Organisationen europäischer Rüstungskooperation

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problematik
1.2 Thema
1.3 Methodik
1.4 Definitionen
1.5 Normative Überlegungen
1.6 Einschränkungen

2 Hauptteil
2.1 Theoretische Grundlagen
2.2 Grundlagen der Rüstungspolitik
2.2.1 Entwicklung der europäischen Rüstungskooperation
2.2.2 Rahmendaten der europäischen Rüstungspolitik
2.2.3 Problemstellungen der Rüstungskooperation
2.3 Akteure der europäischen Rüstungskooperation
2.3.1 Nationale Akteure
2.3.2 Europäische Akteure
2.3.3 Internationale Akteure
2.3.4 Interdependenzen und Konflikte
2.4 Organisationen der Kooperation
2.4.1 Zusammenwirken der Organisationen
2.4.2 Organisation for Joint Armament Cooperation (OCCAR)
2.4.3 European Defence Agency
2.5 Impact, Kooperationsbedarf und Kooperationsbereitschaft

3 Schlussteil
3.1 Zusammenfassung
3.2 Empfehlungen
3.3 Kritik und Hinweise

4 Abkürzungsverzeichnis

5 Literaturverzeichnis

6 Index

1. Einleitung

Im Jahr 2010 wurden von den Staaten der europäischen Union 197 Mrd. €^[1] für den Unterhalt von Streitkräften ausgegeben. Je nachdem, wo man im politischen Lager steht, welche Interessen gerade vertreten werden oder welche weltpolitische Rolle man der EU zugedenkt, ist das zu viel oder viel zu wenig Geld. Eines kann man mit Sicherheit sagen: Es ist eine enorme Summe. Gleichzeitig allerdings titelte der Spiegel vergangenes Jahr „Der Nato gehen im Libyen-Krieg die Bomben aus“^[2]. Die Frage scheint sich daher gerade aufzudrängen, ob die aufgewandten Mittel richtig und effizient eingesetzt werden.

In einen größeren Bezugsrahmen gesetzt wird deutlich, dass diese Meldung in eine Reihe von Vorfällen und Ereignissen fällt, welche die Beschäftigung mit dem Thema Rüstungspolitik interessant erscheinen lassen. Beispiele hierzu wären die Verspätung bei der Auslieferung des Eurofighter und des A400M, die Neuausrüstung des Heeres mit dem GTK Boxer und dem erst kürzlich erfolgten Bezug des Aufklärungssystems Euro Hawk^[3] durch die deutsche Luftwaffe.

Jeweils geht es um die kooperative Beschaffung von Rüstungsgütern im Rahmen der Europäischen Union, der NATO oder mehreren Nationalstaaten. Rüstungskooperationen sind dabei zumindest innerhalb der EU-Staatengemeinschaft erstaunlicherweise ein eher alltägliches Phänomen geworden. Ihre Ergebnisse, wie Tornado und Eurofighter sind dem aufmerksamen Zeitungsleser bestens vertraut. Ein Punkt scheint dabei offenkundig zu sein: Rüstungsprojekte verschlingen enorme Ressourcen. Das aktuelle europäische A400M-Programm beispielsweisewird den europäischen Steuerzahler zwischen 28 und 31 Milliarden Euro kosten^[4]. Das ist eine Summe die kein europäischer Staat für ein einzelnes Projekt aufbringen könnte. Kooperation zwischen verbündeten Staaten scheint also vereinzelt notwendig, in vielen Fällen zumindest sinnvoll.

Versucht man sich allerdings einen Überblick über die Materie zu verschaffen, dann wird man geradezu von der Menge an Kürzeln, Schlagworten, Ausschüssen und Organisationen überwältigt. Der erste Eindruck verfestigt sich schnell, dass es sich hier um ein Politikfeld handelt, das vielschichtig ist und das sich vielgestaltigen Anforderungen und Interessen gegenüber sieht. Kooperation, so sie denn stattfindet, erfolgt in einem komplexen System aus Institutionen und Akteuren, deren Interessen und Aufgaben sich teils überschneiden, sich teils widersprechen oder vollkommen diametral gegenüber stehen. Diese Arbeit beschäftigt sich nun im Folgenden mit den Organisationen und Problemstellungen europäischer Rüstungskooperation und will anhand der Darstellung der beiden zentralen Organisationen, EDA und OCCAR, und beispielhafter Projekte aufzeigen, wie sich diese Zusammenarbeit gestaltet, welche Interessen die Akteure verfolgen, welche Hindernisse und Anreize für Kooperation bestehen und wieso nicht noch mehr kooperiert wird.

