Die Asylpolitik der Europäischen Union im Spannungsfeld zwischen nationaler Souveränität und fortschreitender Integration

INHALT

Abkürzungsverzeichnis

I. EINLEITUNG
1. Das Politikfeld Asyl
2. Aktueller Forschungsstand
3. Fragestellung und Methodik

II. AUSGEWÄHLTE THEORIEN DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION
1. Der Neofunktionalismus
2. Der Liberale Intergouvernementalismus

III. DIE HERAUSBILDUNG EUROPÄISCHER KOMPETENZEN IM BEREICH ASYL
1. Die Zusammenarbeit der Nationalstaaten bis Maastricht
2. Der Beginn intergouvernementaler Zusammenarbeit in Maastricht
3. Der Beginn supranationaler Zusammenarbeit in Amsterdam
4. Die Vertragsreformen von Nizza und Lissabon

IV. DIE GENESE EINES GEMEINSAMEN EUROPÄISCHEN ASYLSYSTEMS
1. Das Programm von Tampere (1999–2004)
1.1 Die Asylpolitik im Tampere Programm
1.2 Die Bilanz von Tampere
2. Das Haager Programm (2004–2009)
2.1 Die Asylpolitik im Haager Programm
2.2 Die Bilanz des Haager Programms
3. Das Stockholm Programm (2010–2014)
3.1 Die Asylpolitik im Stockholm Programm
3.2 Der aktuelle Stand

V. SCHLUSSFOLGERUNGEN

VI. LITERATURVERZEICHNIS

Eidesstattliche Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

„There is no such a thing as an European asylum system.“

(Antonio Guterres,

Hoher Flüchtlingskommissar

der Vereinten Nationen, 2011)

I. Einleitung

„Das Bauwerk soll Ende 2012 stehen, so sieht es der offizielle Bauplan vor. Wenige Monate zuvor wachsen jedoch die Zweifel.“ (Lindenbauer 2012, 1). Mit diesen Worten beginnt Michael Lindenbauer, der Vertreter des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) in Deutschland und Österreich, sein Grußwort zum Tag des Flüchtlings 2012. Er spricht damit das sich gerade im Aufbau befindende Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) an. Und allein beim Blick auf die frappierend unterschiedlichen Anerkennungsquoten innerhalb der Europäischen Union (EU) – während in den Niederlanden lediglich drei Prozent der afghanischen Asylsuchenden als Flüchtlinge anerkannt werden, liegt die Rate in Österreich bei 33 Prozent (UNHCR 2012, 28) – erscheinen seine Zweifel über dieses Bauwerk mehr als berichtigt. Weitere Skepsis wecken nicht nur die Unterschiede bei der sozialen Behandlung der Flüchtlinge, sei es die Gesundheitsversorgung oder die Unterbringung, sondern auch die schleppend vorankommenden Verhandlungen über weitere gemeinschaftliche Regelungen auf europäischer Ebene. Angesichts dieser Probleme kann aktuell von einem einheitlichen Asylsystem mit gemeinsamen Standards innerhalb der EU kaum die Rede sein. Eine ähnliche Feststellung machte der UNHCR Deutschland bereits im Dezember 2011, als er attestierte, dass die bereits geschaffenen europäischen Richtlinien „nicht zu einer weitreichenden Harmonisierung der nationalen Regelungen und Praktiken“ (UNHCR 2011a, 6) geführt hätten. Dabei hatte die EU das Thema Asylpolitik am Ende der 1990er Jahre weit oben auf der politischen Agenda positioniert (Parkes 2010, 12) und es sich zum Ziel gemacht, bis Ende 2010, dann verschoben bis Ende 2012, ein GEAS verwirklicht zu haben (Nuscheler 2011, 299). Seitdem ist in diesem Bereich auf europäischer Ebene viel geschehen (Bendel 2009a, 5). Das Ziel, eine gemeinschaftliche europäische Asylpolitik zu etablieren, scheint dennoch nicht in greifbarer Nähe, da sich diese Politik nach wie vor in einem Spannungsfeld zwischen fortschreitender Integration einerseits und dem Beharren auf nationale Souveränität von Seiten der Mitgliedstaaten andererseits befindet.

An diesem Lavieren der europäischen Asylpolitik zwischen zwei entgegengesetzten Polen will die vorliegende Arbeit ansetzen. Dazu sollen die ersten Überlegungen über eine gemeinsame Asylpolitik bis zum Stand des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems im Sommer 2012 in den Blick genommen werden, wobei die Entwicklungen seit den 1990er Jahren den Schwerpunkt der Arbeit bilden. Sachlich beschränkt sich die Arbeit auf die wichtigsten Entwicklungsschritte und Tendenzen. So erhebt sie weder den Anspruch, eine lückenlose Darstellung der asylpolitischen Entwicklungsgeschichte zu leisten noch die inhaltliche Ausgestaltung des materiellen Asylrechts zu referieren.^[1] Räumlich ist die Analyse auf Europa und die politische Ebene der EU begrenzt, da es der Umfang dieser Arbeit leider nicht erlaubt, zusätzlich eine Untersuchung innenpolitischer Diskurse und Entscheidungsprozesse, den derzeitigen Stand der Übertragung europäischer Entscheidungen in nationales Recht oder die Umsetzung der Maßnahmen in die Praxis vorzunehmen.

Die Arbeit ist so aufgebaut, dass zu Beginn eine Charakterisierung des Politikfeldes Asyl sowie eine Bestandsaufnahme der dazu vorliegenden Literatur durchgeführt werden. Daraus wird die Forschungsfrage der vorliegenden Arbeit herausgearbeitet. In einem nächsten Schritt sollen zwei Integrationstheorien vorgestellt werden, um mit deren Hilfe die Entstehung der Asylpolitik der EU zu verstehen. Damit sind die Grundlagen für die Untersuchung gelegt, so dass im nächsten Abschnitt die Entwicklung der europäischen Asylpolitik nachgezeichnet sowie ihre einzelnen Entwicklungsschritte aus Perspektive der Integrationstheorien analysiert werden können. Abschließend werden die Erkenntnisse nochmals zusammenfassend betrachtet.

