile. Die einrichtungsbezogene offene Jugendarbeit sowie die Angebote der Straßensozialarbeit werden bezogen auf diese Planungsräume hin berücksichtigt. Als bedeutsam für die Landschaft der Jugendarbeit in Erfurt werden fach- und zielgruppenspezifische Angebote, schulbezogene Angebote, außerschulische Jugendbildung und offene Jugendarbeit sowie die Jugendverbandsarbeit bewertet (LHE 2011, 47ff). Daneben gibt es vielfältige Angebote der Jugendsozialarbeit (LHE 2011, 56ff).

Die Maßnahmeplanung des Kinder- und Jugendförderplans sieht eine personelle Förderung in der Priorität Ia für folgende Angebotsformen vor (LHE 2011, 137f):

- 17 Einrichtungen der offenen Jugendarbeit mit insgesamt 30,5 VbE
- 1 Projekt der mobilen Jugendarbeit mit insgesamt 4,0 VbE
- 3 Projekte der außerschulischen Jugendbildung mit insgesamt 3,0 VbE
- 10 Jugendverbände mit insgesamt 7,5 VbE
- 1 Einrichtung der Jugendsozialarbeit mit insgesamt 3,0 VbE
- 4 Planungsräume Straßensozialarbeit mit insgesamt 11,0 VbE
- 3 Projekte zur Schulsozialarbeit mit insgesamt 12,5 VbE

3.4 Herausforderungen für die Jugendarbeit

Bevor das dritte Kapitel mit einem kurzen Zwischenfazit abgeschlossen wird, sollen kurz einige Herausforderungen umrissen werden, die sich dem Feld der Jugendarbeit aktuell stellen.

Aus der Perspektive Lindners (2011a, 4) sind dabei vor allem zwei Aspekte zentral: Auf der einen Seite geht es für die Jugendarbeit darum „in dem Ringen um öffentliche Anerkennung Nachweise der eigenen Nützlichkeit zu erbringen“ und andererseits „die Anforderung, ‚Bildung‘ im Eigensinn ihrer sozialpädagogischen Ziele aufzufassen“.

Sturzenhecker und Richter verweisen auf die in der Praxis der Jugendarbeit schon immer vorhandene „charakteristische Doppelfunktion zwischen jugendpflegerischer Erziehungs- und Kontrollausrichtung einerseits und einer auf Autonomie zielenden Bildung anderseits“ (Richter, Sturzenhecker 2010, 472). So versuchen „Staat und Kommune (…) die Kinder- und Jugendarbeit für ihre jugendpolitischen Zwecke in die Pflicht zu nehmen, während die Profession für die strukturell bildungsförderliche Eigenständigkeit des Feldes und damit die Orientierung an den Themen und Interessen der Kinder- [sic!] und Jugendlichen steht“ (ebd.).

Wensierski sieht die Jugendarbeit als legitimes sozialpädagogisches Handlungsfeld durch drei wesentliche Momente bedroht: Die sozialen und kulturellen Wandlungsprozesse der Jugendlichen, die Konkurrenz kommerzieller Angebote sowie den „Rationalisierungsdruck knapper Haushaltskassen“ (Wensierski 2008, 46). Eine Strategie, diesen Herausforderungen zu begegnen, sieht Wensierski in der aktiven Vernetzung mit anderen Akteuren wie Schule, Jugendberufshilfe oder dem Allgemeinen Sozialen Dienst (ASD). „Jugendarbeit hat sich somit nicht nur gegenüber den eigenständigen Sozialräumen der Jugendkulturen geöffnet, sondern tendenziell gegenüber der Gesamtheit der jugendlichen Sozialisationsinstanzen“ (Wensierski 2008, 47).

Aufgrund des steigenden Finanzdrucks ist die Jugendarbeit zudem mehr denn je in der Pflicht, sich qualitativ weiterzuentwickeln, das eigene Handeln zu reflektieren und zu evaluieren. Auch den Einzug von Managementstrukturen bei Trägern sieht Wensierski als Folge dieser haushalterischen Zwänge. Inwieweit ökonomische Steuerungsmodelle zu einer Steigerung von Qualität in der Jugendarbeit beitragen können, sieht Wensierski kritisch, merkt jedoch an, dass aufgrund dieser an die Jugendarbeit herangetragenen Anforderungen eine Qualitätsdebatte angestoßen wurde, deren Ertrag sich allerdings erst in Perspektive zeigen wird (Wensierski 2008, 47). Dennoch haben für Wensierski „die traditionellen Aufgaben der Jugendarbeit auch für die Zukunft unverändert ihre Aktualität: die Erziehung und Bildung zur Mündigkeit, zur Selbstbestimmung und zur Solidarität“ (Wensierski 2002, 48).

Trotz all dieser, nicht zuletzt finanziellen Herausforderungen mahnt auch Lindner (2011b, 675), soziale Ungleichheiten nicht aus dem Blick zu verlieren. „Wenn die Kinder- und Jugendarbeit angesichts gesellschaftlicher Verwerfungen wie auch im Hinblick auf die anwachsenden öffentlich-finanziellen Krisenszenarien auch zur Bearbeitung sozialer Ungerechtigkeit einen Beitrag leisten will, ist sie zum einen gefragt, sich noch stärker als Experimentierfeld für jugendliche Lebensentwürfe zu profilieren und als soziale Ressource der Lebensbewältigung zur Verfügung zu stehen. Zum anderen ist Kinder- und Jugendarbeit gefordert, im Sinne einer reflexiven Re-Politisierung die Arbeit an ihrer (jugend-)politischen Akzeptanz neu aufzunehmen und zu qualifizieren“ (ebd.).

3.5 Zwischenfazit

Sowohl der fachtheoretische als auch der gesetzlich-normative Zugang zu Jugendarbeit zeigt auf, dass Jugendarbeit als eigenständige Freizeit-, Bildungs- und Sozialisationsinstanz verstanden werden muss, die sich an den Grundprinzipien bzw. Leitlinien Freiwilligkeit, Partizipation und Lebensweltorientierung spezifiziert. Die Praxis der Jugendarbeit zeichnet sich sowohl qualitativ als auch quantitativ durch ein breites Angebotsspektrum aus. Die Interessen der unterschiedlichen Akteure in Bezug auf die Jugendarbeit sind nicht eindimensional gelagert, sondern fächern sich auf. Jenseits der spezifischen Interessenslagen der unterschiedlichen Akteure ist jedoch der gemeinsame Nenner aller Perspektiven ein Interesse an Schutzräumen und Unterstützungen für Jugendliche und die Schaffung einer Erprobungsfläche für gesellschaftliche Partizipation, Selbst- und Mitbestimmung. Erwartungsgemäß ist das Kontrollinteresse aufseiten der Jugendlichen dabei deutlich geringer als auf der Seite des Staates. Den professionellen Sozialarbeiter_innen kommt dabei ein „Tripelmandat“ zu, auf dessen Grundlage es zwischen all diesen Perspektiven zu vermitteln gilt.

4 Qualität, Wirksamkeit und Steuerun g in der Sozialen Arbeit

Im nächsten Schritt soll nun vom spezifischen Feld der Jugendarbeit wieder etwas Abstand genommen werden, um sich den Begriffen der Qualität, Wirksamkeit und Steuerung zu nähern. Es ist davon auszugehen, dass die einzelnen Aspekte von Steuerung durch Planung, Qualitätsentwicklung durch Dialog und die Frage nach Ergebnissen und Wirkungen von Jugendarbeit in einem engen Zusammenhang mit den Entwicklungen im gesamten Bereich der Sozialen Arbeit und bei der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung stehen. Im Folgenden werden diese Begrifflichkeiten und ihre Verflechtungen beleuchtet, um anschließend kritisch zu reflektieren, unter welchen Vorzeichen sie in die aktuelle Debatte um Soziale Arbeit eingebettet sind. Wie schon in Bezug auf die Jugendarbeit sollen dabei die unterschiedlichen Akteure in den Blick genommen werden.

4.1 Begriffliche Annäherungen

Eine zunächst scheinbar simple Annahme, die jeglicher Steuerung zugrunde liegt, ist, dass Prozesse durch im Fall der Jugendhilfe politische Einflussnahme steuerbar sind. Fischer stellt fest, dass diese Annahme keineswegs eine Konstante im politischen Handeln der letzten Jahrzehnte darstellt. Vielmehr macht er etwa in den 1970er Jahren eine „Steuerungseuphorie“ aus, die in den späteren Jahren aufgrund von Misserfolgen wieder abflachte und sich Skepsis bezüglich der „Steuerbarkeit von gesellschaftlichen Teilbereichen“ verbreitete. In Bezug auf das aktuelle Geschehen spricht er von „gemäßigtem Steuerungsoptimismus“^[17] (Fischer 2005, 149). Doch was ist Steuerung? Fischer orientiert sich in seinem Verständnis von Steuerung vorrangig an dem Begriff der Wirkung. So versteht er Steuerung als „die Herbeiführung einer bestimmten Wirkung“, indem Einfluss genommen wird auf die „’autonome Dynamik’ des anderen Akteurs (…), um die selbständige Entwicklung zu verhindern und als Steuerungsziel eine vorab definierte Zustandsänderung des Steuerungsobjektes zu erreichen“ (Fischer 2005, 150f). Wüst konkretisiert den Begriff der Wirkungsorientierung, indem er ihn dem Begriff des „Outputs“ entgegenstellt. Während er diesen als „Erstellung bestimmter Leistungen und Angebote“ definiert, ist die Wirkung das, was sich aus einer Handlung „beim dem oder für den Leistungsberechtigten in einem bestimmten Sozialraum ergibt“ (Wüst 2004, 45). Zu unterscheiden ist an dieser Stelle zwischen intendierten, d.h. vorab beabsichtigten und nicht-intendierten Wirkungen (Fischer 2005, 149). Im Zusammenhang von Wirkung und Steuerung scheint es folglich darum zu gehen, einerseits erwünschte Wirkungen zu definieren und andererseits sich nicht-intendierte (aber damit nicht zwangsläufig schlechte) reflexiv zu erschließen. Diese Anforderung stellt die Kinder- und Jugendhilfe vor hohe Herausforderungen. „Gerade die Frage, wie Wirkungen als Zielpunkte des Handelns vorab festgelegt und kontrolliert werden können, manifestieren sich die Problemstellungen einer politischen Steuerung in der Jugendhilfe“ (Fischer 2005, 158).

Entsprechend des konstatierten „gemäßigte[n] Steuerungsoptimismus“ versteht Fischer Steuerung in aktuellen sozialpolitischen Zusammenhängen als notwendig prozesshaft und interaktiv (Fischer 2005, 151f). Steuerung sei im Bereich der Jugendhilfe durch die hohe Eigendynamik und die Komplexität des Feldes sowie die Vielzahl der Akteure erschwert (Fischer 2005, 155). Ohne diese zu konkretisieren, spricht Fischer von Unsicherheiten, die dazu beitrügen, „dass sich die Träger der freien Jugendhilfe einer direkten politischen Steuerung zu entziehen versuchen bzw. dieser mit Widerstand begegnen“ (ebd.). Gleichsam stellt er fest, dass dem Steuerungsprozess in der Jugendhilfe die Beteiligung und Einflussnahme der handelnden Träger inhärent ist, da der zentrale Ort der Aushandlung von Steuerungszielen der Jugendhilfeausschuss ist, in welchem die Akteure selbst eine Stimme haben und somit Verwaltungshandeln beeinflussen können. Die Gründe dafür, dass die Steuerung in der Kinder- und Jugendhilfe in dieser Form gesetzlich geregelt ist, sieht Fischer unter anderem in dem Interesse an Selbstregulierung und politischer Legitimierung (ebd.). Auf der anderen Seite benennt er als Probleme dieser Konstellation das Forcieren eigener Interessen privilegierter Träger und langwierige konflikthafte Aushandlungsprozesse, die in unterschiedlichen Interessenslagen der beteiligten Akteure begründet liegen (Fischer 2005, 156). Insbesondere der Druck der „ökonomisch ausgerichtete[n] Gestaltung der Wohlfahrtsproduktion“ führt nach Fischer zu einer Überlastung der Jugendhilfepolitik (Fischer 2005, 157). Auf den Einfluss des Ökonomisierungsdiskurses soll unter 4.2 näher eingegangen werden.

Offen blieb in den bisherigen Ausführungen zu wirkungsorientierter Steuerung der Begriff der „Qualität“. Wüst stellt fest: „So könnte man meiner Einschätzung nach den Qualitätsbegriff auch durch die Begriffe ‚Erwartung’ oder ‚Zielbestimmung’ ersetzen (…)“ (Wüst 2004, 196). Er wirft dem Qualitätsbegriff vor, dass er ein „grundsätzlich herstellbare[s] Wesensmerkmal des Produkts, einer Dienstleistung oder eines wie auch immer gearteten Ergebnisses“ suggeriere. Aus seiner Sicht steht fest, „daß [sic!] die Bestimmung von ‚Qualität’ im Wesentlichen die Festlegung von Zielen, Zielindikatoren und Zielerreichungsstandards für intentionale, interessengeleitete Handlungen zur Ermöglichung von möglichst zentralisierter Steuerung bedeutet“ (ebd.). Ob diese Bestimmung von Qualität für das Handlungsfeld der Jugendarbeit ausreichend ist, mag bezweifelt werden.

So zeigt z.B. Seithe eine andere Bestimmung von Qualität auf. Das „als lebensweltorientierter Handlungsansatz beschriebene fachliche Vorgehen ist somit aus fachlicher Sicht qualitativ optimal“ (Seithe 2012, 89). Es erscheint also sinnvoll, sich einem Verständnis von Qualität zu nähern, das sich sowohl mit Fragen des Ergebnisses als auch mit Fragen des Prozesses und darüber hinaus mit Fragen der Struktur beschäftigt. Es muss also darum gehen, was erreicht werden soll, als auch darum, wie, mit welchen Mitteln das Ziel erreicht werden soll. Hier spielen Fragen von Partizipation und Freiwilligkeit als Kernelemente von Jugendarbeit eine gewichtige Rolle. Denkbar, dass die Orientierung an diesen Kernaspekten und die Berücksichtigung der Strukturbedingungen professioneller Arrangements (vgl. Kapitel 3.1.2.4) der „Wirkung“ an manchen Stellen sogar konträr entgegenstehen. Auf die unterschiedlichen Zugänge und die Dimensionen von Qualität werden im Kapitel 4.3 eingegangen. Vorerst soll jedoch die aktuelle Thematisierung von Wirkungsorientierung, Qualität und Steuerung beleuchtet werden.

4.2 Der Einfluss von Ökonomisierungsprozessen

Ist von Steuerung, Qualitätsmanagement oder Wirkungsorientierung die Rede, wird schnell der Bezug zur Ökonomisierung der Sozialen Arbeit hergestellt, deren Ausgangspunkt zuvorderst Wirtschaftlichkeits- und Einsparungsinteressen der öffentlichen Hand sind. So stellen Buestrich und Wohlfahrt fest, dass die Ökonomisierungsdebatte in der Sozialen Arbeit nicht dem Wunsch nach Steigerung professioneller Qualität entspringt, sondern durch finanzielle Sparzwänge von Kommunen und anderen Geldgebern ausgelöst wurde (Buestrich, Wohlfahrt 2008, 17). Sie identifizieren drei Dimensionen der „Vermarktlichung des Sozialstaats“ (Buestrich, Wohlfahrt 2008, 20):

- Im Sinne einer internen Vermarktlichung wird ein Wohlfahrtsmarkt geschaffen, in dem Anbieter sozialer Dienstleistungen konkurrieren und ihre „Produkte“ auf dem Markt feilbieten.

- Im Sinne der externen Vermarktlichung entsteht die Konkurrenz zu anderen Sozialstaaten, mit denen es sich nicht zuletzt hinsichtlich des „Outputs“ zu messen gilt.^[18]

- Schließlich bedeutet die Vermarktlichung des Sozialstaates auch eine subjektbezogene Vermarktlichung durch „Erziehung des Einzelnen zur Marktlichkeit“ und eine aktivierungspolitische Umgestaltung sozialstaatlicher Angebote.

Anfang der 1990 Jahre wurde in Deutschland eine Form der Modernisierung öffentlicher Verwaltungen angestoßen, deren Kernelemente sich am „New Public Management“ (ins Deutsche als „Neue Steuerung“ übersetzt) orientierten (Seithe 2012, 121; Grohs 2010, 61ff; Fischer 2005, 162ff). Die Idee des New Public Management war und ist es, den öffentlichen Sektor betriebswirtschaftlich, marktorientiert und damit kosten-, effizienz- und auditorientiert zu gestalten (Diefenbach 2009, 892ff). Der dahinterstehende Anspruch ist, Steuermittel effizient und effektiv einzusetzen und sich dabei sowohl am Markt, am „Stakeholder“^[19] als auch am Kunden zu orientieren (Diefenbach 2009, 892ff; Grohs 2010, 74). Maßnahmen sollen folglich besser an Bedarfe angepasst, Leistungen für Stakeholder transparenter und darstellbarer gemacht und die Qualität des Angebotes verbessert werden. Um die Überprüfbarkeit der Ziele zu gewährleisten, müssen die Angebote Indikatoren aufweisen, die messbar und berechenbar sind (Diefenbach 2009, 892ff).

Grohs stellt in diesem Zusammenhang und mit Verweis auf den elften Kinder- und Jugendhilfebericht einen „Rückzug des öffentlichen Trägers auf eine reine Steuerungsfunktion“ fest (Grohs 2010, 74). Im Kontext einer Kritik an einer betriebswirtschaftlichen Ausrichtung in diesem Kinder- und Jugendhilfebericht wird ein „fachlich regulierter Qualitätswettbewerb“ vorgeschlagen, „der die Existenz einer hinreichenden sozialen Infrastruktur sichert, sich im Rahmen einer Jugendhilfeplanung bewegt, die den Bedarf vor Ort feststellt, die Qualität der Maßnahmen und die Pluralität des Angebotes sichert und die Wirksamkeit der Maßnahmen dauerhaft durch Evaluation gewährleistet“ (BMFSFJ 2002, 53). Auch wenn in diesem Zusammenhang Qualitäts- und Infrastruktursicherung betont wird, sieht Grohs darin eine Manifestierung des Wettbewerbsgedankens und damit der Vermarktlichung des Wohlfahrtssektors. Politische Steuerung nehme zunehmend die Form von „Kontraktmanagement“ an, worunter er „die Steuerung über Ziele in vertragsähnlichen Vereinbarungen (daher auch ‚Zielvereinbarungen oder ‚Leistungsvereinbarungen’) (…)“ versteht (Grohs 2010, 74). Grundsätzlich, so Grohs, könnten Kontrakte als „reines Führungsmanagement“ verstanden werden, würde die Praxis nicht zeigen, dass damit nicht selten Budgetkürzung und die Verlagerung des Risikos auf die Träger einhergehen, die, indem sie diese Verträge eingehen, in voller Verantwortung für den Erfolg oder Misserfolg stehen (Grohs 2010, 71).

Diefenbach kritisiert, dass die Orientierung an Marktprämissen dazu führt, dass Werte „bewertbar“ werden müssen. Es geht um den Geldwert von Leistungen, anstelle von gesellschaftlichen Werten wie sozialer Gerechtigkeit, Gleichheit, Integrität, Gemeinschaft und an der Einzigartigkeit jedes Individuums. Zudem befürchtet er, dass die Adressat_innen sozialer Dienste möglicherweise hinter anderen Interessensgruppen (Stakeholdern) zurücktreten (Diefenbach 2009, 896). Im Gegensatz dazu steht die Klientenorientierung, die darauf ausgerichtet ist, ein Angebot entsprechend der Bedürfnisse der Klient_innen zu gestalten. Auch der Begriff des „Kunden“ steht für ihn im klaren Kontrast zu der Idee des Bürgers. Während der Bürger ein Recht hat, als aktives Mitglied von Staat und Gemeinschaft wahrgenommen zu werden, steht der Kunde in einem simplen Verhältnis von Angebot und Nachfrage, Angebotsgestaltung und Kundenzufriedenheit (ebd.). Lindner betont dabei die Eingrenzung des mündigen „Staatsbürgers“ auf den nützlichen „Wirtschaftsbürger“ (Lindner 2011a, 2). Buestrich und Wohlfahrt gehen an dieser Stelle noch weiter, wenn sie feststellen: „Noch deplazierter wirkt der Begriff der ‚Marktorientierung’ bei solchen Leistungen, die als ‚gesellschaftlicher Auftrag’ (…) einen Eingriffs- und Kontrollcharakter besitzen“. Der „Kunde“, so sagen die Autoren, wolle das „Produkt“ dann ja gar nicht, sondern werde gesellschaftlich dazu verpflichtet, das Angebot zu nutzen (Buestrich, Wohlfahrt 2008, 19).

Wesentliches internes Ziel der „Neuen Steuerung“, um Effizienz- und Effektivitätssteigerung zu ermöglichen, ist „eine outputorientierte (ergebnisbezogene) Steuerung (…) durch die Einführung von organisationsinternem Wettbewerb (Quasi-Märkten) mittels Zielvereinbarung, Kundenorientierung und Qualitätsmanagement“ (Buestrich, Wohlfahrt 2008, 21). Um diese betriebswirtschaftlichen Sichtweisen auf Soziale Arbeit übertragen zu können, sind Dezentralisierung, Formalisierung und Standardisierung der Arbeitsabläufe notwendig. Damit geht beinahe zwingend die Quantifizierung sozialpädagogischer Inhalte einher, was leicht dazu führen kann, „dass Soziale Arbeit im Rahmen der Ökonomisierung ihren Kern verliert und zu einer platten, eindimensionalen und standardisierten Hilfsschablone verkommt“ (Seithe 2012, 201f).

