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Die Perspektiven der Europäischen Kommission Verhandlungsverlauf und Reformvorschläge des Konvents

Hausarbeit (Hauptseminar) 2003 29 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Europäische Union

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Der Konvent und die Frage der Kommissionsreform
2.1 Die Nizza-„left-overs“ als Ausgangspunkt für den Konvent
2.2 Die Frage der Kommissionsreform im Verlauf der Konventsarbeit
2.3 Die Reformvorschläge des Konvents und ihre Bewertung
2.3.1 Der Bestimmungsmodus des Kommissionspräsidenten – Kleine, aber wichtige Demokratisierungsschritte
2.3.2 Die Machtbefugnisse des Kommissionspräsidenten- Zwischen Machtzuwachs und Ämterkonkurrenz
2.3.3 Die Zusammensetzung der Kommission – Verkleinerung nur um den Preis der ungewissen Zweiteilung
2.3.4 Das neue Amt des Außenministers der Union – Eine sinnvolle Ämterfusion mit großem Potential

3 Nach dem Konvent - Ausblick auf die Regierungskonferenz und die Vertragsratifikation

4 Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Die Berichterstattung der deutschen Medien zu Europa konzentrierte sich in den letzten Wochen auf zwei Themen. Zum einen wurde über die Fertigstellung des Entwurfes eines Vertrages über eine Verfassung für Europa durch den Konvent, seine Übergabe an den Europäischen Rat in Thessaloniki und die Kritik einiger Mitgliedsstaaten an Details des Entwurfes im Vorfeld der Regierungskonferenz berichtet. Zum anderen steht die Europäische Kommission wegen der sogenannten „Eurostat - Affäre“, bei der es um Unregelmäßigkeiten und den Missbrauch von Steuergeldern im Statistischen Amt der Europäischen Union geht, im Mittelpunkt des Medieninteresses. Die drei verantwortlichen Kommissare Pedro Solbes (Wirtschaft, Währungsangelegenheiten), Neil Kinnock (Verwaltungsreform) und Michaele Schreyer (Haushalt) stehen unter erheblichem öffentlichen und politischen Druck[1], seit sie die jahrelangen Missstände bei Eurostat zwar zugegeben, persönliche Konsequenzen aber abgelehnt haben. Die nicht selten vorgetragenen Forderungen nach Transparenz, Effizienz und Legitimität erweisen sich also nicht nur für die EU als ganzes, sondern insbesondere auch für die Kommission als ihrem supranationalen Organ einmal mehr als berechtigt. Gerade das Funktionieren der Kommission ist wegen ihrer elementaren Rolle als „Hüterin des Gemeinschaftsrechts“ und als „Motor der Integration“ und wegen der damit verbundenen vielfältigen Aufgaben (Wachen über die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts, Gewährleistung des ordnungsgemäßen Funktionierens und der Entwicklung des Gemeinsamen Markts) und Kompetenzen (Initiativmonopol, Durchführungsentscheidungen, Sekundärrechtsetzung, Ausführung des EG-Haushaltes) von essentieller Bedeutung für die Zukunft der Europäischen Union.[2]

Nach den negativen Schlagzeilen wegen des Fehlverhaltens einiger Kommissare in der Santer-Kommission 1999, die damals geschlossen zurücktrat[3], zeigen auch die neuen Vorfälle, dass eine Reform der Kommission dringend nötig ist. Der Mangel an Transparenz und an Effektivität ist evident. Zudem machen das oftmals beklagte Demokratiedefizit und die drohende Überforderung der bisherigen Institutionen in einer um zehn oder mehr Staaten erweiterten EU den Reformbedarf überdeutlich. Diese Erkenntnis bestimmte auch die „Erklärung zur Zukunft der Europäischen Union“, die die Staats- und Regierungschefs auf der Konferenz von Laeken vom 14./15. Dezember 2001 verabschiedeten.[4] Darin wurde nicht nur gefordert, dass die Union „demokratischer, transparenter und effizienter“[5] werden muss, sondern man entschied auch, dass aufgrund der schlechten Erfahrungen von Nizza, mit dieser Aufgabe nicht die Staats- und Regierungschefs, sondern erneut ein Konvent[6], die dafür notwendigen Reformvorschläge vorlegen solle. Dieser „Konvent zur Zukunft Europas“ wurde mit der Aufgabe betraut, „die wesentlichen Fragen zu prüfen, welche die künftige Entwicklung der Union aufwirft.“[7]

Nach 17 Monaten hat das Gremium am 18.Juli 2003 mit der Übergabe eines Vertragsentwurfes über eine Verfassung für Europa an die derzeitige italienische Ratspräsidentschaft seine Arbeit beendet. Dieser Entwurf, bestehend aus zwei Präambeln, 465 Artikeln, fünf Protokollen und drei Erklärungen, bündelt die bisherigen Verträge und verändert die derzeit enthaltenen Bestimmungen gerade in Bezug auf die institutionelle Architektur der Union zum Teil substanziell.