1. Das Politikfeld Asyl

Die Institution des Asyls (griech. Zufluchtsort (Schubert/Klein 2011, 25)) wurde völkerrechtlich 1951 mit der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) weltweit geregelt und 1967 für die zukünftige Arbeit um ein Zusatzprotokoll ergänzt. Darin ist definiert, wer als Flüchtling gilt: Eine Person, die „aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will […]“ (Art. 1a GFK). Indem Asyl damit begründet wird, Menschen Zuflucht zu geben, die zwangsweise ihren Heimatstaat verlassen mussten, wird die humanitäre Grundlage von Asyl deutlich. Des Weiteren legt die GFK den Rahmen der menschenrechtlichen Verpflichtungen der 147 Unterzeichnerstaaten gegenüber Flüchtlingen fest. Damit klammert sie eindeutig den Flüchtlingsschutz aus der allgemeinen, oft interessengeleiteten Zuwanderungspolitik aus (UNHCR 2011a, 4). Auch die EU betont, dass Asyl und Zuwanderung zwar verwandte, aber getrennt zu diskutierende Themen seien. Dennoch wird innerhalb der EU Asylpolitik oft gemeinsam mit Zuwanderung unter sicherheitspolitischen Aspekten verhandelt (Bendel 2009a, 21 ff.). Dabei geht es um innen- und sicherheitspolitisch brisante Fragen, wie die Sicherung der Außengrenzen, den Status von Ausländern im eigenen Land und schließlich ihre Partizipation und Integration auf politischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Ebene: „Kompetenzen also, über welche die Mitgliedsstaaten eifersüchtig wachen“ (ebd., 21).

Laut Frevel (2009, 149) ist die Gewährung von innerer und äußerer Sicherheit eine der wichtigsten Aufgaben des Nationalstaats. Dabei werden zur Wahrung der äußeren Sicherheit traditionell internationale Bündnisse geschlossen, während die innere Sicherheit bis heute im Aufgabengebiet der einzelnen Nationalstaaten verblieben ist. In diesem Politifeld behaupten die Staaten weiterhin ihre Souveränität und geben nur wenige Kompetenzen an die EU ab (ebd.). Demnach sind die Grenzsicherung des eigenen Gebiets und die Kontrolle von Ausländern im eigenen Land eine Voraussetzung für die Garantie der inneren Sicherheit und somit vornehmlich Aufgabe der Nationalstaaten (Guiraudon 2000, 252). Folglich lässt sich einerseits eine „Spannung zwischen dem staatlichen Primat der inneren Sicherheit und universellen Menschenrechten, zwischen humanitären Werten und ökonomischen Prioritäten andererseits“ (Lavenex 2009, 9) ausmachen. Nach der Definition von Asyl im Sinne der GFK sollte diese Gegenüberstellung jedoch nicht zur Diskussion stehen. Sidorenko (2007, 1) merkt demgemäß an, dass Asyl trotz seiner humanitären Grundlage stark mit Politik verknüpft ist. Einwanderung berührt also wichtige Bereiche staatlicher Souveränität und war daher lange Zeit kein Thema im europäischen Harmonisierungsprozess, galt sogar als eine der „letzten Bastionen nationalstaatlicher Souveränität“ (Bendel 2011a, 189).

Dass es trotz der großen Bedeutung asylpolitischer Fragen für die Souveränität der Nationalstaaten zu einem europäischen Integrationsprozess kam, wird meist vor dem Hintergrund zweier Entwicklungen gesehen.

Zunächst ist festzustellen, dass viele Menschen versuchen, aufgrund von Krieg, Verfolgung oder aus wirtschaftlichen Gründen in die EU einzureisen. Mit etwa 30 Millionen ausländischen Einwohnern, was zirka sechs Prozent der Gesamtbevölkerung entspricht, ist die Union eine wichtige Einwanderungsregion (Lavenex 2009, 2). So lebten 2010 in Europa 15 Prozent der Flüchtlinge weltweit sowie ein Drittel aller Asylsuchenden (UNHCR 2011b, 90).^[2] Dies stellt die Mitgliedstaaten vor zahlreiche gesellschaftspolitische Herausforderungen, denen sie zunehmend nicht mehr allein begegnen können: „Migrationspolitik wird immer mehr zu einer ressortübergreifenden Querschnittsaufgabe, die zwischenstaatliche Abstimmung und gemeinsame Strategien und Instrumente verlangt“ (Angenendt 2008a, 9). Da Fragen nach einer Zuwanderungssteuerung und dem Schutz der EU-Außengrenzen unmittelbar die Interessen aller Mitgliedsländer berühren, müssen Probleme infolge der internationalen Wanderungsbewegungen zunehmend durch die Kooperation der Staaten gelöst werden (Parkes 2010, 12). Ziel der EU ist es demnach, mit Hilfe gemeinsamer Rechtsvorschriften Einwanderungsströme wieder kontrollier- und steuerbar zu machen (Bendel 2011b, 13).