1.1 Problematik

„Die Truppe steht im Einsatz, und der Hubschrauber hebt nicht ab. NH90 steht für NATOHubschrauber der 90er Jahre (des vergangenen Jahrhunderts). Wir aber schreiben das Jahr 2010 – und der Hubschrauber hat immer noch nicht abgehoben.“^[5]

Damit beginnt der Bericht der Strukturkommission der Bundeswehr der im Oktober 2010 veröffentlicht wurde. Damit ist ein Teil der Problematik angeschnitten. Die Beschaffung neuer Rüstungsgüter, vor allem der komplexeren Systeme, ist langwierig, teuer und aufwändig. Mittlerweile übersteigen die Anforderungen an moderne Waffensysteme die wirtschaftliche Leistungs- und Zahlungsfähigkeit selbst von einzelnen Industrienationen, wie Deutschland, Frankreich und anderen europäischen Staaten, so dass es bei einigen Projekten zu Kooperationen zwischen verbündeten Staaten kommt und kommen muss. Es ist bekannt, dass es bei Rüstungskooperationsprojekten häufig zu Problemen kommt^[6]. Medial stehen oft die technischen Probleme im Vordergrund. Lange Projektlaufzeiten, die in der Regel mit sich wandelnden Anforderungsprofilen einhergehen, sind weitere Gründe für Verzögerungen^[7]. Technische Probleme und militärische Anforderungen sind natürlich für politikwissenschaftliche Untersuchung nur am Rande interessant. Viel spannender sind die organisatorischen, wirtschaftlichen, gesetzlichen und politischen Rahmenbedingungen innerhalb derer diese Projekte realisiert werden.

Hier hat sich in den letzten zwei Jahrzehnten viel bewegt. Im Zuge der Anstrengungen zur Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GASP) der EU und der wachsenden Bedeutung der EU, als weltweiter, sicherheitspolitischer Akteur sind viele neue Problemstellungen aufgetreten, die bearbeitet werden müssen^[8]. Innerhalb der Kommission und der relevanten epistemic community^[9] hat sich so in den letzten Jahren die Überzeugung verfestigt, dass es ein Mehr an Kooperation und Vereinheitlichung^[10] geben muss.

Zu diesem Zweck wurden auf der einen Seite die European Defence Agency (EDA) 2004^[11] als Akteur auf EU-Ebene geschaffen, die ausdrücklich mit der Aufgabe betraut wurde, die Kooperation der EU-Staaten zu intensivieren und den Grundstein für weitere Kooperationsprojekte zu schaffen.

Auf der anderen Seite existiert seit 1996 die Organisation Conjointe de Coopération en matière d'Armement^[12] (OCCAR), die bestehende europäische Rüstungsprojekte über ihren gesamten Lebenszyklus verwaltet und betreut. Es stellt sich also die Frage, wie diese beiden Organisationen wirken und welchen Einfluss sie auf die weitere Ausgestaltung der europäischen Rüstungspolitik und Rüstungskooperation nehmen. Dies führt zum eigentlichen Thema der Untersuchung.

1.2 Thema

Die dieser Arbeit zugrunde liegende These lautet: Die Organisationen des europäischen Rüstungskooperationregimes, namentlich EDA und OCCAR, werden kurzfristig das Niveau der Kooperation nicht signifikant steigern, da diese nicht über hinreichend Verpflichtungspotential verfügen um die gegenläufigen, nationalen Interessen der einzelnen Staaten und das Verteilungsproblem auszugleichen. Durch informationelle Tätigkeit, die Senkung der Transaktionskosten und Modifikation der Ausgangssituation werden beide Organisationen jedoch langfristig einen erheblichen Beitrag zu einer Vertiefung der europäischen Integration im Bereich der Rüstungspolitik und einer Zunahme der kooperativen Beschaffung von Rüstungsgütern leisten.

Um die Arbeit der Organisationen und Kooperationshindernisse hinsichtlich dieser These zu analysieren, ist zuerst eine Bestandsaufnahme der grundlegenden Rahmenbedingungen notwendig, also die Aufdeckung von Akteuren, Interessen, Strukturen und gesetzlichen Rahmenbedingungen. Daraufhin wird die Entstehung und die Wirkungsweise der EDA und OCCAR erklärt, deren aktuelle Arbeit beleuchtet und eine Bewertung durchgeführt. Die gewonnen Erkenntnisse führen dann zu Überlegungen über die weitere Entwicklung der europäischen Rüstungskooperation.

