Das institutionelle Bundeshaushaltsverfahren und der Versuch einer Entscheidungsprozessanalyse am Beispiel des Bundestagsetats

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Gegenstand und Erkenntnisinteresse

3. Forschungsstand und Fragestellung

4. Theoretischer und methodischer Rahmen

5. Kernthesen

6. Untersuchungsprogramm

7. Systematisches Vorgehen

8. Empirische Belegführung
8.1. Das formelle Bundeshaushaltsverfahren
8.1.1. Das Aufstellungsverfahren
8.1.2. Das Gesetzgebungsverfahren
8.2. Das Verfahren in der Praxis
8.2.1. Berichterstatter und Berichterstattergespräche
8.2.2. Chronologische Annäherung an einen dynamischen Prozess
8.2.3. Prozessbedingungen
8.2.4. Schlussfolgerungen
8.3. Policy-Analyse am Einzelfall
8.3.1. Problemstellung / Vorgeschichte
8.3.2. Problemwahrnehmung
8.3.3. Thematisierung
8.3.4. Politikformulierung
8.3.5. Entscheidung
8.3.6. Schlussfolgerungen

9. Fazit

10. Strategische Konsequenzen

11. Literatur

1. Einleitung

Die Haushaltsdebatten im Deutschen Bundestag beginnen im Herbst, nach der parlamentarischen Sommerpause. Die Regierung stellt ihre Vorstellungen für Ein- und Ausgaben des Bundes im nächsten Jahr vor, die parlamentarische Opposition kritisiert diese Vorstellungen in ihren Grundsätzen vehement. Dabei schicken beide Seiten ihre wichtigsten Vertreter und besten Redner ans Pult, denn es geht um viel: Die Finanzen des Bundes werden für ein Jahr festgelegt. Für jedes Ministerium und damit jeden Aufgabenbereich der Bundespolitik werden die Grundzüge der Politik bestimmt – denn ohne Ausgabenbewilligung kann niemand greifbare Politik machen. Die Wortgefechte sind verbissen, die Zwischenrufe zahlreich. Das Bundeshaushaltsgesetz setzt die fundamentalen Determinanten der Bundespolitik fest, die Haushaltsdebatte ist eine Grundsatzdebatte – kurz: Im Herbst werden wir Zeugen von „Sternstunden des Parlaments“.^[1]

Doch ist die Aufmerksamkeit, die den Haushaltsdebatten zukommt, gerechtfertigt? Ist die Verabschiedung des Haushaltsgesetzes durch die Abgeordneten des Deutschen Bundestages tatsächlich das entscheidende Ereignis der Bundeshaushaltspolitik, das Politik erst materiell greifbar macht? Oder unterscheidet sich die politische Realität von dem von den Medien transportierten Bild?

Sicher ist richtig, dass der Bundeshaushalt ein wichtiges Instrument der Politikgestaltung ist. Daher erscheint eine Untersuchung darüber, wer im Entscheidungsprozess über das Haushaltsgesetz Einfluss nimmt und wie dieser Prozess abläuft, politisch relevant. Die Politikwissenschaft hat eine Reihe von Interpretationsansätzen entwickelt, wer in demokratischen Gesellschaften wie der Bundesrepublik Deutschland die wichtigen politischen Entscheidungen beeinflusst und letztendlich (mit)entscheidet. Auch in diesem Kontext kann die hier geplante Untersuchung helfen, Orientierung zu geben – zumindest partiell auf dem Gebiet ihres Gegenstandes, welches das Bundeshaushaltsverfahren ist.

Diese Hausarbeit stellt im übrigen auch den Versuch dar, meine eigenen Beobachtungen und Erfahrungen als studentischer Mitarbeiter im Parlamentsbüro eines Mitglieds des Haushaltsausschusses des Bundestages zielgerichtet und ordnend darzustellen.

