Die Parlamente von Deutschland und Griechenland im Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Methode
1.2 Hypothesen und Vorgehensweise

2. Repräsentation des Volkes durch das Parlament
2.1 Das Wahlsystem
2.2 Parteien
2.3 Die Abgeordneten

3. Das Parlament und die Regierung
3.1 Regierungsbestellung
3.2 Parlamentarische Kontrolle
3.3 Gesetzgebung

4. Verhältnis des Parlaments zur EU
4.1 Verfassungsrechtliche Regelungen
4.2 EU-Ausschuss

5. Zusammenfassung

Literatur

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Beziehungen des Parlaments

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Gesetzesinitiativen und beschlossene Gesetze in Griechenland

Tabelle 2: Anteile im Gesetzgebungsprozess in Griechenland von 1977 bis 2004 (in %)

Tabelle 3: Gesetzesinitiativen und beschlossene Gesetze in Deutschland

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Im Zusammenhang mit dem Antrag Griechenlands um Finanzhilfen bei der EU und dem IWF verabschiedete das griechische Parlament - die Voulí ton Ellinon - am 6. Mai 2010 das Gesetz 3845/2010 zur Umsetzung des „Mechanismus zur Unterstützung der griechischen Wirtschaft von den Mitgliedstaaten der Eurozone und dem Internationalen Währungsfond“. Dieses sah für vom Finanzminister unterzeichnete Kreditbedingungen eine Ratifikation der Voulí vor. Einige Tage danach wurde durch das Gesetz 3847/2010 diese Bestimmung insofern geändert, dass Vereinbarungen über Kreditbedingungen lediglich zur „Diskussion und Information“ dem Parlament vorgelegt werden sollten. Im Anschluss entfachte eine Debatte um die Verfassungskompatibilität dieses Gesetzes, weil die Verfassung nach Art. 36 Abs. 2 für Verträge mit internationalen Organisationen und Vereinigungen, welche die Griechen persönlich belasten, eigentlich eine Ratifikation vorsehen würde (Chryssogonos & Koutnatzis 2012: 403f.).

Am 07. Mai 2010 stimmten der deutsche Bundestag und der Bundesrat im Rahmen der Finanzhilfen für Griechenland über das „Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz“ ab. Durch das Gesetz wird das Finanzministerium ermächtigt, Gewährleistungen bis zu 22,4 Milliarden Euro für Kredite an Griechenland zu übernehmen, um die Finanzsicherheit der Währungsunion sicherzustellen (WFStG v. 07.05.2010, BGBl. I: 537). Auch dieses Gesetz war äußerst umstritten. Eine Gruppe Professoren hatte versucht - noch bevor der Bundesrat abgestimmt hatte - durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung das Inkrafttreten des Gesetzes zu verhindern. Sie waren der Ansicht, ihre Grundrechte aus Art. 38 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG seien durch das Gesetz verletzt. Der Antrag wurde vom Bundesverfassungsgericht abgelehnt (BVerfG, 2 BvR 987/10 v. 07.05.2010). Diese Prozesse zeigen, wie nationale Parlamente während der Schuldenkrise agieren und sich den Grenzen der nach der Verfassung gesetzten Möglichkeiten nähern. Es lohnt sich daher, insbesondere die griechische Voulí näher zu betrachten, denn Griechenland ist einer der Hauptakteure der Krise und die politikwissenschaftliche Erforschung der hellenischen Republik ist zudem noch nicht sehr fortgeschritten (Auernheimer 2003: 1935; Axt 2011: 3). Um diese Beobachtungen besser einordnen zu können, wird die Voulí mit dem deutschen Bundestag verglichen.¹ Ziel der Arbeit ist es, die folgenden Fragen zu beantworten:

1. Welche Gemeinsamkeiten haben das deutsche und das griechische Parlament verfassungsrechtlich und in welchen Bereichen unterscheiden sie sich signifikant?
2. Wie partizipieren die beiden Parlamente an der EU-Politik?

