Der organisatorische Umbau der Bundesagentur für Arbeit

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Evaluation
2.1. Die Reform
2.2. Methodisches Vorgehen

3. Was wurde umgebaut?
3.1. Organisationsstruktur
3.2. Kundenzentrum (KUZ)
3.2.1. Empfangs- und Eingangszone
3.2.2. Service Center (SC)
3.3. Wandel der Vermittlertätigkeit und Neuorganisation der Leistungsgewährung
3.3.1. Die Organisation der Vermittlertätigkeit
3.3.2. Der Leistungsbereich: Antragsservice und Bearbeitungsbüro
3.3.3. Handlungsprogramme: Die Software der KUZ
3.4. Umstellung der Software

4. Ergebnisse der Evalution
4.1. Ergebnisse der qualitativen Interviews
4.2. Ergebnisse der Mitarbeiterbefragung
4.3. Handlungsempfehlungen

5. Fazit und Ausblick

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Im August 2002 war die Zahl der Arbeitslosen in Deutschland auf einem historischen Höchststand von vier Millionen angelangt. Um die Arbeitsmarktpolitk in Deutschland zu reformieren und die Zahl der Arbeitslosen zu senken, setzte der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder die Kommission “Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt”, umgangssprachlich nach dem 1. Vorsitzenden Peter Hartz auch Hartz-Kommission genannt, ein. Insgesamt erarbeitete die Kommission vier Gesetze, die den Arbeitsmarkt in Deutschland reformieren sollten. Sie werden auch als Hartz I bis IV bezeichnet und traten in der Zeit zwischen 2003 und 2005 in Kraft. Bis heute sind sie umstritten und ständig in der medialen Diskussion.

Eine Folge der Hartz-Reformen war der Umbau der herkömmlichen Arbeitsämter in Bundesagenturen für Arbeit (BA). Mit diesem Umbau und einer Evaluation der Maßnahmen, die zwischen 2004 und 2006 vom Institut für Sozialforschung und Sozialwirtschaft in Saarbrücken (iso) durchgeführt wurde, beschäftigt sich die folgende Seminararbeit.

Der Aufbau der Arbeit stellt sich folgendermaßen dar: Zunächst wird im zweiten Kapitel die Evaluation näher vorgestellt. Das beinhaltet neben einer näheren Betrachtung der Reform auch das methodische Vorgehen. Anschließend wird beschrieben was alles in den Bundesagenturen für Arbeit umgebaut wurde. Dabei werden sowohl die Organisationsstruktur, als auch die Einrichtung der Kundenzentren, der Service Center sowie die Veränderungen in der Vermittlertätigkeit und die Umstellung der Software betrachtet. Das vierte Kapitel gibt einen zusammenfassenden Überblick über die Ergebnisse der Evaluation. Hier werden nicht nur Ergebnisse von qualitativen Interviews, sondern auch Resultate einer Mitarbeiterbefragung dargestellt. Anschließend werden die Handlungsempfehlungen, die die Evaluatoren nach der Untersuchung formulierten, vorgestellt. Im letzten Kapitel der Arbeit wird es neben einem Fazit auch einen Ausblick geben, indem kurz aufgezeigt wird, was sich nach den Umbaumaßnahmen getan hat und ob Verbesserungsvorschläge aus den Handlungsempfehlungen umgesetzt worden sind.

2. Die Evaluation

Die vorliegende Evaluation wurde vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) in Auftrag gegeben und schließlich vom Institut für Sozialforschung und Sozialwirtschaft in Saarbrücken (iso) zwischen 2004 und 2006 durchgeführt. Die untersuchte Fragestellung lautet: „Inwieweit ist es gelungen [...], die BA zu einem modernen Dienstleister umzubauen?”¹

Die empirischen Untersuchungen zu dieser Fragestellung begannen im Oktober 2004 und endeten im April 2006, der endgültige Bericht wurde am 30. Juni 2006 vorgelegt.² Ein Problem dieses Erhebungszeitraumes besteht darin, dass wichtige Umbaumaßnahmen, beispielsweise was den Bereich der IT-Struktur betrifft, zu diesem Zeitpunkt noch nicht vollständig vollzogen waren.³ Deswegen sind Bemerkungen, die am Ende der Evaluation diesbezüglich getroffen werden nur bedingt aussagekräftig. Die Aussagefähigkeit der Evaluation wird außerdem dadurch eingeschränkt, dass für einige Maßnahmen, die im Zuge der Reform durchgeführt wurden, eine gewisse Wirkungsdauer vorausgesetzt werden muss, die durch die zeitnahen empirischen Erhebungen oft nicht gegeben sind.⁴