Des Weiteren kann die europäische Integrationsabsicht im Bereich Asyl durch den allgemeinen Integrationsprozess in Europa erklärt werden. Diesem Ansatz möchte sich auch die vorliegende Arbeit anschließen. Bereits zu Beginn der europäischen Einigung war der Wunsch nach Freiheit und Mobilität eines der begründenden Motive für eine zwischenstaatliche Kooperation (Weidenfeld 2011, 13 f.). Die Zusammenarbeit in einwanderungspolitischen Fragen hat ihren Ursprung demzufolge in der Idee der Verwirklichung eines europäischen Binnenmarktes, dessen Grundpfeiler die vier Freiheiten – freier Waren-, Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehr – bilden (Schneider 2006, 7). Insbesondere die Personenfreizügigkeit und der damit verbundene Wegfall der Grenzkontrollen machten eine Kooperation nahezu unumgänglich (Lavenex 2009, 4). Oder wie Roderick Parkes es in einem Interview ausdrückte: „As soon as they began removing the border controls between them, EU states became dependent on each other in asylum and immigration policy.” (Edmonds 2011).^[3]

2. Aktueller Forschungsstand

Die Migrationspolitik der Europäischen Union ist Gegenstand zahlreicher wissenschaftlicher Publikationen. Vor allem sind die Veröffentlichungen von Roderick Parkes (2010), Steffen Angenendt (2008a, 2008b & 2009), Sandra Lavenex (2002 & 2009) sowie Christina Boswell (2003) und Andrew Geddes (2003 & Boswell/Geddes 2011) zu nennen. Sie alle beobachten und analysieren die europäische Migrationspolitik seit mehreren Jahren. Oft beschäftigen sie sich allgemein mit Migration und thematisieren dabei auch Asylpolitik, wenngleich nicht schwerpunktmäßig. Eine langfristige und detaillierte Analyse der Entwicklung der europäischen Migrations- und Asylpolitik im deutschsprachigen Raum legt Petra Bendel (2005, 2008, 2009a, 2009b, 2009c, 2011a, 2011b & 2011c) vor. Sie beobachtet ausführlich die Verhandlungen über eine vergemeinschaftete Migrations- und Asylpolitik, die dabei auftretenden politischen Schwierigkeiten sowie die Umsetzung europäischer Vorgaben auf nationaler Ebene. Ausschließlich mit der Asylpolitik der EU setzt sich Olga Ferguson Sidorenko (2007) in ihrem Buch „The Common European Asylum System“ auseinander. Hier stellt sich jedoch ein der Aktualität des Themas geschuldetes Problem ein: Durch den derzeitigen Aufbau des GEAS ist das Thema in ständiger Bewegung, Veröffentlichungen dazu sind daher schnell ‚veraltet‘ und können den aktuellsten Stand nur für kurze Zeit wiedergeben.

Einhergehend mit Beginn der europäischen Integration wurde versucht, den Vergemeinschaftungsprozess theoretisch zu fassen. In der Folge entstanden zahlreiche Theorien, um verschiedene Aspekte der Integration zu erklären. Dabei nahmen die Theorien die EU als Gesamtinstitution in den Blick und weniger, wie in der vorliegenden Arbeit beabsichtigt, einzelne Politikbereiche. Die beiden frühesten Integrationstheorien waren der durch Altiero Spinelli (1958) vertretene Föderalismus sowie der Funktionalismus von David Mitrany (1965). Dieser bildete die Grundlage für den Neofunktionalismus, der vor allem von Ernst B. Haas (1958 & 1968) geprägt wurde und in dieser Arbeit herangezogen werden soll. Dessen Annahmen ablehnend formulierte Stanley Hoffmann (1966) den Intergouvernementalismus, welcher in den 1990er Jahren von Andrew Moravcsik (1991 & 1993) zum Liberalen Intergouvernementalismus erweitert wurde. Dieser ist die zweite Theorie, die in der vorliegenden Arbeit aufgegriffen werden soll. Außerdem entstanden in den letzten Jahren mehrere neue Theorieansätze mit dem Ziel, aktuelle Entwicklungen aufzuarbeiten. So formulierte Wolfgang Wessels (1992) die so genannte ‚Fusionsthese‘ und Fritz W. Scharpf (1985) brachte die ‚Politikverflechtungsfalle‘ in die Diskussion ein. Außerdem gibt es einen breiten wissenschaftlichen Diskurs über die Mehrebenenpolitik innerhalb der EU, und auch von rechtswissenschaftlicher Seite steigt das Interesse an einer integrationstheoretischen Auseinandersetzung (Grimmel/Jakobeit 2009, 17 f.).^[4]

Eine Zusammenführung von europäischer Asylpolitik und Integrationstheorien, wie sie in dieser Arbeit geplant ist, liegt bislang nicht vor. Zwar gibt es in einigen Aufsätzen zur Migrationspolitik kurze Verweise darauf (vgl. Bendel 2009a, 5 & 2009c, 203), eine gezielte integrationstheoretische Untersuchung der asylpolitischen Entwicklungen in Europa wurde jedoch bisher noch nicht durchgeführt.

3. Fragestellung und Methodik

Im Folgenden soll also eine Analyse des beschriebenen Spannungsfeldes zwischen dem Ziel einer gemeinschaftlichen Asylpolitik und nationalen Interessen mit Hilfe zweier Integrationstheorien vorgenommen werden. Dabei soll folgende Frage geklärt werden: Warum schreitet die Harmonisierung der europäischen Asylpolitik so zögerlich voran, obwohl die Mitgliedstaaten sich dazu verpflichtet haben? Oder anders formuliert: Warum gibt es einerseits diesen Willen zur Vergemeinschaftung und warum hat diese andererseits immer wieder mit Hindernissen zu kämpfen?

