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Die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Bundestags-Petitionswesens auf dem Prüfstand

Bachelorarbeit 2010 45 Seiten

Politik - Politische Systeme - Allgemeines und Vergleiche

Leseprobe

Inhalt

I. Einleitung

II. Kapitel 1
II.1 Ziel und Vorgehensweise der Arbeit

III. Kapitel 2
III.1 Die institutionelle Ausgestaltung des herkömmlichen Bundestagspetitionswesens
III.2 Der Ablauf eines typischen Petitionsverfahrens
III.3 Die Reformen zum öffentlichen Petitionswesen

IV. Kapitel 3
IV.1 Auf Bürger bezogene Petitionsfunktionen
IV.1.1 Die individuelle Rechtschutzfunktion
IV.1.1.1 Die Bewertung der Rechtschutzfunktion im herkömmlichen Petitionssystem
IV.1.1.2 Die Bewertung der Rechtsschutzfunktion im öffentlichen Petitionssystem
IV.1.2. Die gemeinschaftsorientierte Partizipations- und Artikulationsfunktion
IV.1.2.1 Die Bewertung der Partizipationsfunktion im herkömmlichen Petitionssystem
IV.1.2.2 Die Bewertung der Partizipationsfunktion im öffentlichen Petitionssystem

V. Kapitel 4
V.1 Informations- und Indikatorfunktion
V.1.1 Bewertung der Informationsfunktion im herkömmlichen Petitionswesen
V.1.2 Die Bewertung der Indikatorfunktion im öffentlichen Petitionssystem
V.2 Die Kontrollfunktion des Petitionsausschusses im System des Bundestages
V.2.1 Die Bewertung der Kontrollfunktion

VI. Abschließende Bewertung und Ausblick

VII. Literatur- und Quellenverzeichnis

I. Einleitung

Nahezu unbeachtet von Medien, Wissenschaft und Politik hat der Bundestag 2005 den allgemeinen Trend zur Digitalisierung aufgegriffen und das althergebrachte Petitionswesen revolutioniert. Seither können sogenannte „öffentliche Petitionen“ über eine Internetplattform des Petitionsausschusses eingereicht, eingesehen, diskutiert und mitgezeichnet werden.[1] In diesem Kontext wurden außerdem öffentliche Ausschusssitzungen beschlossen, die ab einem Quorum von 50.000 erreichten Stimmen obligatorisch stattfinden müssen.[2] Schließlich plant die aktuelle Koalition von CDU und FDP das Petitionsverfahren auch in das Plenum des Bundestages zu tragen, indem Massenpetitionen gezielt auf die Tagesordnung gesetzt und diskutiert werden sollen.[3]

Die durch diese Reformen geschaffene Qualität an Teilhabe und Öffentlichkeit hat reges Interesse in der Bevölkerung geweckt. Seit der Überführung in den Regelbetrieb 2007 wurden 667 Petitionen, 32.822 Diskussionsbeiträge, 1,144 Millionen Mitzeichnungen und 600000 Nutzer im elektronischen Petitionssystem registriert.[4] Wie eine steigende Zahl an Berichtserstattungen belegt, scheinen Petitionen damit langsam auch mediale Aufmerksamkeit zu erlangen.[5] Die Politikwissenschaft versucht ebenfalls - nach langer Vernachlässigung - diesem Potential Rechnung zu tragen und widmet sich jüngeren Publikationen verstärkt diesem neuen Beteiligungskanal.[6] Insgesamt scheint sich daher ein Bedeutungswandel anzudeuten: Das Bundestagspetitionswesen könnte wesentlich an Relevanz für den politischen Alltag gewinnen.