1.1 Methode

Diese Arbeit vergleicht die Parlamente Griechenlands und Deutschlands anhand einer Rechtsvergleichung der Verfassungen, ergänzt durch politikwissenschaftliche Methoden. Nach Wieser sind Vergleiche „innerhalb verwandter (Rechts-)Ordnungen am fruchtbarsten“ (2005: 21). Da beide Staaten über europäische Wurzeln verfügen, Mitglied der Europäischen Union sind und ein parlamentarisches Regierungssystem haben, kann man ihre Rechtsordnungen als miteinander verwandt betrachten. Die Rechtsvergleichung ist nicht abstrakt, sondern problembezogen-funktional (Rheinstein 1987: 28). „Das Ergebnis des Vergleichs ist, ob und wie das zum Ausgangspunkt genommene Problem durch die Rechtsinstitute und Rechtsgrundsätze der verglichenen Rechtsordnungen gelöst wird“ (Starck 1997: 1028). In diesem Fall ist der Ausgangspunkt die Frage, wie die beiden Verfassungen Mechanismen formulieren, damit das Parlament seine Funktionen der Repräsentation, Regierungskontrolle und Gesetzgebung effektiv erfüllen kann. Da es sich um ein eng umgrenztes Sachproblem handelt, ist die Untersuchung als Mikrovergleichung einzuordnen (Wieser 2005: 26). Es wird allerdings nicht nur der reine Verfassungstext verglichen, vielmehr werden notwendigerweise auch die politischen, ideologischen, historischen und kulturellen Hintergründe der jeweiligen Verfassungsordnungen miteinbezogen. „[E]s ist das historisch gewachsene Staatsverständnis als solches hinreichend zu würdigen“ (Ebd. 28).

Eine einheitliche Methodik hat sich bisher in der Rechtsvergleichung noch nicht herauskristallisiert. An dieser Stelle orientiert sich die Arbeit an dem Dreiphasenmodell von Constantinesco, der die Untersuchung einteilt in feststellen, verstehen und vergleichen, wobei der Blick stets „hin und her zu wandern“ hat (Constantinesco 1972: 137, zitiert nach Wieser 2005: 42). In der Phase des Feststellens werden die Rechtsnormen ermittelt, aber nicht isoliert betrachtet, sondern im Zusammenhang mit der gesamten Rechtsordnung. In der Phase des Verstehens wird die Rechtsvorschrift durch den historischen, politischen, kulturellen, wirtschaftlichen und ideologischen Kontext erklärt. In der dritten Phase des Vergleichens werden die Rechtsvorschriften zueinander in Beziehung gesetzt. In dieser Phase sollte auch eine Bewertung vorgenommen werden, wie befriedigend die einzelnen Rechtskonstruktionen die Probleme lösen (Ebd. 43).

Auch in der Politikwissenschaft hat der Vergleich einen hohen Stellenwert (Lauth 2010: 39). Das Recht hat dabei allerdings keine hierarchisch übergeordnete Stellung, stattdessen werden empirische Befunde stärker miteinbezogen, bspw. wird zwischen „geschriebener“ und „gelebter“ Verfassung unterschieden und beides untersucht (Elvert 2005: 12f.). Zusätzlich wird auf das travelling problem und die selection bias hingewiesen (Lauth 2010: 44f.). Ersteres beschreibt die Möglichkeit, dass Begriffe in unterschiedlichen kulturellen Kontexten andere Bedeutungen haben können. So wird zum Beispiel der Begriff „Verfassung“ im nationalen Recht verschieden interpretiert (Elvert 2005: 14). Die selection bias besagt, dass die Fallauswahl und das Forschungsdesign derart signifikant beeinflusst werden könnte, dass die favorisierte Hypothese bestätigt wird (Lauth 2010: 52). Beides muss in der Auswertung der Ergebnisse berücksichtigt werden.

Schließlich gehen dem politikwissenschaftlichen Vergleich Hypothesen voraus, die anhand theoretischer Vorstellungen aufgestellt werden (Ebd.: 41ff.). Im folgenden Kapitel werden diese Hypothesen entwickelt.