Erwünschte positive Konsequenzen von Standardisierung und Formalisierung sind, dass die Effektivität und Produktivität gesteigert, die Qualität verbessert und die Wirkung faktenbasiert gemessen werden kann. Allerdings gibt Seithe zu bedenken, „dass sich zentrale Kriterien und Elemente von Qualität in der sozialen Arbeit nur unvollkommen in messbaren Indikatoren abbilden“ lassen (Seithe 2012, 199). Auch der gewünschte Rationalisierungseffekt hat seine Grenzen, so geben Buestrich und Wohlfahrt zu bedenken, dass die „gleichzeitige Verfolgung von Wirtschaftlichkeits- und Qualitätszielen“ (Buestrich, Wohlfahrt 2008, 19) nur so lange möglich ist, wie die Verfolgung von Qualitätszielen auch gleichzeitig die Arbeit rationalisiert und damit sparsamer organisiert. Sobald jedoch die Arbeit im Sinne der Qualitätsziele effizient ist, gehen weitere Einsparungen „notwendigerweise zu Lasten der Qualität“ (ebd.). Eine Ausgabensenkung über die Rationalisierung der Sozialen Arbeit mithilfe des Qualitätsmanagement ist demnach begrenzt und kann sogar zu einer Ausgabensteigerung führen, wenn Qualitätsstandards verfolgt werden sollen und gleichzeitig der Bedarf an Sozialer Arbeit steigt.

Die politische Strategie, Soziale Arbeit mittels Betriebswirtschaft zu beschreiben und zu organisieren, birgt einerseits die Gefahr ihrer Entwertung, da der Beweggrund Sozialer Arbeit „ nicht wirtschaftlicher (Soziale Arbeit ist nicht auf das Formalziel ‚Gewinn’ orientiert), sondern überwiegend ‚altruistischer’ oder ‚moralisch-weltanschaulicher’ Natur“ (Buestrich, Wohlfahrt 2008, 17) ist. Anderseits werden Teile dieser Verbetriebswirtschaftlichung „in der Praxis als eine Art Schutz vor den Tendenzen der Kosteneinsparung gesehen und als Chance, die Folgen der Effizienzorientierung, die die Kostenträger den Erbringern aufzwingen, abzuwehren und in Schach zu halten. Qualitätssicherung wird häufig als Korrektiv der Ökonomisierung diskutiert“ (Seithe 2012, 120, Hervorhebung wie im Original). Trotz dieser möglichen Schutzfunktion betont Seithe die im Kern verschiedenen Ansätze deutlich. „Während Ökonomie das Verhalten von Menschen durch Geld und Macht zu steuern versucht, ist Soziale Arbeit im Kern kommunikativ strukturiert“ (Seithe 2012, 196).

Beide Aspekte verdeutlichen noch einmal die Dimensionen des Diskurses um Steuerung und Qualität in der Sozialen Arbeit und damit auch in der Jugendarbeit. Als vom Staat finanzierte Dienstleistung ist, so Alberts, die Frage berechtigt, nach welchen (Kosten-)Kriterien eigentlich gearbeitet werde (Alberts 2006 zitiert in Lindner 2009a, 11). Gleichzeitig bergen jedoch die Fragen nach dem Nutzen für die Adressat_innen, die reflektierende fachliche Dimension und die gesellschaftspolitische Dimension (ebd.) wichtige Aspekte bei der Betrachtung von Steuerung und Qualität in der Jugendarbeit. So gehören Wirksamkeitsuntersuchungen und -nachweise „zum unerlässlichen Fachbestand der Kinder- und Jugendarbeit; sie sind gemäß ihren Funktionen ‚Erkenntnis’, ‚Kontrolle’, ‚Entwicklung’ und ‚Legitimation’ (Stockmann 2006, 66ff zitiert in Lindner 2009a, 10) unentbehrlich für die fachliche Selbstvergewisserung, für Vorhaben der Qualitätsentwicklung wie auch für die Legitimation nach außen“ (ebd.). Ob all diese Dimensionen durch betriebswirtschaftliche Begriffe und Strukturen adäquat gefasst werden können, ist zu bezweifeln. So stellt sich nach Lindner die Aufgabe an die Jugendarbeit auch mithilfe politikwissenschaftlicher Erklärungsansätze die eigene Arbeit auszustatten, da es aus seiner Sicht „naiv und voluntaristisch“ wäre, „gegenüber der Politik mit Evaluations- und Wirkungsergebnissen zu argumentieren, ohne zu vergegenwärtigen, dass damit keinesfalls lineare fachpolitische Konsequenzen zu erwarten sind, sondern allenfalls Spielmaterial, bestenfalls Deutungsangebote für deren Aushandlungs- und Vermittlungsarenen bereit gestellt werden“ (Lindner 2010, 160).

4.3 Der Qualitätsbegriff in der Sozialen Arbeit

Durch die im letzten Kapitel dargestellten Ökonomisierungsprozesse bestimmen zunehmend „die Instrumente, Begriffe und Prozesse der Betriebswirtschaft wie z.B. Marketing, Prozesssteuerung und Führung die sozialen Einrichtungen“ (Seithe 2012, 196). Dabei lassen sich diese Begriffe jeweils einem der drei Teilbereiche des „New Social Management“, dem Finanzmanagement, dem Personalmanagement und dem Qualitätsmanagement (ebd.) zuordnen. Unter „Qualitätsmanagement“ in der Sozialen Arbeit versteht Merchel Prozesse, „bei denen es um die gezielte und strukturierte Bewertung und Weiterentwicklung der ‚Güte’ sozialer Dienstleistungen geht“ (Merchel 2010a, 15). Dabei nutzt er den Begriff „Qualitätsmanagement“ als einen Oberbegriff für die verwendeten Begriffe „Qualitätssicherung“, „Qualitätsprüfung“, „Qualitätsentwicklung“ und „Qualitätsarbeit“ (Merchel 2010a, 14). Nach seiner Ansicht sind diese Begriffe sinnverwandt, denn sie „meinen in der Regel keine voneinander abgrenzbaren Sachverhalte, sondern betonen zielbezogene oder prozedurale Nuancen, die den Umgang mit dem Qualitätsthema prägen sollen“ (ebd.).

Ausdrücklich weist auch Merchel auf den besonderen Umstand hin, dass „die Qualitätsdebatte in einem Spannungsverhältnis zwischen Behauptung professioneller Autonomie einerseits und der Forderung nach Legitimation gegenüber Kräften außerhalb der Profession andererseits“ (Merchel 2010a, 33) liegt. Diesen Einordnungen folgend sollen zunächst die Bedeutung, Dimensionen und Perspektiven sowie verschiedene Ebenen des facettenreichen Begriffs Qualität dargestellt werden. Im Anschluss sollen Verbindungen zwischen Akteuren und dem Qualitätsbegriff erläutert werden. Dem folgt eine Würdigung der gesetzlichen Anforderungen an die Qualitätsfrage in der Sozialen Arbeit sowie eine Differenzierung der Begriffe Standards und Kriterien. Der Aspekt der Wirksamkeit von Jugendarbeit und die (Un-)Möglichkeiten der Darstellung dieser werden im Anschluss beleuchtet.

4.3.1 Dimensionen und Perspektiven

Der Qualitätsbegriff ist „aufgrund seiner Formalität, die inhaltlich Verschiedenartiges in sich aufzunehmen vermag, und aufgrund seiner positiven Konnotationen, die einen hohen Legitimationswert mit sich bringen“ (Merchel 2010a, 35) in besonderer Weise geeignet, in Diskussionen unterschiedlichsten Interessen zu dienen. Die Interessen können zum Beispiel die Steigerung der fachlichen Güte der Dienstleistung sein oder die Zielerreichung fachpolitischer Vorgaben. Der Qualitätsbegriff kann jedoch auch zum Anlass genommen werden, in die Trägerautonomie einzugreifen, um bestimmte Maßnahmen zu steuern oder um Ressourcen einzusparen.

Laut Merchel muss zwischen zwei Diskussionssträngen unterschieden werden, welche in der Debatte zur Qualität in der Sozialen Arbeit verfolgt werden. Zum einen kann es bei der Diskussion um die Fachkräfte gehen, die Merchel als die „handelnden Individuen“ bezeichnet. Ihnen wird aufgrund ihrer Qualifikation zugetraut, dass sie in der Lage sind, sich notwendiges Wissen und Können anzueignen und anzuwenden. Auf der Grundlage dieses Zutrauens besteht jedoch auch die Erwartung an die Fachkräfte, dies zu tun.

Zum Zweiten dreht sich der Qualitäts-Diskurs um Organisationen, die als Träger sozialer Dienste für die Gewährleistung von „Qualität“ verantwortlich sind (Merchel 2010a, 35). Merchel bemängelt, dass diese Diskussionsstränge häufig vermischt werden, was zur Diffusität der Debatte führen kann. Er bezieht sich auf das Dimensionen-Modell von Honig und Neumann (2004), die zwischen vier Dimensionen unterscheiden. Diese überschneiden sich mitunter im Diskurs, was die Gestaltung eines transparenten Kommunikationsprozess bei der Qualitätsfrage erschwert (Merchel 2010a, 37).

Zu nennen ist erstens die deskriptiv-analytische Dimension, die eine wertneutrale Beschreibung der Beschaffenheit einer Leistung meint. Zweitens kann die normative Dimension von Qualität aufgerufen werden, die sich auf Erwartungen und Anforderungen bezieht. Die dritte Dimension ist die evaluative, verstanden als die Bewertungsdimension. Viertens schließlich wird von der handlungsorientierten Dimension gesprochen, auf der Vorgänge oder Gegenstände mit dem Ziel der Verbesserung beurteilt werden (Merchel 2010a, 37). Im Kern geht es also darum, unter welcher Perspektive Qualität im Gespräch verstanden wird. Im alltäglichen Gebrauch des Begriffes „Qualität“ tauchen diesen Dimensionen nur implizit auf, vermischen sich und führen möglicherweise so zu ganz unterschiedlichen Bewertungen ein- und desselben Gegenstands, die nicht reflektiert werden können. Merchel hebt bei der Begriffsbestimmung hervor, dass es keine objektive Qualität gibt. „Qualität ist ein Konstrukt, das außerhalb gesellschaftlicher und persönlicher Normen, Werte, Ziele und Erwartungen nicht denkbar ist“ (ebd.). In der Sozialen Arbeit können diese Aspekte aus unterschiedlichen Perspektiven bzw. Sichtweisen formuliert und damit relativiert werden. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit unterscheidet Merchel zwischen drei Perspektiven: der adressatenbezogenen, organisationsbezogenen und fachbezogenen Perspektive (Merchel 2010a, 38).

Innerhalb der adressatenbezogenen Perspektive erscheint eine Differenzierung zwischen Adressat_innen und Interessensträgern jedoch sinnvoller, wie es Merchel selbst (Merchel 2010a, 44) vornimmt, da die Interessen und Bedürfnisse von Adressat_innen, welche mit einer sozialen Leistung bedient werden sollen, vermutlich häufig von denen anderer Interessensträger differiert. So ist es vorstellbar, dass Jugendliche von Angeboten der Jugendarbeit andere Dinge erwarten als ihre Eltern oder die Nachbarschaft des Jugendhauses. Das Handeln der Sozialarbeiter_innen eines Jugendhauses würde entsprechend unterschiedlich von diesen beiden Gruppen bewertet.

Im Ergebnis seiner Ausführung definiert Merchel Qualität „als ein Konstrukt, bei dem Personen sich (implizit oder explizit) in einem Vorgang der Normsetzung auf Bewertungsmaßstäbe verständigt haben und diese unter Einbeziehung ihrer Erwartungen auf einen Gegenstand oder einen Prozess beziehen“ (Merchel 2010a, 40). In Abb. 3 wird der dialogische Charakter von Qualität dargestellt (eigene Darstellung zusammengefasst nach Merchel 2010a, 39 und 42).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3 Dimensionen und Perspektiven des Dialogbegriffs „Qualität“

Laut Merchel ist Qualität „eine reflexive, substantiell auf Diskurs verwiesene Kategorie“ (Merchel 2010a, 40). Der Qualitätsbegriff ist auf Dialog und Aushandlung ausgerichtet. „Qualitätsmanagement ist elementar mit Qualitätsdialogen verbunden, die sich gleichermaßen auf die Konstruktion von Bewertungsmaßstäben für Qualität wie auf die Verfahren der Qualitätsbewertung beziehen müssen“ (ebd.).

4.3.2 Differenzierungen und Ebenen

Neben diesem Bedeutungszusammenhang von Qualität als Dialog in Abhängigkeit von Dimensionen und Perspektiven verweisen verschiedene Autoren (z.B. Seithe 2012, Merchel 2010a, Trube 2005) auf eine „klassische“ Differenzierung des Qualitätsbegriffs. Diese geht zurück auf Avedis Donabedian, der den Qualitätsbegriff für den Bereich des Gesundheitswesens der USA in der Aufteilung Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität prägte (Trube 2005, 259).

Die Strukturqualität nimmt die vorhandenen organisationsbezogenen Vorraussetzungen, Rahmenbedingungen und Ausstattungen in den Blick (Merchel 2010a, 42). Beispiele dafür sind etwa der Personalschlüssel, das Raumangebot, materielle Ressourcen, die zur Verfügung stehenden Zeitkontingente und die Qualifikationen der Mitarbeiter_innen (Seithe 2012, 88). Diese Vorraussetzungen sind notwendig für gute Dienstleistungen, aber, das betont Seithe ausdrücklich, „noch keine Garantie für qualitativ gute Leistungen“ (ebd.).

Die Prozessqualität beschreibt die Art und Weise des professionellen Handelns. Hier ist der Blick auf die „besonders bedeutsamen Handlungsvorgänge“, die sogenannten „Schlüsselprozesse“ (Merchel 2010a, 42f) gerichtet. Laut Seithe stehen die Fragen nach dem „Was“ und dem „Wie“ der Unterstützungsleistung selbst im Mittelpunkt, „was dabei getan und wie sie vollzogen wird, welche kommunikativen Prozesse gestaltet werden, welche Schritte verfolgt, welche Entscheidungen anhand welcher Kriterien getroffen werden, in welchem Maße und wie der Koproduzent aktiviert, ermutig, einbezogen wird, welche Methoden genutzt werden“ (Seithe 2012, 88). Im Kern von Fragen der Prozessqualität geht es folglich um das professionelle Handeln der Fachkräfte im Vollzug des Kontakts zu den Adressat_innen. Hierbei sind ethische Grundsätze, Fachwissen und auf Adressat_innen orientierte Handlungskompetenz von entscheidender Bedeutung.

Schließlich wird bei der Frage nach der Ergebnisqualität „der erzielte Zustand, also ein sichtbarer Erfolg oder Misserfolg betrachtet“ (Merchel 2010a, 42). Für Seithe ermisst sich die Qualität einer Handlung „üblicherweise an ihrer Wirkung, ihrer Effektivität und wäre also am Ergebnis Sozialer Arbeit festzumachen“ (Seithe 2012, 88). Diesbezüglich identifiziert sie jedoch zahlreiche methodische, messtheoretische und grundsätzliche Probleme (ebd.). So stünden zum Beispiel häufig überhaupt keine konkreten Daten zur Verfügung, welche eine adäquate Bestimmung der Qualität des Ergebnisses sozialer Dienstleistungen zuließen (ebd.). Im Sinne der Ergebnisqualität ist die Bestimmung von Wirkung die zentrale Herausforderung (Merchel 2010a, 46).

Diese Ausdifferenzierung des Qualitätsbegriffs ist nach Merchel vor allem auf die Ebene der Einrichtung bzw. des Dienstes bezogen (Merchel 2010a, 48).

Zu ergänzen ist die Diskussion zum Begriff der Qualität um die Differenzierung, die Meinhold (2010, 124) trifft. Sie unterscheitet drei Ebenen der Qualität:

- Die Mikroebene entspricht der fachlichen Qualität. Hierbei geht es um die Verantwortung der Mitarbeiter_innen für die Klient_innen. Folglich könnte man auch von der Ebene der professionellen Fachkräfte sprechen. Auf dieser Ebene ist die Ausdifferenzierung nach Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität am häufigsten zu finden.

- Die Mesoebene entspricht der betrieblichen Steuerung des jeweiligen Trägers einer Einrichtung, ist also die Ebene der Organisation.

- Und schließlich die Makroebene, welche der kommunalpolitischen Steuerung und Legitimationsverantwortung entspricht, also die Infrastrukturebene. Diese lässt sich in verschiedene Zuständigkeiten aufteilen. Zum einen gibt es die Rahmenbedingungen des Bundes und des jeweiligen Bundeslandes. Zum anderen kann auf der kommunalen Ebene^[20] zwischen der Kommune insgesamt, Planungsräumen bzw. Stadtteilen und Sozialräumen unterschieden werden.

Auch Merchel betont, dass es bei der Qualitätsfrage neben einrichtungsbezogenen Überlegungen der Betrachtung einer übergeordneten Ebene bedarf. „Denn schließlich ist die einzelne Einrichtung mit ihren speziellen Angeboten Bestandteil einer umfassenden Infrastruktur und daher mit wesentlichen Teilen ihrer Qualitätsentwicklung sachlich verkoppelt mit übergreifenden Planungsprozessen“ (Merchel 2010a, 176). Die Verortung dieser Planungsprozesse ist für die Jugendarbeit in der Jugendförderplanung auf kommunaler Ebene zu sehen. In Kapitel 5.3 wird dieser Aspekt vertieft.

4.3.3 Qualität und Fachkräfte

Eine grundsätzliche Kategorie für die qualitative Betrachtung sozialer, also „interpersoneller“ Dienstleistungen als „Interaktionsprodukten“ ist für Buestrich und Wohlfahrt das persönliche Verhältnis von Fachkräften und Adressat_innen. Qualität ist demnach „stark abhängig vom Wollen und dem daraus erwachsenden gegenseitigen praktischen Zusammenwirken, also der Qualität des persönlichen Verhältnisses von Dienstleister/Helfer und Klient/Patient“ (Buestrich, Wohlfahrt 2008, 22). Auch Merchel verweist auf „subjektive Faktoren bei den Akteuren“ (Merchel 2010a, 49), die beim Thema Qualität eine entscheidende Rolle spielen und von den Fachkräften in der Sozialen Arbeit individuell verantwortet werden. Neben den individuellen fachlichen Kompetenzen, persönlichen Fähigkeiten und individuellen Wertbezügen sind für ihn „die persönlichen Haltungen zur Aufgabe und zum Beruf sowie darin einbezogene Handlungsweisen von entscheidender Bedeutung für das Entstehen von Qualität“ (Merchel 2010a, 50). Die persönliche Haltung ist mit den Facetten des Qualitätsbegriffs schwer zu fassen. Merchel umschreibt dies mit den Begriffen wie Engagement, Charisma und nach Robert M. Pirsig als „Liebe zur Sache“ (ebd.). Er warnt davor, „solche qualitätsrelevanten, von der Organisation nicht genau und intentional steuerbaren subjektiven Anteile“ (Merchel 2010a, 51) in der Qualitätsfrage außer Acht zu lassen, da sonst eine „Technisierung des Qualitätsthemas“ (ebd.) drohe. Dies bedeutet, „dass Qualität situativ immer wieder erneut entstehen muss und dass dabei neben Kompetenzen auch berufliche Haltungen der Fachkräfte erforderlich sind“ (Merchel 2010a, 52). Merchel empfiehlt daher, bei der Betrachtung von Qualität in „den durch Organisation direkt beeinflussbaren und den subjektiven, im günstigen Fall mittelbar zu beeinflussenden Qualitätsanteilen“ (ebd.) bewusst zu differenzieren. Darüber hinaus muss laut Merchel eine fachliche Reflexion der „subjektiven Anteile zum Entstehen von ‚guter Arbeit’“ (ebd.) stattfinden^[21].

Die von Merchel herausgehobene Bedeutung der persönlichen Haltung der Fachkräfte zu ihrer Tätigkeit findet eine Entsprechung in der Erklärung des internationalen Verbandes der Sozialarbeiter_innen zur „Ethik der Sozialen Arbeit – Erklärung der Prinzipien“ (ISFW 2004). Diese Erklärung ist als weltweit anerkannter ethischer Kodex für Sozialarbeiter_innen zu verstehen. Der Kodex beschreibt allgemeine ethische Prinzipien der Sozialen Arbeit unter dem Duktus sozialer Gerechtigkeit sowie von Menschenrechten und Menschenwürde (ISFW 2004, 1). Folgende Prinzipien sollen das berufliche Handeln von Sozialarbeiter_innen bestimmen (IFSW 2004, 2f):

- das Recht auf Selbstbestimmung achten
- das Recht auf Beteiligung fördern
- jede Person ganzheitlich behandeln
- Stärken erkennen und entwickeln
- Diskriminierungen entgegentreten
- Verschiedenheit anerkennen
- auf eine gerechte Verteilung der Mittel achten
- ungerechte politische Entscheidungen und Praktiken zurückweisen
- solidarisch arbeiten.

