Anwendungsperspektiven von Public-Value-Konzepten auf deutschen Medienmärkten

Gliederung

Einleitung

1. Rundfunksystem
1.1 Die duale Rundfunkordnung in Deutschland
1.2 Public-Value-Management als Antwort auf die Legitimationskrise?

2. Public Value
2.1 Public Value in der wissenschaftlichen Diskussion
2.2 Mark Moores Public Value-Konzeption
2.3 Abgrenzung Public Value und Public-Value-Test

3. Public-Value-Konzeption der öffentlich-rechtlichen-Rundfunkanstalten
3.1 Public-Value-Konzeptionen der BBC als Vorbild
3.2 Public Value-Konzeption der öffentlichen Rundfunkanstalten
3.3 Public Value-Konzeption der ORF
3.4 Vergleich der Public-Value-Konzeptionen öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten

4. Resümee und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

In jüngster Zeit haben die ersten öffentlich-rechtlichen Sender begonnen, ihre ausgestrahlten Inhalte im Internet über sogenannte Mediatheken dem Publikum zur Verfügung zu stellen und weiten damit ihr Angebot im Internet aus - sehr zum Ärger der privaten Konkurrenz und der Kritiker des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. In diesem Zusammenhang wird nun auch vermehrt vom sogenannten Public-Value-Test (PVT) gesprochen und eine Vielzahl unterschiedliche Begriffe finden dabei anscheinend synonym Verwendung: „ Drei-Stufen-Test “, „Drei-Kriterien-Test“, „ Public-Value-Test “ oder auch „ Unbedenklichkeits-Test “. Doch bei keinem dieser Bezeichnungen wird deutlich, worum es bei diesem Test explizit geht, warum man ihn braucht, wer ihn durchführt und was dieser vor allem für die deutsche Medienlandschaft bedeutet.

Zielsetzung der vorliegenden wissenschaftlichen Arbeit ist es daher, vor dem Hintergrund der aktuelle Diskussion um die Position des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und der daraus resultierende Frage nach dessen Mehrwert für die Gesellschaft, die Perspektiven der Anwendung von Public-Value-Konzepten auf deutschen Medienmärkten zu erarbeiten. Dazu erfolgt zunächst, im ersten Teil dieser wissenschaftlichen Arbeit, eine Darstellung der deutschen Medienlandschaft sowie des Systems der Dualen Rundfunkordnung in Deutschland. Des Weiteren soll die Legitimitätsdebatte um öffentliche Medien thematisiert werden. Es erschien sinnvoll, diesem Teil relativ viel Gewicht zu geben, da der deutsche Medienmarkt im Fokus dieser Arbeit steht. Im Anschluss daran soll im zweiten Teil dieser Ausarbeitung ein allgemeines Verständnis für den Public-Value-Begriff hergestellt werden. Anschließend soll der dritte Teil dieser Arbeit, die Umsetzung der Public-Value-Konzeption in öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten thematisieren. Der erste Abschnitt (3.1) beschäftigt sich dabei mit der Entstehung des britischen Public-Value-Tests und des Public-Value-Begriffes im Rahmen der sog. Charter Review. Im zweiten Abschnitt (3.2) wird daran anschließend die Umsetzung, des von beiden Rundfunksystemen beschlossenen Verfahrens (ARD und ZDF), erläutert. Im dritten Abschnitt (3.3) wird das Public-Value-Konzept des ORF thematisiert. Abschließend werden im vierten Abschnitt (3.4) die wesentlichen Erkenntnisse der vorangegangenen Abschnitte zusammengefasst, um anschließend eine Aussage für die Perspektiven auf deutschen Medienmärkten treffen zu können. Hierbei soll erwähnt werde, dass die jeweiligen Prüfverfahren der in dieser Arbeit untersuchten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, auf Grund der Beschränktheit dieser Arbeit, keiner kritischen Auseinandersetzung unterzogen werden. Das Resümee soll schließlich die drei vorangegangenen Kapitel miteinander verbinden und ein abschließendes Fazit ziehen. Der öffentlich-rechtliche Auftrag soll dabei als zentraler Bestandteil nicht aus den Augen verloren werden. Es sollte erwähnt werden, dass die wissenschaftliche Literaturlage zu diesem Thema in den einzelnen Analysebereichen recht unterschiedlich ist und teilweise Primärquellen der Rundfunkanstalten selbst die Untersuchung dominieren (Abschnitt 3.3), weshalb hier lediglich eine Einschätzung in der Bewertung vorgenommen werden soll.

1. Rundfunksystem

1.1 Die duale Rundfunkordnung in Deutschland

Der Begriff Rundfunk definiert sich als Gesamtheit aus Hörfunk und Fernsehen. Neben dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk, welcher seit den Jahren 1948/49 als Sammelbegriff für das damals in den Westzonen eingerichtete System eines demokratischen Rundfunks für alle steht, gibt es seit einem Vierteljahrhundert auch privaten Rundfunk. Zusammen bilden der öffentlich-rechtliche und der private Rundfunk die zwei Säulen des „dualen Rundfunksystems“ in Deutschland. Endgültig festgeschrieben war die duale Rundfunkordnung mit dem vierten Rundfunkurteil am 4. November 1986. Die wesentlichen Unterschiede zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk liegen in ihrer Organisationsform und ihrem Organisationszweck. Während der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch allgemeine Rundfunkgebühren finanziert ist und die Erwirtschaftung von Gewinnen im privatwirtschaftlichen Sinn nicht erlaubt ist, muss der private Rundfunk sich gerade privatwirtschaftlich, vor allem durch Werbeeinnahmen, finanzieren. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat darüber hinaus einen Grundversorgungsauftrag, welcher „die essentiellen Funktionen des Rundfunks für die demokratische Ordnung ebenso wie für das kulturelle Leben […]“^[1] umfasst zu erfüllen.