Im Mittelpunkt der vorliegenden Arbeit stehen die Reformvorschläge des Konvents zur Europäischen Kommission und zu den anderen Organen der Union, soweit diese die Kommission tangieren. Neben einer Darstellung des Verhandlungsverlaufs, wird auch der Versuch einer eigenen Bewertung der Ergebnisse vorgenommen, in den die ersten Beurteilungen aus der politikwissenschaftlichen Forschung einfließen. Die Reformvorstellungen des Konventsentwurfes sollen dabei an den in der Erklärung von Laeken gesetzten Ansprüchen Erweiterungsfähigkeit, Stärkung der Demokratie sowie mehr Transparenz des Systems und effizientere Entscheidungsfindung gemessen werden. Der Politikwissenschaftler Joachim Jens Hesse konstatierte aufgrund der dürftigen Ergebnisse des Europäischen Rats von Nizza im Dezember 2000, dass eine „normativ wie funktional akzeptable Gewaltenteilung“[8] in der EU noch in weiter Ferne sei. In einer aktuellen Überblicksdarstellung wird die Kommission daher als „governement-in-waiting“[9] charakterisiert. Im Rahmen der Bewertung der Konventsvorschläge soll auch der Frage nachgegangen werden, ob diese Befunde aufrechterhalten werden können oder ob der Konvent die Kommission mehr als das Exekutivorgan der Union herauskristallisiert hat, d.h. ob er einen weiteren Schritt auf dem Weg hin zu einer europäischen Gewaltenteilung getan hat?

Die Arbeit schließt mit einem Ausblick auf die Regierungskonferenz, die sich voraussichtlich ab Anfang Oktober mit dem Entwurf beschäftigen wird, und einer Einschätzung der Aussichten, die die Reformvorschläge betreffend die Kommission dort haben werden.

2 Der Konvent und die Frage der Kommissionsreform

2.1 Die Nizza-„left-overs“ als Ausgangspunkt für den Konvent

Wichtige Ansatzpunkte für eine Kommissionsreform hatten sich bereits in Nizza ergeben. Dabei waren nicht so sehr die dort beschlossenen Veränderungen des EG-Vertrages, sondern eher die Regelungen des „Protokolls über die Erweiterung der Europäischen Union“[10] von besonderer Bedeutung. Darin wurde die bereits in Amsterdam (1997) vorgesehene Option, wonach jeder Mitgliedsstaat nur noch einen Vertreter in die Kommission entsenden darf unter dem Druck der kleineren EU-Länder durchgesetzt (Art.4 Abs.1). Die fünf großen Länder Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Spanien verzichteten damit auf ihr bisher zustehendes Recht einen zweiten Kommissar zu stellen, sobald die ersten Beitrittsstaaten in der Kommission vertreten sein werden. Um die Handlungsfähigkeit der Kommission und eine sinnvolle Aufgaben-verteilung jedoch auch bei folgenden Erweiterungen zu sichern, wurde in Art.4 Abs.2 für den Fall, dass die Union mehr als 27 Mitgliedsstaaten umfassen wird die Aufgabe des „ein Land, ein Kommissar“ -Prinzips und ein Rotationsmodell beschlossen.[11] Die Einzelheiten der Rotation spezifizierte das Protokoll damals nicht weiter, ihre Festlegung wurde dem ER überantwortet. Allerdings wurden einige Grundprinzipien, wie demographische und geographische Gesichtspunkte, für die Besetzung der rotierenden Kommissarsposten festgelegt. Letztendlich aber vertagte der Europäische Rat in Nizza damit die Entscheidung über die zukünftige Kommissionsgröße. Ja man ging sogar von der in Amsterdam festgelegten Obergrenze von 20 Kommissionsmitgliedern wieder ab und nahm zunächst eine Ausweitung auf bis zu 27 Kommissare in Kauf. Manche Autoren vermuten, dass sich dahinter „eine gezielte Strategie des einen oder anderen Regierungsvertreters in Nizza verborgen haben“[12] könnte, mit der die Kommission gegenüber dem Rat geschwächt werden sollte. Allerdings wurde in Nizza die Machtposition des Kommissionspräsidenten durch verschiedene Vertragsänderungen verstärkt. Ihm wurde die „politische Führung“ der Kommission (Art.217 Abs.1 EGV) und das Recht zur Zuständigkeitsverteilung (Art.217 Abs.2 EGV) zugesprochen, „so that the current President is no longer simply ,first among equals’“.[13]