Auch Seithe erachtet ein ethisches Fundament für die Fachkräfte in der Sozialen Arbeit als notwendig und sieht dies im Kern in der Subjektorientierung verwirklicht. „Ethisch gesehen steht für die Sozialarbeitenden die ‚KlientIn‘ als Subjekt, d.h. als eigenständiges, lernfähiges und aktives Wesen und als InhaberIn von Menschenwürde und Rechten im Zentrum der Aufmerksamkeit“ (Seithe 2012, 67). Diese grundlegende Subjektorientierung bedeutet, dass in der Sozialen Arbeit die Fachkräfte nicht einfach für die Klient_innen handeln, vielmehr sind „im Rahmen sozialpädagogischen Handelns immer zwei Subjekte involviert und tätig und zwar zwei ‚prinzipiell gleichberechtigte’ Subjekte“ (ebd.). Durch die Studie von Bröckling zum „Qualifikations- und Kompetenzprofil von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Einrichtungen der Offenen Kinder- und Jugendarbeit aus Sicht der Adressaten“ (Bröckling 2011, 259) wird bestätigt, dass die persönliche Beziehung zwischen Fachkräften und Adressat_innen (Bröckling 2011, 264) und die dafür nötige berufliche Haltung der Fachkräfte „als tragende Säule der Qualität dieses Handlungsfeldes“ (Bröckling 2011, 265) anzusehen ist. Der Titel von Bröcklings Ausführungen weist bereits auf eine weitere grundsätzliche Kategorie beim Qualitätsthema in der Sozialen Arbeit hin: die Beteiligung der Adressat_innen.

4.3.4 Qualität und Beteiligung der Adressat_innen

Der dialogische und partizipative Charakter Sozialer Arbeit wurde bereits mehrfach erwähnt. Auch und gerade für das Thema Qualität ist die Beteiligung der Klient_innen bzw. Adressat_innen in mehrfacher Hinsicht von besonderer Bedeutung. Meinhold betont zwar, dass „die Art und das Niveau der Qualität“ (Meinhold 2007, 160) meistens durch die Hersteller einer Dienstleistung beschrieben wird. Dennoch werden zum Beispiel die Nutzer_innen von Angeboten der Jugendarbeit „das Geschehen in den Einrichtungen beeinflussen, allein schon durch Beteiligung oder Nicht-Beteiligung“ (ebd.).

Merchel stellt drei Aspekte dar, die die „strategische Bedeutung der Adressatenbeteiligung für das Qualitätsmanagement in der Sozialen Arbeit“ (Merchel 2010a, 180) ausmachen. Die Adressat_innen sind nach Merchel zum einem Konsumenten einer sozialen Dienstleistung, die durch Nutzererwartungen und Nutzerempfindungen eine eigene Bewertung der Qualität der Leistung vornehmen (ebd.). Seithe kritisiert in diesem Zusammenhang, Soziale Arbeit als reine Dienstleistung zu bewerten, in der die Klienten bzw. Adressat_innen als Kunden betrachtet werden (Seithe 2012, 225f). Aus ihrer Sicht besitzen Adressat_innen der Sozialen Arbeit keine „Kundenmacht“, mit der sie die „Qualität und Quantität der Ware Soziale Arbeit (…) durch ihr Verhalten am Markt entsprechend bestimmen“ (Seithe 2012, 226) können (vgl. Kapitel 4.2).

Zum Zweiten sind die Adressat_innen in der Sozialen Arbeit Koproduzent_innen. „Damit eine Dienstleistung auf die Bedürfnisse und Problemlage der Adressaten oder Nutzer ausgerichtet und damit eine Grundlage für Koproduktion geschaffen werden kann, ist Beteiligung erforderlich, und zwar nicht nur formal, sondern eine Beteiligung, die vom Nutzer auch als eine solche empfunden wird“ (Merchel 2010a, 179).

Zum Dritten haben die Adressat_innen, wie es Merchel nennt, „staatsbürgerliche Rechte“ (Merchel 2010a, 180). Er zielt mit dieser Umschreibung auf die Tatsache ab, dass soziale Dienstleistungen immer den Aspekt der gesellschaftlichen Teilhabe bzw. der Befähigung zur gesellschaftlichen Teilhabe in sich tragen. Nach Merchel ist die Beteiligung der Adressat_innen deshalb sowohl als Kriterium zur Bewertung und Weiterentwicklung der Prozessqualität einer Einrichtung, als auch ein wichtiges Element in Verfahren von Qualitätsentwicklung im Qualitätsmanagement zu berücksichtigen (ebd.). Als Kriterien für Adressat_innenbeteiligung benennt er „die Frage, ob, in welchem Ausmaß und mit welchen Schlussfolgerungen die Adressat_innen:

- bei der Definition ihres Hilfebedarfs,
- bei der Konzipierung der für sie zu organisierenden Hilfe,
- bei der Entscheidung über die Gestaltung des Alltags,
- bei den ihre Person betreffenden Entscheidungen etc.

eingebunden werden“ (Merchel 2010a, 181). Entscheidend ist bei diesem Kriterienbündel, dass die „Beteiligung als von den Nutzern erlebtes und geschätztes Element (…) das sich in konkreten Interaktionen und Prozessen erkennbar auswirkt“ (ebd.).

Als Beispiele für Verfahrenselemente der Adressat_innenbeteiligung nennt Merchel die Einbeziehung von Adressat_innen in Gremien zur Qualitätsentwicklung, Teilnahme am Diskurs zu Qualitätskriterien oder Prüfinstrumenten, die die Perspektive der Adressat_innen zur Geltung bringen (Merchel 2010a, 182). Dabei müssen, so Merchel, „beteiligungsorientierte Qualitätskriterien sowie beteiligungsorientierte Instrumente und Verfahren der Qualitätsbewertung“ (ebd.) für jedes Handlungsfeld und jede Zielgruppe speziell entwickelt werden. Abschließend verweist Merchel auf das Spannungsfeld zwischen der Autonomie der Profession und der Adressat_innenbeteiligung, das er bei der direkten Interaktion von Fachkräften und Klient_innen ausmacht (Merchel 2010a, 182f). „In solchen Interaktionen müssen sich die Fachkräfte einerseits auf die lebensweltlichen Bezüge der Adressaten einlassen und andererseits professionelle Normen aufrechterhalten, um nicht gänzlich und distanzlos in der Lebenswelt der Adressaten aufzugehen“ (Merchel 2010a, 183).

4.3.5 Qualität und die Träger der Sozialen Arbeit

Neben der direkten Interaktionsebene zwischen Adressat_innen und Fachkräften beeinflussen auch die Träger in der Sozialen Arbeit die Qualitätsfrage. Dies findet auf der von Meinhold dargestellten „Mesoebene“ (vgl. Kapitel 4.3.2) statt. Die Träger „achten vorrangig darauf, dass die Leistung finanzierbar bleibt, d.h. dass die Personalausstattung und die Personalqualifikation kalkulierbar bleiben“ (Meinhold 2010, 124).

Träger in der Sozialen Arbeit lassen sich in öffentliche und freie Träger unterscheiden. Die freien Träger sind „private, das heißt nicht-staatliche Organisationen“ (Bauer, Dahme, Wohlfahrt 2010, 813), die sich wiederum zwischen frei-gemeinnützig und privat-gewerblich unterscheiden lassen. Dabei zielt der Begriff „frei“ auf die Tatsache ab, dass diese Träger selbstbestimmt tätig sein können und „nicht zur Erfüllung von staatlichen Leistungen verpflichtet“ (ebd.) sind.

Ganz allgemein ist gesetzlich bestimmt, „dass die öffentlichen Leistungsträger in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit gemeinnützigen und freien Einrichtungen darauf hinwirken, dass sie sich zum Wohle der Leistungsempfänger wirksam ergänzen“ (ebd.). Laut Olk existieren für die freien Träger zudem eine „Bestandsgarantie“ und ein „bedingter Vorrang“ sowie eine gewisse „Förderverpflichtung“ durch den öffentlichen Träger „auf Basis von Subsidiaritätsregelungen im Sozialhilfe- und Jugendhilferecht“ (Olk 2011, 415). Diese Stellung der freien Träger „kennzeichnet die Einmaligkeit des deutschen Sozialmodells“ (ebd.) und begründet sich vor allem in der historischen Entwicklung der gesellschaftlichen Stellung als zivilgesellschaftlicher Akteure (vgl. Kapitel 3.1.2.3).

Neben dieser Rolle als zivilgesellschaftlicher Akteur, in der es um die Umsetzung einer eigenständigen Aufgabe, der eigenen „sozialpädagogischen Idee“ (Bauer, Dahme, Wohlfahrt 2010, 814) geht, ist der freie Träger auch Leistungserbringer^[22] zur „Einlösung von gesetzlich verbürgten Rechtsansprüchen“ (ebd.) und damit Akteur im staatlichen Auftrag. Durch die Folgen der Ökonomisierung der Sozialen Arbeit (vgl. Kapitel 4.2) „ist die duale Struktur des alten Wohlfahrtsregimes nur noch oberflächlich erkennbar“ (Bauer, Dahme, Wohlfahrt 2010, 818). Mit der Entstehung von staatlich regulierten Quasi-Märkten steuert der öffentliche Träger mittels Mindeststandards und Leistungsvereinbarungen (Olk 2011, 424) und konzentriert sich darauf, „Ergebnisziele vorzugeben und deren Erreichung zu überprüfen“ (Olk 2011, 422). Dies hat nach Bauer, Dahme und Wohlfahrt zur Folge, dass die freien Träger wie der verlängerte Arm des neuen Sozialstaates agieren und „an die Stelle des lang gepflegten Prinzips der partnerschaftlichen Zusammenarbeit“ zunehmend klare „Auftraggeber-/Auftragnehmer-Verhältnisse“ treten (Bauer, Dahme, Wohlfahrt 2010, 818).

Daraus entwickelt sich nach Ansicht der Autoren ein Sozialwirtschaftssystem, das aus Sozialbetrieben der freien Träger besteht, in denen sich an „Leitbildern, Qualitätsstandards und Effizienzkriterien“ (Bauer, Dahme, Wohlfahrt 2010, 824) orientiert wird und die Mitarbeiter_innen vor allem als Kostenfaktoren (ebd.) betrachtet werden. Dabei geht „die örtliche, regionale und zivilgesellschaftliche Verankerung Sozialer Einrichtung und Träger“ (ebd.) zunehmend verloren. Vor diesem Hintergrund wird die vormals vor allem zivilgesellschaftliche Verantwortung zu einer zunehmend unternehmerischen Verantwortung, bei der das Augenmerk auf der eingangs erwähnten Kostenkalkulation liegt.

In ihrer Eigenschaft als „freie“ obliegt den freien Trägern demnach die fachliche, finanzielle und organisatorische Verantwortung „für die Verwirklichung [ihrer] sozialpädagogischer Ideen und die Gewährleistung von gesetzlich verbürgten Rechtsansprüchen durch ihre Einrichtungen und Dienste“ (Bauer, Dahme, Wohlfahrt 2010, 825). Wie bereits in Kapitel 4.3.2 dargelegt, liegt daher der zentrale Fokus von Qualitätsmanagement „auf Fragen der organisations internen Bewertung und Weiterentwicklung von Strukturen und Handlungsansätzen bei Einrichtungen und Diensten“ (Merchel 2010a, 175). Aus diesem Grund liegt die Verantwortung für Qualitätsentwicklung nach Merchel beim jeweiligen (freien) Träger, der sich zielgerichtet mit der Definition von Qualitätsmaßstäben für seine Arbeit und der Bewertung dieser anhand von nachvollziehbaren Kriterien (ebd.) befassen muss.

Darüber hinaus ist es laut Merchel notwendig „nach Gründen für den Qualitätszustand der Einrichtung und der in ihr geleisteten Arbeit“ (ebd.) zu suchen sowie „Möglichkeiten der Optimierung“ (ebd.) zu ermitteln „und konkrete Schritte zur Qualitätsverbesserung“ (ebd.) durchzuführen. Bauer, Dahme und Wohlfahrt merken hierzu kritisch an, dass diese idealtypische Qualitätsentwicklung durch die freien Träger allein nicht umgesetzt wird. Vielmehr bedarf es der klaren Bestimmung durch den Auftraggeber. „Einen Durchbruch erlangen fachliche Maßstäbe in der Regel aber immer erst dann, wenn sie durch den Gesetzgeber rechtlich verankert werden“ (Bauer, Dahme, Wohlfahrt 2010, 822).

4.3.6 Gesetzliche Grundlagen für Qualitätsentwicklung

Diese gesetzliche Verankerung ist laut Merchel „seit Ende der 1980er Jahre“ (Merchel 2010a, 23) in alle relevanten Sozialgesetzbücher eingeflossen. Jedoch sind in den einzelnen Gesetzen zur Krankenversicherung (SGB V), zur Arbeitsförderung (SGB III), zur Pflegeversicherung (SGB XI), zur Sozialhilfe (SGB XII), zur Eingliederung in Arbeit (SGB II) sowie zur Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) unterschiedliche Schwerpunkte zur Qualität, Qualitätsprüfung oder Qualitätsentwicklung sowohl thematisch als auch im Bezug auf die Prozesse geregelt worden (Merchel 2010a, 23f). Im Folgenden werden die gesetzlichen Regelungen im Bezug auf die Kinder- und Jugendhilfe näher betrachtet.

Gesetzliche Regelungen zur Qualitätsentwicklung für die Kinder- und Jugendhilfe finden sich seit Längerem im SGB VIII für bestimmte Leistungsbereiche^[23] mit Entgeltfinanzierung (§§78a-g SGB VIII) sowie bei der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen (§24a SGB VIII). Mit dem Inkrafttreten des Bundeskinderschutzgesetzes (BKiSchG) zum 01.01.2012 sind allgemeine Regelungen zur Qualitätsentwicklung für alle Bereiche der Kinder- und Jugendhilfe im SGB VIII aufgenommen worden. Um die Bedeutung sowie die Unterschiede und Gemeinsamkeiten der einzelnen Regelungen darzustellen, soll zunächst auf die seit Längerem geltenden Regelungen im §78b SGB VIII eingegangen werden.

Durch diese Regelung sind die Jugendämter (Leistungsträger bzw. Kostenträger) per Gesetz verpflichtet, mit den jeweiligen freien Trägern einer Einrichtung (Einrichtungsträger) „eine Qualitätsentwicklungsvereinbarung auszuhandeln und abzuschließen“ (Merchel 2010a, 25), in der „Grundsätze und Maßstäbe für die Bewertung der Qualität der Leistungsangebote“ sowie „geeignete Maßnahmen zu ihrer Gewährleistung“ (§78b SGB VIII) beschrieben werden.

Laut Wiesner „kennzeichnet der Begriff ‚Qualitätsentwicklung’ den prozesshaften Charakter der auf Definition, Überprüfung und Verbesserung von Qualität ausgerichteten Aktivitäten“ (Wiesner 2011a, 1084). Auch Gottlieb erkennt hierin, „dass mit der Qualitätsentwicklungsvereinbarung vor allem die Weiterentwicklung von Qualität zu einer dauernden Entwicklungsaufgabe sowohl der Einrichtungsträger als auch des öffentlichen Trägers der Kinder- und Jugendhilfe gemacht wird“ (Gottlieb 2011, 869). Münder würdigt ebenso die Unterscheidung zur Qualitätssicherung durch den Begriff der Qualitätsentwicklung. „Damit wird deutlich gemacht, dass sich der Qualitätsbegriff in der sozialen Arbeit, aufgrund höherer Komplexität und subjektiver Elemente, die z.B. darin liegen, dass der Leistungsberechtigte auch immer Ko-Produzent seiner eigenen Leistung ist, unterscheidet und abhebt von dem Begriff der Qualitätssicherung“ (Münder 2009, 650). Merchel will sogar eine Abkehr von „dem administrativ-kontrollierenden Motiv“ (Merchel 2010a, 26) der Qualitätsprüfung erkennen. Dem widerspricht die Auffassung von Wiesener, der hinter den „eigentlichen Maßnahmen zur Gewährleistung von Qualität“ die Qualitätsprüfung sieht (Wiesner 2011a, 1085).

„Zu geeigneten Maßnahmen der Gewährleistung von Qualität gehören insbesondere auch Prüfverfahren“ (Wiesner 2011a, 1086). Diese müssen aber auf die Grundsätze und Maßstäbe für die Bewertung der Qualität der Leistungsangebote bezogen sein. Ihm erscheinen deshalb Zertifizierungsverfahren nach der Normenreihe DIN ISO 9000 ff. als nicht geeignet, „weil sie sich lediglich auf formale Verfahren und nicht gleichzeitig auch auf Inhalte von Qualität beziehen und dadurch den Zusammenhang zwischen Inhalten und Verfahren der Qualitätsbewertung nicht aufzunehmen vermögen“ (ebd.).

Wiesner unterscheidet zwischen internen und externen Prüfverfahren. Dem Qualitätsbegriff, in seiner Logik als Entwicklungsbegriff folgend kommt die Verantwortung zur „Durchführung von Maßnahmen zur Entwicklung und zur Gewährleistung von Qualität grundsätzlich den Einrichtungsträgern zu“ (ebd.). Dementsprechend sollten die Maßnahmen „möglichst einfach in den pädagogischen Alltag zu integrieren sein. Sie sind jeweils in geeigneter Form zu dokumentieren. Interne Prüfverfahren sind insbesondere kollegiale Beratung, organisierte Reflexion, Adressatenbeteiligung, Qualifizierung/Fortbildung, Dokumentation und organisierte Selbstkontrolle“ (Wiesner 2011a, 1087).

Für eine externe Prüfung sieht Wiesner neben der Prüfung durch das Jugendamt selbst auch die Möglichkeit, unabhängige Sachverständige zu beauftragen (Wiesner 2011a, 1086). Einschränkung dieser externen Prüfungen sieht er im gesetzlichen Rahmen (§4 SGB VIII) durch „die Grundsätze über die Zusammenarbeit der öffentlichen Jugendhilfe mit der freien Jugendhilfe, insbesondere die Verpflichtungen, die Selbstständigkeit der freien Jugendhilfe in Zielsetzung und Durchführung ihrer Aufgaben sowie in der Gestaltung ihrer Organisationsstruktur“ zu respektieren (Wiesner 2011a, 1087). Sowohl Münder (2009, 650) als auch Wiesner (2011a, 1085) verweisen darauf, dass es sich bei Qualitätsentwicklungsvereinbarungen um die Einrichtungsebene handelt und die Qualitätsentwicklung in Struktur-, Prozess-, und Ergebnisqualität zu unterscheiden ist.

In den Gesetzkommentierungen von Münder, Gottlieb und Wiesner wird sinnverwandt über die ungenügenden praktischen Umsetzungen der gesetzlichen Bestimmungen zur Qualitätsentwicklungsvereinbarung berichtet. So würden die Vertragspartner vor Ort den Abschluss von Qualitätsentwicklungsvereinbarung oft als „(zu) große Herausforderung“ empfinden (Gottlieb 2011, 869) und auch Münder stellt fest, dass die Qualitätsentwicklungsvereinbarungen „noch nicht das Niveau erreicht [haben], das sich der Gesetzgeber mit der Aufnahme der Bestimmungen erhofft hatte“ (Münder 2009, 650). Wiesner (2011a, 1087) beschreibt folgende Ursachen für die Umsetzungsmängel in der Praxis:

- Mangelnde Akzeptanz der Qualitätsentwicklungsvereinbarung als fachliches Gestaltungselement

- vorrangiges Interesse an der Legitimation eigenen Handelns (statt Qualitätsentwicklung)

- Nutzung von Qualitätsmanagement-Sprache zum äußerlichen Nachweis von Modernität („Qualitätsentwicklung als Sprachspiel“)

- Defizite in der Herausbildung professionellen Handelns bei den beteiligten Akteuren.

Diese Befunde im Leistungsbereich der „Erziehungshilfe“ (Merchel 2010a, 26) zeigen, dass die gesetzlichen Anforderungen an die öffentlichen und freien Träger zur Qualitätsentwicklung noch nicht ihre nötige Entsprechung in der Praxis gefunden haben. Hier deutet sich bereits an, dass es, obwohl die „eigentliche“ Qualitätsentwicklung auf der Einrichtungsebene stattfindet, Rahmensetzungen bedarf, die über die jeweilige Einrichtung hinaus reichen müssen. Diese Rahmensetzung kann jedoch nur, wie bereits geschildert, im Dialog stattfinden. Merchel sieht hierin eine positive Entwicklung: „Im Vergleich zu den anderen Sozialgesetzen scheint das SGB VIII die größten Potentiale für eine fachpolitisch offensive Verarbeitung des Qualitätsthemas zu bieten“ (Merchel 2010a, 26).

Mit der Einführung des Bundeskinderschutzgesetzes sind die Kernideen dieser Form von Qualitätsentwicklung auf alle Bereiche der Kinder- und Jugendhilfe erweitert wurden. „Den Hintergrund dazu bildete die Forderung der zuständigen Bundesministerin am Runden Tisch ‚Sexueller Kindesmissbrauch’, nur noch solche Träger der freien Jugendhilfe zu fördern, die Kinderschutzstandards beachten“ (Wiesner 2012, §74 Rn. N 5). Jedoch wurde nach Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und den Bundesländern im Vermittlungsausschuss auf die ursprünglich vorgesehene Verpflichtung zur „Qualitätsentwicklungsvereinbarung“ verzichtet. Die Verpflichtung zur Vereinbarung ist von den Bundesländern als zu weitgehend und zu bürokratisch eingeschätzt worden. Es wurde die Gefahr einer ausufernden Detailliertheit und Überkomplexität gesehen, wenn die „Vielgestaltigkeit der einzelnen Aufgabenfelder“ berücksichtigt werden soll. Entsprechend wurde der Einbezug „einzelfallbezogener Vorgaben in die Zuwendungsbescheide“ bevorzugt (Wiesner 2012, §74 Rn. N 5). Durch die Ergänzung des §79 SGB VIII (Gesamtverantwortung) um die „kontinuierliche Qualitätsentwicklung“ „hat der Gesetzgeber deutlich gemacht, dass es sich dabei um ein zentrales Element der Gewährleistungsverpflichtung handelt“ (Wiesner 2012 §79 Rn. N 1), die der öffentliche Träger innehat.