2. Gegenstand und Erkenntnisinteresse

Zunächst muss der Gegenstand eingegrenzt werden. Eine Untersuchung der Verfahren und Entscheidungsprozesse zum gesamten Bundeshaushalt würde den Rahmen dieser Arbeit deutlich sprengen. Da der Bundeshaushalt in Einzelpläne unterteilt ist, bietet es sich an, nur einen beispielhaft zu betrachten. Prinzipiell entspricht jeder Einzelplan dem Etat eines Bundesministeriums oder eines Verfassungsorgans (z.B. Bundesverfassungsgericht, Bundestag, Bundesrat). Die Auswahl eines bestimmten Einzelplanes erfolgt in dieser Arbeit aus pragmatischen Erwägungen. Da der Autor die Möglichkeit hat, den Berichterstatter (dasjenige Mitglied des Haushaltsausschusses, das zusammen mit seinen Mitberichterstattern die Obhut über den betreffenden Einzelplan innehat) für den Bundestagsetat intensiv zu befragen, wird der Einzelplan mit der Ziffer 02 (Bundestag) als beispielhafter Gegenstand gewählt.

Als nachteilhaft im Sinne der Beispielhaftigkeit ist dabei allerdings zu bewerten, dass sich der Einzelplan 02 in einigen Aspekten von der Mehrheit der Einzelpläne unterscheidet, die im Normalfall den Etat von Ministerien behandeln. Das Verfahren weicht für den Einzelplan 02 vom Standard ab; die Tatsache, dass sich hierbei formal die Legislative selbst per Gesetz den finanziellen Rahmen setzt, bleibt nicht ohne institutionelle und praktische Folgen. Diese Besonderheiten hindern aber nicht die Möglichkeit, Rückschlüsse auf die Haushaltspolitik des Bundes im allgemeinen zu schließen – solange die Besonderheiten als solche kenntlich gemacht werden. Ein weiterer Unterschied zu einigen anderen Einzelplänen ist, dass am Bundestagsetat nicht von vornherein bestimmte gesellschaftliche Gruppen ein besonderes Interesse haben; weder wichtige Wählergruppen aus dem legitimatorischen System, noch wichtige Lobbygruppen aus dem ökonomischen System. Deshalb wären für eine Untersuchung des Einflusses von Interessengruppen auf die Entscheidungsprozesse der Haushaltspolitik andere Einzelpläne ergiebiger. Fragestellungen dieser Richtung werden also nicht zentral für diese Arbeit sein (können). Nichtsdestotrotz werden die Interessen bestimmter gesellschaftlicher Gruppen im spezifischen Fallbeispiel, dessen Gegenstand der Wechsel der Herausgeberschaft der Zeitung „Das Parlament“ von der Bundeszentrale für politische Bildung zum Bundestag ist, zumindest zu erwähnen sein.

Zusätzlich zur Festlegung auf den Einzelplan 02 als eingegrenzten Untersuchungsgegenstand fällt eine weitere einschränkende Entscheidung: Zur leichteren Operationalisierung sollte ein bestimmter Haushaltszyklus zur Betrachtung ausgewählt werden. Für den Haushalt 2002 sind Aufstellung und Gesetzgebung abgeschlossen, und da Ausführung und Kontrolle ausdrücklich nicht untersucht werden sollen, wird dieser aktuelle Haushalt zur Untersuchung herangezogen. Den Gegenstand der Arbeit bildet zunächst also der Einzelplan 02 (Bundestag) des Haushaltsjahres 2002. Für den Abschnitt 8.3. wird allerdings ein Fallbeispiel des Haushaltsjahres 2001 herangezogen, da es sich dabei um einen politischen Vorgang von öffentlichem Interesse handelt, wofür sich im Haushaltsjahr 2002 kein ebenso adäquater Fall finden ließ.