Neben dem gesetzlich festgeschriebenen Grundversorgungsauftrag hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk darüber hinaus auch einen so genannten und gesetzlich definierten Programmauftrag zu erfüllen. Dieser Programmauftrag besagt Folgendes:

„Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist, durch die Herstellung und Verbreitung ihrer Angebote als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu wirken und dadurch die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu erfüllen. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben in ihren Angeboten einen umfassenden Überblick über das internationale, europäische, nationale und regionale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben […]. Ihre Angebote haben der Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung zu dienen.“ (§11 Abs. 1 RStV )

Neben spezifischen Bestimmungen zur näheren Gestaltung ihres Auftrags, die durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten selbst erlassen werden, gibt es allgemeine Grundsätze, die es zu beachten gilt. Auf Grund der Begrenztheit dieser Arbeit sollen diese aber im Folgend nicht näher betrachtet werden.

Was das privatwirtschaftliche Fernsehen anging, war das Bundesverfassungsgericht der Auffassung, dass an private Anbieter nicht die gleichen Anforderungen an die „Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt“ zu stellen sind, wie an den öffentlich-rechtliche Rundfunk (6. Rundfunkurteil: 316). Somit ist der Programmauftrag der privaten Veranstalter nicht so eng gefasst die der des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Trotz dessen muss auch der private Rundfunk eine Vielfalt von Meinungen ermöglichen. Die Angebotsseite ist deutlich weniger reguliert als das bei den öffentlich-rechtlichen der Fall ist. Dieser Aspekt ermöglicht eine für den Werbemarkt und das Massenpublikum attraktive Programmgestaltung.

Auf Grund der Komplexität dieses Themas und der Begrenztheit dieser Arbeit soll auf nähere Ausführungen verzichtet werden. Die bisherigen Ausführungen sollen genügen, um nun auf den Kernpunkt dieser Arbeit – auf die Konzepte zur Messung von Public Value – einzugehen. Folgend sollen ausgehend von dieser Fragestellung nun die Ursachen und Beweggründe für die Public Value Diskussion erläutert werden.

1.2 Public-Value-Management als Antwort auf die Legitimationskrise?

In kaum einem anderen Bereich wie im Fall der dualen Rundfunkordnung in Deutschland, kommt es immer wieder zu öffentlichen Debatten über die Legitimation öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten. Diese Legitimationsfrage ist nicht erst heute oder gestern entstanden, sondern findet ihren Ursprung neben dem technischen Fortschritt, der Verfügbarkeit neuer Verbreitungswege und der damit gestiegenen Sendereichweite und Angebotsvielfalt sowie in den Änderungen der Rahmenbedingungen. Insbesondere die veraltete Reglementierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten, mit ihrer gebührenfinanzierten Programmgestaltung, lässt sich nicht mehr aufrechterhalten. Die Debatte zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat insbesondere durch die Digitalisierung der Übertragungstechniken und der Liberalisierung des Rundfunkmarktes neuen Aufwind erhalten.

In Folge des zunehmenden Wettbewerbsdrucks öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten durch private Anbieter lässt sich mehr und mehr ein Prozess der Selbstkommerzialisierung beobachten (vgl. Seufert 2005: 367f.) Zwar sind zwischen privatem und öffentlich-rechtlichem Fernsehen noch immer qualitative Unterschiede deutlich erkennbar, jedoch lassen sich gewisse Annäherungen trotz dessen nicht bestreiten. Die Folge der fortschreitenden Selbstkommerzialisierung ist, dass die Bereitstellung qualitativ hochwertiger Informations-, Bildungs- und Kulturprogramme aufgrund verstärkter Gewinnorientierung immer mehr ins Abseits gerät (vgl. ebd.). Die Diskussion über die Einführung des so genannten Drei Stufen-Tests in Deutschland wurde spätestens seit der Entwicklung des Public Value-Konzepts der BBC und dem Beihilfe-Kompromiss geführt.

Der Public-Value-Begriff - sinngemäß übersetzt „gesellschaftlicher Mehrwert“ - spielt in diesem Zusammenhang eine zunehmend große Rolle und wird als eine Art Maßstab für öffentliche Unternehmen herangezogen. So Jessen in der Zeit Online:

„Im Privatfernsehen hat die Messung der Zuschauerbeteiligung ihren guten Sinn; sie dient der Festsetzung der Werbegebühren, aber auch dazu, überhaupt festzustellen, welche Sendungen für die Werbekunden attraktiv sein könnten. Denn das Privatfernsehen muss Geld verdienen, und dieses Geld kommt von der Werbewirtschaft […]. Das öffentlich-rechtliche Fernsehen ist aber nicht zum Geldverdienen da; es darf sich mit Werbung höchstens ein Zubrot verschaffen.“ (Jessen 2000)

Doch wie gelingt der Spagat zwischen Quote und Qualität? Diese Frage macht die immer währende Herausforderung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten deutlich.

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^[1] Laut BverfGE 1973, 118, S. 157f.