1.3 Methodik

Diese Arbeit orientiert sich an der Theorieschule des Neoinstitutionalismus^[13], da sich diese Theorie als besonders geeignet für die Erklärung für die fortschreitende Integration der europäischen Staaten, in Abwesenheit eines Hegemons^[14], erwiesen hat. Des Weiteren fließen Spieltheorie und organisationsanalytische Bausteine in die Arbeit mit ein. Im Besonderen handelt es sich um politikfeldanalytische Betrachtung der europäischen Rüstungskooperationspolitik und der Organisationen, die diese mitkonstituieren.

Wie im vorherigen Kapitel bereits skizziert, werden die bestehenden Rahmenbedingungen innerhalb der Europäischen Union in einem ersten Teil beschrieben, inklusive der Interessen der beteiligten Akteure und dann Hindernisse für eine weitgehendere Rüstungskooperation aufgezeigt. Im folgenden Teil werden die Organisationen der europäischen Rüstungskooperation vorgestellt und deren Arbeit beleuchtet. Anschließend findet sich eine Analyse, wie sich die Arbeit dieser Organisationen auf die Kooperation auswirkt und zukünftig auswirken wird. Dazu wird den jeweiligen Organisationen ein Typus^[15] zugeordnet und die Faktoren Output, Outcome und Impact der betrachteten Organisationen bewertet.

Die Wahl der vorgestellten Projekte erfolgte nach dem zugrunde liegenden Spieltypus, dem Kriterium der Relevanz des Projekts sowie danach, ob das Projekt typisch für die Arbeit der Organisation ist.

1.4 Definitionen

In dieser Arbeit werden einige zentrale Begriffe häufig verwendet. Diese werden im Folgenden definiert.

Kooperation: Zusammenarbeit unterschiedlicher Intensität, zeitlicher Dauer und Zielrichtung zwischen politischen Akteuren zur Erreichung eines gemeinsamen Ziels. Dies schließt im Rahmen dieser Arbeit explizit den grenzüberschreitenden Handel und Schaffung gesetzlicher Rahmenbedingungen ein.

Industriepolitik: Unter I. versteht man die gezielte Beeinflussung der sektoralen Produktionsstruktur eines Landes durch den Staat. Dabei sollen die Produktionsfaktoren entwickelt und optimal eingesetzt, die komparativen Vorteile gestärkt werden.^[16]

Rüstungspolitik: R. bezeichnet alle politischen Maßnahmen, die getroffen werden, um Rüstungsgüter zu erwerben oder neu zu entwickeln und um den Rüstungsmarkt und die Rüstungsindustrie zu steuern.

Sicherheit: S. bezeichnet einen politischen Zustand von Staaten, der frei von unvertretbaren Risiken für deren territoriale Integrität, die Autonomie und von Leib und Leben ihrer Staatsangehörigen ist.

Internationale Regime: Int. R. sind Zusammenhänge von impliziten oder expliziten Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren, an denen sich die Erwartungen von Akteuren in einem gegebenen Problemfeld der internationalen Beziehungen ausrichten.^[17]

Internationale Organisationen: Int. Org. sind zwischenstaatliche Institutionen, die gegenüber ihrer Umwelt aufgrund ihrer organschaftlichen Struktur als Akteure auftreten können und die intern durch auf zwischenstaatlich vereinbarten Normen und Regeln basierende Verhaltensmuster charakterisiert sind, welche Verhaltenserwartungen einander angleichen.^[18]

Gestaltungsanspruch: G. bezeichnet den Willen von Nationalstaaten auf andere Staaten, Gesellschaften oder das internationale System im Sinne der eigenen, nationalen Interessen und Werteordnung einzuwirken um einen präferierten Zustand herbeizuführen.

Rüstungstechnologische und -industrielle Basis (RTIB): Die RTIB ist eine volkswirtschaftliche Struktur aus Unternehmen, Forschungseinrichtungen, Militär und weiteren Organisationen, welche die eingesetzten Rüstungsgüter produziert und instand hält, sowie neue Technologien für die militärische Verwendung entwickelt.

