Bundesrat als Blockadeinstrument - Theorie und Realität

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess
2.1 Der Gesetzgebungsprozess der Bundesrepublik Deutschland
2.2 Zustimmungspflichtige Gesetze versus Einspruchsgesetze
2.2.1 Die unbestimmte Grenze der Zustimmungsbedürftigkeit

3. Der Bundesrat in der politischen Praxis
3.1 „Blockadepolitik“ beim Steueränderungsgesetz 1992
3.2 Bundesrat: Bundespolitik oder Vertretung von Länderinteressen?
3.3 „Blockadepolitik“ durch den Bundesrat – ja oder nein?

4. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Dem Bundesrat als eines der fünf ständigen Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutsch­land kommt die Funktion als föderatives Bundesorgan zu.^[1] Durch den Bundesrat werden die Länder an der Bildung des Bundeswillens beteiligt.^[2] Die Rechte des Bundesrates beinhalten im wesentlichen die staatlichen Aufgaben zwischen Bund und Ländern, dass heißt die Re­gelung der Gesetzgebungs-, Verwal­tungs-, und Rechtssprechungszuständigkeiten innerhalb und in Bezug auf die Europäische Union aufzuteilen und die Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern zu verteilen. Der Bundesrat bildet ein Gegengewicht zum Bundestag und der Bundesre­gie­rung und tritt als Bindeglied zwischen Bund und Län­dern auf, in dem er die Län­derinteressen gegenüber den Bundesinteressen vertritt. Eine Blockade der Bundespolitik soll hierbei verhindert werden und die Kompromissbe­reitschaft immer an erster Stelle stehen.

Das gerade dieses Idealbild oftmals nicht erreicht zu sein scheint, wird meistens den Folgen des Parteienwettbewerbs in einem Bundesstaat zugesprochen, in dem die Land­tagswahlen die Zusammensetzung des Bundesrates bestimmt.^[3]

„Da der Bundesrat eine relativ starke Zweite Kammer ist, deren Zustimmung für mehr als 60 Prozent aller Bundesgesetze erforderlich ist, ist seine parteipolitische Zusam­mensetzung wichtig. Wenn die Koalitionsmehrheit im Bundestag auch eine Mehrheit in der Länderkam­mer hat, ist die Umsetzung ihres Regierungsprogramms im Prinzip umso leichter. Wenn aber einer Bundestagsmehrheit eine aus den Bundestagsop­po­sitionsparteien zusammengesetzte Mehrheit im Bundesrat gegenübersteht, hat diese die Möglichkeit, durch den Bundesrat Op­positionspolitik zu betreiben, sogar die Bun­desgesetzgebung zu ‚blockieren‘.“^[4]

„Der Föderalismus funktioniert nicht mehr, wie er funktionieren soll“^[5], das behaupten zu­min­dest immer mehr Politiker, Journalisten und Politikwissenschaftler, aber auch in der Öf­fent­lichkeit wird dem Bundesrat zunehmend eine Blockadehaltung vorgeworfen und man macht ihn für die Reformträgheit der deutschen Politik verantwortlich.^[6]

In dieser Hausarbeit soll es darum gehen aufzuzeigen, welche theoretischen Mög­lichkeiten bestehen, den Bundesrat als Blockadeinstrument in der Bundesgesetzge­bung zu nutzen. Auf der anderen Seite soll der Bezug zu der politischen Realität her­gestellt werden und an Hand von einem dargestellten Beispiel die Frage geklärt werden, ob und in wieweit diese theoreti­schen Blockademöglichkeiten in der politischen Praxis genutzt werden. Um die Rolle des Bundesrates im komplexen Gesetzgebungssystem der Bundes­republik einordnen zu können, wird zunächst kurz die Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess beleuchtet. Im weite­ren wird auf die Gründe für die gestiegene Zahl von Zustimmungsgesetzen eingegan­gen, da dieses so nicht von den Verfassern des Grundgesetzes vorgesehen war. Dabei soll auch ver­sucht werden, die kontroversen Auslegun­gen für die Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen darzustellen. Nachdem die Grundlagen des Gesetzgebungsprozesses dargestellt sind, wird im folgenden Teil ein Beispiel für eine Blockadehaltungen im Bundesrat beschrie­ben und zwar am Fall der Erhöhung der Mehrwertsteuer im Steueränderungsge­setz von 1992. Mit diesem Beispiel im Hintergrund wird dann die Frage beantwortet, ob der Bundesrat von Parteipolitik bestimmt wird oder ob es hier letztendlich doch nur um die Wahrung und Durch­set­zung von Länderinteressen geht. Schließlich soll geklärt werden, ob und wie der Bundes­rat als Blockadeinstru­men­t genutzt werden kann.