Vor dem Hintergrund dieser spannenden Entwicklung möchte diese Arbeit Attraktivität und Potential, aber auch mögliche Schwachpunkte des reformierten Bundestagspetitionswesens kritisch würdigen. Zu diesem Zweck sollen die Leistungsfähigkeit des öffentlichen und traditionellen Bundestagspetitionswesens anhand eines Funktionskataloges miteinander verglichen werden. Die Leitfrage dieser Arbeit lautet: Haben die Reformen zum öffentlichen Petitionssystem das Bundestagspetitionswesens gestärkt? Dabei wird die Analyse auf jeweils zwei Bürger- und Parlamentsbezogene Funktionen eingeschränkt. Am Ende sollen Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der Funktionserfüllung sichtbar werden, die erlauben die Relevanz des Petitionswesens neu zu bewerten.

Zur Bearbeitung der Leitfrage wird eine schrittweise Vorgehensweise gewählt. Im ersten Kapitel soll deshalb ein Problemaufriss erfolgen. Wie wird das traditionelle Petitionswesens von Bevölkerung, Wissenschaft aber auch den Parlamentariern selbst beurteilt? Anschließend sollen Ziel, theoretischer Rahmen und Vorgehensweise konkretisiert werden.

Im zweiten Kapitel wir dann näher auf die institutionelle Ausgestaltung des traditionellen Bundestagspetitionswesens eingegangen. Das ist wichtig, weil öffentliche Petitionen aus diesem althergebrachten System hervorgehen und weiterhin darin einbettet sind. Sie teilen also wesentliche Merkmale und Verfahrensschritte herkömmlicher Petitionen. Darauf aufbauend wir das öffentliche Petitionswesen charakterisiert. Dabei wird kurz auf die Genese und ausführlich auf die Neuerungen eingegangen.

Nach dieser Vorarbeit erfolgt im dritten Kapitel die Bearbeitung der Leitfrage. Als theoretischer Rahmen wird ein aus der Fachliteratur hergeleitete Funktionskatalog genutzt. Zuerst wird sich den auf die Bürger bezogenen Funktionen gewidmet. Warum nutzt die Bevölkerung trotz einer Vielzahl bewährter Konkurrenzangebote öffentliche Petitionen für ihre Anliegen? Aspekte dieser Diskussion sind Rechtschutz, politische Teilhabe und Responsivität des politischen Systems.

Im zweiten Teil wird sich den parlamentsbezogenen Funktionen zugewendet. Warum hat der Petitionsausschuss die Entwicklung des öffentlichen Petitionssystems auf den Weg gebracht? Leitidee dieses Teils ist die Informationsfunktion. Öffentliche Petitionen bieten dem Parlament unmittelbare, nach personeller Stärke gewichtete Sachthemen, die Bürger bewegen. Das könnte Fraktionen und Parteien die Möglichkeit des Agenda-Settings und der Profilierung geben.

Im Abschlusskapitel werden die Ergebnisse der Untersuchung unter Berücksichtigung der Ausgangsfrage diskutiert. Schließlich ein Ausblick gewagt werden.

II. Kapitel 1

Problemaufriss: Das Petitionswesen des deutschen Bundestages – eine prekäre Institution?

Das Petitionswesen ist ein traditioneller Bestandteil vieler westlicher Demokratien, der die demokratische Teilhabe am politischen Geschehen ermöglichen soll: „Bürgerinnen und Bürger haben einen gesetzlichen Anspruch, mit ihren Anliegen – seien es Beschwerden oder Vorschläge – bei Regierungen und Parlamenten Gehör zu finden.“[7] In Deutschland genießt das Petitionswesen aufgrund Art. 17 GG einen herausgehobenen, grundrechtlichen Rang: „Jedermann hat das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretungen zu wenden“. Das Petitionsrecht garantiert damit auch einen direkten kommunikativen Zugang zur wichtigsten Entscheidungsinstanz in der Bundesrepublik Deutschland: dem deutschen Bundestag.