2.1. Die Reform

Grundlage und somit Voraussetzung der Evaluation war das in Kraft treten des dritten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, auch Hartz III genannt, am 1. Januar 2004. Das Gesetz brachte, im Gegensatz zu seinen beiden Vorgängern, die sich eher mit der Stärkung der Eigenverantwortung der

Arbeitslosen beschäftigten, strukturelle Änderungen innerhalb der BA. Das bedeutet, dass die bisherige Bundesanstalt für Arbeit in eine Bundesagentur für Arbeit umgewandelt worden ist und beinhaltet, dass diese Agenturen eine Dienstleistungsfunktion gegenüber dem Kunden einnehmen sollen.⁵ Die wichtigsten Reformschwerpunkte sind: ein umfassender „Umbau der Zentrale, eine neue Steuerung mit Ausrichtung auf Wirkung und Wirtschaftlichkeit, operative Verbesserungen durch ein leistungsfähiges Kundenzentrum sowie bessere Erreichbarkeit [...] durch Service Center und ,Virtuellen Arbeitsmarkt’”:⁶

Wie diese in den Reformschwerpunkten genannten Umbaumaßnahmen vollzogen wurden, wird im dritten Kapitel näher betrachtet.

2.2. Methodisches Vorgehen

Bei der Evaluation wurden hauptsächlich qualitative Verfahren benutzt. Allen voran wurden leitfadengestützte Interviews mit offenen Fragen geführt. Befragt wurden Führungskräfte, Fachkräfte, Experten aus den Regionaldirektionen und der Zentrale sowie externe Experten, Personalvertreter und Kunden. Für jede einzelne Gruppe wurde ein eigener Leitfaden entwickelt, der spezifisch auf die jeweilige Gruppe einging.⁷

Als Grund für die vorwiegende Arbeit mit qualitativen Verfahren wurde von den Evaluatoren angegeben, dass so die Sichtweisen der unterschiedlichsten Akteure am besten herausgearbeitet werden können.⁸

Insgesamt wurde von den Evaluatoren ein dreigliedriges Konzept mit drei analytischen Ebenen verfolgt. So dienten die leitfadengestützten Interviews zunächst einer Deskription, um herauszufinden, wie die Akteure des Umbauprozesses diesen einschätzen. In einem zweiten Schritt wurden die Ergebnisse der Interviews analysiert und beurteilt. So sollten beispielsweise

Übergangsphänomene als solche erkannt werden. Im dritten Schritt ging es an die eigentliche Evalution. Die Befunde der qualitativen Verfahren wurden dahingehend untersucht „inwieweit die Organisationsveränderungen als Beleg für den Umbau der BA zum modernen Dienstleister bewertet werden können [...] und wie sich das Implementationsregime des Umbaus gestaltet.”⁹ Vor allem die offene Fragestruktur sei ein Vorteil gewesen, da es den Befragten so offen stand eigene Schwerpunkte zu setzen, oder sogar Aspekte anzusprechen, die kein Interviewer bisher angedacht hatte.¹⁰ Die Auswertung der Interviews wurde nach thematischen Schwerpunkten durchgeführt.¹¹

Neben den qualitativen Interviews wurden vor allem Dokumentenanalysen vorgenommen. Dazu wurden unter anderem „Konzeptbeschreibungen, Strategiepapiere, Arbeits- und Schulungsmaterialien, Leitfäden und andere Darstellungen zum organisatorischen Umbau der BA”¹² untersucht. Auf die Ergebnisse dieser Analysen ist auch in den Interviews eingegangen worden. Außerdem wurden von den Evaluatoren mehrtägige Agenturbesuche durchgeführt. Neben Beobachtungen waren auch Gruppendiskussionen Bestandteil eines jeden Besuchs. Teilnehmer dieser „Feedbackrunden” waren Geschäftsführung und Personalrat der jeweiligen Agentur und hin und wieder auch weitere Führungskräfte. Besonderheit dieser Runden war, dass dort von den Evaluatoren schon erste Untersuchungsergebnisse vorgestellt wurden. Die Teilnehmer der Runde konnten so Stellung nehmen und „alternative Interpretationsmöglichkeiten aufzeigen.”¹³

Neben den qualitativen Methoden, wurden vereinzelt auch quantitative Daten analysiert.¹⁴ Diese Methoden machen allerdings nur einen sehr kleinen Teil der Untersuchungen aus und werden daher im Folgenden nicht näher betrachtet. Zusätzlich zu diesen Untersuchungen, wurde zwischen dem 6.2.2006 und dem 17.2.2006 in ausgewählten Agenturen eine schriftliche Mitarbeiterbefragung durchgeführt.¹⁵ Insgesamt wurden an die Mitarbeiter 41 Fragen zu ihrer Einschätzung des Umbauprozesses gestellt. Neben 40 Fragen, bei denen Umbauprozesse auf einer Skala von eins bis fünf¹⁶ bewertet werden konnten, enthielt der Fragebogen auch eine offene Frage mit der Möglichkeit für Verbesserungsvorschläge.¹⁷

Auf die Ergebnisse der qualitativen Interviews und der schriftlichen Mitarbeiterbefragung wird in Kapitel vier näher eingegangen.