1.5 Normative Überlegungen

Die Existenz von Rüstungskooperationen ist, legt man eine klassisch realistische Weltsicht von Vertretern wie Carr^[19] und Morgenthau^[20] zugrunde, ein äußerst unwahrscheinliches Phänomen, da Gewaltanwendung im internationalen System nicht wirkungsvoll ausgeschlossen werden kann und alle Staaten sich wegen des Sicherheitsdilemmas^[21] und des eigenen Machtstrebens in einem fortdauernden Kampf Jeder gegen Jeden befinden. Eine Aufgabe der vollständigen Autarkie und eine Kooperation im Sachbereich Sicherheit mit anderen Nationalstaaten scheint unter dieser Prämisse eher unwahrscheinlich. Allerdings haben die realistischen Theorien im Zuge der Entwicklung der EU und des gesamten, modernen Staatensystems an Bedeutung eingebüßt, und anderen Denkschulen wird nun mehr Erklärungskraft zugestanden.

Fragt man nach der normativen Dimension der Rüstungskooperation, also nach der Erwünschtheit, ist der Hinweis auf den Realismus, als Worst Case-Szenario angebracht, um die Konturen der Einzigartigkeit der Europäischen Union zu schärfen. Die Staaten der EU, als hoch integrierter Staatenverbund mit einem gemeinsamen Binnenmarkt auf dem Weg zur Fiskalunion^[22], leisten sich eine kostspielige Ausnahme von den geltenden Regeln des gemeinsamen Marktes. Schätzungen zufolge könnten sechs bis acht Milliarden Euro jährlich eingespart werden, wenn die Beschaffung von Rüstungsgütern nicht vom gemeinsamen Markt ausgenommen wären^[23]. Allein dieses monetäre Argument gebietet die deutliche Ausweitung der europäischen Kooperation in Rüstungsfragen und die Schaffung eines wirksamen Wettbewerbs in der europäischen Rüstungsindustrie.

Die wehrtechnische Industrie Europas verliert darüber hinaus zusehends an Bedeutung. So sank der Marktanteil europäischer Rüstungsunternehmen seit 1996 von 40% bis 2005 auf 30%.^[24] Die Interoperabilität der unterschiedlichen, nationalen Streitkräfte bleibt zugleich weiter mangelhaft^[25]. Daher scheint es dringend geboten, eine tiefere Integration herbeizuführen und die Zusammenarbeit bei Beschaffung und Entwicklung zu intensivieren, nicht zuletzt um Arbeitsplätze nachhaltig zu sichern und die Konkurrenzfähigkeit europäischer Unternehmen zu verbessern^[26].

1.6 Einschränkungen

Die europäische Rüstungs- und Verteidigungspolitik ist ein weites Feld. Auch das Feld der Kooperation im Rüstungsbereich ist weitläufig. Daher setzt diese Arbeit einen Fokus auf die Staaten Frankreich, Großbritannien, Italien, Spanien und Deutschland, da deren kombinierte Verteidigungshaushalte mehr als Dreiviertel der Verteidigungsausgaben der EU ausmachen^[27] und diese Staaten ebenfalls zu den größten europäischen Rüstungsgüterproduzenten gehören. In zeitlicher Hinsicht wird die Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht 1992 eine weitere Einschränkung bilden, da hier mit der Etablierung der GASP eine Zäsur erfolgte.

Der Einfluss der NATO und die transatlantische Rüstungskooperationen, beispielsweise mit den Vereinigten Staaten von Amerika (USA), werden nur mit geringer Detailtiefe betrachtet und nur dort angeführt, wo diese sich als unverzichtbar erweisen.

[...]

Anmerkung: Da diese Arbeit sehr viele Dokumente der grauen Literatur verwendet, wurde darauf verzichtet gängige Zitationsweise mittels Klammern im Fließtext zu verwenden, da es hier mehrfach zu Dopplungen kommen würde.

^[1]European Defence Agency 2011 – Defence Data 2010, 2011, S.3 ergänzt um die Verteidigungsausgaben Dänemarks in Höhe von ca. 3,09 Mrd. € zum Wechselkurs vom 31.12.2010, vgl. Dänisches Verteidigungsmininsterium; Defence expenditure, http://www.fmn.dk/eng/allabout/Pages/Defenceexpenditure.aspx , 23.06.2012

^[2] Vgl. Spiegel Online, Berlin hilft Nato mit Waffentechnik für Libyen-Krieg, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,770904,00.html , 23.06.2012

^[3] Der Euro Hawk ist eine unbemannte Überwachungsdrohne, die auf der amerikanischen Drohne Global Hawk basiert und für die Bundeswehr modifiziert wird.