Trotz dieser verfassungsrechtlichen Verankerung scheint die alltagspolitische Relevanz des traditionellen Bundestagspetitionswesens im Vergleich zu anderen Partizipationsformen eher gering zu sein. So wurden in der Periode von 2000-2007 im Jahresdurchschnitt 17.371 Petitionen an den Petitionsausschuss des Bundestages eingereicht, bei denen sich jahresdurchschnittlich 547.963 Personen beteiligt haben.[8] Würde man dem Usus der Wahlforschung folgend die Zahl dieser Petitionsnutzer in Verhältnis zu den Petitionsberechtigten setzen, läge die Beteiligungsrate für das Jahr 2007 bei etwa 1%.[9] Auch adäquatere Vergleiche weisen in eine ähnliche Richtung: So stellte das TAB in einer Studie über das Ansehen des Petitionsausschusses fest, das nur 21,4 % der Befragten angegeben haben, das Petitionsrecht schon einmal genutzt zu haben. Davon haben aber nur 3,6% jemals selbst eine Petition eingereicht. Das Petitionswesen liegt damit hinter allen anderen politischen Partizipationsmöglichkeiten im engeren und weiteren Sinne.[10] Aber selbst wenn sich ein Bürger für die Wahrnehmung seines Petitionsrechts entscheiden sollte, läge Petitionsausschuss des Bundestages als Adressat eines Anliegens hinter allen anderen möglichen Petitionsinstanzen.[11]

Auch von Seiten der Politikwissenschaft erfährt das Petitionswesen wenig Unterstützung. So wird aufgrund der kontroversen Beteiligungsraten, vor allem aber wegen angeblich mangelnder Kompetenzausstattung und Effektivität seit jeher über die Reformnotwendigkeit des Petitionswesens diskutiert. Kann der Petitionsausschuss mit seinen schwachen Untersuchungs- und Durchsetzungsrechten überhaupt seine verfassungsmäßigen Aufgaben erfüllen?[12] Wäre Deutschland mit dem Modell einer aus dem Parlament ausgelagerten Ombudsinstitution, wie sie sich international bewährt hat, nicht besser beraten?[13]

Schließlich scheint das Petitionswesen auch unter den Parlamentariern lange Zeit kein großes Ansehen genossen zu haben. So schreibt der ehemalige Bundestagsabgeordnete Gerhard Orgaß (CDU) 1969 über das Stimmungsbild der Parlamentarier:

In der feingestuften Werteskala der vielen Ausschüsse hat dieser Petitionsausschuss wenig Geltung. Er erscheint nicht als eine Arena, in der sich der Abgeordnete für jedermann sichtbar Verdienste erwerben kann. Man sieht ihn zwar als notwendig an, ergibt er sich doch zwingend aus der Verfassung selbst, jedoch wird seine Arbeit als ein zwar mühevolles, aber im wesentlichen mit Kleinkram behaftetes und darum wenig ernsthaftes politisch-parlamentarisches Betätigungsfeld angesehen.“[14]

Diesem sehr negativen Bild stehen bedeutende Entwicklungen gegenüber. Im Laufe der Geschichte der Bundesrepublik wurde das Petitionswesen verfassungsrechtlich wie faktisch immer wieder konsequent aufgewertet.[15] In der 15.Wahlperiode, unter der Koalition der SPD und Grünen, mündeten diese Reformbestrebungen schließlich im sogenannten öffentlichen Petitionssystem.[16] Seither können sogenannte „öffentliche Petitionen“ über eine Internetplattform des Petitionsausschusses eingereicht, eingesehen, diskutiert und mitgezeichnet werden. In diesem Kontext wurden außerdem öffentliche Ausschusssitzungen beschlossen, die ab einem Quorum von 50.000 erreichten Stimmen obligatorisch stattfinden müssen. Schließlich plant die aktuelle Koalition von CDU und FDP das Petitionsverfahren auch in das Plenum des Bundestages zu tragen, indem Massenpetitionen gezielt auf die Tagesordnung gesetzt und diskutiert werden sollen.[17]

Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen scheint sich ein Stimmungswandel anzudeuten. Vorsichtig sprechen erste Politikwissenschaftler von einem „großem Potential“, das diesen Innovationen innewohnt.[18] Die beteiligten Parlamentarier sind da schon weiter. Auf einer gemeinsamen Sitzung von Vertretern aus Petitionsausschüssen in Schwerin wurden erste Erfolge des öffentlichen Petitionssystems gefeiert. So hat es zwischen Januar und August 2010 durchschnittlich 3,3 Millionen Zugriffe auf die E-Petitionenseite gegeben, was sogar die Zugriffe auf die Seite des Bundestages übersteigt. Zudem hat das System seit Oktober 2008 fast 100.000 Diskussionsbeiträge und 1,6 Millionen Mitzeichnungen registriert. Begeistert bezeichnete der amtierende Vizepräsident des Bundestages, Wolfgang Thierse (SPD) das Petitionswesen daher als ein „Aushängeschild der Demokratie“.[19]

II.1 Ziel und Vorgehensweise der Arbeit

Der kurze Abriss zeigt: Die Debatte um den Zustand Petitionswesen lohnt neu aufgerollt zu werden. Vor dem Hintergrund dieser spannenden Entwicklung möchte diese Arbeit daher Attraktivität und Potential, aber auch mögliche Schwachpunkte des reformierten Bundestagspetitionswesens kritisch würdigen. Haben die Reformen zum öffentlichen Petitionssystem das Bundestagspetitionswesens gestärkt?

Zu diesem Zweck sollen das traditionelle und öffentliche Petitionswesen miteinander verglichen werden. Die Vergleichsdimensionen werden durch einen geeigneten Katalog von Funktionen vorgegeben. Unter Funktion soll hier eine Leistung verstanden werden, die das Petitionswesen für seine Umwelt erbringt. Die Untersuchung wird dabei Bürger- und Parlamentsbezogene Funktionen eingeschränkt.

Einerseits werden diese Funktionen klassischen Parlamentsfunktionen entsprechen.[20] Das liegt aufgrund der institutionellen Ansiedlung des Petitionswesens beim Bundestag nahe. Andererseits erbringen öffentliche Petitionen ganz spezifische Funktionen, die sich nicht so leicht unter den originären Aufgaben eines Parlaments subsumieren lassen. Der aufgestellte Funktionskatalog wird daher versuchen beiden Aspekten Rechnung zu tragen.

Die konkrete Vorgehensweise gestaltet sich folgendermaßen: Zuerst wird untersucht, welche spezifischen Funktionen vom traditionellen Bundestagspetitionswesen erfüllt werden. Dann wird analysiert, wie sich die Innovationen des öffentlichen Petitionssystems auf die Funktionen auswirken. Am Ende sollen, so die Hoffnung, Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der Funktionserfüllung sichtbar werden, die erlauben die Relevanz des Petitionswesens neu zu bewerten.

Welche Funktionen sollen analysiert werden? In der Literatur dominieren vor allem zwei Leistungen, die das Petitionswesen für seine Bürger erbringt: Die Rechtschutz- und Partizipationsfunktion.[21] Da anzunehmen ist, dass eine Reform des Petitionswesens sich auf diese fundamentalen Leistungen auswirken wird, sollen diese zuerst herausgegriffen werden. Darüber hinaus erfüllen Petitionen auf den ersten Blick nicht gleich ersichtliche, aber trotzdem sehr wichtige Funktionen für das Parlament. Hierbei wird sich auf die wichtigsten eingeschränkt: Die Informations- und Kontrollfunktion.[22]

Neben diesen basalen Funktionen finden sich in der Literatur auch mittelbar wirkende Leistungen, die sich oft mit den Kernfunktionen überschneiden: politische Mobilisierung, Vertrauensbildung und Integration. Diese werden in der Untersuchung nicht als eigenständige Kategorien aufgeführt. Sobald in der Ausübung der Kernfunktionen aber Bezüge erkennbar sein sollten, werden diese natürlich genannt. In Anlehnung an das TAB könnte ein vollständiger Funktionskatalog des Petitionswesens wie folgt aussehen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: TAB 2009a, S.41