1.2 Hypothesen und Vorgehensweise

Im parlamentarischen Regierungssystem, dem sowohl Deutschland als auch Griechenland zugeordnet werden, nimmt „ein Parlament (oder mehrere Parlamente) formal und/oder tatsächlich eine zentrale Stellung im politischen Prozess“ ein (Marschall 2005: 66f.). In welcher Art und Weise dies geschieht, ist höchst umstritten. Es fehlt ein Konsens über analytische Kategorien und man kann nicht von einem einheitlichen Begriffsverständnis oder der Theorie des Parlamentarismus sprechen (Hofmann & Riescher 1999: 4f.; Patzelt 2003: 17).² Besonders strittig ist die Zuweisung von Funktionen an das Parlament. Marschall listet hierfür drei Seiten unterschiedlicher Funktionskataloge von insgesamt 17 verschiedenen Autoren auf (2005: 139ff.).

Diese Arbeit orientiert sich bei der Untersuchung der Parlamentsfunktionen an den Beziehungen des Parlaments zu den Bürgern, zur Regierung und zur Europäischen Union.

Abbildung 1: Beziehungen des Parlaments

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung³

Das Parlament wird von den Bürgern gewählt und hat ihnen gegenüber die Aufgabe, sie angemessen zu repräsentieren („Repräsentations- und Artikulationsfunktion“). Im Verhältnis zur Regierung hat das Parlament die Aufgabe, diese zu bilden, ihr handeln zu kontrollieren und über Gesetze zu entscheiden („Kontrollfunktion“) (von Beyme 2010: 276).⁴ Schließlich werden durch die Europäische Integration die Prozesse der EU von immer größerer Bedeutung für nationale Parlamente, insbesondere wenn es sich um Diskussionen einer „Legitimitätskrise“ der EU, ihrer fehlenden Bürgernähe und ihres Demokratiedefizits handelt (Janowski 2005: 17). Hieraus lassen sich nun in Zusammenhang mit den eingangs aufgestellten Fragen folgende Hypothesen aufstellen:

H1: Da Griechenland und Deutschland beide parlamentarische Regierungssysteme haben, werden sich ihre Verfassungstexte nicht signifikant unterscheiden. Die gelebte politische Praxis wird dafür um so mehr voneinander abweichen. Und gerade die politische Praxis der Funktionserfüllung zeigt, wie machtvoll ein Parlament tatsächlich ist (Patzelt 2003: 14).

H2: Aufgrund der länger andauernden Mitgliedschaft Deutschlands in der EU ist die Mitwirkung bei europäischen Prozessen, namentlich durch einen Europa-Ausschuss, weiter fortgeschritten als in der Hellenischen Republik.

Der weitere Aufbau der Arbeit gliedert sich wie folgt: im nächsten Kapitel wird H1 anhand der Beziehung des Parlaments mit den Bürgern untersucht. Hierbei werden das Wahlsystem, die Parteien und die Abgeordneten betrachtet. Im dritten Kapitel wird dann H1 an der Beziehung des Parlaments zur Regierung analysiert. Dafür werden die Regierungsbestellung, die parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten und die Gesetzgebung untersucht. Im vierten Kapitel wird H2 überprüft, also die Mitarbeit des Parlaments an EU-Prozessen in Form von Ausschussarbeit. Schließlich werden die Ergebnisse im fünften Kapitel abschließend ausgewertet.