Im Ergebnis brachte Nizza einen gestärkten Präsidenten, aber eine für die Zukunft geschwächte Kommission hervor, wenn es bei den beschlossenen Regelungen zur Zusammensetzung und Größe der Kommission bleiben sollte.[14] Allerdings wurde dieses Thema, neben der Frage der Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen und einer neuen Stimmengewichtung im Rat, sehr schnell zu einem der „left-overs“ von Nizza, die nun durch den Konvent geklärt werden sollten, der sich im Februar 2002 konstituierte.[15]

2.2 Die Frage der Kommissionsreform im Verlauf der Konventsarbeit

Der Konvent setzte sich aus Vertretern der Staats- und Regierungschefs, der Bewerberländer, der nationalen Parlamente und des EP zusammen.[16] Die Kommissare Antonio Vitorino (Justiz und Inneres) und Michel Barnier (Regionalpolitik) vertraten die Europäische Kommission und brachten deren Vorstellungen in die Konventsverhandlungen ein.

Zunächst wurden durch den Präsidenten des Konvents Valéry Giscard d’Estaing elf Arbeitsgruppen eingesetzt. Diese beschäftigten sich u.a. mit den Themen Subsidiarität, Grundrechte und Verteidigung. Zu den zentralen Problemfeldern im institutionellen Bereich gab es allerdings keine Arbeitsgruppen, man vermutete dahinter die Strategie des Präsidenten die schwierigen Fragen zur Reform des europäischen Institutionengefüges für die Endphase des Konvents aufzuschieben. Thematisiert wurden einzelne institutionelle Aspekte dennoch in einigen der Arbeitsgruppen, vor allem in der Arbeitsgruppe IV (Einzelstaatliche Parlamente), in der Arbeitsgruppe IX (Vereinfachung) oder auch im Rahmen der Arbeitsgruppe VII (Außenpolitisches Handeln).

Bereits am 22.Mai 2002 legte die EK ein eigenes Positionspapier vor, dass weitreichende Reformvorhaben enthielt, sich aber noch für eine Bewahrung des institutionellen Gleichgewichts und der eigenen Unabhängigkeit aussprach.[17] Vorschläge zum Ernennungsverfahren und zur Zusammensetzung der Kommission wurden darin nicht gemacht. Diese legte der Kommissionspräsident dann im Juni 2002 dem Europäischen Rat in Sevilla vor. Danach sollte eine Zweiteilung der Kommission in Vizepräsidenten, die sich wöchentlich mit dem Kommissionspräsidenten treffen, und in einfache Kommissare, die nur noch einmal im Monat zur Koordination ihrer Aktivitäten zusammenkommen, vorgenommen werden. Wegen der ablehnenden Haltung der Staats- und Regierungschefs beim Europäischen Rat in Sevilla verzichtete die Kommission darauf die Vorschläge in den Konvent einzubringen.[18]

Die grundsätzlichen Präferenzen des Konventpräsidiums wurden durch den am 28. Oktober 2002 vorgelegten Vorentwurf eines Verfassungs-vertrags deutlich (CONV 369/02), in dem sich allerdings nur Artikel-überschriften und kurze Erläuterungen oder Optionen fanden. Als einzige greifbare Veränderung der institutionellen Architektur sah das Präsidium die Einrichtung eines Kongresses der Völker Europas (Art.19) vor.

Im Dezember 2002 veröffentlichte die Kommission ein neues Papier, in dem sie erstmals die Wahl des Kommissionspräsidenten durch das Parlament vorschlägt und die Notwendigkeit einer Kommissions-verkleinerung andeutet.[19]

Großes Aufsehen erregte dann die deutsch-französische Initiative vom 15. Januar 2003, in der neben einer Reihe von weitreichenden Veränderungen an allen Eckpunkten der Union auch die Verkleinerung der Kommission, die Wahl des Kommissionspräsidenten durch das EP und ein Europäischer Außenminister, der zugleich Vizepräsident der Kommission sein sollte, gefordert wurde.[20] Großbritannien und Spanien schalteten sich im Februar mit ihren Reformvorschlägen ein.[21] In ihrem Papier forderten die Regierungschefs Blair und Aznar „a strong and independent Commission“. Allerdings unterbreiteten sie weder Vorschläge zur Verkleinerung der EK, noch sahen sie eine wesentliche Veränderung im Bestimmungsmodus des Kommissionspräsidenten und eine Einbindung des Europäischen Außenministers in die Kommission vor.