Insgesamt lässt sich diese Arbeit aus eigentlich drei distinktiven, aber in dieser Frage verbundene Diskurse herleiten. Einmal spielt natürlich die jahrzehntelange Reformdebatte um das parlamentarische Petitionswesen eine Rolle. Eine weitere Wurzel ist die klassische Diskussion um Wesen und Leistungen eines Parlaments, die unabhängig vom Petitionswesen geführt werden kann. Schließlich darf auch der Diskurs um die Möglichkeiten und Chancen digitaler Demokratie nicht unerwähnt bleiben. Elektronische Petitionen sind ganz klar auch ein Kind der Internetrevolution und der Bemühungen der politischen Systeme mit dieser Entwicklung mitzuhalten.[23]

Warum ist die Bearbeitung der Frage, ob das Petitionswesen gestärkt wurde überhaupt relevant? Erstens handelt es sich bei dem Petitionsrecht um ein demokratisches Grundrecht, das unbenommen von unvorteilhaften Vergleichen stetig von einer erheblichen Zahl von Bürgern genutzt wird.[24] Der Zustand eines solchen Grundrechts ist für den Zustand einer Demokratie nicht gleichgültig. Zweitens handelt es sich beim Petitionsausschuss um ein Organ des Parlaments, einer Institution, die aufgrund ihrer Legitimation eine besondere Verantwortung gegenüber ihren Bürgern genießt. Ein niedriges Ansehen eines ihrer Organe wird letztendlich immer auf das gesamte Parlament zurückfallen. Die Frage des Ansehens ist drittens vor dem Hintergrund der immer wieder beklagten „Politikverdrossenheit“ eminent wichtig. Vielleicht könnte eine erfolgreiche Reform nicht nur das Petitionswesen stärken, sondern auch ihren Beitrag dazu leisten, die vermeintliche oder wirkliche Distanz zwischen Regierenden und Regierten zu verringern.

[...]


[1] Vgl. BT-Drs. 16/9500, S.109-117.

[2] Ebd.

[3] So heißt es im aktuellen Koalitionsvertrag: „Bei Massenpetitionen werden wir über das im Petitionsausschuss stehende Anhörungsrecht hinaus eine Behandlung des Anliegens im Plenum des Deutschen Bundestags unter Beteiligung der zuständigen Ausschüsse vorsehen“, Vgl. WACHSTUM. BILDUNG. ZUSAMMENHALT. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, 17. Legislaturperiode, S.110.

[4] Vgl. Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages (2009a): Der Jahresbericht des Petitionsausschusses Ausgabe 2009, S.8.

[5] Beispielhaft Vgl.: Schmundt, Hilmar (14.08.2009): Eine kleine Geschichte der Online-Petition,: http://www.spiegel.de/netzwelt/web/0,1518,641904,00.html (letzter Zugriff: 20.08.2010); Für eine positiv gefärbte Auswahl an Medienberichten Vgl.: Der Jahresbericht des Petitionsausschusses Ausgabe 2010, S. 39-48.

[6] So liefert eine jüngere Ausgabe der Zeitschrift für Parlamentsfragen dem Thema Online Petitionen gleich drei Beiträge. Vgl. Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 40.Jg. (2009), H.3, S.495-543.

[7] TAB (Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag) (2009b): Bekanntheit und Ansehen des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages und Nutzung des Petitionsrechts in Deutschland (Autoren: Lippa, B./Kubicek, H./Bröchler, S.), TAB-Hintergrundpapier Nr.17, S.15.

[8] Vgl. TAB (2009a) Bürgerbeteiligung durch E-Petitionen - Analysen von Kontinuität und Wandel im Petitionswesen (Autoren: Riehm,U Coenen, C./Lindner,R. / Blüml, C.), S.64.

[9] Einschränkend muss gesagt werden, dass die Validität dieses Kriteriums fragwürdig ist. Petitionen können nicht mit Wahlen verglichen werden. Vgl. TAB, 2009b, a.a.O., S.21.