2. Repräsentation des Volkes durch das Parlament

Max Weber versteht unter Repräsentation primär, „daß [sic] das Handeln bestimmter Verbandszugehöriger (Vertreter) den übrigen zugerechnet wird oder von ihnen gegen sich als 'legitim' gesehen und für sie verbindlich gelten gelassen werden soll und tatsächlich wird“ (Weber ¹⁹²¹ 1972: 171). Im Folgenden werden nun das Wahlsystem untersucht, denn „the electoral system is the most fundamental element of representative democracy“ (Lijphart 1994: 1). Außerdem wird durch regelmäßige Wahlen die Legitimität der Vertretenen sichergestellt. Im Anschluss werden die Parteien untersucht, denn „sie bündeln und übermitteln die gesellschaftlichen Forderungen im politischen Prozess“ (Winkler 2010: 215). Durch die Parteien entsteht allerdings die Spannung zwischen freiem und imperativem Mandat für die einzelnen Abgeordneten, deshalb wird dies darauffolgend erörtert.

2.1 Das Wahlsystem

„Die Wahl übersetzt die Idee der „Volksvertretung“ in die politische Wirklichkeit“ (Marschall 2005: 58). Regelmäßig durchgeführte Wahlen haben zwei substanzielle Repräsentationselemente zur Folge: die Responsivität, das bedeutet die Repräsentanten nehmen die Interessen der Vertretenen wahr und bringen sie in den politischen Prozess ein, und die Verantwortlichkeit, die Repräsentanten sind den Vertretenen Rechenschaft schuldig und bei Nichterfüllung ihrer Aufgabe droht ihnen die Abwahl oder keine Wiederwahl (Ebd. 58f.).

In Griechenland sind unmittelbare, allgemeine und geheime Wahlen verfassungsrechtlich zwingend, ein bestimmtes Wahlsystem wird aber nicht vorgeschrieben.⁵ Dieses wird durch ein Gesetz geregelt, das allerdings die Wahlberechtigung nicht einschränken darf (Art. 51 III griechische Verfassung, im Folgenden GV). Der Regierungspartei wird dadurch ein taktischer Spielraum eröffnet, um das Wahlsystem zu ihren Gunsten zu modifizieren. Seit dem Ende der Militärjunta wurde es bereits fünfmal geändert (Egner 2009: 126). Durch die Verfassungsänderung 2001 wurde eine Reform des Wahlgesetzes insofern erschwert, dass ein neues Wahlgesetz erst ab der übernächsten Wahl gelten kann (Art. 54 I GV). Das griechische Wahlsystem wird als verstärkte Verhältniswahl bezeichnet mit einer 3%-Sperrklausel, bei der die stärkste Partei einen Bonus von 40 Sitzen erhält (Art. 99 I, III Präsidialerlass 96/2007). Dieser spezifisch griechische Wahlmodus wurde von den autoritären Nachkriegsregierungen eingeführt, um große Parteien gegenüber kleinen zu stärken und die kommunistische Partei auszugrenzen (Zervakis 2006: 202f.). Das System erwies sich als erfolgreich um arbeitsfähige Einparteien-Mehrheiten herzustellen, weshalb es auch - nur gering verändert - nach 1974 beibehalten wurde. Problematisch ist dieses System allerdings, wenn die Wahlen sehr knapp ausgehen, wie beispielsweise im Jahr 2000. Damals lagen die beiden Parteien mit den meisten Stimmen gerade einmal 1% auseinander (PASOK: 43,8%; ND: 42,7%), trotzdem erhielt die PASOK 158 Sitze und die ND lediglich 125 (Zervakis 2006: 195). Eine Repräsentation im Sinne von Weber, durch dass das Handeln der Parlamentarier von den Bürgern als legitim und verbindlich angesehen wird, verringert sich dadurch. Allerdings weisen alle Wahlsysteme regelmäßig eine Spannung zwischen angemessener Repräsentation und arbeitsfähigen Regierungsmehrheiten auf (Nohlen 2010: 243f.).

Das Wahlsystem Griechenlands hat somit regelmäßig Ergebnisse eines Mehrheitswahlsystems und ähnelt dem englischen Parlamentarismus-Modell (Zervakis & Auernheimer 2009: 830). Es fördert Parteienkonzentration und Mehrheitsregierungen statt wie bei einer Verhältniswahl eigentlich üblich eine breite Repräsentation vieler Meinungen und Interessen, wodurch gerade künstliche politische Mehrheiten verhindert und Koalitionsregierungen hervorgebracht werden sollen (Nohlen 2010: 256f.).