Die rot-grüne Bundesregierung hat sich im Rahmen europäischer Absprachen das Ziel gesetzt, die Nettokreditaufnahme des Bundes auf den Wert Null zu bringen. Im Zuge dessen hat sich – personifiziert durch Bundesfinanzminister Hans Eichel – eine Politik durchgesetzt, die auf eine restriktive Haushaltsführung ausgerichtet ist. Bei der Untersuchung meines Gegenstandes möchte ich allerdings weniger diesen aktuellen haushaltspolitischen Entwicklungen nachgehen; ein fundierter allgemeiner Vergleich der Haushaltsgesetze der letzten Jahre z.B. würde den Rahmen der Hausarbeit sprengen. Vielmehr besteht mein Erkenntnisinteresse darin, die allgemeinen Entscheidungsstrukturen der Haushaltspolitik zu erschließen. Ich hoffe, ansatzweise herausarbeiten zu können, in welchem Rahmen, wann und von wem substantielle Entscheidungen getroffen werden (können). Ein besonderes Interesse gilt dabei dem Bundestag und seinen Mitgliedern, da deren formelle Rolle als Entscheidungsträger des Haushaltsgesetzes normativ die demokratisch-repräsentative Legitimation des Bundeshaushaltes herstellt.

3. Forschungsstand und Fragestellung

Selbstverständlich kann in diesem Rahmen kein umfassender Überblick über den aktuellen politikwissenschaftlichen Forschungsstand bezüglich Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozessen, in die die Arbeit des Parlaments, hier speziell seine Haushaltspolitik, eingebettet ist, geboten werden. Lediglich die zusammenfassende Darstellung einiger relevanter Erkenntnisse kann geleistet werden.

Die zentrale politische Rolle, die dem Bundestag im allgemeinen in der Öffentlichkeit zugemessen wird, ist politikwissenschaftlich schon lange relativiert. Bereits die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers (Art. 65 GG) legt nicht nur dessen bestimmende Rolle im Kabinett fest, sondern verdeutlicht prinzipiell auch, dass richtungsweisende politische Entscheidungen von der Regierung - und nicht etwa vom Parlament - getroffen werden. Auch die Praxis der Einbringung von Gesetzesvorlagen (vgl. Art. 76 GG) weist auf das Handlungsübergewicht der Regierung hin, denn „[ü]ber zwei Drittel der Gesetzentwürfe werden von der Bundesregierung eingebracht“ (Schick/Zeh 1999: 82). Gleichzeitig erscheint die normativ-polittheoretische strenge Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative in der politischen Realität verschoben zugunsten des parteipolitisch definierten Gegensatzes von Regierung und Opposition: Es dominiert die „politische Verbundenheit von Parlamentsmehrheit und Regierung“ (Hesse/Ellwein 1997: 248). Darüberhinaus wird die Rolle der Abgeordneten (wie der Regierung im engeren Sinne) geschwächt durch die Bedeutung der (Ministerial-)Bürokratie, die durch ihre vorbereitende Rolle in der Gesetzgebung (vgl. Schick/Zeh 1999: 82-84) gekoppelt mit ihrem Expertenwissen und möglichen Interpretationsräumen im Politikvollzug bedeutenden Einfluss auf politische Inhalte haben kann. Ellwein zieht den Schluss, dass „ein Teil der Bürokratie an der politischen Führung beteiligt [ist]“ (Ellwein 1994: 121, vgl. zu diesem Thema besonders Böhret 1986 sowie Hesse/Ellwein 1997: 365-367).

Auch in der Haushaltspolitik, bei der dem Bundestag durch sein traditionelles parlamentarisches Budgetrecht besondere Bedeutung zugemessen wird, relativiert die politikwissenschaftliche Forschung die Handlungsmacht der Abgeordneten. Allein die sukzessive fortschreitende Komplexität und Fülle staatlicher Aufgaben und Verpflichtungen führt dazu, „daß der politisch verfügbare Teil der Haushalte sich immer mehr verringert“ (Hesse/Ellwein 1997: 268). Darüberhinaus wird bis heute eine andauernde haushaltspolitische Entmachtung des Parlaments seit dem 19. Jahrhundert festgestellt (vgl. z.B. Hesse/Ellwein 1997: 267-270), sodass auch die schon länger zurückliegenden Überlegungen Hirschs zu diesem Thema – gerade in ihrer zugespitzten Eingängigkeit – zum Teil noch immer zum politikwissenschaftlichen Forschungsstand gehören: Er wirft die Frage auf, ob das Parlament mehr als „ein Dekorationsstück mit zwar formal recht weitgehenden, praktisch aber kaum mehr ausspielbaren Kompetenzen“ (Hirsch 1968: 105) ist, wenn der parlamentarischen Budgetbewilligung „auf der Einnahmenseite ganz, auf der Ausgabenseite weitgehend bloß registrierende Bedeutung zu[kommt]“ (ebd.: 102).