^[4] Vgl. Sueddeutsche.de, Durchbruch für Militärtransporter A400M, http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/nach-langem-streit-durchbruch-fuer-militaertransporter-iami-1.10156 , 23.06.2012

^[5] Weise, Frank Jürgen Dr. h.c. 2010. Bericht der Strukturkommission der Bundeswehr Oktober 2010. Vom Einsatz her denken Konzentration, Flexibilität, Effizienz. Berlin. S.10

^[6] Weitere Beispiel für Verzögerungen und Probleme sind der A400M und der Eurofighter

^[7] ZDF Frontal 21 vom 30.11.2010, Tiger - die teure Fehlplanung

^[8] Ein Beispiel hierfür sind die unzureichenden Fähigkeiten im strategischen Lufttransport.

^[9] Hiermit sind vor allem Verteidigungsexperten innerhalb der nationalen Ministerien, der NATO, der EUMC und des EUMS gemeint.

^[10] Als Beleg für diese Aussage kann die Richtlinie 2009/81/EG der EU gelten, die in ihrem Vorwort folgende Begründung anführt: „Der schrittweise Aufbau eines europäischen Markts für Verteidigungsgüter ist für die Verbesserung der europäischen rüstungstechnologischen und -industriellen Basis und den Ausbau der zur Umsetzung der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik notwendigen militärischen Kapazitäten unerlässlich.“, vgl. Richtlinie 2009/81/EG, S.1

^[11] Vgl. Website EDA, http://www.eda.europa.eu/Aboutus/Whatwedo/Background, 23.06.2012

^[12] Übersetzt ins Deutsche heißt die Organisation Gemeinsame Organisation für Rüstungskooperation.

^[13] Diese Arbeit folgt dabei der Zusammenfassung des Neoinstitutionalismus in Rittberger, Volker und Bernhard Zangl. 1995. Internationale Organisationen. Geschichte und Politik. Hagen.

^[14] Ein Hegemon ist ein, innerhalb einer Staatengruppe, führender Staat. Das Vorhandensein eines Hegemons ist in einigen Theorien eine Bedingung für das Entstehen von internationalen Organisationen.

^[15] Der Neoinstitutionalismus unterscheidet drei Typen von internationalen Organisationen. Die Programmorganisation, die operative Organisation und die Verbundorganisation. Diese werden jeweils in die Ausprägungen stark und schwach unterteilt. Vgl. Rittberger, Volker und Bernhard Zangl. 1995. Internationale Organisationen. Geschichte und Politik. Hagen. S.44ff

^[16] Küchle, Hartmut. 2005. Die Neustrukturierung des deutschen Rüstungsmarktes als industriepolitische Aufgabe. Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung. S.13

^[17] Krasner, Stephen. 1983. Regimes and the Limits of Realism. Regimes as Autonomous Variables. In International regimes, Hrsg. Stephen D. Krasner, 355–367. Ithaca: Cornell University Press.

^[18] Rittberger, Volker und Bernhard Zangl. 1995. Internationale Organisationen. Geschichte und Politik. Hagen.

^[19] Carr, Edward H. 1964. The twenty years' crisis, 1919-1939;. An introduction to the study of international relations. New York: Harper & Row.

^[20] Morgenthau, Hans J. 1963. Macht und Frieden. Gütersloh: Bertelsmann.

^[21] Das Sicherheitsdilemma bezeichnet die paradoxe Situation, in der Maßnahmen, die der Erhöhung der Sicherheit von Staaten dienen, nicht von aggressiven Maßnahmen unterschieden werden können. Dies Ununterscheidbarkeit kann im internationalen System zu Rüstungswettläufen und kriegerischen Auseinandersetzungen und damit zum exakten Gegenteil des intendierten Ergebnisses führen.

^[22] Vgl. Spiegel Online, Sparen, sparen und kein Wachstum, http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/0,1518,802755,00.html , 23.06.2012

^[23] Hartley, K. 2006. Defence Industrial Policy in a Military Alliance. Journal of Peace Research 43: 473–489. S.473ff

^[24] 2007. SIPRI yearbook 2007. Armaments, disarmament and international security. Oxford: Oxford University Press. S. 348 und 1996. SIPRI yearbook 1996. Armaments, disarmament and international security. Oxford: Oxford University Press.

^[25] Chang, Fu-Chang. 2011. European Defence Agency. Motor of Strengthening the EU's Military Capabilities. European foreign affairs review 2011: 59–87. S.63

^[26] Chang, Fu-Chang. 2011. European Defence Agency. Motor of Strengthening the EU's Military Capabilities. European foreign affairs review 2011: 59–87. S.63

^[27] European Defence Agency. 2011. Defence Data of EDA participating Member States in 2009. Brüssel: European Defence Agency. S.2