Auch in Deutschland schreibt die Verfassung unmittelbare, allgemeine und geheime Wahlen vor, zusätzlich gibt es aber die Kriterien 'frei' und 'gleich' (Art. 38 I GG). 'Frei' bedeutet, dass die zur Wahl stehenden Optionen unterschiedliche Angebote darstellen müssen und kein Druck auf den Wähler ausgeübt werden darf, für eine bestimmte Partei zu votieren. 'Gleich' bedeutet, dass die abgegebenen Stimmen nicht gewichtet werden dürfen (Marschall 2011: 49). Es kann allerdings, bspw. durch die 5%-Klausel (§ 6 Abs. 6 BWahlG), eine Stimme nicht gewertet werden, wenn die gewählte Partei keine 5% der gültigen Zweitstimmen erhalten hat. Die Wahlen sind in Deutschland durch Art. 20 II GG besonders geschützt. Dieser besagt, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht und durch Wahlen und Abstimmungen und besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird. Der besondere Schutz ergibt sich aus Art. 79 III GG, der sogenannten „Ewigkeitsklausel“, denn dieser verwehrt u.a. eine Änderung des Art. 20 GG. Durch diese Artikel wendet sich das Grundgesetz vom Rechtspositivismus der Weimarer Republik ab, in der als Recht galt, was verfassungsgemäß beschlossen wurde. Deshalb konnte per Mehrheitsentscheid auch die Demokratie abgeschafft werden. Das Grundgesetz von 1949 wollte solche Möglichkeiten ausschließen (Rudzio 2006: 36f.). Neben diesen grundlegenden Bedingungen hat der Parlamentarische Rat die genaue Ausgestaltung des Wahlsystems, wie in Griechenland, dem Gesetzgeber überlassen. Dieser führte ein „personalisiertes Verhältniswahlrecht“ ein. Der Wähler hat dabei zwei Stimmen, mit der Erststimme wird ein Wahlkreisabgeordneter und mit der Zweitstimmen wird die Landesliste einer Partei gewählt (§ 4 BWahlG). Mit Ausnahme von 1957 hat dieses Wahlsystem bisher immer Koalitionsregierungen hervorgebracht (Korte & Fröhlich 2009: 97). Problematisch ist bei diesem System allerdings die Möglichkeit des sogenannten „negativen Stimmgewichts“, d.h. in bestimmten Konstellationen kann ein Zuwachs an Zweitstimmen einen Verlust an Mandaten für eine Partei bedeuten. Das Bundesverfassungsgericht hat das Wahlgesetz deshalb als Verletzung der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl bezeichnet und eine Reform gefordert (BVerfG, 2 BvC 1/07 v. 03.07.2008). Und auch die Neuregelung wurde als verfassungswidrig bezeichnet (BVerfG, 2 BvF 3/11 v. 25.07.2012).

Es zeigt sich also, dass beide Systeme ihre Schwierigkeiten haben, ein „ideales Wahlsystem gibt es nicht. Das beste System ist dasjenige, das jeweils am besten passt“ (Nohlen 2010: 253). In Anbetracht der illustrierten Problematiken ist es fragwürdig, ob beide Staaten schon das System entwickelt haben, dass „am besten passt“.

2.2 Parteien

Beide Verfassungen ermöglichen - wie in demokratischen Staaten üblich - die freie Gründung politischer Parteien (Art. 21 I, Satz 2 GG; Art. 29 I GV). Ein Unterschied fällt allerdings schnell auf: Während das Grundgesetz ausdrücklich vorschreibt, dass die innere Ordnung von Parteien demokratischen Grundsätzen entsprechen müsse (Art. 21 I, Satz 3), gibt es in Griechenland kein vergleichbar klares und juristisch sanktionsfähiges Gebot, die Parteien müssen lediglich der demokratischen Staatsordnung dienen (Art. 29 I, Satz 2 GV). Auch die Inhalte der Parteisatzungen entsprechen nicht den tatsächlichen internen Parteistrukturen, diese hängen stattdessen von dem jeweiligen Parteivorsitzenden und dessen Ideologie ab, sowie von der Frage, ob die Partei gerade in der Regierung ist (Zervakis 2006: 201).