„Insgesamt wird man das faktische Gewicht des Parlaments als Ganzes bei der Gestaltung des Haushaltsplans nicht sehr hoch einschätzen dürfen. [...] [Es ist] das parlamentarische Regierungssystem selbst, das die Volksvertretung von einer grundsätzlichen Änderung des Regierungsentwurfs abhält. Das enge politische Zusammenspiel zwischen Regierung und Mehrheitsfraktionen schließt es von vornherein aus, daß der Bundestag ähnlich gravierende Eingriffe in den Haushaltsplan vornimmt wie etwa der amerikanische Kongreß.“ (ebd.: 114/115)

Eickenboom führt anhand Art. 113 GG sogar aus, „daß der von der Regierung vorgelegte Haushaltsentwurf nicht so verändert werden darf (Betonung F.S.), daß er qualitativ als neue Vorlage erscheint“ (Eickenboom 1989: 1192).

Unter diesen Voraussetzungen drängt sich als Fragestellung auf, ob überhaupt Entscheidungsspielräume für den Bundestag und seine Mitglieder bei der Haushaltsgestaltung bleiben und wenn ja, wo und in welchen Formen. Durch diese auf die politischen Möglichkeiten der Abgeordneten zentrierte Fragestellung wird auch das allgemeine Erkenntnisinteresse an den Entscheidungsstrukturen der Haushaltspolitik einschränkend operationalisiert, sodass die Aufstellung klarer Kernthesen ermöglicht wird. Dabei bezieht sich die Fragestellung hauptsächlich auf die Untersuchung der institutionell-strukturellen Entscheidungsbedingungen und Entscheidungsverfahren, in Verbindung mit dem Versuch einer qualitativen Bestimmung von Entscheidungsräumen an einem spezifischen Fallbeispiel. Die Fragestellung wird also in einer doppelten Perspektive untersucht; zunächst anhand einer eher „trockenen“ Untersuchung der institutionellen Verfahrensweisen, dann zur Illustration mit Hilfe einer Falluntersuchung.^[2]

4. Theoretischer und methodischer Rahmen

Unter der Maßgabe der genannten Perspektiven bietet sich als theoretischer Bezugsrahmen die rein institutionelle politologische Staats- und Regierungslehre an. Dies umso mehr, als im Falle des Bundestagsetats weniger gesellschaftliche, außerinstitutionelle Interessen auftreten. Es handelt sich mehr um einen hochroutinisierten, inner-institutionellen Aushandlungsprozess. Die institutionenzentrierte Staats- und Regierungslehre bildet einen ausreichenden Rahmen, um die haushaltspolitische Rolle des Bundestages und seiner Mitglieder in der Binnenstruktur des politisch-administrativen Systems zu untersuchen.^[3]

Bei der Beschreibung des Haushaltsverfahrens in der Praxis (8.2.) orientiere ich mich vage an den Ausführungen von Prittwitz’ zur politischen Prozessbeschreibung (Prittwitz 1994: 246/247). Im Rahmen dessen dürften die Abgrenzungen sachlicher (der Bundestagsetat), räumlicher (die Politik des Bundes) und zeitlicher Art (die Aufstellungs- und Gesetzgebungsphase des Bundeshaushaltes 2002 im Laufe des Jahres 2001) bereits deutlich geworden sein. Die Anregungen von Prittwitz’ sollen aber ausdrücklich nicht als enger methodischer Rahmen, sondern lediglich als arbeitsleitende „Hilfestellung“ dienen. Die Aufmerksamkeit soll hierdurch auf die Kriterien „beteiligte Akteure“, „deren Positionen“ (verstanden nicht als inhaltliche, sondern als Verhandlungspositionen) und „die damit zustande kommenden politischen Prozeßformen“ (ebd.: 247) gelenkt werden.