Methodisch soll die Untersuchung als Politikfeldanalyse durchgeführt werden, wozu eine Dokumentenanalyse von Primärliteratur sowie die Auswertung von Sekundärliteratur erfolgen soll. Politikfelder werden dabei als „das Ergebnis von staatlichen Bemühungen um Problemlösungen in einer ausdifferenzierten Gesellschaft“ (Janning/Toens 2008, 9) definiert. Dies folgt dem Verständnis, dass es nicht die staatlichen Regierungen allein sind, die ein Politikfeld prägen. Vielmehr wird es durch das Zusammenwirken von Interessen und Aktivitäten gesellschaftlicher Akteure, politischen Entscheidungen und sich stets aufs Neue stellenden Herausforderungen geformt (Janning/Toens 2008, 9). Dabei muss eine Politikfeldanalyse nicht auf die nationale Ebene oder auf einzelne Entscheidungen begrenzt sein. Sie kann, wie in der vorliegenden Arbeit, auch zur Analyse einer Politikentwicklung in ihrer gesamten Länge sowie auf supranationaler Ebene genutzt werden (Schneider/Janning 2006, 40). Ziel solcher Policy-Analysen auf EU-Ebene ist unter anderem, die Gründe der europäischen Einigung, folglich die treibenden und hemmenden Kräfte der Integration in Bezug auf einen bestimmten Politikinhalt zu prüfen. Da die europäischen Institutionen noch nicht abschließend konstituiert sind, können administrative Strukturen und politische Entscheidungsprozesse allein nicht Macht und Einfluss widerspiegeln (Wolf 1999, 46 f.). Dank der Betrachtung der Politikinhalte sind Schlussfolgerungen dennoch möglich, da deren Ausprägung in einem Spektrum von reiner Symbol-Politik bis hin zu Vorstößen für eine gemeinsame Verfassung analysiert werden kann (ebd.). Folglich liegt der Fokus der Politikfeldanalyse auf empirisch beobachtbarem Handeln, das sich in Form von politischen Entscheidungen und deren Umsetzung darstellt (Schneider/Janning 2006, 5). In diesem Sinne erfolgt die Beschäftigung mit einem konkreten Politikbereich, hier mit dem der europäischen Asylpolitik. Dabei interessieren die relevanten Akteure in dem Politikfeld sowie die Gründe für ihr Verhalten. Dies gilt es auch bei der Analyse der einerseits integrativen und andererseits hemmenden Tendenzen der europäischen Asylpolitik zu betrachten, um so den unstetigen Entwicklungsprozess zu verstehen.^[5]

II. Ausgewählte Theorien der Europäischen Integration

Wie bereits erwähnt, greift die vorliegende Arbeit zwei der zahlreichen Theorien zur Integration Europas auf, um so ein Verständnis von der Entwicklung des europäischen Asylsystems zu gewinnen. Vor Besprechung der beiden Ansätze sollen kurz Begriff, Ziel und Funktionsweise von Integration beziehungsweise Integrationstheorien erläutert werden.

Nach Weidenfeld (2011, 15) ist mit Integration ganz allgemein die ‚Herstellung eines Ganzen‘ gemeint, die im politischen Diskurs einen freiwilligen (und damit friedlichen sowie bewussten) Prozess der Annäherung von bislang getrennten Staaten hin zu grenzüberschreitenden Institutionen beschreibt (vgl. auch Schmidt/Schünemann 2009, 376 ff.). Folglich ist Integration als ein Prozess zu verstehen, bei dem es zu einer Zusammenführung von bis dato getrennten politischen, ökonomischen und/oder gesellschaftlichen Einheiten kommt und diese schließlich ein gemeinsames Ganzes bilden (Bieling/Lerch 2006, 13 & Kohler-Koch et al. 2004, 28). Mit Hilfe von Integrationstheorien soll dieser „Weg zur Integration mit einer überschaubaren Zahl von Bedingungen, Akteuren und Handlungsoptionen beschrieben werden, die in einem logischen Zusammenhang stehen und als Filter zur Reduktion der vorgefundenen komplexen Realität stehen“ (Weidenfeld 2011, 39 f.). Ziel ist es also, Triebkräfte und Bestandteile des Annäherungsprozesses zu erfassen und zu analysieren. Wie alle Theorien können Integrationstheorien verschiedene Funktionen haben: Sie können helfen, wesentliche Aspekte und Akteure zu filtern (Selektion), verschiedene Ebenen der Analyse zu sortieren und zu systematisieren (Ordnung), angenommene Zusammenhänge hypothetisch zu begründen (Erklärung) und schließlich auf Basis dieser Funktionen Vorhersagen über künftige Entwicklungen zu treffen (Prognose) (ebd. & Bieling/Lerch 2006, 15 f.). In dieser Arbeit soll insbesondere auf die Erklärungsfunktion von Integrationstheorien fokussiert werden.

Dazu werden zwei verschiedene Integrationstheorien herangezogen, was dem betrachteten Gegenstand als auch der damit verbundenen Theoriegeschichte insofern angemessen ist, als sich „Theorien europäischer Integration […] mit einem ‚moving target‘: einem politischen Phänomen, das sich parallel zur wissenschaftlichen Beschreibung und Beobachtung immer wieder verändert und transformiert“ (ebd., 9), beschäftigen. So führten für Europa richtungsweisende realpolitische Ereignisse zur Weiterentwicklung alter und zur Entstehung neuer Ansätze (Weidenfeld 2011, 41).

Eine allgemein anerkannte Theorie konnte sich bislang nicht durchsetzen. Vielleicht auch deshalb, weil kein Ansatz für sich allein in der Lage ist, das gesamte Phänomen der europäischen Integration vollständig zu erklären (Wessels 2006, 428). Dennoch seien die einzelnen Theorien nicht per se als überflüssig oder die bestehende Heterogenität als Mangel anzusehen: Ihr Erklärungswert für bestimmte Schritte oder Teilaspekte der Integration kann, auch wenn die einzelnen Theorien zunächst in Konkurrenz zueinander stehen, komplementär genutzt zu einem besseren Verständnis des Harmonisierungsprozesses beitragen (Bieling/Lerch 2006, 51).