Griechenland wird regelmäßig als Parteienstaat bezeichnet (Stoiber 2009: 33). Nach 1974 hat sich ein „Zweieinhalb-Parteiensystem“ entwickelt mit den beiden großen Parteien Panhellenische Sozialistische Bewegung (PASOK) und der konservativ-liberalen Neuen Demokratie (ND). Hinzu kommt die Kommunistische Partei (KKE), die durchschnittlich 10% der Wähler auf sich vereint (Axt 2004: 148).⁶ Das Parteiensystem ist zum einen Folge des Wahlsystems, zum anderen aber auch historisch zu erklären, denn in Griechenland haben sich keine klassischen Cleavages gebildet (Egner 2009: 133). Durch die agrarische Struktur des Landes fehlte der zentrale Konflikt zwischen Arbeit und Kapital (Auernheimer 2003: 1947). Auch in den Feldern Religion oder Klasse herrscht in der griechischen Gesellschaft erstaunliche Homogenität. Die Parteien lassen sich vielmehr entlang der Links-Rechts-Achse verorten, wobei diese Zuordnung den historischen Konflikt um die richtige Staatsordnung (Republik vs. Monarchie) und die Ausrichtung am westlichen Modell (Moderne vs. Tradition) beinhaltet (Zervakis 2006: 189). Nicht zu unterschätzen ist außerdem die starke Rolle von charismatischen Vater- und Führerfiguren und die familiäre Abstammung (Chryssogonos & Koutnatzis 2012: 416). Der „strenge Makedonier“ Konstantin Karamanlis (ND) und das linke „nationale Idol“ Andréas Papandréou (PASOK) haben deutliche Spuren in der griechischen Verfassungsentwicklung hinterlassen und die traditionell klientelistischen Strukturen des Parteiensystems weiter ausgebaut.

[...]

¹ Für den Vergleich werden die föderalen Strukturen Deutschlands und die damit einhergehende Zweite Kammer, der Bundesrat, ausgeblendet. Dies erleichtert den Vergleich, da Griechenland nicht föderal aufgebaut ist und über keine zweite Kammer verfügt.

² An dieser Stelle soll auf eine umfangreiche Erörterung der Theorien zum Parlamentarismus verzichtet werden, da es den Rahmen dieser Arbeit überschreiten würde. Hinsichtlich detaillierter Analysen sei hingewiesen auf Kluxen (1983) oder von Beyme (1999).

³ Die Darstellung trifft selbstverständlich nur auf Parlamente von Mitgliedstaaten der EU zu.

⁴ von Beyme listet noch die Rekrutierungsfunktion auf, die hier vernachlässigt wird, weil die Beziehung zu den Bürgern, zur Regierung und zur EU untersucht werden soll und nicht das Verhältnis des Parlaments zu sich selbst.

⁵ Zwar schreibt die Verfassung eine Wahlpflicht vor (Art. 51 V), seit der Verfassungsänderung 2001 wird diese aber nicht strafrechtlich verfolgt und ist deshalb von geringerer Bedeutung. Es ist kein Fall bekannt, in dem ein Verstoß sanktioniert wurde (Egner 2009: 126).

⁶ In Griechenland sind noch weitere Parteien aktiv, bspw. die demokratische Sozialbewegung (DIKKI) als linke Abspaltung der PASOK oder die rechtspopulistische LAOS. Diese kleinen Parteien sollen hier vernachlässigt werden, denn auch in der Literatur werden sie kaum behandelt. Ihr Einfluss auf die Regierung gering ist und sie überwinden nur unregelmäßig die 3%-Hürde (vgl. Zervakis 20006: 195f.; Egner 2009: 130f.).