[10] Ebd., S.39-41.

[11] Vgl. TAB, 2009b, a.a.O., S.65.

[12] Vgl. Ismayr, Wolfgang (1999a): Parlamentarische Prüfung von Petitionen, in: Bockhofer, Reinhard (Hrsg.): Mit Petitionen Politik verändern, S.146-156.

[13] Vgl. Nexus (Institut für Kooperationsmanagement und interdisziplinäre Forschung GmbH) (2007): Das Petitionswesen im internationalen Vergleich unter besonderer Berücksichtigung neuer Informations- und Kommunikationstechnologien (Autoren: Walk, H./de Abreu, N./Bach, N./Reiter, J./Schröter, E.), S. 15ff.

[14] Orgaß, Gerhard (1969): Ein parlamentarischer Hinterhof? Der Petitionsausschuss im Gefüge des Bundestages, in: Hübner/Oberreiter/Rausch (Hrsg.), S. 255f.

[15] Eine sehr wichtige Station war beispielsweise die permanente Etablierung des Petitionsausschusses 1975. Vgl. TAB, 2009a, a.a.O., S.56-57

[16] Zur Vorgeschichte der öffentliche Petitionswesens vgl. TAB, 2009a, a.a.O, S. 207-209.

[17] Vgl. Einleitung.

[18] So beispielsweise Stephan Bröchler : "Die Politik hat erst ansatzweise das Potential für die Demokratie erkannt.", Vgl. Kerkmann, Christoph (21.02.2010).: Viel Potenzial, kaum genutzt:

http://www.n-tv.de/politik/dossier/Viel-Potenzial-kaum-genutzt-article740034.html (letzter Zugriff: 28.10.2010).

[19] Vgl. Deutscher Bundestag: Aktuelle Meldung des Bundestages (27.09.2010): 3,3 Millionen Zugriffe auf E Petitionsseite des Bundestages, http://www.bundestag.de/presse/hib/2010_09/2010_300/01.html (letzter Zugriff: 28.10.2010).

[20] Hier wurde sich im Wesentlichen an Marschall und Patzelt orientiert. Vgl. Patzelt, Werner (2003): Parlamente und ihre Funktionen: institutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen im Vergleich; Marschall, Stefan (2005): Parlamentarismus : eine Einführung.

[21] Vgl. Würtenberger, Thomas/ Schenke, Ralf (1999a): Das Parlamentarische Petitionswesen im demokratischen Rechtstaat, in: Bockhofer, Reinhard (Hrsg.): Mit Petitionen Politik verändern, S. 99-104; Vgl. TAB, 2009a, a.a.O., S. 41-43; Vgl. Universität Duisburg-Essen (2008): Entwicklung und Perspektiven des Petitionswesens in Deutschland (Autoren: Martinsen, R./Kühn, A./Straatman, F.), S.59-60.

[22] Vgl. Würtenberger, 1999a, a.a.O., S. 104-106; Vgl. Nexus, 2007, a.a.O., S.14-16; Universität Duisburg-Essen, 2008, a.a.O., S.55-58.

[23] Für einen Überblick Vgl. TAB (2006): Netzöffentlichkeit und digitale Demokratie. Tendenzen politischer Kommunikation im Internet, (Autoren: Grunwald, A./Banse, G.,/Coenen, C./Hennen, L.), TAB-Hintergrundpapier Nr.18.

[24] So weist das Nutzungsvolumen über die Jahrzehnte langfristig einen positiven Trend auf. Der Bedarf an Petitionen hat also zumindest nicht abgenommen. Vgl. TAB, 2009a, a.a.O., S. 63, Abb.1.

Details

Seiten
45
Jahr
2010
ISBN (eBook)
9783656364795
ISBN (Buch)
9783656365198
Dateigröße
637 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v208719
Institution / Hochschule
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg
Note
1,8
Schlagworte
Onlinepetition Bundestag Petitionswesen Petition Petitionsauschuss

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