Als eine der beiden Integrationstheorien für diese Arbeit wurde der Neofunktionalismus ausgewählt. Dies vor dem Hintergrund, dass er als ein Klassiker der Integrationstheorien gilt (Rosamond 2000, 50) und nach wie vor, zumindest als Grundlage, gewinnbringend bei der Analyse der europäischen Integration eingesetzt wird (Wessels 2006, 428). Der Liberale Intergouvernementalismus als in der Tradition des Intergouvernementalismus stehend und damit ein ‚Gegenspieler‘ des Neofunktionalismus, soll diesen Ansatz ergänzen. Beide Theorien begreifen Integration als einen Prozess, dessen Grundlagen und Triebkräfte sie analysieren und erklären wollen (Chryssochoou 2009, 18).^[6] Einen Erklärungsversuch des Entwicklungsprozesses will auch diese Arbeit vornehmen, so dass sich die Theorien als Bezugsrahmen für die spätere Analyse anbieten. Des Weiteren ergänzen sich die beiden inhaltlich eher entgegengesetzten Theoriestränge wechselseitig in der Erklärung der zunehmenden Integration einerseits, sowie der nationalstaatlichen Verzögerungen und Blockaden andererseits (Conzelmann 2006, 147). So bemerkten auch Bieber et al. (2009, 51): „Erst in der Zusammenschau entfalten die Integrationstheorien ihren Nutzen […]“. An dieser Stelle muss erwähnt werden, dass auch unter Zuhilfenahme dieser beiden Theorien eine vollständige Erklärung der asylpolitischen Integration Europas kaum zu bewerkstelligen sein wird.

1. Der Neofunktionalismus

Bei der Darstellung des Konzepts des Neofunktionalismus soll vorwiegend auf die Theorie von Ernst B. Haas zurückgegriffen werden.^[7] Sein theoretisches Fundament ist der durch David Mitrany geprägte Funktionalismus (Bieling/Lerch 2006, 26). Dieser entwarf ein Modell zur weltweiten Friedens- und Wohlfahrtssicherung, wozu er wegen zunehmender Interdependenzen der Staaten eine Überwindung der nationalstaatlichen Ordnung als notwendig ansah (Chryssochoou 2009, 19 ff.). Daran anknüpfend entwickelte Haas im Neofunktionalismus eine Erklärung, wie es zu der sukzessiven Übertragung nationaler Kompetenzen an transnationale Institutionen kommt (Schmidt/Schüne-mann 2009, 386).

Der Integrationsprozess

Integration versteht Haas also als einen Prozess, in dem es zu einer Umorientierung weg von Nationalstaaten hin zu einer neuen, Nationen übergreifenden, souveränen Institution kommt: „[Integration is] the process whereby political actors in several distinct national settings are persuaded to shift their loyalties, expectations and political activities toward a new centre, whose institutions possess or demand jurisdiction over the pre-existing national states“ (Haas 1958, 16).

Dieser Prozess beginnt zunächst in einem den Low politics zuzurechnenden Bereich. Antriebsmoment ist vor allem die steigende Interdependenz der Nationalstaaten (Schmidt/Schünemann 2009, 388) sowie die Erkenntnis, dass eine Zusammenarbeit Vorteile für alle Beteiligten bieten kann. Politische Konflikte bleiben deswegen eher aus (Conzelmann 2006, 154). Dabei müssen nicht notwendig alle Beteiligten das gleiche Ziel verfolgen, entscheidend ist vielmehr, dass die Zusammenarbeit möglichst vielen Gruppen kalkulierbare Vorteile verspricht (Haas 1968, xxxiii). In einem nächsten Schritt wird zur besseren Koordination und Überwachung der Zusammenarbeit eine supranationale Behörde geschaffen, in der nicht mehr die Interessen einzelner Staaten im Vordergrund stehen. Eine solche Behörde kann nun zur Vertiefung der Integration beitragen: „A high authority without the distracting baggage of national interests to oversee the integration process and […] the ability to act as a sponsor of further integration“ (Rosamond 2000, 51). Durch die Zusammenarbeit in einzelnen Bereichen und die enge Vernetzung der wirtschaftlichen Sektoren entsteht der Druck, auch in angrenzenden Bereichen zu kooperieren (Weidenfeld 2011, 50), so dass die Integration eines Gebiets weitere integrative Tendenzen nach sich zieht (Conzelmann 2006, 154). Einmal angestoßen, setzt sich der durch die supranationale Behörde unterstützte Prozess fort, so dass es zu einer zunehmenden Interdependenz der nationalen Ökonomien kommt (Rosamond 2000, 51). In diesem Verlauf lösen sich gesellschaftliche Interessen von nationalen Autoritäten und orientieren sich stattdessen an der neuen, übergeordneten Administration, da sie deren „überlegene Problemlösungskapazitäten“ (Wolf 1999, 41) erkennen. Dadurch steigt die Loyalität gegenüber der neuen Behörde an, während die nationale Ebene zunehmend an Bedeutung verliert. Es kommt zu einem „Transfer von Souveränität und Loyalität“ (Kohler-Koch et al. 2004, 76). Dies führt wiederum zu einer intensivierten Institutionalisierung auf supranationaler Ebene (Rosamond 2000, 52).

Begann die Integration also in Bereichen mit geringer politischer Brisanz, entstand mit zunehmender Abhängigkeit im Laufe der Zusammenarbeit die Notwendigkeit, auch politisch bedeutsamere Bereiche zu vergemeinschaften, um auftretende Probleme effektiv lösen zu können (Wolf 1999, 40 f.). In diesem Sinne folgt die politische Integration der ökonomischen auf dem Fuße (Haas 1968, 311). Ziel der Integration ist schließlich eine ‚politische Gemeinschaft‘, in der nur noch der supranationalen Institution Loyalität entgegengebracht wird. Deren Gestalt ist jedoch unklar, es gilt der Grundsatz form follows function (Haas 1958, 17).