Der Begriff „Qualitätsentwicklung“ wird konkreter im neu eingeführten §79a SGB VIII dargelegt. Er sieht vor, „dass die Träger der öffentlichen Jugendhilfe fachliche Leitlinien und Qualitätskriterien für 1. die Gewährung und Erbringung von Leistungen, 2. die Erfüllung anderer Aufgaben, 3. den Prozess der Gefährdungseinschätzung nach §8a, 4. die Zusammenarbeit mit anderen Institutionen weiterentwickeln, anwenden und regelmäßig prüfen. Dazu zählen auch Qualitätsmerkmale für die Sicherung der Rechte von Kindern und Jugendlichen in Einrichtungen und ihren Schutz vor Gewalt“ (Fieseler, 2012, 127). Zusätzlich wird geregelt, dass sich die Qualitätsentwicklung an den fachlichen Empfehlungen der jeweiligen Landesjugendämter (vgl. §85 Abs.2 Pkt.1 SGB VIII) zu orientieren hat (AGJ 2012c, 40).

Laut Kunkel liegt die Gesamtverantwortung für die Qualitätsentwicklung beim jeweiligen Jugendhilfeausschuss (Kunkel 2012, Pkt.15).

Die freien Träger werden durch die Gesetzesänderung nun nicht mehr nur bei den Leistungsvereinbarungen mit der Forderung nach Qualitätsentwicklungsvereinbarung konfrontiert, auch im Subventionsbereich^[24] wird die Qualitätsentwicklung als Vorgabe eingeführt. Dazu wurden die Fördervoraussetzung im §74 SGB VIII um diesen Aspekt erweitert und sollen „sicherstellen, dass auch nach §74 geförderte Träger der freien Jugendhilfe ihrer Tätigkeit Grundsätze und Maßstäbe der Qualitätsentwicklung zu Grunde legen“ (Wiesner 2012, §74 Rn. N 5). Auch hier ist die gesetzlich verankerte Achtung der Selbständigkeit der freien Träger (§4 Abs.1 SGB VIII) zu berücksichtigen und es muss ein „Gestaltungsspielraum für eine selbstbestimmte Qualitätsentwicklung belassen“ (AGJ 2012c, 46) werden. Dem öffentlichen Träger käme insofern die Aufgabe zu, qualitätsbezogene „Eckwerte“ zu benennen und diese verbindlich von den freien Trägern einzufordern (ebd.).

Die Bewertung der Gesetzesänderung im Bezug auf das Qualitätsthema fällt unterschiedlich aus. Für Struck ist das Ergebnis ernüchternd: „Was bleibt, ist eine Qualitätsrhetorik, die sich über ein Geflecht der §§74 Abs. 1 Nr. 1, 79 Abs. 2 Nr.2 und 79a ausbreitet.“ (Struck 2012, 15). Ausführlich, aber auch negativ konnotiert, fasst es Kunkel zusammen: „Die Qualitätsentwicklung ist ein quälender Prozess, bei dem die gesetzlichen (detaillierten) Vorgaben eingehalten werden müssen“ (Kunkel 2012, Pkt.15). Wiesner hingegen sieht das dialogische Prinzip der Qualitätsentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe für die praktische Umsetzung gewahrt, denn „den mit der Regelung geweckten Steuerungserwartungen an die Träger der öffentlichen Jugendhilfe kann die Praxis nur durch ein prozesshaftes Verständnis gerecht werden. Dabei sind nicht nur die eingeschränkten Personalkapazitäten in den Jugendämtern, sondern auch die begrenzten methodischen Möglichkeiten sowie die Komplexität der Planung und Steuerung der vielfältigen Aufgaben im Blick zu behalten“ (Wiesner 2012, §79a Rn. N 5). Aus den gesetzlichen Regelungen des SGB VIII lässt sich das in Abb. 4 dargestellte Prinzip der dialogischen Qualitätsentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe ableiten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 4 Prinzip der dialogischen Qualitätsentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe

Dieses Prinzip verdeutlicht, dass weitere Konkretisierungen zur Umsetzung der gesetzlichen Anforderung zur Qualitätsentwicklung für die jeweiligen Handlungsfelder nötig sind. So empfehlen die Arbeitsgemeinschaft für Kinder- und Jugendhilfe (AGJ) und die Bundesarbeitsgemeinschaft (BAG) der Landesjugendämter: „Der öffentliche Träger sollte für seine Aufgabenbereiche ein allgemeines Konzept zur Qualitätsentwicklung formulieren und darin auch darlegen, welche allgemeinen Anforderungen an die Qualitätsentwicklung der Träger der freien Jugendhilfe bestehen“ (AGJ 2012c, 42). Dies habe auf der Makroebene der Qualitätsdiskussion stattzufinden.

Darauf aufbauend sollten für die jeweiligen Aufgaben auf der Mikro- bzw. Mesoebene „Qualitätsziele (einschließlich Eckwerten zur Strukturqualität, wie Zahl und Qualifikation von Fachkräften sowie zur Prozessqualität) und angestrebte Wirkungen (Ergebnisqualität)“ (ebd.) sowie „Maßnahmen zur Umsetzung der Ziele, Merkmale der Zielereichung und Indikatoren, anhand derer das Gespräch über die Zielereichung, über Probleme und beeinträchtigende Faktoren möglich ist“ (ebd.), entwickelt werden.

Die Arbeitsgemeinschaft für Kinder- und Jugendhilfe und die Bundesarbeitsgemeinschaft der Landesjugendämter sehen in den Leitzielen des SGB VIII und weiteren Vorschriften allgemeine Qualitätsaspekte, die es zu berücksichtigen gilt (AGJ 2012c, 43):

- die Sicherung der Rechte von Kindern und Jugendlichen durch Beteiligung und Beschwerdemöglichkeiten
- die Förderung der Entwicklung
- die Vermeidung bzw. der Abbau von Benachteiligungen
- der Schutz vor Gefahren für das Wohl von Kindern und Jugendlichen
- die Erhaltung bzw. Schaffung positiver Lebensbedingungen sowie eine kinder- und familienfreundliche Umwelt.

Zudem definiert das SGB VIII laut den Autoren an zahlreichen Stellen Aspekte zu (AGJ 2012c, 43f):

- Strukturqualitäten (§79 SGB VIII Gewährleistungspflicht, §72 SGB VIII Fachkräftegebot, §36a Abs.2 SGB VIII Niedrigschwelligkeit)
- Prozessqualitäten (die Beteiligung von Kindern und Jugendlichen in §8 Abs.1 bzw. §9 Nr.2 SGB VIII, die Respektierung der Grundrichtung der Erziehung, der sozialen und kulturellen Bedürfnisse und Eigenarten sowie der unterschiedlichen Lebenslagen von Jungen und Mädchen in §9 SGB VIII bzw. das Wunsch- und Wahlrecht in §5 SGB VIII),
- Ergebnisqualitäten (der Abbau von Benachteiligungen und die Förderung der Gleichberechtigung in §9 Nr.3 SGB VIII).

Darüber hinaus formuliert das Gesetz Anforderungen an Einrichtungen und Dienste. Sie sollen „die Erhaltung und Pflege der Kontakte in der Familie und im sozialen Umfeld unterstützen, junge Menschen und Familien in gefährdeten Lebens- und Wohnbereichen besonders fördern sowie dazu beitragen, dass Mütter und Väter Aufgaben in Familie und Erwerbstätigkeit besser miteinander vereinbaren können (§80 Abs.2 SGB VIII)“ (AGJ 2012c, 44).

Aus dem Auftrag zur Qualitätsentwicklung und derer Überprüfung durch den öffentlichen Träger ergibt sich nicht nur ein Spannungsfeld zwischen freien und öffentlichen Trägern, sondern auch die Anforderung, eine Verbindung zwischen der Mikro-/Mesoebene auf der einen und der Makroebene auf der anderen Seite herzustellen. AGJ und BAG sehen im Berichtswesen ein mögliches Scharnier zwischen den Ebenen: „Die Vorgaben zur Überprüfung der Qualitätsentwicklung setzen eine Dokumentation der für die Qualitätsentwicklung wesentlichen Merkmale des Handelns im Jugendamt und bei freien Trägern voraus. Das örtliche Berichtswesen beim Träger der öffentlichen wie beim Träger der freien Jugendhilfe muss insoweit auch qualitätsbezogene Aspekte erfassen“ (ebd.). Wenn die Anforderungen an das Berichtswesen dem dialogischen Prinzip folgend entwickelt werden, kann hierin eine Möglichkeit bestehen, die geforderten Prüfungen durch den öffentlichen Träger durchzuführen, ohne in die Eigenständigkeit der Einrichtungsträger zu tief einzugreifen.

4.3.7 Qualitätsstandards und Qualitätskriterien

Für ein umfassendes Verständnis des Qualitätsbegriffs in der Sozialen Arbeit bedarf es einer begrifflichen Klärung von „Standards“ und „Kriterien“. Diese werden mittlerweile in einer unüberschaubaren Anzahl an Publikationen zum Qualitätsmanagement beschrieben (Merchel 2010a, 58). Immer wieder tauche die Forderung auf, „mit Hilfe von ‚Standards’ Qualität zu beschreiben sowie Handlungsanforderungen und Maßstäbe an die Akteure in einem Arbeitsfeld zu setzen“ (ebd.).

Dabei wird laut Merchel dem Begriff ‚Standard’ eine Vielzahl an Bedeutungen zugeschrieben. So kann der Begriff sowohl als „Zielformulierung allgemeiner Art“ (ebd.) als auch ein genauer Maßstab für Qualität sein. Der Begriff kann sowohl in der Strukturqualität (Mindeststandards), Prozessqualität (Standardisierung) als auch in Ergebnisqualität (z.B. einhalten von Erfolgsquoten) Anwendung finden. Auch können bei der Verwendung unterschiedliche Motive eine Rolle spielen. Merchel nennt hier beispielhaft die „Abwehr zur Aufrechterhaltung vermeintlicher Mindeststandards“ (Merchel 2010a, 59) oder eine Standardsetzung über Verhaltensvorgaben für die Mitarbeiter_innen.

Merchel betont, dass die Nutzung des Begriffs dadurch problematisch erscheint. „Angesichts dieser semantischen Unwägbarkeiten scheint es angemessener, dass man sich insbesondere in sozialpädagogischen Handlungsfeldern der Sozialen Arbeit vom Begriff der „Standards“ löst und stattdessen eher nach „Qualitätskriterien“ fragt“ (Merchel 2010a, 59). Damit könne eindeutig die Frage in den Mittelpunkt rücken „Wann ist unsere Arbeit gut?“ (ebd.). Aus diesen aufzustellenden Qualitätskriterien ließen sich „plausible und untersuchungsfähige Indikatoren“ (ebd.) bilden. Diese Indikatoren müssten dann den Ausgangspunkt für zu entwickelnde Verfahren zur Qualitätsbewertung darstellen.

4.4 Wirkung und Wirkungsreflexion von Jugendarbeit

Die Wirkung von Sozialer Arbeit im Allgemeinen und der Jugendarbeit im Speziellen steht „im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses“ (Merchel 2010a, 53). Die Frage der Wirksamkeit kann aufgrund des charakterisierten Handlungsfeldes der Jugendarbeit, seiner gesellschaftlichen Einordnung, der unterschiedlichen Interessen, die auf es einwirken, nicht als eine lineare Kette von Ursache-Wirkung beantwortet werden. Merchel betont, dass in der Sozialen Arbeit diese „eindeutigen Ursache-Wirkungs-Ketten nicht existieren“ (Merchel 2010a, 55).

Dies bekräftigen auch Albus u.a. (2011) im Ergebnis ihrer Untersuchungen zum Wirkungsdiskurs in der Sozialen Arbeit. „Festzuhalten ist daher, dass die meisten der bisherigen Wirkungsstudien weniger Erklärungswissen für die SozialarbeiterInnen an der Basis liefern als eher Handlungsanleitungswissen und Kontextgestaltungsnormen für Sozialmanager“ (Albus u.a. 2011, 246).

Sturzenhecker unterstreicht die Unmöglichkeit von Wirksamkeitsaussagen in der Jugendarbeit. „Ob damit die politisch gewünschten und/oder konzeptionell angestrebten Wirkungen erzielt wurden, bzw. welche Wirkungen es überhaupt gibt, lässt sich wegen des Technologiedefizits nicht durch einfache Messungen feststellen“ (Sturzenhecker 2009, 317). Er begründet dies in erster Linie mit dem Sinn der Jugendarbeit. „Kinder und Jugendliche sind keine ‚Objekte’, die man geplant und zielgerichtet beeinflussen (oder gar prägen) kann“ (ebd.). Vielmehr haben sie als „Subjekte“ Bedürfnisse und Interessen und wollen sich die Welt selbsttätig aneignen. Jugendarbeit hat demnach den Auftrag zur „Gestaltung förderlicher, anregender und demokratisch-partizipativer Settings“ (ebd.), in denen Fachkräfte der Sozialen Arbeit den Adressat_innen „bei den Prozessen der ‚Produktion’ ihres Lebens“ (ebd.) behilflich sind. Ob die Jugendarbeit in diesem Sinne wirksam ist, lässt sich seiner Ansicht nach nur eruieren über „aufwändigere Evaluationen als Wirkungsreflexionen […], die über einen längeren Zeitraum anzulegen wären“ (ebd.).

Richter und Sturzenhecker listen aktuelle empirische Studien auf, die Aussagen zur Wirkung von Jugendarbeit treffen. So kommt die Studie „Realität und Reichweite“ evangelischer Jugendverbandsarbeit von Fauser (2006) zu dem Ergebnis, „dass die Arbeit von den Kindern und Jugendlichen als Gelegenheitsstruktur für Selbstbildung wahrgenommen wird und für sie eine wichtige Ressource sozialer Gemeinschaft und Entwicklung gleichzeitig selbstbestimmten und sozial verantwortlichen Handelns darstellt“ (Richter, Sturzenhecker 2012, 472). Des Weiteren belegt eine Wirkungsstudie zur Offenen Jugendarbeit von Delmas und Scheer (2005), dass Teilnehmende „nach ihrer eigenen Einschätzung das Feld zur Selbstbildung nutzen, sich dort soziale und sachliche Kompetenzen durch „learning by doing“ aneignen, Umgang mit Heterogenität, inklusive der Bewältigung von Konflikten, üben und lernen, Verantwortung zu übernehmen“ (Richter, Sturzenhecker 2010, 473).

Insofern könnte man schließen, dass sich „Wirkung“ in der Jugendarbeit vorrangig im Prozess und weniger in darstellbaren „fertigen“ Ergebnissen zeigt.

Hafeneger (2009) stellt deutlich heraus, dass es bei den derzeitigen Diskussionen zu „Nutzen- und Wirkungsanfragen“ (Hafeneger 2009, 48) in erster Linie um die schnelle Erfüllung von Erwartungen geht, „z.B. gesellschaftlich und strukturell verursachte Jugendprobleme zu lösen“ (ebd.). Jugendarbeit hat sich demnach zu rechnen und wird „nicht mehr ‚für sich’ genommen als demokratiepolitisch, bildend und biographisch wertvoll, notwendig und förderungswürdig erscheinen“ (ebd.). Für Hafeneger gilt es deshalb, den Wirksamkeitsdiskurs auf das zu fokussieren, was Jugendarbeit tatsächlich leistet. „Es gilt jenseits von programmatischen und normativen Überfrachtungen und Versprechungen (sollte, müsste, könnte) empirisch (wissenschaftlich) gehaltvoll zu beschreiben und auszuweisen, was sie macht und kann – und was sie nicht macht und kann. Es gilt zu fundieren, was Kinder und Jugendliche eigensinnig und eigenaktiv als Handelnde in und aus der Kinder- und Jugendarbeit (mit deren Strukturen, Angeboten und Gelegenheiten) machen und was in subjektiver Nutzungsperspektive für sie attraktiv ist“ (ebd.). Eine so verstandene Wirkungsdiskussion könnte der Jugendarbeit die nötige Grundlage geben, „den Wert und die Bedeutung ihrer Arbeit zu belegen“ (Hafeneger 2009, 49). Gerade für die gesellschaftliche Weiterentwicklung kann aus seiner Sicht die Jugendarbeit einen gesellschaftspolitischen Beitrag leisten, in dem sie zum Erkenntnisgewinn über die Folgen von gesellschaftlicher Veränderung beiträgt. Die Jugendarbeit hat dabei das politische Potenzial, eine „öffentliche Kommunikation über die Lage der jungen Generation und deren Zukunft“ (ebd.) anzuregen und zu bereichern.

4.5 Zwischenfazit

Kern dieses Kapitels war es, sich dem Qualitätsbegriff als dialogischen Begriff zu nähern und die Verbindung zu den, die Soziale Arbeit zunehmend bestimmenden Ökonomisierungsprozessen aufzuzeigen.

Insbesondere die Frage nach der Wirksamkeit ist für die Soziale Arbeit in diesem Zusammenhang sowohl mit methodischen als auch inhaltlichen Problemen konfrontiert, die nicht ohne Weiteres behoben werden können. Zudem wurde deutlich, dass der Qualitätsbegriff mitnichten eindimensional ist, sondern ganz unterschiedliche Aspekte – die Beschaffenheit einer Sache oder eines Gegenstandes, die normativen Erwartungen daran, ihre bzw. seine bisherige Entwicklung oder Weiterentwicklung – thematisiert werden. Daran wird die Konstruiertheit des Qualitätsbegriffs deutlich. Es ist notwendig neben den unterschiedlichen Dimensionen auch die unterschiedlichen interessengeleiteten Perspektiven der einzelnen Akteure bzw. Akteursgruppen in den Blick zu nehmen, wenn über Qualität gesprochen wird.

Des Weiteren muss zwischen Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität unterschieden werden. Damit werden die „Stellschrauben“ benannt, an denen Veränderungen bewirkt werden können, um Qualität weiterzuentwickeln. Als Schlussfolgerung daraus muss zwischen unterschiedlichen Verantwortungsebenen (Mikro-, Meso- und Makroebene) differenziert werden, da nicht auf allen Ebenen jede „Stellschraube“ gleichermaßen bedient werden kann.

Sind die Fachkräfte eher für den ethisch abgefederten Prozess der Beziehungsarbeit zuständig, haben Adressat_innen die Möglichkeit (bzw. sollten sie haben), sowohl im Prozess als auch im Ergebnis sowie auf die strukturellen Rahmenbedingungen Einfluss zu nehmen und Stellung zu beziehen. Den Trägern wiederum, die aktuell stark von Ökonomisierungsprozessen beeinflusst werden, kommt die Aufgabe zu, die Qualitätsentwicklung für ihren jeweiligen Verantwortungsbereich zu steuern und sowohl für gute Rahmenbedingungen, also Strukturqualität, zu sorgen als auch Prozesse zu begleiten und Ergebnisse auszuwerten.

Ausführlich wurden die aktuell neuen gesetzlichen Grundlagen beschrieben, da der Diskurs um den diesbezüglichen Auftrag des Gesetzgebers erst jetzt an Dynamik gewinnen wird und mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Veränderung der kommunalen Praxis nach sich zieht.

Die Frage nach der Wirksamkeit verweist zum einen auf die Unmöglichkeit für pädagogische Prozesse, eine lineare Ursache-Wirkungs-Kette aufzeigen zu können und zum anderen auf das Spannungsfeld zwischen den Adressat_inneninteressen und möglichen Erwartungen seitens der Politik.

5 Verortung von Qualitätsentwicklung und Steuerung

Wie in den vorangegangen Kapiteln dargestellt, ist Qualitätsentwicklung in der Sozialen Arbeit ein dialogischer Prozess, der auf verschiedenen Ebenen mit unterschiedlichen Interessensträgern stattfindet. Dies bedingt, dass die Qualitätsentwicklung sowohl der fachlichen (Weiter-)Entwicklung als auch der jugendpolitischen Steuerung des jeweiligen Handlungsfeldes in der Sozialen Arbeit dient. Dabei sind speziell für die Jugendarbeit vier Akteursgruppen zentral: die Adressat_innen der Jugendarbeit, die Fachkräfte in der Jugendarbeit, die freien Träger von Angeboten der Jugendarbeit und die öffentlichen Träger, die für die Kinder- und Jugendhilfe die Gesamtverantwortung tragen.

Offen ist bislang, wo diese Prozesse stattfinden und welche Auswirkungen und Anforderungen sich daraus für die Angebote der Jugendarbeit ergeben. Im Folgenden soll die Verortung der Prozesse zur Vermittlung zwischen Bedürfnissen und Interessen junger Menschen, den fachlichen Maximen in der Jugendarbeit und den jugendpolitischen Voraussetzungen und Anforderungen an die Angebote der Jugendarbeit dargestellt werden. Im Anschluss daran wird ein Modell zur Qualitätsentwicklung und Steuerung der Jugendarbeit vorgestellt. Zur Vervollständigung wird das aktuelle „Qualitätsentwicklungskonzept“ der Stadt Erfurt dargestellt.