Ende April 2003 wurden dann die Entwürfe der Artikel über die Organe der Union erstmals vorgestellt (CONV 691/03, CONV 709/03) und auf der 22. Tagung des Plenums am 15./16. Mai 2003 diskutiert.[22] Die zentralen Streitpunkte – Verkleinerung der Kommission und Wahl eines Präsidenten des Europäischen Rates durch das EP– wurden aber in schwierigen Sitzungen des Präsidiums selbst sowie in wechselnden Runden des Präsidiums mit einzelnen Gruppierungen im Konvent (Parteienfamilien, Europaparlamentarier, Regierungsvertreter) ausgefochten.

[...]


[1] „Prodi soll Affäre um Eurostat aufklären“, in: FAZ vom 29.08.2003, S.6; „ ,Die Verantwortlichen für die Eurostat-Affäre müssen gehen’ – Keine Nachsicht mehr für Mängel in der EU-Kommission/ Gespräch mit Hans-Gert Pöttering“, in: FAZ vom 25.08.2003, S.11; „Wieder sind Millionen verschwunden. Der Eurostat-Skandal weckt Zweifel an der Brüsseler Reformfähigkeit“, in: Die Zeit 31/2002, S.26.

[2] „The EU’s largest central administration and main policy manager, but also a source of political and policy direction.” Diese Feststellung von Peterson, College, S.71, macht die Vielfalt der Anforderungen an die Kommission deutlich.

[3] Siehe ausführlich dazu Peterson, College, S.77 ff. Zum Vertrauensverlust den die EK und andere europäische Institutionen dadurch in der EU-Bevölkerung erfahren mussten siehe: Niedermayer, Bevölkerungsorientierungen, S.145 f.

[4] Die Erklärung ist vollständig abgedruckt in: Läufer, Vertrag, S.367-377.

[5] Ebd. S.370

[6] Ein erster Konvent erarbeitete im Jahr 2000 die Charta der Grundrechte der EU.

[7] Läufer, Vertrag, S.375.

[8] Hesse, Thesen, S.113.

[9] Cini, Commission, S.42.

[10] Das vollständige Protokoll ist abgedruckt in: Läufer, Vertrag, S.313-317.

[11] Ohne Reform wäre die Kommission nach dem Beitritt der zwölf mittel- und osteuropäischen Staaten auf 33 Kommissare angewachsen.

[12] Dorau, Verfassungsfrage, S.136.

[13] Egeberg, Commission, S.139.

[14] Vgl. Monar, Kommission, S.120 ff.

[15] Vgl. Giering, Reformen, S.144.

[16] Eine ausführliche und übersichtliche Chronologie der Konventarbeiten findet sich bei Almut Metz und Kristina Notz, Von Nizza bis Rom – Eine Chronologie des EU-Reformkonvents, in; Giering, Reformkonvent, S.124-161.

[17] U.a. trat sie darin für die Verschmelzung der Verträge und für einen zweiteiligen Verfassungsvertrag ein. Siehe „Ein Projekt für die Europäische Union“, Mitteilung der Kommission vom 22.Mai 2002, KOM (2002) 247, dann CONV 229/02.

[18] Diedrichs, Jahrbuch, S.83 f.

[19] „Für die Europäische Union – Frieden, Freiheit, Solidarität“. Mitteilung der Kommission zur institutionellen Architektur, 4.12.2002, KOM (2002) 728, dann CONV 448/02.

[20] Vgl. Schröder, Gerhard/ Chirac, Jacques: Deutsch –französischer Beitrag zum Europäischen Konvent über die institutionelle Architektur der Union, Berlin, Paris 15.Januar 2003, dann CONV 489/03.

[21] Vgl. Aznar, Jozé Maria/ Blair, Tony: The Union Institutions, Madrid, London 27.Februar 2003, dann CONV 591/03.

[22] Den Synthesebericht zur Tagung siehe in CONV 748/03.

Details

Seiten
29
Jahr
2003
ISBN (eBook)
9783638242011
Dateigröße
540 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v20269
Institution / Hochschule
Freie Universität Berlin – Otto-Suhr-Institut
Note
1,7
Schlagworte
Perspektiven Europäischen Kommission Verhandlungsverlauf Reformvorschläge Konvents Zukunft Union

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