Der neofunktionalistische Ansatz identifiziert also zwei für die Integration entscheidende Stränge: Die Akteure und den einsetzenden Spill-Over- Effekt (Nelsen/Stubb 2003, 145 f.).

Die relevanten Akteure

Mit Akteuren sind sowohl einzelne Individuen, Gruppen oder Organisationen als auch Staaten gemeint. Entscheidendes Merkmal ist, dass dem Subjekt politisches Handeln zugeschrieben werden kann (Kohler-Koch et al. 2004, 32). Sie bilden eine durch pluralistischen Wettbewerb geprägte Gesellschaft, in der jeder Akteur versucht, seine spezifischen Interessen und Präferenzen durchzusetzen und seinen Nutzen zu maximieren (Faber 2005, 42 ff.). Drei Akteursgruppen sind für das Fortschreiten der Integration relevant (Weidenfeld 2011, 49).

Die laut Haas wichtigsten Akteure sind politische, ökonomische und gesellschaftliche Eliten in den Mitgliedstaaten, die als Gruppierungen ihre Interessen formulieren und dafür eintreten (Haas 1968, xix). Dementsprechend geht es ihnen nicht um die Verwirklichung normativer Vorstellungen (Rosamond 2000, 56). Als rationale Kosten-Nutzen-Maximierer sehen sie ihre Präferenzen am ehesten auf supranationaler Ebene realisierbar, weswegen sie sich zunehmend von nationalen Autoritäten abwenden (Schmidt/ Schünemann 2009, 389). So bemerkt Haas (1958, xxxiv): „Perhaps the most salient conclusion we can draw from the community-building experiment is the fact that major interest groups as well as politicians determine their support of, or opposition to, new central institutions and policies on the basis of a calculation of advantage.“ Um weiterhin erfolgreich zu sein, schließen sich ehemals nationale Gruppen zu transnationalen Interessengruppen zusammen (Nelsen/Stubb 2003, 147) und auch ehemalige Gegner der Integration realisieren, dass ihre Probleme supranational besser zu lösen sind und passen ihr Handeln entsprechend an (Haas 1958, 18 f.).

Supranationale Institutionen bilden die zweite bedeutende Gruppe von Akteuren. Spielen sie anfangs nur eine untergeordnete Rolle, stoßen sie nach ihrer Etablierung einen integrativen Prozess an: „Once established, the central institution will affect political integration meaningfully” (ebd., xxxiii). Für Haas ist dies allen voran die Europäische Kommission, die als ‚Motor der Integration‘ der Ursprung vieler integrativer Initiativen ist (Chryssochoou 2009, 30). Als entscheidender Impulsgeber für das Voranschreiten der Integration gilt supranationalen Behörden im Neofunktionalismus ein besonderes Augenmerk (Brückner 2005, 37).

Die dritte Gruppe der Akteure sind die Regierungen der Nationalstaaten. Sie nehmen im Neofunktionalismus eine integrationshemmende Rolle ein (Grimmel/Jakobeit 2009, 104). Denn obwohl sie Initiatoren der Einigung sind, bestimmen sie nicht exklusiv über Richtung und Ausmaß einzelner Schritte des Integrationsprozesses (Brückner 2005, 36). Vielmehr versuchen sie anfangs, die supranationale Ebene zu umgehen. Ab einem bestimmten Punkt erkennen sie, dass Lösungen und Entscheidungen auf supranationaler Ebene vorteilhaft sind (Schmitter 2004, 46). In der EU ist dies besonders im Ministerrat zu beobachten, wo Vertreter der Mitgliedstaaten nach wie vor über viel Macht und Entscheidungsbefugnisse verfügen und über die Ausgestaltung des Integrationsprozesses bestimmen (Faber 2005, 46). Also werden langfristig auch nationale Regierungen dazu tendieren, sich supranationalen Entscheidungen zu beugen (Haas 1968, xxxiv).

Der Spill-Over-Effekt

Diesem durch Akteure geprägten Prozess ist nach Haas eine Entwicklungslogik immanent, welche er als Spill-Over bezeichnet (Haas 1958, 283). Dieses Konzept des Überschwappens erklärt gemeinsam mit dem Verhalten der Akteure das Zustandekommen der Integration: „Eventually, [the] citizens will begin shifting more and more of their expectations to the region and satisfying them will increase the likelihood that economic-social integration will ,spill-over‘ into political integration.“ (Schmitter 2004, 46). Eine explizite Kategorisierung erfuhr der Spill-Over -Effekt erst durch Tranholm-Mikkelsen (1991)^[8], und zwar als Differenzierung zwischen einem funktionalen, einem politischen und einem kultivierten Spill-Over, aber auch bei Haas ist bereits eine ähnliche Zuordnung zu erkennen (Schmidt/Schünemann 2009, 391 & Wolf 1999, 41).^[9]

Beim funktionalen Spill-Over spielen Akteure keine Rolle. Er ist das Resultat sachlogischer Notwendigkeiten und Interdependenzen wirtschaftlicher Sektoren und somit gewissermaßen gegenstandsimmanent (Chryssochoou 2009, 29). Beginnt in einem Sektor eine Kooperation, wird sich diese in einem Art Schneeballsystem auch auf verwandte Aufgabengebiete übertragen, um Wohlfahrtsgewinne sicherzustellen (Conzelmann 2006, 156).