5.1 Gesamtverantwortung für die Jugendarbeit

Der Träger der öffentlichen Jugendhilfe hat per Gesetz die „Gesamtverantwortung einschließlich der Planungsverantwortung“ (§79 Abs.1) für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben in der Kinder- und Jugendhilfe und ist demnach auch für die Bereitstellung von Angeboten der Jugendarbeit zuständig (siehe Kapitel 3.2). „Absatz 2 weist dem öffentlichen Träger eine Gewährleistungspflicht hinsichtlich der rechtzeitigen und ausreichenden Sicherstellung eines für die Erfüllung der Aufgaben nach SGB VIII erforderlichen Angebots (…) zu“ (Tammen 2011, 681). Buestrich und Wohlfahrt (2008, 22) verweisen ebenso auf die Gesamtverantwortung des Staates für die Soziale Arbeit – bestehend aus seiner Finanzierungs-, Planungs- und Letztverantwortung. Demnach ist der öffentliche Träger auch für die gesetzlich verankerte Qualitätsentwicklung in der Jugendarbeit, deren Angebote „das Aufwachsen begleiten“ (Brenner 2012, 263), verantwortlich. Es handelt sich hier um die von Meinhold^[25] dargestellte Makroebene in der Qualitätsdiskussion.

Im Folgenden sollen die Strukturen, welche diese Gesamtverantwortung tragen, dargestellt werden, um im nächsten Schritt auf dieser Basis die komplexen Anknüpfungspunkte für Qualitätsentwicklung und Steuerung plausibilisieren zu können.

Aus dem Gesetz ergibt sich eine örtlich differenzierte Zuständigkeit der öffentlichen Jugendhilfe. Das Gesetz bestimmt nach §69 SGB VIII, „dass die Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfe von örtlichen und überörtlichen Trägern wahrgenommen werden“ (Wiesner 2011a, 988). Die Zuständigkeiten des überörtlichen Trägers ergeben sich aus den Regelungen des §85 SGB VIII. Im Bezug auf die Jugendarbeit sind dies im Wesentlichen:

- die Landesjugendförderplanung und Förderung von Angeboten der Jugendarbeit von überregionaler Bedeutung (§18 ThürKJHAG)

- die Entwicklung von fachlichen Empfehlungen für die Jugendarbeit.

Darüber hinaus fördert das Land Thüringen die Jugendarbeit auf örtlicher Ebene (§16 ThürKJHAG) über die Richtlinie „örtliche Jugendförderung“ (TMSFG 2010).

Die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe in Thüringen sind die jeweiligen Landkreise bzw. kreisfreien Städte (§1 ThürKJHAG). Sie nehmen diese Aufgabe im eigenen Wirkungskreis wahr (ebd.) und haben daher lediglich eine aus dem Kommunalrecht erwachsene Rechtsaufsicht, jedoch keine Fachaufsicht (Vondung 2011, 773). Die Kommune als örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe ist demnach der Ort, wo die Gesamtverantwortung für die Jugendarbeit liegt. Vondung sieht darin das Bestreben des Gesetzgebers widergespiegelt, die Kinder- und Jugendhilfe „auf einer bürgernahen und zugleich leistungsfähigen kommunalen Ebene anzusiedeln“ (Vondung 2011, 773). Die eigene Verantwortung der Kommune zur Umsetzung der Aufgaben der Kinder- und Jugendhilfe ergibt sich auch aus dem im Grundgesetz verankerten Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG), „d.h., sie haben das Recht zur Selbstverwaltung und übernehmen die Durchführung von Bundes- und Landesgesetzen (…) [sowie] für alle örtlichen Angelegenheiten“ (Häußermann u.a. 2008, 331). Diese von den Autoren so genannte „Allzuständigkeit“ (ebd.) der Kommune gilt für die Kinder- und Jugendhilfe im Allgemeinen und die Jugendarbeit im Speziellen. Denn in der Kommune leben die Menschen und haben ihre soziale Verortung. Hier werden soziale Folgen und Problemlagen durch die gesellschaftlichen Widersprüche sichtbar. Die Kommune hält die soziale Infrastruktur vor, sichert die Daseinsvorsorge und ordnet durch Planung ihre Entwicklung. Deshalb wird auch von der „kommunale[n] Verfasstheit der Kinder- und Jugendhilfe“ (Rätz-Heinisch u.a. 2009, 169) gesprochen.

Um der Verantwortung als örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe nachzukommen, unterhalten die Kommunen, wie im §69 SGB VIII vorgeschrieben, Jugendämter. Das Jugendamt ist nach §70 SGB VIII in zwei Teile gegliedert, die Verwaltung des Jugendamtes und den Jugendhilfeausschuss. Vondnung sieht den Grund für diese bundesgesetzliche Regelung in der „Einbindung der freien Träger in die Bewältigung der Jugendhilfeaufgaben und die dadurch mögliche unmittelbare Mitwirkung der Bürger an den Aufgaben der Jugendhilfe“ (Vondnung 2011, 780). Damit hat das Jugendamt innerhalb der kommunalen Selbstverwaltung eine besondere Stellung. Zum einen findet hier eine „Verknüpfung von Sozialpädagogik und Sozial-/Jugendpolitik“ (Rätz-Heinisch u.a. 2009, 176) statt und zum anderen wird durch die Beteiligungsmöglichkeiten im Jugendhilfeausschuss „eine stärkere Vertretung der Interessen junger Menschen und Familien im Jugendamt ermöglicht“ (Vondung 2011, 780). Für die Verwaltung des Jugendamtes bedeutet dies, dass es neben den kommunalrechtlichen Vorgaben durch z.B. den Stadtrat noch „eine zusätzliche Steuerungsinstanz“ (Bieker 2006, 182) gibt, die befugt ist „nicht nur durch fachpolitische Beschlüsse, sondern auch in der Wahrnehmung der laufenden Geschäfte“ (ebd.) die Verwaltung zu binden.

Der Jugendhilfeausschuss setzt sich aus beratenden und stimmberechtigten Mitgliedern zusammen. Die Verteilung der stimmberechtigten Mitglieder ist im §71 SGB VIII geregelt. Die stimmberechtigten Mitglieder werden durch die Vertretungskörperschaft (in Erfurt ist dies der Stadtrat) gewählt. Drei Fünftel der Mitglieder werden demnach von der Vertretungskörperschaft selbst bestimmt. Neben Mitgliedern der Vertretungskörperschaft können hier auch „in der Jugendhilfe erfahrene Männer und Frauen“ (Kunkel 2011a, 785) gewählt werden. Diese Gruppe bildet die politischen Mehrheitsverhältnisse in der Vertretungskörperschaft ab. Zwei Fünftel der Mitglieder werden auf „Vorschlag der nach §75 SGB VIII anerkannten Träger der freien Jugendhilfe“ bestimmt. Die beratenden Mitglieder sind im Bundesgesetz nicht näher bestimmt. Das Thüringer Kinder- und Jugendhilfeausführungsgesetz benennt verschiedene Personenkreise. Unter anderem sind im §5 ThürKJHAG benannt: der Oberbürgermeister, der Leiter der Verwaltung des Jugendamtes und die für die Jugendarbeit zuständige Fachkraft des Jugendamtes. In der Satzung des Jugendamtes können durch die Vertretungskörperschaft weitere Personen benannt werden. In der Landeshauptstadt Erfurt sind dies zum Beispiel die Kreisschülervertretungen der Regelschulen, Gymnasien sowie Förderschulen, die Kreiselternvertretungen der Grundschulen, Regelschulen, Gymnasien sowie Förderschulen und die Fakultät Sozialwesen der Fachhochschule Erfurt (LHE 2009).

Der Jugendhilfeausschuss kann sich mit „allen Angelegenheiten der Jugendhilfe befassen“ (Vondung 2011, 782). Laut §71 Abs.2 SGB VIII sind drei Aufgaben besonders hervorgehoben:

- Die Erörterung aktueller Problemlagen junger Menschen und ihrer Familien sowie von Anregungen und Vorschlägen für die Weiterentwicklung der Jugendhilfe,

- die Jugendhilfeplanung und

- die Förderung der freien Jugendhilfe.

Inwieweit ein Eingreifen des Jugendhilfeausschusses in die laufenden Verwaltungsgeschäfte möglich ist, wird in den Kommentaren zum SGB VIII unterschiedlich bewertet (Wiesner 2011a, Kunkel 2011). Einigkeit herrscht, dass ein Eingreifen zulässig ist, „wenn das Grundsätzliche einer Handhabungen berührt ist“ (Vondung 2011, 782), da der Ausschuss „der Verwaltung des Jugendamtes jedoch eindeutig übergeordnet“ ist.

Der Verwaltung des Jugendamtes obliegt nach §70 SGB VIII das Wahrnehmen der „Geschäfte der laufenden Verwaltung“. Für die Jugendarbeit in Erfurt von besonderer Bedeutung sind hier neben der Amtsleitung die zuständigen Mitarbeiter_innen der Fach- und Praxisberatung, der Fördermittelverwaltung und der Jugendhilfeplanung.

Trotz der differenzierten Aufgabenkompetenzen und deren Wahrnehmung „tritt das Jugendamt als Einheit auf, nach außen wird nur die Verwaltung tätig“ (Vondung 2011, 780). Das bundesgesetzlich verankerte breite Spektrum an Teilnehmenden zur Entscheidungsfindung in der kommunalen Kinder- und Jugendhilfe und die vielfältigen Aufgaben verdeutlichen, dass das Jugendamt eingebetet in die kommunalpolitischen Rahmenbedingungen verschiedene Ebenen und Akteursrollen im Bezug auf die Qualitätsfragen einnimmt. Seithe merkt dazu kritisch an: „Das Jugendamt, das zu Zeiten der sozialstaatlich abgesicherten und mit Gestaltungsspielräumen ausgestatteten lebensweltorientierten Sozialen Arbeit als Wächter und Förderer des Kindeswohls, als anwaltliche Interessenvertretung seiner Klientel agierte, reduziert sich inzwischen allzu oft auf einen Budgets vorgebenden und kontrollierenden Kostenträger, der dafür sorgt, dass die Erbringer Sozialer Leistungen nicht zu viel ausgeben, also nicht finanziell über die Stränge schlagen“ (Seithe 2012, 191).

Es lassen sich folgende Funktionen der kommunalen Ebene im Bezug auf die Jugendarbeit feststellen:

Ort der Aushandlungen zwischen den Generationen

In der Kommune erfahren „die Lebenswelten und Lebensbedingungen der Kinder und Jugendlichen ihre Konkretisierung“ (Lindner 2012b, 249) und damit auch die Konflikte mit der Erwachsenengeneration. Gleichzeitig ist die Kommune für die Bereitstellung der Sozialleistung „Jugendarbeit“ (vgl. Kapitel 3.1.2.2) verantwortlich. Kühnlein gibt bei der Verortung der Jugendpolitik auf der kommunalen Ebene „die differierenden politischen Einschätzungen der Bedeutung von Jugendarbeit seitens der Kommunalpolitiker“ (Kühnlein 1990, 32) zu bedenken. Ein oftmals anzutreffendes Denkmuster ist, dass die Förderung von Jugendarbeit in erste Linie dazu gut sei, die Jugendlichen von der Straße zu holen. Wie bereits im Kapitel 3.4 angemerkt, lässt sich aus diesem politischen Kalkül die Jugendarbeit für die Zwecke der Kommunalpolitik in einer Weise in die Pflicht nehmen, vor der Kühnlein bereits 1990 gewarnt hatte: „Mit der (…) verstärkten Anbindung der Jugendarbeit an die lokale Infrastrukturpolitik ist zwar eine größere Nähe zu den Bedingungen und Bedürfnissen vor Ort gewährleistet, die jedoch erkauft wird durch die Gefahr einer Instrumentalisierung“ (Kühnlein 1990, 31) zur sozialen Kontrolle. Wensierski macht in diesem Zusammenhang deutlich, „dass, wie um die Jahrhundertwende, auch heute noch der Aspekt der sozialen Kontrolle ein konstitutives Element“ (Wensierski 2008, 44) für die Weiterentwicklung der Jugendarbeit sei. So verdeutlicht Brenner einen Trend, dass bei den „Kommunalpolitikern angesichts eines hohen Problemdrucks im Sozial- und Jugendbereich die Versuchung zunimmt, der Jugendarbeit ihren Eigensinn – auch im Sinne von Selbstbestimmung Jugendlicher – abzusprechen und diese rigider an gesellschaftliche Präventions- und „Reparatur“-Funktionen zu binden“ (Brenner 2012, 265).

Wensierski macht in diesem Zusammenhang die Bedeutung der gesellschaftlichen Anerkennung der Jugendphase deutlich, die sich auf der kommunalen Ebene konkretisiert. „Jugendarbeit lässt sich deshalb vielleicht als Ort der Auseinandersetzung der Generationen über die soziale und kulturelle Bedeutung der Jugendphase und des Jugendalters für den sozialen Wandel in der modernen Gesellschaft bezeichnen“ (Wensierski 2008, 35). Diese Auffassung spiegelt sich auch in Wiesners Kommentar zum §69 SGB VIII wieder. „Von Anfang an eng verknüpft mit der Schaffung der Institution Jugendamt war die Frage nach der Funktion dieses Amts im Erziehungsprozess junger Menschen und den sich daraus ergebenden Konsequenzen hinsichtlich seiner fachlichen Ausrichtung und Arbeitsmethodik im Kontext öffentlicher Verwaltung“ (Wiesner 2011a, 994).

Finanzier und Abhängigkeit vom kommunalen Haushalt

Das Jugendamt verantwortet die finanzielle Förderung von Angeboten der Jugendarbeit der freien Träger der Jugendhilfe. Dies geschieht nach der gesetzlichen Reglung des §74 SGB VIII sowie haushaltsrechtlichen Regelungen und kommunalen Vorgaben über Förderrichtlinien. Für die Stadt Erfurt sind das die Bestimmungen der Thüringer Landeshaushaltsordnung, der Richtlinie „örtliche Jugendförderung“ des Landes Thüringens und der Förderrichtlinie der Landeshauptstadt Erfurt für den Bereich der Jugendhilfe sowie die durch den Jugendhilfeausschuss Erfurt beschlossenen „Fördergrundsätze für Maßnahmen des Kinder- und Jugendförderplanes der Stadt Erfurt“ (LHE 2012b). Das Jugendamt fungiert in diesem Zusammenhang als Fördermittelgeber und Prüfbehörde für den richtigen Einsatz öffentlicher Mittel.

Die Jugendarbeit ist eine pflichtige Leistung der Kinder- und Jugendhilfe nur „dem Grunde, nicht jedoch (…) der Höhe nach“ (Wiesner 2011a, 995). Deshalb ist die Förderung auch in besonderer Weise an die haushalterischen und kommunalpolitischen Vorgaben gebunden. „Dies bedingt, dass sich die materielle Ausstattung und damit auch der Umfang der Aktivitäten des Jugendamtes prozyklisch entwickeln“ (ebd.). Gerade in Zeiten angespannter öffentlicher Haushalte führ dies zu einer weniger fachlich motivierten denn einer finanziell motivierten Kürzung von Mitteln, obwohl im §79 SGB VIII explizit die Förderung der Jugendarbeit benannt wird. Kunkel sieht „die Pflicht, von den Jugendhilfemitteln insgesamt einen angemessenen Anteil für die Jugendarbeit zu verwenden“ (Kunkel 2011a, 903) in der Praxis der Förderung „lediglich“ als ein „Placebo“ (ebd.). Auch Brenner verweist auf Probleme, die durch die angespannten öffentlichen Haushalte für die Jugendarbeit entstehen. Bei der Finanzierung der Angebote hat eine Bewegung „weg von einer soliden Weiterentwicklung der Regelförderung und hin zu zeitlich befristeten Projektförderungen stattgefunden. Die freien Träger der Jugendarbeit, aber auch die kommunalen Träger verlieren damit immer mehr Planungssicherheit“ (Brenner 2012, 263). Eine Verschärfung der Situation tritt nach Brenner zudem ein, wenn „die Verwaltungen der Städte kommunale Haushalte nicht rechtzeitig auf den Weg bringen“ (ebd.). Daraus ergeben sich mitunter existenzbedrohende Probleme bei einzelnen freien Trägern und deren Mitarbeiter_innen.

Staatliches Wächteramt

Das Jugendamt agiert als Wächter zum Wohl des Kindes. Dies konkretisiert sich in erster Linie durch den Schutzauftrag im §8a SGB VIII. „Da das staatliche Wächteramt dem Wohl des Kindes im Einzelfall, nicht dem Interesse der Allgemeinheit dient, hat das Kind auch einen Anspruch gegen den Staat auf Ausübung des Wächteramtes“ (Wiesner 2011a, 23).

Eigene Angebote der Jugendarbeit

Das Jugendamt unterbreitet selbst Angebote zur Jugendarbeit. Wiesner bezeichnet dies als „Doppelrolle des Jugendamtes“ (Wiesner 2011a, 998). Sie besteht darin, dass das Jugendamt „als Verwaltungsbehörde eine leistungsgewährende bzw. steuernde Funktion hat, gleichzeitig aber Träger von Einrichtungen und Diensten“ (ebd.) ist.

5.2 Kommunale Steuerung der Jugendarbeit

Aus der Gesamtverantwortung des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe und der daraus erwachsenden Aufgabe zur allgemeinen Förderung von Kindern und Jugendlichen ergibt sich ein allgemeiner jugendpolitischer Auftrag auf kommunaler Ebene – nicht nur die Gewährung von Hilfen im Einzelfall und die Förderung von Angeboten der freien Träger, „sondern vor allem Investition in die soziale Infrastruktur, also den Rechtsbereich der öffentlichen Gewährleistungspflicht, sozialpolitisch voranzubringen“ (Rätz-Heinisch u.a. 2009, 176). Nach Ansicht der Autoren kann dies „nur unter Einbeziehung vieler Akteure gelingen: Kinder, Jugendliche und Familien, der politischen Vertreter innerhalb der Vertretungskörperschaft, der freien und öffentlichen Träger der Kinder- und Jugendhilfe“ (ebd.).

Durch die Zweigliedrigkeit des Jugendamtes und der Einbettung in die kommunalpolitischen Entscheidungsstrukturen ist diese Einbeziehung der verschiedenen Akteure prinzipiell möglich und verdeutlicht zudem, warum die Jugendämter (Verwaltung und Ausschuss) der Ort der Steuerung der Angebote der Jugendarbeit darstellen. Zur Steuerung sind zwei Instrumente zentral, zum einen die Art und Weise der finanziellen Förderung und zum anderen die fachliche Planung der Angebote der Jugendarbeit.

Planung der Angebote

Für die Jugendarbeit ist die gesetzlich vorgeschriebene Jugendhilfeplanung (§80 SGB VIII) und die daraus erwachsende, in Thüringen pflichtige Jugendförderplanung (§16 ThürKJHAG) der regelmäßig laufende Verhandlungsprozess zu den als fachlich notwendig erachteten Angeboten in der Jugendarbeit. Den Autoren einer Studie zur Arbeit der Jugendhilfeausschüsse zufolge ist die Jugendhilfeplanung „die wichtige Steuerungsfunktion des Jugendhilfeausschusses“ (Beckmann, Roth, Schneider 2011, 45). Die Jugendhilfeplanung ist nach Willen des Gesetzgebers eine kontinuierliche Aufgabe des öffentlichen Trägers der Jugendhilfe und entspricht damit einem dialogischen Verständnis von Sozialer Arbeit, in deren Planungsprozessen die Prinzipien von Kommunikation und Partizipation zentral sind. „Damit wird betont, dass Ziele, Aufgaben und Mittel, Anforderungen im Bereich der Jugendhilfe nicht räum- [sic!] und zeitunabhängige ‚objektive’ Vorgaben, sondern immer Ergebnis von Aushandlungsprozessen, konkreten Interessenkonstellationen und parteilichem Engagement sind“ (Jordan 2005, 270).

Daraus ergibt sich laut Merchel ein normativer Charakter, der den Anspruch, Angebote der Jugendarbeit auf Grundlage von demokratischen Entscheidungen zu entwickeln und zu fördern, verkörpert. „Das Herstellen dieses Aspektes der Normativität hat in der Jugendhilfe insbesondere deswegen eine große Bedeutung, weil damit dem Missverständnis der Jugendhilfeplanung als vorwiegend technisch geprägtem Vorgang eine spezifische Dimension sozialer Sinnhaftigkeit entgegengestellt wird“ (Merchel 2008, 107). Jugendhilfeplanung, so Merchel, „ist nicht Technik, sondern sinnhafte und Sinn konstituierende Praxis“ (ebd.). Laut §80 Abs.1 SGB VIII hat die Jugendhilfeplanung,

- den Bestand an Angeboten der Jugendarbeit zu erheben,

- den Bedarf unter Berücksichtigung der Wünsche, Bedürfnisse und Interessen junger Menschen zu ermitteln,

- eine daraus resultierende Maßnahmeableitung zu treffen und

- Prioritätensetzung unter Berücksichtigung des finanziellen Rahmens durchzuführen.