3. Was wurde umgebaut?

Die “neue” BA versteht sich vor allem als Dienstleister für den so genannten “Kunden”, also den Arbeitssuchenden. Um dieses Ziel - mehr Dienstleistung für den Kunden - zu erreichen, mussten einige Umbaumaßnahmen innerhalb der Agenturen vorgenommen werden, die in diesem Kapitel vorgestellt werden.

3.1. Organisationsstruktur

Zunächst wurde die Organisationsstruktur der BA geändert. Während es vor der Reform noch eine Zentrale gab, die den Kopf eines großen Verwaltungsapparates bildete, wird diese nun als Steuerungsinstanz gesehen.¹⁸ Der frühere Posten des Präsidenten wurde abgeschafft und umgewandelt in eine Geschäftsführung „bestehend aus dem Vorsitzenden des Vorstandes und zwei weiteren Mitgliedern.”¹⁹ Sie werden jeweils für fünf Jahre gewählt und haben eine Berichts- und Auskunftspflicht gegenüber dem Verwaltungsrat, dessen Macht sich durch die

Umwandlung in einen reinen Aufsichtsrat nun drastisch verkleinert hat.²⁰ Ebenso wurden „bisherige und neu gebildete, zentrale operative Einheiten [...] als interne Dienstleister [...] ausgegliedert und einer eigenen Leitung unterstellt.”²¹ Auf der Mittelebene wurden die bisherigen Landesarbeitsämter durch insgesamt zehn Regionaldirektionen ersetzt, die den Agenturen in ihrer Region als Berater betreuend zur Seite stehen sollen. Die Leitung dieser Regionaldirektionen besteht ebenfalls aus einer dreiköpfigen Geschäftsführung und „ist analog zum Vorstand der BA aufgebaut.”²²

Die Agenturen für Arbeit sind schließlich auf der untersten Organisationsebene angeordnet und bilden die „,operative Markteinheit’ der Bundesagentur für Arbeit”.²³ Auch hier ist die Geschäftsführung analog zu der auf mittlerer und oberster Ebene aufgebaut.

3.2. Kundenzentrum (KUZ)

Als „Herzstück der Reform”²⁴ gilt die Einführung eines Kundenzentrums (KUZ) in jeder der 178 Arbeitsagenturen. Durch sie soll das Ziel, sich als moderner Dienstleister zu präsentieren realisiert werden. Beschlossen wurde die Einführung des KUZ am 14. Juli 2004. Sie wurde in insgesamt neun Phasen durchgeführt. Bereits Ende 2005 besaßen alle Bundesagenturen für Arbeit Kundenzentren.²⁵

[...]

¹ Ochs 2006, S.22.

² Vgl. Ebd., S.18.

³ Vgl. Ebd., S.21.

⁴ Vgl. Ebd., S.22.

⁵ Vgl. Hiltburg: http://www.hartz-iv-iii-ii-i.de/hartz-gesetze.html.

⁶ Ochs 2006, S.16.

⁷ Vgl. Ebd., S.24.

⁸ Vgl. Ebd., S.23.

⁹ Ebd., S.24.

¹⁰ Vgl. Ebd., S.24.

¹¹ Vgl. Ebd., S.29.

¹² Ebd., S.25.

¹³ Ebd., S.27.

¹⁴ Vgl. Ebd., S.27.

¹⁵ Vgl. Ebd., S.198.

¹⁶ Beispiel: Für meine Arbeit fühle ich mich alles in allem 1= sehr stark motiviert bis 5= überhaupt nicht motiviert.

¹⁷ Vgl. Ebd., S.199.

¹⁸ Vgl. Ochs 2006, S.56.

¹⁹ Ebd., S.56.

²⁰ Vgl. Schmid 2003, S.3.

²¹ Ochs 2006, S.56.

²² Ebd., S.60.

²³ Ebd., S.61.

²⁴ Ebd., S.103.

²⁵ Vgl. Ebd., S.104.