Der politische Spill-Over charakterisiert den von den Akteuren durchlaufenen Lernprozess, in dessen Folge sie beginnen, ihre Erwartungen und Loyalitäten auf die europäische Ebene zu übertragen (Tranholm-Mikkelsen 1991, 5). Der Erfolg der Integration lässt sie auf supranationaler Ebene größere Wohlfahrtssteigerungen erwarten (Conzelmann 2006, 157), weswegen sie politische Aktivitäten, Erwartungshaltungen und Loyalitäten zunehmend auf diese verlagern (Weidenfeld 2011, 49).

Supranationale Organe sorgen für den kultivierten oder erzeugten Spill-Over (Chryssochoou 2009, 29). Als Akteur bieten sie wohlfahrtssteigernde, supranationale Lösungen für Probleme an (Conzelmann 2006, 157). Folglich ist dieser Spill-Over -Effekt im Gegensatz zu den anderen bewusst gesteuert (Schmidt/Schünemann 2009, 391). In der EU kommt hier der Kommission eine zentrale Rolle zu, als Vermittlerin zwischen den Nationalstaaten sorgt sie für ein „upgrading of common interest“ (Haas 1963, 368).

2. Der Liberale Intergouvernementalismus

Zur Erklärung des in den 1960er Jahren ins Stocken geratenen europäischen Integrationsprozesses entwickelte Stanley Hoffmann den Intergouvernementalismus (Weidenfeld 2011, 42).^[10] Zentraler Akteur im Intergouvernementalismus ist der Nationalstaat, der Zusammenarbeit und Integration nur befürwortet, wenn sie ihm selbst nützen: „[The state remains] the main focus of expectations, and as the initiator, pace-setter, supervisor, and often destroyer of the larger entity: for in the international arena the state is still the highest possessor of power […]” (Hoffmann 1966, 909). In dieser Tradition steht der von Andrew Moravcsik etablierte Liberale Intergouvernementalismus (Faber 2005, 115).

Moravcsik greift sowohl den Intergouvernementalismus als auch liberale Ideen aus den Internationalen Beziehungen auf (Schimmelfennig 2004, 76 f.). In intergouvernementaler Tradition sieht Moravcsik die souveränen Nationalstaaten mitsamt ihren Regierungen als elementaren Erklärungsfaktor der Harmonisierung in Europa (Nelsen/Stubb 2003, 239). Dabei liegt seinem Konzept die Annahme zugrunde, dass Staaten rational handelnde Akteure sind (Kohler-Koch et al. 2004, 84), die versuchen, gemäß ihrem Kosten-Nutzen-Kalkül ihre Präferenzen in der Konkurrenz mit anderen Staaten bestmöglich zu verwirklichen, bei gleichzeitig möglichst niedrigen Kosten (Wolf 1999, 61). Neben dieser Annahme enthält sein Ansatz zwei wichtige Phasen: Zunächst die innerstaatliche Phase der Präferenzbildung und dann die zwischenstaatliche Phase, in der der Kontakt mit anderen Staaten stattfindet (Grimmel/Jakobeit 2009, 192 f.).

Die innerstaatliche, liberalistische Phase

Zunächst stellt Moravcsik die Herausbildung nationaler Interessen und Präferenzen in den Mittelpunkt der Analyse und behandelt die innenpolitische Willensbildung somit nicht als black box (Kohler-Koch et a. 2004, 84). Bestimmt durch „eine Art (pluralistischen) Wettbewerb innerhalb eines jeden Staates“ (Grimmel/Jakobeit 2009, 192) gibt es in den einzelnen Staaten unterschiedliche, sich stets weiterentwickelnde Meinungen und Interessen. Gewissermaßen findet in jedem Staat ein Wettstreit um die Geltungsmacht von Interessen statt, wobei jede gesellschaftliche Gruppe versucht, die ihren durchzusetzen (Faber 2005, 164). Die sich so herauskristallisierenden nationalen Präferenzen sind dann von den Regierungen nach außen zu vertreten (Weidenfeld 2011, 56). Moravcsik weist daher im Sinne liberaler Denkschulen auf die Bedeutung der innenpolitischen Aushandlungsprozesse für die Außenpolitik hin: „An understanding of domestic politics is a precondition for, not a supplement to, the analysis of strategic interaction among states.“ (Moravcsik 1993, 481). Nationale Präferenzen gelten dem Liberalen Intergouvernementalismus daher nicht als determiniert, sondern sind äußerst variabel, da sie stets aus einem nationalen Aushandlungsprozess heraus entstehen (Schimmelfennig 2004, 77). Außerdem merkt Moravcsik an, dass dabei weder historische Dimensionen noch die aktuelle Situation eines Landes vernachlässigt werden dürfen (Wolf 1999, 61).

Die zwischenstaatliche, intergouvernementalistische Phase

Weniger variabel gestaltet sich dagegen die zweite Phase. Auf dieser Stufe versucht der Staat, die innenpolitisch definierten Interessen in Verhandlungen mit anderen Staaten zu verwirklichen. Insofern ist es Aufgabe des Staates, mittels Koordination und Kooperation die jeweiligen nationalen Interessen konkret umzusetzen (Rosamond 2000, 137). Zu diesem Zweck greifen nach Moravcsik die Staaten in erster Linie auf bewährte Formen der intergouvernementalen Zusammenarbeit zurück (Weidenfeld 2011, 57). Hintergrund dieser Annahme bilden einerseits die den Ausgang der Verhandlungen bestimmende Machtposition eines Staates sowie andererseits drei grundlegende Prinzipien, die im Liberalen Intergouvernementalismus das Handeln der Staaten auf internationaler Ebene leiten (Rosamond 2000, 136 ff.).