Damit ist die Jugendhilfeplanung ein kontinuierlicher Prozess, bei dem „es immer wieder aufs Neue für die jeweiligen Planungsregionen zu bestimmen gilt, ob die vorhandenen Angebote, Dienste und Veranstaltungen nicht nur hinreichend und angemessen sind, sondern ob sie auch den jeweils aktuellen Standards einer zeitgemäßen Jugendhilfe entsprechen“ (Jordan 2005, 270). Für Merchel ist deshalb eine Jugendhilfeplanung „ohne Qualitätsdebatten nicht denkbar“ (Merchel 2008, 115), denn die durch Planungsprozesse durchgeführte Infrastrukturplanung „ist elementar verkoppelt mit Bewertung zum qualitativen Stand der Angebote und mit Aussagen zur gewollten künftigen Qualität der Angebote“ (ebd.). Er sieht vor allem drei Aspekte, die von besonderer Bedeutung bei der Jugendhilfeplanung im Bezug auf die Qualitätsfrage sind:

- Infrastrukturqualität: Hierunter versteht Merchel die „Diskussion und Entscheidungen zu grundlegenden fachlichen und infrastrukturellen Gestaltungsprinzipien“ (Merchel 2008, 115)
- die Definition von Qualitätsmaßstäben für die Arbeit in Einrichtungen und Diensten zur Bewertung im Rahmen der Bestandaufnahme, Bedarfsermittlung und Prioritätensetzung
- das Erarbeiten von Beurteilungsmaßstäben, die einer Evaluation der Angebote zugrunde gelegt werden sollen.

Aus der gesetzlichen Anforderung, die „Wünsche, Bedürfnisse und Interessen der jungen Menschen und der Personensorgeberechtigten“ (§80 Abs.1 Pkt.2 SGB VIII) zu berücksichtigen, ergibt sich eine adressat_innenorientierte und partizipative Grundausrichtung der Jugendhilfeplanung. Es wird dabei jedoch nicht verbindlich vorgeschrieben, wie diese umzusetzen ist. Die Umsetzung und damit der Grad der Beteiligung junger Menschen ist dem jeweiligen öffentlichen Träger der Jugendhilfe überlassen.

In Thüringen existiert für die Arbeitsgemeinschaften nach §78 SGB VIII^[26] ein Anhörungsrecht (§12 ThürKJHAG) im Prozess der Jugendhilfeplanung. Dies sichert die Beteiligung der freien Träger am Aushandlungsprozess über die Vertretung im Jugendhilfeausschuss hinaus und sorgt damit für die Möglichkeit einer breiten Einbindung freier Träger und der Fachkräfte der Jugendarbeit in den Planungsprozess.

Förderungsgrundsätze

Neben der fachlichen Planung stellt die Art und Weise der finanziellen Förderung ein erhebliches Steuerungselement der kommunalen Jugendpolitik dar. „Im Zusammenhang mit der Maßnahmeableitung ist die Konkretisierung des finanziellen Rahmens (z.B. mittelfristige Finanzplanung) und die Verzahnung der Planung mit verbindlichen Förderungsgrundsätzen von großer Bedeutung“ (Jordan 2005, 271). Die gesetzlichen Regelungen zur Finanzierung von Angeboten der Jugendarbeit finden sich einerseits im §12 SGB VIII (Förderung der Jugendverbände) sowie dem §74 SGB VIII (Förderung der freien Jugendhilfe) als Subventionsförderung und anderseits in den Regelungen zur Entgeltfinanzierung über ein Kontraktmanagement in den §§77 und 78a-g. Die nähere Ausgestaltung dieser Regelungen unter Einhaltung landesrechtlicher Vorgaben obliegt dem Jugendhilfeausschuss nach §71 Abs.2 Pkt. 3 SGB VIII. Durch diese Richtlinienkompetenz kann festgelegt werden, welche Ausgaben in welchem Umfang durch die Kommune finanziert werden.

Die kommunale Steuerung der Jugendarbeit verantwortet demnach der kommunale Jugendhilfeausschuss insbesondere durch die Instrumente der Jugendförderplanung und der Beschlussfassung zu Förderungsgrundsätzen. Diese Steuerung vollzieht sich laut Merchel „immer in einer durch politische Interessen und politischen Rahmenbedingungen geprägten Arena“ (Merchel 2008, 105) und stellt deshalb einen Ort dar, „an dem über den Einsatz knapper Ressourcen verhandelt wird, an dem zwischen Trägern und Einrichtungen konkurriert wird, an dem über die Anwendung von Effizienzkriterien debattiert wird, an dem politische und organisationsbezogene Rationalisierungsabsichten zum Tragen kommen u.a.m.“ (Merchel 2008, 105f). Die Komplexität des Aushandelns von Angeboten der Jugendarbeit und ihrer Qualität geschieht vor dem Hintergrund einerseits der Interessen, Wünsche und Bedürfnisse junger Menschen und anderseits der „jugendhilferechtlichen Anforderungen und Aufträge, fachliche[n] Konzeptionen sowie fachpolitische[n], politische[n] und trägerbezogene[n] Interessen“ (Merchel 2008, 106).

Ob der Jugendhilfeausschuss die von Seithe geforderte Instanz bildet, „die die fachliche Qualität und die fachlichen und gesetzlichen Entscheidungen Sozialer Arbeit überwacht oder zumindest in Fällen von Zweifel an der Korrektheit der abgelaufenen Prozesse und Entscheidungen eingreifen und klären kann“ (Seithe 2012, 141), liegt demnach an der Akzentuierung, wie der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe seine Gesamtverantwortung gegenüber der Jugendarbeit wahrnimmt.

5.3 Kommunale Qualitäts- und Wirksamkeitsdialoge

Für Meinhold stellen alle theoretisch und praktisch entwickelten Systeme zum Qualitätsmanagement nur eine Anregung dar, „um zu sehen, was alles bei der Qualitätsentwicklung beachtet werden könnte, aber nicht beachtet werden muss“ (Meinhold 2010, 123). Dementsprechend ist es notwendig, für das jeweilige Handlungsfeld vor Ort aus diesen Anregungen heraus ein eigenes System der Qualitätsentwicklung umzusetzen. Laut Merchel ist es sinnvoll, „sowohl hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen Einrichtungsqualität und Infrastruktur als auch unter dem Aspekt der fachlichen Diskurslogik des Qualitätsbegriffs“ (Merchel 2010a, 177) einrichtungs- bzw. trägerübergreifende Vorgehensweisen einzuführen. Merchel benennt zwei Bedingungen, die solche Vorgehensweisen erfüllen müssen. Zu einem sollte die einrichtungsbezogene Qualitätsentwicklung in ein einrichtungsübergreifendes Qualitätskonzept eingebettet sein und zum anderen sollten zentrale Qualitätskriterien „aus einem Dialog mit anderen Einrichtungen und Interessenträgern und mit den für die Infrastrukturgestaltung verantwortlichen öffentlichen Trägern“ (ebd.) entwickelt werden. Für die Jugendarbeit wurden hierzu verschiedene Modelle entwickelt, in denen durch Dialog sowohl die Aspekte der Qualitätsentwicklung und der Wirksamkeit als auch der Steuerung auf kommunaler Ebene miteinander verzahnt werden.

5.3.1 Wirksamkeitsdialog in Nordrhein-Westfalen

Die Idee sowie die politischen Vorgaben zu einem „Wirksamkeitsdialog für die Offene Kinder- und Jugendarbeit“ stammen aus Nordrhein-Westfalen (NRW). „Die dortigen Träger müssen sich am Wirksamkeitsdialog beteiligen, „dazu gehört das landesweite Berichtswesen und die Entwicklung kommunaler Wirksamkeitsdialoge“ (Deinet 2007, 184). Intention zur Einführung dieser Maßnahme durch das Land NRW bestand darin, „einerseits den wirksamen Einsatz insbesondere der Landesmittel in diesem Feld zu überprüfen und anderseits dieses Feld weiterzuentwickeln und zu qualifizieren“ (Deinet u.a. 2008, 15).

Da diese Intentionen auch den Aspekt der „Ressourcensteuerung“ (Deinet u.a. 2008, 16) beinhalten und dies deshalb zu Spannungen und Störungen bei der einführenden Entwicklung eines solchen Verfahrens führen kann, wurde durch das Land NRW und die jeweiligen Kommunen „zunächst auf eine finanzielle Steuerung durch den Wirksamkeitsdialog verzichtet und durch die Herstellung finanzieller Sicherheit über mehrere Jahre (z.B. durch die Schaffung eines Moratoriums, d.h. die Garantie des bisherigen Fördervolumens für die freien Träger) dafür gesorgt, dass sich die fachlichen Grundlagen im Hinblick auf Struktur und Transparenz des Feldes entwickeln konnten“ (Deinet u.a. 2008, 17).

Zur Ausgestaltung der einzelnen kommunalen Wirksamkeitsdialoge gab es keine landesweiten Vorgaben. Vielmehr intendierte die Idee der Einführung eine „den Kommunen weitgehend selbst überlassene Entwicklung geeigneter Verfahren und Gremien zur Qualitätsentwicklung, die über die einrichtungsbezogene Konzept- und Qualitätsentwicklung hinausgehen und die Offene Kinder- und Jugendarbeit in unterschiedlicher Trägerschaft auf kommunaler Ebene in einen Dialog über Qualität und Wirksamkeit bringen“ (Deinet 2007, 184). Deinet benennt verschiedene Aspekte, die eine Bearbeitung des Qualitätsthemas auf der „gesamtkommunalen Ebene“ (ebd.) begründen. Im Einzelnen sind dies (Deinet 2007, 184f):

- der politische Legitimationsdruck, unter dem die Förderung der Angebote der Jugendarbeit steht,
- aktuelle gesellschaftliche Herausforderungen, deren Beantwortung auch im Handlungsfeld der Jugendarbeit behandelt werden muss (z.B. Kooperation mit Schule; Integrationsaufgaben),
- Veränderung der sozialräumlichen Bedarfe,
- ein Interesse der Einrichtungen an Austausch und Vergleich,
- das Interesse der Politik an einer transparenten Einschätzung über das Handlungsfeld der Jugendarbeit sowie dessen Qualität und Wirkung,
- Profilierung und Positionierung der freien Träger aufgrund von Konkurrenz und
- der Gegensatz von der notwendigen infrastrukturellen Grundausstattung an Einrichtungen und der gleichzeitigen Flexibilisierung der Förderung durch die Umstellung von institutioneller Förderung zu Projektförderung.

Dabei sieht Deinet in der Jugendhilfeplanung einen wichtigen Impulsgeber für die Entwicklung eines Qualitäts- und Wirksamkeitsdialogs. „Eine sozialräumliche Jugendhilfeplanung geht von den quantitativen und qualitativen Daten und Fakten eines Sozialraums aus und bestimmt Bedarfe, fragt nach der Funktion von Jugendeinrichtungen für den Stadtteil, nach Zielgruppen und Kooperationspartnern“ (Deinet 2007, 185f).

Zur Einführung der Wirksamkeitsdialoge in NRW hatte die Projektgruppe zum Forschungsprojekt „Wirkungsanalyse in der offenen Kinder- und Jugendarbeit“ (WANJA) Ideen und Vorschläge zur Ausgestaltung des Wirksamkeitsdialoges (WANJA 2000, 11) entwickelt sowie ein Instrumentarium zur Selbstevaluation zu Schwerpunkten der Jugendarbeit ausgearbeitet.

Die Forschungsgruppe fundierte die Idee des Wirksamkeitsdialoges mit den theoretischen Zugängen „der regionalen Netzwerkforschung bzw. policy-Forschung“ (WANJA 2000, 269). Dabei beziehen sich die Autoren insbesondere auf Jansen und Schubert (1995) und deren Reader zum Thema „Netzwerke und Politikproduktion“ (ebd.).

Es werden daraus vier zentrale Dimensionen für Politiknetzwerke dargestellt: (1) die beteiligten Akteure, (2) die Funktion des Netzwerkes, (3) die Struktur des Netzwerkes und (4) die Machtverteilung im Netzwerk (WANJA 2000, 270). Die Autoren zeigen im Folgenden den Zusammenhang zwischen der Netzwerktheorie und des Wirksamkeitsdialogs und erkennen in ihm „intrinsische Anreize“ (WANJA 2000, 271) für die Beteiligten, um z.B. „Planungs- und Durchführungskosten für die einzelnen Organisationen“ (ebd.) einzusparen sowie „um die gemeinsame Bewältigung bestehender Planungs- und Handlungsunsicherheiten (‚Umgebungsunsicherheit’) im kommunalpolitischen Kontext“ (ebd.) zu erreichen. Sie sehen darin „eine Möglichkeit der fachlichen Basis, sich auf Grundlage vorherrschender Bedarfslagen und -planungen gegenüber der kommunalen Politik zu artikulieren“ (ebd.). Daraus wird durch die Autoren geschlussfolgert, dass der Wirksamkeitsdialog „zwei voneinander relativ unabhängige Diskurse voraussetzt: einen Fachdiskurs und einen politischen Diskurs“ (WANJA 2000, 272).

Dafür wird ein, meines Erachtens nach eher polemischer Grund angeführt: „Eine Vermengung beider Diskurse dürfte dem Arbeitsfeld und nicht zuletzt der Sache der Kinder und Jugendlichen Schaden zufügen. Sie würde zu einer unangemessenen Politisierung der Jugendhilfe und zu einer Schwächung der Fachlichkeit führen“ (ebd.). Ob der befürchtete Schaden tatsächlich in der Praxis eintritt, bleibt jedoch fraglich, da diese theoretisch „saubere“ Trennung zwischen Fachlichem und Politischem in der Praxis nicht gegeben ist. Vielmehr sind alle Aushandlungsprozesse um die Jugendarbeit immer durch unterschiedliche, zum Teil sich entgegenstehende Interessen der verschiedenen Akteure geprägt.

Deinet u.a. fassen in verschiedenen Beiträgen (Deinet 2007; Deinet u.a. 2008, Deinet 2009a) die Ergebnisse einer Studie zum Stand kommunaler Wirksamkeitsdialoge in NRW zusammen. So werden die Qualitäts- und Wirksamkeitsdialoge in 16 Kommunen in NRW „vielfach in einem Kreislaufmodell beschrieben. Ausgehend von Einrichtungen und Projekten, ihrem Berichtswesen, den sich anschließenden Diskussionsprozessen bis hin zur politischen Steuerungsebene vollzieht sich der Dialog idealerweise als wiederkehrender Prozess, wobei die Rückmeldungen die Einrichtungen wieder erreichen und zu Veränderungen führen“ (Deinet 2007, 186). Deinet beschreibt daraus folgend drei Ebenen sowie ihre Aufgaben für die Wirksamkeitsdialoge (Deinet 2007, 187):

- die Einrichtungs- bzw. Projektebene (Berichtswesen, Selbstevaluation, Zielbeschreibung)
- die Dialogebene (Rückmeldungen an Einrichtungen und Träger, Moderation bzw. Steuerung des Gesamtprozesses, Rolle und Funktion der Jugendhilfeplanung/Fachabteilung)
- die kommunale Ebene (Gesamtbericht, Rolle des Jugendhilfeausschusses und der AG §78, politische Steuerung).

Deinet betont, dass es zur Verallgemeinerung von Wirksamkeitsdialogen zwar möglich ist, notwendige Rahmenbedingungen hinreichend zu beschreiben, ein idealtypisches Modell aus der Studie heraus jedoch nicht dargestellt werden kann, da sich die Praxis ausdifferenziert und vielfältig gestaltet (Deinet 2007, 187). So kann zum Beispiel nicht festgestellt werden, „dass ein Wirksamkeitsdialog ohne Moderations- und Steuerungsgruppe nicht funktioniert“ (ebd.). Vielmehr stelle die „Komplexität der Realität in der Offenen Kinder- und Jugendarbeit“ (ebd.) alle Akteure in einer Kommune vor die Herausforderung, „ihren eigenen Dialog zu entwickeln“ (Deinet 2007, 188).

Im Ergebnis der Ausführungen fassen Deinet u.a. die Studie zu Empfehlungen für die Entwicklung kommunaler Qualitäts- und Wirksamkeitsdialoge zusammen. Im Folgenden sollen diese Empfehlungen stichwortartig dargestellt werden (Deinet u.a. 2008, 108ff):

1.) Initialisierung des Prozesses: Es bedarf eines jugendpolitischen Beschlusses der Kommune, möglicherweise im Zusammenhang mit einem Beschluss zu einem förderpolitischen Moratorium.

2.) Grundlagen schaffen: Qualitätsentwicklung auf Einrichtungs- bzw. Projektebene stärken, z.B. durch:

- Entwicklung bzw. Fortschreibungen der Einrichtungskonzeptionen
- Entwicklung bzw. Fortschreibung von (Qualitäts-)berichten
- Entwicklung bzw. Fortschreibung eines einrichtungsinternen Qualitätsmanagements (inkl. Beteiligung von Adressat_innen, Fachberatung, regelmäßigen Reflexions- und Planungsprozessen von Zielen, sozialräumlicher Orientierung, Supervision, etc.)

3.) Kommunale Rahmung: Es werden gemeinsam entwickelte kommunalweite Rahmungen bzw. Bausteine der Qualitätsentwicklung für die Einrichtungsebene vereinbart.

4.) Berichtswesen: Zur Dokumentation werden kommunalweit vereinheitlichte Jahres- bzw. Qualitätsberichte gemeinsam entwickelt und vereinbart.

5.) Prozessverantwortung: Es wird eine Steuerungs- bzw. Moderationsgruppe unter Einbeziehung vorhandener Gremien eingerichtet.

6.) Zusammenwirkung: Jugendhilfeplanung und Jugendhilfeausschuss werden an den Aushandlungsprozessen beteiligt.

7.) Erweiterung: Weiterer Institutionen im Sozialraum werden einbezogen.

8.) Einbeziehung der Politik: Aushandlungsergebnisse werden mit der Kommunalpolitik rückgekoppelt.

9.) Aushandlungskreislauf: Aufbau und Ausbau geeigneter Rückmeldeschleifen zu den Einrichtungen bzw. Projekten der Jugendarbeit.

5.3.2 Wirksamkeitstrialog der Berliner Jugendarbeit

Für Meinhold stellen Wirksamkeitsdialoge moderierte Fachgespräche dar, „in denen Fachkräfte aus Behörden und sozialen Einrichtungen mit politischen Entscheidern zusammentreffen“ (Meinhold 2007, 149). Aus ihrer Sicht sind mindestens drei zu unterscheidende Akteursgruppen an dieser Kommunikation beteiligt: „die Fachkräfte, die an der Basis Soziale Arbeit leisten“ (ebd.) als Leistungserbringer, die „Fachkräfte, die in den Behörden Unterstützungs- und Kontrollaufgaben ausführen, und als weitere Partei die politischen Entscheider“ (ebd.). Meinhold spricht deshalb auch vom „Wirksamkeitstrialog“, den sie „am Beispiel des Modellprojekts „Qualitätsentwicklung der Berliner Jugendarbeit“ (Meinhold 2007, 150) wie folgt darstellt. Zunächst charakterisiert sie den Begriff des Qualitätsmanagements als einen „Prozess zur Qualitätsentwicklung“ (ebd.), der „die nachvollziehbare, detaillierte Beschreibung der Ziele, Arbeitsprozesse und Ergebnisse“ (ebd.) einer Einrichtung erfordert.

Der Qualitätsbegriff birgt unterschiedliche Erwartung der Akteure, die sie wie folgt beschreibt: „Die Jugendlichen erwarten möglicherweise ‚Spaß’; ‚Action’, ‚Kontakte’. Die Mitarbeiter/innen möchten ihre fachlichen Standards umsetzen und die Jugendlichen aktivieren, sich zu beteiligen. Die Fachverwaltungen im Jugendamt suchen die fachliche Kontrolle zu behalten und achten auf den sparsamen Einsatz der finanziellen Mittel. Die kommunalpolitischen Entscheider sehen sich einer Vielzahl von Anspruchsgruppen ausgesetzt und wünschen schnelle Reaktionen auf tagesaktuelle Ereignisse“ (Meinhold 2007, 151). Um diesen Erwartungen gerecht zu werden, bedarf es eines Konsensverfahrens wie dem Wirksamkeitstrialog, der aus ihrer Sicht folgende Aufgaben erfüllen muss (Meinhold 2007, 152):

- die Nachteile primär betriebswirtschaftlich orientierter QM-Sytsteme ausgleichen, ohne deren Anregungen zu vernachlässigen,
- Qualitätsentwicklung durch kollegialen Austausch anregen,
- die Qualität der Arbeit abbilden,
- ein Mittel zur Reflexion und Selbst-Überprüfung der Arbeit sein,
- die unterschiedlichen Perspektiven der Beteiligten integrieren und
- einen der jeweiligen Personal- und Ausstattungssituation der betreffenden Einrichtung angepassten Arbeitsaufwand darstellen.

Zur Entwicklung dieses Verfahrens wurde in Berlin eine Projektgruppe von fachlichen Berater_innen und Vertreter_innen der Berliner Bezirksjugendämter gegründet. Dem Prinzip „Qualität entsteht durch Kommunikation“ (Meinhold 2007, 153) folgend wurde ein QM-Handbuch mit Fachkräften aus einzelnen Einrichtungen unter Anleitung der Projektgruppe in mehreren Stufen erarbeitet. „Im Mittelpunkt des Qualitätshandbuchs für die Berliner Jugendarbeit steht die Beschreibung der pädagogischen Arbeit in Form von Kernprozessen (…), [darüber hinaus] enthält es Dokumentationsaufgaben sowie Aufträge zur Selbstbewertung und Nutzerbefragung“ (Meinhold 2007, 154). Diese Form der Qualitätsentwicklung auf der Mikroebene ist für alle Berliner Jugendfreizeiteinrichtungen verbindlich. „Inzwischen sind alle Berliner Jugendfreizeiteinrichtungen aufgefordert, einmal jährlich in Form einer Selbstevaluation und durch Besucherbefragungen ca. zehn Kernprozesse ‚auszuwerten’ und das Ergebnis dieser Auswertung in Form eines Qualitätsberichtes festzuhalten“ (ebd.).