Bei der spezifischen Fallanalyse dagegen scheint die strenge methodische Ausrichtung der Darstellung an der Policy-Analyse mit dem Orientierungsrahmen des Policy-Zyklus’ nach Jänicke/Kunig/Stitzel sinnvoll (Jänicke/Kunig/Stitzel 1999: 52-65), um den Einzelfall erkenntnisbringend zu bearbeiten. Dabei werden die Untersuchungsschritte Problemwahrnehmung, Thematisierung, Politikformulierung und Entscheidung von Interesse sein, die folgenden (Poltik- und Verwaltungsvollzug, Ergebnisbewertung, Politikneuformulierung oder Politikbeendigung) sind für den Entscheidungsprozess nicht mehr relevant (und auch noch nicht abgeschlossen). Zur Klärung der Problemlage und zum besseren Verständnis des betreffenden Politikinhalts müssen dem allerdings Ausführungen zur Vorgeschichte des Falles vorgeschoben werden.

5. Kernthesen

Um die Fragestellung, ob und wo Entscheidungsspielräume für den Bundestag bei der Haushaltsgestaltung bleiben, besser bearbeiten zu können, ist es hilfreich, vorab einige Kernthesen aufzustellen, die es im Teil der empirischen Belegführung zu überprüfen bzw. belegen gilt. Sie durchbrechen zwar den Umfang normaler Arbeitshypothesen und erscheinen determinierter (sie stellen tatsächlich ein vorgezogenes Ergebnis dar), können so aber bessere Orientierung für den Teil der Belegführung an der „politischen Realität“ geben, ohne dass sie im Text laufend wieder aufgenommen werden müssen.

Eine These, die die politikwissenschaftlichen Erkenntnisse über die verfassungsmäßige Anlage einer relativ schwachen parlamentarischen Handlungsmacht gegenüber der Regierung sowie dem Einfluss der Verwaltungen überspitzt, kann etwa so formuliert werden:

1. Angesichts der politischen Vorgaben der Bundesregierung und den vollständigen Vorformulierungen der Verwaltungen haben die Mitglieder des Bundestages in der Haushaltspolitik eine sehr geringe Entscheidungsmacht, sodass der Haushaltsentwurf – geprägt von Bürokratie und Kabinett – den Bundestag mit seinem Haushaltsausschuss nur pro forma ohne wesentliche Änderungen durchläuft.

[...]

^[1] Ich danke Dr. Rolf Niese, MdB, durch dessen Offenheit diese Hausarbeit entstehen konnte. Er war nicht nur bereit, alle meine Fragen zu beantworten, sondern überließ mir darüber hinaus auch viele seiner parlamentarischen Unterlagen zur Recherche. Diese Unterlagen und meine Gesprächsnotizen bilden die inhaltliche Grundlage der Abschnitte 8.2. und 8.3.

^[2] Keine besondere Beachtung wird dabei jedoch der im Forschungsstand angesprochenen Problematik zukommen, wie sich Regierungsfraktionen und Bundesregierung als politische Akteure klar trennen ließen. Dies böte genug Ansatzpunkte für eine gesonderte Arbeit über die praktische Unschärfe der Gewaltenteilung im politischen System der Bundesrepublik Deutschland.

^[3] Zur Verfolgung anderer Perspektiven als der Frage nach institutionell-strukturellen Bedingungen und Verfahren (z.B. bei Fragen nach substantiellen Ausgabeverschiebungen des Gesamthaushaltes) wären allerdings durchaus andere, materiellere theoretische Bezüge notwendig, z.B. politökonomische oder krisentheoretische Ansätze.