Als erstes Prinzip ist der ‚Intergouvernementalismus‘ zu nennen, der die zentrale Rolle der Nationalstaaten anspricht (Faber 2005, 164). Da europäische Politik stets durch eine nationale Perspektive geprägt sei, sind Staaten weiterhin die entscheidenden Akteure (Nelsen/Stubb 2003, 240). Sollte es dennoch zu Integration kommen, dann nur in einem bestimmten Bereich und weil sich die Staaten daraus einen Vorteil versprechen (Schimmelfennig 2004, 80). Als Beleg für diese These gilt Moravcsik, dass wichtige Entscheidungen bislang im Europäischen Rat sowie im Ministerrat getroffen wurden (Grimmel/Jakobeit 2009, 193).

Das zweite Prinzip intergouvernementalen Handelns ist das Führen von ‚Verhandlungen auf Basis des kleinsten gemeinsamen Nenners‘ (ebd., 194). Laut Liberalem Intergouvernementalismus übernehmen bei Verhandlungen in erster Linie mächtige Staaten die Führungsrolle, in Europa sind dies Frankreich, Deutschland und Großbritannien (Faber 2005, 142 ff.). Insofern würden europäische Positionen zwischen diesen Staaten ausgehandelt und kleinere Staaten gegebenenfalls mit Ausgleichszahlungen zufrieden gestellt (Grimmel/Jakobeit 2009, 194). Doch auch unter den führenden Staaten kommt es zu Uneinigkeiten, welche dann einen Kompromiss auf niedrigstem Niveau zur Folge hätten (ebd.). Eine grundlegende Einigkeit sieht Moravcsik (1991, 42) nur in wirtschaftlichen Fragen: „In all cases other than internal market policy, the lack of a consensus among the major states reduced commitments to a minor or symbolic level.“ Außerdem sei die Möglichkeit gegeben, dass einer der großen Staaten trotz gegensätzlicher eigener Präferenzen einer Entscheidung zustimmt, beispielsweise wenn ein Staat befürchtet, aufgrund seiner Weigerung in Zukunft ausgeschlossen zu werden (Grimmel/Jakobeit 2009, 194). Daraus ergeben sich Nachteile, wenn seine Stimme dadurch an Gewicht verliert oder er an aus der Kooperation entstehenden Vorteilen nicht partizipieren kann (Moravcsik 1991, 26). Integrationsfortschritte ergeben sich demnach lediglich durch Kompromisse, die von Staaten eingegangen werden, um eigene Nachteile zu verhindern (Schimmelfenning 2004, 80).

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^[1] So kann auch nicht auf alle Vorschläge, Initiativen, Stellungnahmen, Kommentare und politischen Programme der Europäischen Kommission, der Präsidentschaft des Europäischen Rates, des Europäischen Parlaments oder auf Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs eingegangen werden. Außerdem kann die Arbeit keine grundlegende Besprechung der Institutionen inklusive deren Entscheidungsverfahren der EU erbringen, da dies den Rahmen der Arbeit bei Weitem sprengen würde. Für grundlegende Informationen sei auf die ausführliche Darstellung in Teil II: Institutionelle Architektur in Weidenfeld (2011, 108 ff.) verwiesen.

^[2] 15 Prozent der Flüchtlinge weltweit entspricht einer absoluten Zahl von 1,59 Millionen und ein Drittel aller Asylsuchenden sind absolut etwa 302 800 Menschen (UNHCR 2011, 90).

^[3] In diesem Zusammenhang wird oft von einem ‚liberalen Paradox‘ gesprochen: Einerseits findet in den reichen Ländern ein Öffnungsprozess statt, der freien Handel sowie freien Kapital- und Dienstleistungsfluss befördert, andererseits aber wird versucht die Öffnung zu begrenzen beziehungsweise komplett zu stoppen, wenn es sich dabei um die Migration aus ärmeren Ländern handelt (vgl. Thränhardt 2003 & Hollifield 2003).

^[4] Einen guten Überblick über den Verlauf der integrationstheoretischen Diskussion geben Bieling/Lerch (2006), Faber (2005), Grimmel/Jakobeit (2009), Kohler Koch et al. (2004) und Rosamond (2000).

^[5] Eine detaillierte Diskussion der Politikfeldanalyse liefert das Lehrbuch von Schneider und Janning (2006). Speziell mit der Politikfeldanalyse auf europäischer Ebene beschäftigt sich der Beitrag von Diana Panke und Tanja Börzel in Janning/Toens (2008).

^[6] Neuere Integrationstheorien treten dagegen an, den Zustand und die Funktionsweise der Europäischen Union zu beschreiben und zu verstehen (vgl. Weidenfeld 2011, 42 f.).

^[7] In seinem 1958 erstmals veröffentlichten Werk „The Uniting of Europe“ widmet er sich der Entstehung der gemeinschaftlich organisierten Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Mit dieser Untersuchung über die schrittweise Abgabe von Souveränität wurde Haas zum ‚Vater‘ des Neofunktionalismus (Conzelmann 2006, 147).

^[8] Jeppe Tranhom Mikkelsen (1991) untersuchte in Anlehnung an Haas und Lindberg, ob die neu erwachte Integrationsdynamik der EG in den 1980er Jahren mit dem Spill-Over- Konzept zu erklären sei.

^[9] Die Unterteilung des Spill-Over- Konzepts erfolgt nicht bei allen neofunktionalistischen und darauf aufbauenden Theoretikern nach den gleichen Gesichtspunkten, ist tendenziell aber ähnlich gelagert. Auf eine genaue Diskussion dieser Unterschiede kann an dieser Stelle jedoch nicht eingegangen werden. Stattdessen sei auf die Ausführungen von Wolf (1999, 41 ff.) und vor allem von Faber (2005, 47 ff.) verwiesen.

^[10] Mehr zu den Problemen des Vergemeinschaftungsprozesses zu dieser Zeit unter III.1. Die Zusammenarbeit der Nationalstaaten bis Maastricht.