Diese Qualitätsberichte bilden die Basis für den Dialog zwischen den einzelnen Einrichtungen und den Jugendämtern. „Aus den Qualitätsberichten der Freizeiteinrichtungen sollen sich langfristig Ressourcen und Belastungen einzelner Sozialräume erkennen lassen“ (Meinhold 2007, 157). Dabei wurde, um dieses Instrument nicht zu missbrauchen, vereinbart, dass die Ergebnisse des fachlichen Austausches anhand der Qualitätsberichte „nicht zur Erstellung von Rankinglisten verwendet werden“ (ebd.). Durch die Anwendung dieses Verfahrens erkennt die Berliner Jugendpolitik an, dass „alle Einrichtungen, die sich an der Auswertung ihrer Qualitätsberichte mit dem Jugendamt beteiligen, eine pädagogische Arbeit leisten, die den aktuellen fachlichen Standards entspricht“ (Meinhold 2007, 158). Darüber hinaus stellt das Verfahren laut Meinhold (2007, 158f) sicher,

- dass diese Einrichtungen die Qualität der Arbeit und das Erreichen von Zielen durch Selbstevaluation prüfen,
- dass sie Nutzerbefragungen durchführen, Jahresziele setzen und deren Erreichen nachweisen,
- dass sie sich wenigstens teilweise an den Bedarfen des jeweiligen Sozialraums orientieren,
- dass die Nutzung der Einrichtung angemessen ist.

Demgegenüber stehen Interessen der Mitglieder des Jugendhilfeausschusses auf Informationen über die Jugendarbeit, die laut Meinhold (2007, 159) wie folgt zu beschreiben sind:

- Öffnungszeiten, erreichte Zielgruppen, Besucherstruktur, Angebotsschwerpunkte, Kooperationen, die Vernetzung mit Schule, die Profilbildung der Einrichtung,
- die Umwandlung einzelner Jugendfreizeiteinrichtungen in generationsübergreifende Nachbarschaftszentren und der Übergang von einer kommunalen in eine freie Trägerschaft und
- Ergebnisse der Besucherbefragungen sollen Aufschluss über „Trends“ vor Ort erbringen.

Im Ergebnis des Modellprojektes stehen laut Meinhold (2007, 159) folgende offene Fragen, die auf der Makroebene bearbeitet werden müssen:

- Wird durch die qualitätsorientierte Berichterstattung tatsächlich ein dialogischer Ziel-Wirkungs-Kreislauf in Gang gesetzt?
- Wieweit kann ein bezirklicher Qualitätsbericht jugendpolitische Entscheidungen beeinflussen?
- Beeinflussen diese Berichte Finanzierungsentscheidungen?

5.3.3 Qualitätsentwicklung der Jugendarbeit in Erfurt

Daran anknüpfend soll nun auf die Erfurter Situation im Bezug auf die Qualitätsentwicklung in der Jugendarbeit eingegangen werden. In der Landeshauptstadt Erfurt sind 2004 per Beschluss des Jugendhilfeausschusses „Qualitätsstandards für die offene Kinder- und Jugendarbeit“ (JA EF 2004a) sowie „Qualitätskriterien verbandlicher Jugendarbeit in Erfurt“ (JA EF 2004b) eingeführt worden. Ein Jahr später wurde das „Qualitätsentwicklungskonzept für die offene Kinder- und Jugendarbeit“ per Beschluss des Jugendhilfeausschusses eingeführt.

Die Qualitätsstandards sowie die Konzeption beruhen auf dem durch die Forschungsprojektgruppe WANJA (2000) aufgestellten Ansatz zu Wirksamkeitsdialogen und Standards. Ziel des Erfurter Qualitätsentwicklungskonzeptes soll es sein, „unterschiedliche Evaluationsinstrumente der Qualitätssicherung und -entwicklung in der offenen Kinder- und Jugendarbeit aufzuzeigen, die den Prinzipien der Fachlichkeit und Nutzerorientierung und den fachlichen wie politischen Diskursen auf der Ebene der Steuerungsprozesse gerecht werden“ (JA EF 2005, 3). In dem vier Seiten umfassenden Konzeptpapier werden zunächst „Herausforderungen an die offene Kinder- und Jugendarbeit im gesellschaftlichen Wandel“ (ebd.) im Allgemeinen aufgezeigt, im Anschluss sind „Ziele und Leistungen der offenen Kinder- und Jugendarbeit“ (JA EF 2005,4) allgemeingültig formuliert.

Kern des Konzeptes ist der Verweis auf den Umgang mit den „Qualitätsstandards für die offene Kinder- und Jugendarbeit“ der Stadt Erfurt, die als „konsensfähige und abgestimmte Checklisten für die wichtigsten thematisch-konzeptionellen Schwerpunkte im Handlungsfeld der offenen Kinder- und Jugendarbeit“ (JA EF 2005, 4) bezeichnet werden. Mit der Arbeit an den Standards soll die „selbstständige Überprüfung der jeweiligen Praxis“ umsetzbar sein und „die mindestens einmal im Jahr erforderliche Berichterstattung gegenüber dem Träger und der Verwaltung qualifiziert werden“ (JA EF 2005, 5). Diese ist dem Konzept nach Grundlage für Qualitätssicherung.

Darüber hinaus sieht das Konzept eine Qualitätsentwicklung vor, deren fachliche Fundierung wiederum mit Verweis auf die Qualitätsstandards begründet wird. „Mit Verweis auf die Qualitätsstandards kann fachlich begründet werden, was die Selbstevaluation an Ergebnissen gebracht hat, was erreicht wurde und welche zukünftigen Jahresziele davon ableitbar sind. Das erleichtert nicht nur die Qualitätsdiskussion mit dem Träger, dem Jugendamt, dem Jugendhilfeausschuss etc., sondern führt, da die Ergebnisse der Selbstevaluation wiederum selbst zum Gegenstand laufender Überprüfung werden, beständig zu Qualitätsentwicklung“ (ebd.).

Zur Umsetzung der Selbstevaluation „für die MitarbeiterInnen“ anhand der Qualitätsstandards gibt das Konzept verbindliche Anweisungen. Zu einem wird die Fach- und Praxisberatung des Jugendamtes mit der Erläuterung „der Arbeit mit den Qualitätsstandards“ (ebd.) gegenüber den Fachkräften und freien Trägern beauftragt. Dazu wird bestimmt, „dass jeweils einmal im Monat, im Rahmen einer Teamsitzung, Zeit für die Selbstüberprüfung eines oder mehrerer Schwerpunkte zur Verfügung“ (ebd.) zu stellen ist. Die Fachkräfte sollen die Zeiträume und „qualitätsfördernden Aktivitäten“ (ebd.) in einer Einrichtung gemeinsam festlegen. Die Teilnahme an einer einmal jährlich stattfindenden Planungsraumkonferenz ist für den freien Träger verpflichtend. Abschließend wird ein Qualitätsbericht eingeführt, der „Aussagen über qualitative und quantitative Aspekte machen und vergleichbar sein“ (ebd.) soll.

Darüber hinaus wird für die stadtweite Entwicklung ein „Qualitätsdialog als ein sich permanent entwickelnder Qualitätsprozess“ (ebd.) dargestellt. Die Verfasser_innen stellen fest: „Unabhängig der verschiedenen Empfehlungen [aus aktueller Fachliteratur] für einen Dialog über offene Kinder- und Jugendarbeit, Konzepte, Zielgruppen, Effekte etc. ist unumstrittene Grundlage eines solchen Dialoges die Qualitäts- und Konzeptentwicklung auf Einrichtungs- und Projektebene. Wer beschreiben kann, was, wozu, wie, mit wem und wann getan werden soll, wer die Arbeit evaluieren und Zielsetzungen klar formulieren kann, ist in der Lage, zunächst einen fachlichen Diskurs mit anderen Einrichtungen, Trägern, der Fach- und Praxisberatung und der Jugendhilfeplanung des Jugendamtes zu führen“ (ebd.). Dieses Vorgehen führt, laut den Verfasser_innen zu „planungs- und steuerungsrelevanten Daten“ (ebd.) jeweils im Bezug auf die Einrichtungen, die Sozialräume, die konzeptionelle Planung und Zielsetzung und einzelne Maßnahmen. Darüber hinaus sollen die gewonnenen Daten „Erfolge aus der Perspektive ihrer Zielsetzungen und Absichten“ (JA EF 2005, 6) aufzeigen.

Die daraus gewonnenen Erkenntnisse sollen dann auf der politischen Ebene diskutiert werden. Das Konzept bestimmt eine genaue Abfolge der Diskussion, die durch die einzurichtende „Moderationsgruppe“ umgesetzt werden soll. Dabei liegt die Kompetenz zur Einberufung der Moderationsgruppe bei der Verwaltung des Jugendamtes. Das Konzept bestimmt eine Berichterstattung an den Unterausschuss Jugendhilfeplanung des Erfurter Jugendhilfeausschusses, wobei sowohl eine „vergleichende Auswertung der Qualitätsberichte“ (ebd.) durch die Fach- und Praxisberatung des Jugendamtes als auch eine Zusammenfassung der Ergebnisse der Planungsraumkonferenzen durch die Moderationsgruppe erfolgen soll. Das Erfurter Konzept nimmt analog der Empfehlung der Forschungsgruppe WANJA (siehe 5.4.1) eine Trennung des „Diskurses“ in eine fachliche Ebene und politische Ebene vor.

Inwieweit die im Erfurter Qualitätsentwicklungskonzept formulierten Intentionen und Verfahren im Kontext der bisherigen Ausführungen stimmig sind, soll im Kapitel sechs diskutiert werden.

5.4 Zwischenfazit

Die Steuerung der Jugendhilfe im Allgemeinen und der Jugendarbeit im Besonderen ist auf der kommunalen Ebene angesiedelt und geprägt durch eine Vielzahl beteiligter Akteure.

Um dies zu verdeutlichen, wurde im ersten Schritt die zweigliedrige Struktur des Jugendamtes dargestellt und damit aufgezeigt, dass für die Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfe nicht nur die kommunale Verwaltung verantwortlich ist. Vielmehr ruht durch die mögliche Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses die Gesamtverantwortung für die Jugendarbeit auf breiten Schultern. Die Beteiligungsmöglichkeiten unterschiedlichster Akteure und Akteursgruppen durch die Mitarbeit im Jugendhilfeausschuss ermöglicht zugleich die Umsetzung des dialogischen Prinzips in der Jugendhilfe.

In den Planungs- und Steuerungsprozessen zur Jugendarbeit kommt dem Jugendamt die zentrale Funktion zu, generationale Aushandlungsprozesse zu initiieren und zu moderieren, im Kontext knapper Haushalte die notwendige finanzielle Ausstattung zu sichern, den Schutzauftrag für Kinder wahrzunehmen und mitunter selbst Angebot der Jugendarbeit zu unterbreiten. Insofern wird deutlich, dass das Jugendamt eine strukturell komplexe Rolle einnimmt, die unterschiedliche Ebenen und Dimensionen der Planung, Steuerung und Qualitätsentwicklung berührt. Die Steuerung und Durchführung von Planungsprozessen ist dabei eine gesetzlich vorgeschriebene Aufgabe des Jugendamtes. In diesen Prozessen sind Fragen von Qualität unmittelbar präsent. Sie sollten sich an den Wünschen, Bedürfnissen und Interessen der Adressat_innen sowie den jugendhilferechtlichen, fachpolitischen und fachlichen Notwendigkeiten und Grundlagen orientieren.

Eine Möglichkeit, diesen Spagat zu bewältigen, die in verschiedenen kommunalen Zusammenhängen mittlerweile erprobt wird, sind sogenannte „Qualitäts- und Wirksamkeitsdialoge“, die dazu verhelfen sollen, die Interessen und Handlungszwänge der unterschiedlichen Akteure aufzugreifen, zu bearbeiten und in Planungsprozesse einzubringen. Dafür bedarf es der Strukturierung und Rahmung, der Festlegung von Verantwortlichkeiten und Vernetzung sowie eines qualitativen Berichtswesen. In der Stadt Erfurt wurde mit einem Qualitätsentwicklungskonzept versucht, die Vorschläge der Forschungsgruppe WANJA zur Ausgestaltung eines solchen Qualitäts- und Wirksamkeitsdialogs aufzugreifen und in die eigene Praxis zu übertragen.

6 Schlussfolgerungen für ein akteurszentriertes Model l

Als Ausblick und Abschluss dieser Arbeit sollen nun einige aus meiner Sicht zentrale Aspekte für ein Modell der Steuerung von Angeboten der Jugendarbeit und deren qualitative (Weiter-)Entwicklung herausgearbeitet werden.

Zunächst kann die Jugendarbeit sowohl als Angebots-, Handlungs- als auch Leistungsfeld der Jugendhilfe angesehen werden. Dadurch werden bereits die unterschiedlichsten Motivationen zur Betrachtung dieses Feldes deutlich. Je nach Interessenslage lassen sich daraus die verschiedenen Akteursgruppen benennen, die zur Entstehung und Entwicklung von Angeboten der Jugendarbeit beitragen. Junge Menschen sind demnach die Adressat_innen dieser Angebote und damit gleichzeitig sowohl Empfänger einer Sozialleistung als auch entscheidende Akteure ihrer Ausgestaltung. Im Bezug auf die professionelle Soziale Arbeit ist die Jugendarbeit ein Handlungsfeld für die ausgebildeten Fachkräfte. Die Kommune hat die Aufgabe, den Rechtsanspruch auf Jugendarbeit unter dem Eindruck ihrer begrenzten Ressourcen zu gewähren. Die Träger von Angeboten der Jugendarbeit befinden sich in einem Rollenspagat zwischen zivilgesellschaftlichem Akteur einerseits und als im Auftrag handelnder Leistungserbringer anderseits.

Um aus diesem Konglomerat von Interessen qualitative Angebote zu entwickeln und umzusetzen, ist bei aller nötigen Differenzierung von Zuständigkeiten immer ein politischer Aushandlungsprozess erforderlich, in dem fachliche Argumente nur ein Motiv für Entscheidungsfindungen sind. Wie in dieser Arbeit ausgeführt, liegt der Ursprung der Qualitätsdebatte in der Sozialen Arbeit außerhalb der eigenen Definitionshoheit und unterliegt in erster Linie ökonomischen Interessen und der daraus resultierenden Veränderung der sozialstaatlichen Aufgabenwahrnehmung. Dabei überlagert die Diskussion um die Frage „Wie ist Qualitätsentwicklung im Feld der Sozialen Arbeit möglich und wie kann sie dokumentiert werden?“ oftmals die Ursachen und Folgen, die mit der Beantwortung dieser Frage einhergehen. Es ist wenig verwunderlich, dass die Diskussion um Qualität in der Jugendarbeit zu Ängsten und Legitimationsdruck führt, da Qualität auch immer den Aspekt der Überprüfung und der damit verbundenen Existenzfrage beinhaltet. So wird in der Praxis aus Qualitätsentwicklung schnell ein Steuerungsmittel um die wenigen bereitgestellten Ressourcen möglichst effizient den kommunalpolitischen Anforderungen anzupassen. Ein Qualitätsentwicklungskonzept sollte jedoch nicht Ausdruck der Erfüllung eines durch Ökonomisierungsprozesse entstandenen Handlungsdrucks sein.

Vielmehr ist es notwendig, Qualitätsentwicklung als Chance für die Jugendarbeit zu verstehen, die sich aus der besonderen Bedeutung von Jugendarbeit in der Gesellschaft und für die Adressat_innen entwickelt. Entsprechend müssen alle Aspekte, Ebenen und Dimensionen der Qualitätsentwicklung immer wieder zu den ursprünglichen Intentionen von Jugendarbeit rückgekoppelt werden und daran gemessen werden, ob die Interessen und Motive der unterschiedlichen Akteure im Feld ausreichend berücksichtigt sind. Wenn die Akteurszentrierung nicht alle Akteursgruppen einbezieht, verkommt die Frage nach Qualität im Sinne einer „guten Arbeit“ für und mit jungen Menschen zu einem reinen Dienstleistungsverhältnis zwischen öffentlichen und freien Träger. Ein solches Modell würde der gesellschaftlichen Bedeutung von Jugendarbeit in keiner Weise gerecht werden.

Die gesellschaftliche Bedeutung von Jugendarbeit liegt, wie ausführlich in der Arbeit dargestellt, in der gesellschaftlich konstruierten Jugendphase begründet. Die dieser Lebensphase zugeschriebenen Entwicklungsaufgaben sind durch Abgrenzungs- und Anpassungsprozesse geprägt und haben für die Weiterentwicklung einer Gesellschaft immense Bedeutung. Die durch die Gesellschaft insgesamt bereitgestellten Angebote der Jugendarbeit sind demnach Ausdruck der gesellschaftlichen Anerkennung und Wertschätzung junger Menschen. Jugendarbeit kann als ein partnerschaftliches Hilfesystem der Gesellschaft für den Übergang vom Kindsein zum Finden der individuellen Rolle in der Erwachsenengesellschaft gesehen werden.

Dieser gesellschaftstheoretischen Einordnung zu folgen, bedeutet im Wesentlichen, die Lebenswelt junger Menschen und nicht ihre Probleme und die Probleme, die andere mit ihnen haben, oder allein die Aufgaben, die junge Menschen zu bewältigen haben, in den Mittelpunkt der Zielsetzung von Jugendarbeit zu stellen. Eine Diskussion um diese zentrale Zielsetzung kann einen Einstieg in die Frage nach der Güte der Jugendarbeit darstellen.

Wie in den Kapiteln zum Qualitätsbegriff ausgearbeitet, ist Qualität in der Sozialen Arbeit ein dialogischer Begriff, dessen Bedeutungen und Facetten nur im prozesshaften Austausch verschiedener Akteure entwickelt werden können. Eine, wie der Begriff gern suggeriert, objektiv fundierte Definition für das, was Qualität in der Jugendarbeit ist, kann es deshalb nicht geben. Entsprechend kann eine objektive Qualität nicht gesichert werden. Vielmehr muss es Grundlage einer jeden Qualitätsdiskussion in der Jugendarbeit sein, klare Zielstellung im Vorfeld zu formulieren, die deutlich machen, welche Motive mit der Diskussion verfolgt werden bzw. verfolgt werden sollen und welche Ebenen und Dimensionen des Qualitätsbegriffes gemeint sind. Nur so lässt sich Qualitätsentwicklung transparent gestalten und von der eng verwobenen Frage der Steuerung in der Jugendarbeit abgrenzen.

Eine Trennung von Qualitätsentwicklung und Steuerung ist jedoch in der Praxis schwierig umsetzbar, da sich beide Prozesse bei der (Weiter)-Entwicklung von Jugendarbeit bedingen. Aus diesem Grund ist es notwendig, beide Aspekte zu betrachten und möglichst genau darzustellen, welche Ebene mit welchen Akteuren für die eine oder andere Frage verantwortlich ist.

Ein akteurszentriertes Modell zur Steuerung von Jugendarbeit und ihrer Qualität muss daher prozesshaft-dialogisch und für alle Akteure nachvollziehbar angelegt sein. Dies bedeutet, dass ein solches Modell nicht theoretisch entwickelt werden kann, sondern nur in einem Aushandlungsprozess zwischen allen Beteiligten entsteht und damit der Konstruiertheit des Qualitätsbegriffes Rechnung trägt. Im Folgenden können daher nur einzelne Anforderungen und Strukturfragen für ein solches Modell aufgezeigt werden.

Die Steuerung von Angeboten der Jugendarbeit und ihre qualitative Weiterentwicklung findet in verschiedenen Dimensionen und auf unterschiedlichen Ebenen innerhalb einer Kommune statt und beeinflusst in komplexer Weise die möglichen Wirkungen von Jugendarbeit. Dabei ist zu beachten, dass es eine lineare Kette von Ursache und Wirkung in der Jugendarbeit nicht gibt. Darüber hinaus ist vor einer Wirksamkeitsdiskussion, die nicht den Eigensinn von Jugendarbeit im Zentrum hat, sondern auf schnelle Lösungen von aktuellen (politischen) Problemen abzielt, zu warnen. Diese Wirkungslogik kann in der Jugendarbeit aus ihrer gesellschaftlichen Funktion heraus nicht vollzogen werden und führt unweigerlich zu einem Missbrauch der Qualitätsdiskussion.

Zusammenfassend lassen sich folgende Aspekte als zentrale Elemente der Qualitätsentwicklung in der Jugendarbeit darstellen:

- die Interessen, Wünsche und Bedürfnisse der Adressat_innen
- die berufliche Haltung der Fachkräfte, inklusive der Wirkung ihrer Arbeit auf Grundlage der „Regeln der sozialarbeiterischen Kunst“
- das Qualitätsmanagement innerhalb einer Organisation bzw. Einrichtung oder eines Projektes der Jugendarbeit
- die infrastrukturelle Planungsebene mit (fach-)politischen Ziel- und Rahmensetzungen durch Aushandlungsprozesse.
- die Dialogebene mit Aushandlungskreisläufen und Scharnieren zwischen Infrastrukturebene und Einrichtungsebene durch kommuneweite und angebotsform- sowie -schwerpunktsspezifisch gemeinsam entwickelte Qualitätskriterien sowie Berichtswesen inklusive eines Aufbaus und Ausbaus geeigneter Rückmeldeschleifen zu den Einrichtungen bzw. Projekten der Jugendarbeit
- die durch die Kommune und zivilgesellschaftliche Akteure bereitgestellten Ressourcen für die Jugendarbeit
- die Rahmanforderungen durch Bundes- bzw. Landesgesetze sowie Handlungsempfehlungen des überörtlichen Trägers.

Durch das Zusammenwirken dieser Aspekte auf Grundlage des „Prinzips der dialogischen Qualitätsentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe“ entsteht ein Steuerungsmodell, das an die Idee der in der Praxis erprobten „Wirksamkeitsdialoge“ anschließt. Die Motivation und Orientierung dieser Dialoge vollzieht sich dabei im Spannungsfeld zwischen einerseits der Herstellung von Transparenz, um Bedarfe zu ermitteln und zu befriedigen sowie die Angebote zu legitimieren und zu schützen und anderseits dem Willen zur Steuerung des Handlungsfeldes zu Kontrollzwecken und -pflichten durch Verwaltung und Kommunalpolitik, nicht zuletzt bei (finanziellen) Engpässen. Als zentrales Steuerungselement fungiert dabei die Jugendhilfeplanung, die als Sinn konstituierende Praxis durch demokratische Aushandlungsprozesse Angebote der Jugendarbeit in einer Kommune entwickelt und fördert.

Im Bezug auf die verschiedenen Ebenen der Qualitätsdiskussion lassen sich folgende Prämissen für die jeweilige Ebene ableiten.

Makroebene bzw. Infrastrukturebene

Auf dieser Ebene werden die Rahmenbedingungen für die Jugendarbeit sowohl für die verschiedenen politisch-administrativen Ebenen als auch innerhalb der jeweiligen Kommune geschaffen.

Die gesetzlichen und normativen Rahmenbedingungen und deren Zielsetzungen gilt es, auf allen Ebenen bei der fachlichen Weiterentwicklung und Qualitätsprüfung zu berücksichtigen. Sie geben wichtige Anhaltspunkte für die Zielrichtung und Ausgestaltung von „guter“ Jugendarbeit im Sinne der unterschiedlichen Akteure, nicht zuletzt der Adressat_innen.

Um diese Umsetzung dialogisch zu gestalten, bedarf es eines umfassenden Konzepts zur Gewährleistung von Partizipation der Kinder und Jugendlichen in der Kommune. Dafür gilt es, verbindliche Strukturen der Beteiligung zu entwickeln, die junge Menschen nicht nur auf ihre Rolle als Adressat_innen von Angeboten der Jugendarbeit beschränkt, sondern die sie als Teilhabende in der Kommune ernst nehmen. Ein solches Partizipationskonzept hat einen für sich stehenden Wert und sollte nicht als Instrument der Qualitätsentwicklung verstanden werden. Vielmehr ist es Ausdruck der Anerkennung Jugendlicher in der Kommune. In diesem Sinne kann es dann nutzbar gemacht werden, um Zugänge für die Weiterentwicklung von Qualität in der Jugendarbeit zu finden, da es die Teilhabe von Jugendlichen an Kommunikationsprozessen und die Artikulation ihrer Interessen, auch in der Steuerung der Jugendhilfeplanung, sichern und ermöglichen kann.

Durch die Gesetzesänderung im SGB VIII existiert ein Gewährleistungsanspruch zur Qualitätsentwicklung nun auch im Förderrecht für die Jugendarbeit. Das Förderungskonzept der Kommune muss deshalb auch Aussagen dazu treffen, welche allgemeinen Anforderungen an die Qualitätsentwicklung der Träger der freien Jugendhilfe bestehen. Da Qualitätsentwicklung im Kern Auftrag der Einrichtungsträger ist, sollte über die Förderung jedoch keine Prüfung der Einrichtungsqualität stattfinden, um nicht in die Trägerhoheit einzugreifen. Ein Förderkonzept muss die Aufgaben zur Qualitätsentwicklung für die Angebote der Jugendarbeit finanziell untersetzen. Darüber hinaus bedarf es einer mittelfristigen Planungssicherheit für die freien Träger, da ohne diese jegliche Anstrengungen zu einer Qualitätsentwicklung konterkariert würden. Bei der Einführung eines Modells zur Qualitätsentwicklung sollte ein Fördermoratorium greifen, um die Trennung von finanzieller Steuerung und Qualitätsentwicklung zu untermauern. Gerade die Kultur des Miteinanders zwischen öffentlichen und freien Trägern in Bezug auf die Förderungspraxis hat eine große Bedeutung. Wenn der Kontrollwille überwiegt und dadurch kein Vertrauen zwischen diesen Partnern entsteht, kann es auch keine partnerschaftlich–dialogische Weiterentwicklung des Feldes geben.

Jugendpolitik ist nicht nur die Bereitstellung von finanziellen Ressourcen. Vielmehr muss klar formuliert werden, welche Anforderungen an die Kinder- und Jugendhilfe im Allgemeinen und die Jugendarbeit im Speziellen gestellt werden. Im Prozess der Jugendhilfeplanung wird die Entscheidung getroffen, welche Landschaft der Jugendhilfe eine Kommune möchte und an welchen Zielen sie sich orientiert. Dabei bewegen sich Jugendpolitik und Jugendhilfeplanung im Spannungsfeld von Problembearbeitung und Prävention einerseits und Offenheit für emanzipatorische Prozesse von Jugendlichen andererseits. Sie muss mit den Fragen der Qualitätsentwicklung und mit den im Qualitätsentwicklungsprozess gewonnenen Erkenntnissen vertraut sein und diese berücksichtigen, ohne dabei den Aushandlungsprozess um Qualität zu dominieren und andere Akteure durch das machtvolle Steuerungsinstrument „Jugendhilfeplanung“ zu missachten. Insofern darf Jugendhilfeplanung nicht zu einem Instrument der Qualitätsbewertung werden. Im Rahmen des Planungsprozesses erscheint es sinnvoll, die Lebenslagen, Interessen, Wünsche und Bedürfnisse junger Menschen durch unterschiedliche Methoden einzubeziehen. Neben den Möglichkeiten, die ein oben skizziertes Partizipationskonzept bietet, sollten Studien und Befragungen ermöglicht werden.

Jede Form des Berichtswesens hat zwar nur begrenzt Aussagekraft zur inhaltlichen Qualität von Angeboten der Jugendarbeit, dient aber einer quantitativen Darstellung des Feldes und trägt zu einer „Vermessung“ der Angebotslandschaft bei. Ein aussagekräftiges Berichtswesen kann als Bindungsglied zwischen den Ebenen dienen und den Qualitätsdialog durch Rahmendaten bereichern und fundieren. Dabei ist der Spagat zwischen den vielen Datenanforderungen (u.a. durch Landesförderung, Jugendhilfeplanung, Qualitätsentwicklung, Förderungsabrechnung, Qualitätsentwicklung) und einem dem Arbeitsfeld angepassten Aufwand zu berücksichtigen.

Meso- und Mikroebene

Auf diesen Ebenen findet die Umsetzung der Angebotsformen und Angebotsschwerpunkte der Jugendarbeit statt. Die einzelnen Träger bzw. ihrer Dienste, Einrichtungen und Projekte sind für die jeweilige Entwicklung eines spezifischen Qualitätsmanagements selbst verantwortlich. Das Qualitätsmanagement umfasst die jeweilige Einrichtungskonzeption, Aspekte der Beteiligung der Nutzer_innen der Angebote, das Berichtswesen sowie Elemente der Selbstevaluation, jeweils in geeigneter Weise differenziert nach Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität. Für die Entwicklung solcher Verfahren existiert eine Fülle verschiedenster Anregungen und Modelle in der Fachliteratur (z.B. Sturzenhecker, Deinet 2007; Meinhold 2010; Merchel 2010a; Mannheim-Runkel u.a. 2004). Zentral für die Frage der (Weiter-)Entwicklung des Qualitätsmanagements ist zum einen, dass sich der Arbeitsumfang auf die gegebenen Verhältnisse der Einrichtung und die zur Verfügung stehenden Ressourcen beziehen muss, und zum anderen, dass die Verbindung zu den kommuneweit vereinbarten Zielen und Qualitätskriterien gewährleistet ist. Dies erfordert eine kontinuierliche Arbeit an den Einrichtungskonzepten und die Einsicht aller Beteiligten, dass es unmöglich ist, „auf allen Hochzeiten gleichzeitig zu tanzen“. Abhängig von Größe und Ausstattung einer Einrichtungen etc. ist es zum Beispiel nur leistbar, sich entweder intensiv in der Zusammenarbeit mit Schulen zu engagieren oder sich auf die Frei-Zeiten der jungen Menschen am Wochenende und in den Ferien zu konzentrieren.

Über die konkrete Konzeptionsarbeit hinaus ist eine systematische Personalentwicklung bei den einzelnen Trägern eine wichtige Prämisse für Qualitätsentwicklung. Hierzu gehören Weiterbildungs- und Qualifikationsmaßnahmen sowie Unterstützungsformen wie z.B. kollegiale Beratung, Supervision und jährliche Zielvereinbarungen für die Fachkräfte.

Alle denkbaren Modelle zur Aushandlung bzw. Steuerung der Jugendarbeit und ihrer Qualitätsentwicklung sind abhängig vom Können und Vermögen der Fachkräfte in der Jugendarbeit. Dies bedarf der Anerkennung und Förderung der Fachkräfte als Profis und beinhaltet die Wertschätzung und Berücksichtigung ihres Wissens und Könnens. Im Bezug auf Adressat_innen in der Jugendarbeit sind dies insbesondere:

- Empathievermögen und Reflexionsfähigkeit
- Beziehungsarbeit zur Persönlichkeitsentwicklung
- Aktivierungs- und Motivierungsarbeit zur gesellschaftlichen Teilhabe am Gemeinwesen
- Unterstützungsarbeit bei Benachteiligung
- Vertretung der Interessen und Parteilichkeit

Die Fachkräfte müssen in der Lage sein, verschiedene „Sprachen“ zu sprechen. Sie sind auf unterschiedlichen Ebenen in Kommunikations- und Interaktionsbeziehungen involviert, müssen also sowohl die Kommunikation mit jungen Menschen in ihrer konkreten Alltagswelt als auch die Kommunikation mit Vertreter_innen von Politik und Verwaltung und Kolleg_innen anderer Professionen meistern. Für die pädagogische Qualität bzw. Prozessqualität in der Jugendarbeit ist deshalb die Formulierung von Rahmenbedingungen, in denen sich die Fachlichkeit, die vorausgesetzt wird, tatsächlich auch entfalten kann, zentral.

Qualitätsentwicklungskonzept

Die Entwicklung eines Steuerungsmodells in der Jugendarbeit muss die Herausforderung bewältigen, die Rollen, Interessen und Aufgaben der unterschiedlichen Akteure und Akteursebenen konzeptionell zusammenzuführen und dabei den eben formulierten Prämissen Rechnung zu tragen. Im Kern bleibt festzuhalten: Qualität entsteht durch Kommunikation!

Die praktische Umsetzung findet sich beispielsweise in den Modellen zum Wirksamkeitsdialog in NRW und Berlin sowie im Erfurter Qualitätsentwicklungskonzept wieder. Allerdings lässt das Erfurter Konzept einige, in der Arbeit dargestellte Aspekte vermissen. Diese sollen hier stichpunktartig zusammengefasst werden:

- Eine Ausdifferenzierung zwischen Makro-, Meso-, und Mikroebene ist nur rudimentär erfolgt.
- Die trennenden und überlappenden Elemente zwischen Steuerungswillen und Qualitätsentwicklung werden nicht dargestellt.
- Die Eigenständigkeit der Träger findet keine Berücksichtigung.
- Es ist kein Bezug zum Erfurter Kinder- und Jugendförderplan zu erkennen.
- Der Bezug zu den fachlichen Empfehlungen und Rahmenvoraussetzungen ist ungenügend.
- Inwieweit eine Weiterentwicklung der zugrunde liegenden Standards erfolgt, ist nicht geklärt.
- Die Partizipationsmöglichkeiten junger Menschen als eigenständige Akteure sind nicht dargestellt.

Insgesamt vermittelt das Konzept den Eindruck, vorgebend, kontrollierend, technokratisch, unbestimmt und konkurrierend–vergleichend in der Qualitätsentwicklung vorzugehen. Unter diesen Bedingungen ist allerdings fraglich, ob die gewünschten Ziele erreicht werden können. Es empfiehlt sich daher eine tief greifende Veränderung bzw. Weiterentwicklung des Konzeptansatzes. Dabei ist grundlegend, diskursiv den Sinn der Jugendarbeit und das (Selbst-)Verständnis der Erfurter Jugendpolitik zu klären. Darüber hinaus bedarf es einer dialogischen Weiterentwicklung der kommuneweit gültigen Qualitätskriterien.

Die Weiterentwicklung dieses Konzeptes sollte dem „Prinzip der dialogischen Qualitätsentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe“ folgen und alle involvierten Akteure sowie ihre jeweiligen Rollen und Aufgaben repräsentieren. Kommunikationswege und zeitliche Intervalle sind klar und transparent darzustellen. Im Besonderen ist es angebracht, auf die Dialogebene im Planungsraum (als Planungsraumkonferenzen bezeichnet) einzugehen und deren Rolle und Aufgaben als Initiationsraum eines interdisziplinären Dialogs im Gemeinwesen zu konkretisieren. Darüber hinaus ist die Zusammensetzung, Rolle und Aufgabe der Steuerungs- bzw. Dialoggruppe (als Moderationsgruppe bezeichnet) zu klären. Es muss definiert werden, in welchem Umfang hier die Steuerung des kommuneweiten Qualitätsentwicklungsprozesses, die Beratung und Begleitung der Akteure in diesem Prozess und die Moderation dieses Prozesses ermöglicht werden.

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die kommuneweite Steuerung und Umsetzung eines Qualitätsentwicklungsmodells nicht zu einem „Allmachts“-Instrument gegenüber den Angeboten der Jugendarbeit lanciert werden darf, das stark in die professionelle Handlungsautonomie der (sozial-)pädagogischen Praxis eingreift. Im Normalfall sollen die Angebote der Jugendarbeit durch ein kommunales Konzept der Qualitätsentwicklung weiter qualifiziert werden. Nur im Ausnahmefall kann es auf seiner Grundlage zu Sanktionen kommen, denn der Kern von Qualitätsmanagement ist den jeweiligen Trägern in ihren Einrichtungen und Projekten überlassen.

Jugendarbeit ist ein Ausdruck gesellschaftlicher Anerkennung und Wertschätzung der jungen Generation. Jugendarbeit kann im Sinne dieser gesellschaftlichen Funktion wirksam sein, wenn ihre Angebote vor diesem Hintergrund für und mit jungen Menschen durch Fachkräfte entwickelt und umgesetzt werden und sich die kommunale Gemeinschaft dieser ermöglichten Wertschätzung „ihrer Jugend“ bewusst ist und eine Balance findet zwischen dem nötigen Vertrauen in die Anbieter und deren fachliches Können und der amtspflichtigen staatlichen Kontrollfunktion, die auf eine Kultur des partnerschaftlichen Agierens setzt.

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^[1] An dieser Stelle wird auf die notwendige geschlechtsspezifische Betrachtung von Sozialisation und Sozialer Arbeit verzichtet, obgleich dieser Aspekt für die professionelle Arbeit unverzichtbar ist. Ausführlich zu Sozialer Arbeit und Geschlecht siehe Böhnisch und Funk 2002.

^[2] Der Kapitalbegriff bei Bourdieu bezieht sich dabei nicht allein auf ökonomisches Kapital. Bourdieu unterscheidet zwischen ökonomischem, kulturellem und sozialem Kapital. Ökonomisches Kapital sind dabei verfügbare Geldwerte und Besitz. Zentrales kulturelles Kapital ist die Bildung eines Menschen. Als soziales Kapital bezeichnet Bourdieu schließlich die sozialen Netzwerke, über die eine Person verfügt und die sich daraus ergebenden Ressourcen (Bourdieu 2000, 218ff).

^[3] Der Begriff der „Verwirklichungschancen“ geht auf Amartya Sen zurück und bezeichnet, in welchem Maße Menschen auf der Grundlage ihrer Ressourcen das Leben führen können, das sie führen wollen (Sen, 1999, 26). Das Konzept dient seit 2002 als Grundlage für die deutsche Armuts- und Reichtumsberichterstattung (Leßmann 2006, 39).

^[4] Auf eine differenzierte Darstellung einzelner Szenen und Jugendkulturen wird an dieser Stelle verzichtet (zur Vertiefung siehe z.B. Farin, Weidenkaff 1999 oder Farin 2011).

^[5] Shell 2010; TMBWK 2009; JA EF 2002

^[6] wie es vor allem in Jugendinitiativen und Jugendverbänden vorzufinden ist (vgl. Kapitel 3.3.1.2)

^[7] ausführlich zum örtlichen Träger der öffentliche Jugendhilfe – siehe Kapitel 5.1

^[8] ausführlich zu den „Leistungsparagraph“ der Jugendarbeit - §11 SGB VIII – siehe Kapitel 3.2

^[9] ausführlich zur Theorie der Zivilgesellschaft z.B. Adloff 2005

^[10] Es gibt nach wie vor eine (fach-)politische Kontroverse, welche grundständige Ausbildung den gesetzlichen Anforderungen an Fachkräften in der Jugendarbeit genügt. So hat z.B. in Thüringen nach längerer fachpolitischer Debatte der Landesjugendhilfeausschuss festgelegt, dass Hochschulabschlüsse (Bachelor, Diplom, Master oder Magister) in Sozialer Arbeit, Erziehungswissenschaft oder Psychologie den Fachkraftstatus begründen; eine Ausbildung als Erzieher_innen hingegen nur dann ausreicht, wenn in Teams gearbeitet wird, in denen auch Fachkräfte mit den genannten Hochschulabschlüssen tätig sind (LJHA BV 65/2012).

^[11] ausführlich siehe Kapitel 3.3.3

^[12] zur ausführlichen Diskussion um das Mandat Sozialer Arbeit siehe u.a. Merten 2001 „Hat Soziale Arbeit ein politisches Mandat? Positionen zu einem strittigen Thema.“

^[13] Dies spiegelt den gleichen Aspekt wider, den Cloos und Züchner mit dem Begriff „Jedermannstätigkeit“ beschieben haben (siehe 2.2.4).

^[14] Eine ausführliche Systematisierung findet sich bei Thole 2000, 225ff.

^[15] in Kraft getreten zum 01.01.2012

^[16] Die Daten des Thüringer Landesamtes für Statistik lassen eine differenzierte Betrachtung der Personalstruktur nicht zu. Die Jugendberatung wird nicht als Teil der Jugendarbeit erfasst.

^[17] Aktuell nimmt die (fach-)politische Diskussion um Steuerung vor allem im Handlungsfeld Hilfen zur Erziehung wieder an Fahrt auf. Verwiesen sei hier auf die Debatte um das Thesenpapier der SPD-geführten Bundesländer (A-Länder-Papier) zur Weiterentwicklung und Steuerung der Hilfen zur Erziehung z.B. in der Zeitschrift Forum Jugendhilfe (AGJ 2011, AGJ 2012a, AGJ 2012b).

^[18] Der „Pisa“-Test ist hierfür ein sicherlich über die Maßen strapaziertes Beispiel, aber auch europäische Vergleichsstudien zur Arbeitsmarktsituation, Armutsrisiken, Beteiligungsmöglichkeiten usw. sind Ausdruck dieser externen Vermarktlichung.

^[19] Der Begriff ‚Stakeholder’ bezeichnet die Gesamtheit aller Personen oder Gruppen, die Interesse im Bezug auf Jugendarbeit haben, so z.B. Jugendamt, Kommunalpolitik, Nachbarschaft, Eltern, etc. (MFJFG NRW 2002, 73).

^[20] ausführlich zur Verortung siehe Kapitel 5.1

^[21] Merchel nennt beispielhaft fallbezogene und fallübergreifende Reflexionen und Supervision (Merchel 2010a, 52), ausführlich dazu z.B. Iser 2011.

^[22] ausführlich zum sozialrechtlichen Leistungsverhältnis von Leistungsberechtigten, Leistungsträger und Leistungserbringer Kunkel 2008.

^[23] betrifft die in §78a SGB VIII benannten Leistungen der Jugendhilfe: Bei diesen Leistungen besteht ein eindeutiger individueller Rechtsanspruch – die Angebote der Jugendarbeit sind hierunter nicht gefasst.

^[24] Bei der öffentlichen Finanzierung von Maßnahmen der freien Träger ist zwischen Zuwendungen/Subventionen (nach §74 SGB VIII) und Leistungsentgelten (nach §§77, 78a-g SGB VIII) zu unterscheiden (Rätz-Heinisch u.a. 2009, 217).

^[25] siehe Kapitel 4.4.2

^[26] Laut §78 SGB VIII sollen die Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Bildung von Arbeitsgemeinschaften anstreben, in denen neben ihnen die anerkannten Träger der freien Jugendhilfe sowie die Träger geförderter Maßnahmen vertreten sind. In den Arbeitsgemeinschaften soll darauf hingewirkt werden, dass die geplanten Maßnahmen aufeinander abgestimmt werden und sich gegenseitig ergänzen. In Erfurter existiert u.a. eine AG Jugendarbeit nach §78, die gemeinsam von Stadtjugendring und Jugendamt organisiert wird.