2. Die Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess

2.1 Der Gesetzgebungsprozess der Bundesrepublik Deutschland

Die wichtigste Aufgabe des Bundesrates ist nach Art. 50 Grundgesetz die Mitwirkung an der Gesetzgebung. Der Bundesrat besitzt das Recht der Gesetzesinitiative, welche je­doch nur vom Bundesrat als Ganzem und nicht aus seiner Mitte ergriffen werden kann. Gesetzesvorlagen des Bundesrates sind durch die Bundesregierung dem Bundestag zuzuleiten.

Von besonderer Bedeutung ist jedoch das Recht des Bundesrates zur Stellungs­nahme zu jeder Regierungsvorlage, „dieses im sogenannten ersten Durchgang vor Weiterleitung der Regie­rungsvorlage an den Bundestag, wo der Bundesrat jederzeit Zutritt und Gehör finden kann – über das Recht zur Einberufung des Vermittlungs­ausschusses bis zum Recht des Einspruches und zum Recht der Zustimmung – die­ses bei Verfassungsänderungen, die eine Zustimmung von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates verlangen, sowie bei Gesetzesmaterien, die den föderativen Auf­bau des Bundes berühren und einzeln im Grundgesetz aufgeführt sind.“^[7] Diese zuletzt erwähnten Zustimmungsgesetze, also Gesetze bei denen die Interes­sen der Län­der in besondere Weise berührt werden, können nur durch eine aus­drückliche Zustimmung des Bundesrates in Kraft treten. Die Ablehnung einer Geset­zesvorlage dieser Art kann vom Bundestag nicht überstimmt werden. Lediglich über die Anrufung des Vermittlungsausschus­ses durch den Bundesrat, der Regierung oder dem Bundestag, kann hier noch eine Eini­gung erzielt werden.

Aus den Einzelbestimmungen des Grundgesetzes lassen sich drei Gruppen von Ge­setzen bil­den, die die Zustimmung des Bundesrates benötigen. Zum einen benötigen Gesetze, die die Verfassung ändern eine Zweidrittelmehrheit des Bundesrates, weiterhin zustimmungspflichtig sind Gesetze, die das Finanzauf­kommen der Länder berühren, wie zum Beispiel Steuerge­setze, an deren Aufkom­men die Länder oder Gemeinden beteiligt sind. Die dritte und zahlen­mäßig am stärksten vertretene Gruppe, ist die Art von Gesetzen, die in die Verwaltungshoheit der Länder eingreifen. Beinhaltet ein Gesetz auch nur eine Regelung, die die Verwaltungsho­heit der Länder betrifft, so ist das ganze Ge­setz durch den Bundesrat zustimmungspflichtig.^[8] „Der verfassungspolitische Rang und die Bedeutung des Bundesrates ergeben sich [also, T.S.] hauptsächlich aus dem Mitentscheidungsrecht bei den Zustimmungsge­setzen. Dieses Recht verleiht dem Bundesrat großen Einfluß auf die Gesetzgebung, denn in der Praxis sind etwa die Hälfte der Bundesgesetze Zustimmungsgesetze.“^[9]

Aber auch bei den Einspruchsgesetzen hat der Bundesrat ein Mitspracherecht und seine Stel­lung ist auch hier relativ stark. Auch ein Einspruch des Bundesrates kann für die Regie­rung eine Hürde sein: „Denn es fällt einer Regierungsmehrheit häufig nicht leicht, die Mehrheit der Mitglie­der des Bundestages (nicht nur der Anwesen­den!) zu mobilisieren, die erforderlich ist, um den Einspruch zurückzuweisen.“^[10] „Wird nämlich ein Einspruch vom Bundesrat mit einer 2/3 Mehrheit eingelegt, so be­darf die Zurückweisung durch den Bundestag nach Art. 77 Abs. 4 GG einer Mehrheit von 2/3 der Abstimmenden, mindestens aber der Mehrheit der Mitglie­der des Bun­destages. Das heißt es muß sowohl die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bun­destages als auch die 2/3-Mehrheit der Abstimmenden erreicht werden.“^[11] Diese Hürde erscheint oftmals als sehr hoch.

„Alles in allem reicht daher die Vetomacht des Bundesrates so weit, dass gegen ihn das Land kaum regierbar scheint.“^[12] Diese Aussage von Rudzio spiegelt genau die Meinung wieder, die in Politik und Öffentlichkeit weit verbreitet ist.

2.2 Zustimmungspflichtige Gesetze versus Einspruchsgesetze

„Das politische Gewicht des Bundesrates hat sich im Laufe der Zeit ganz anders entwickelt, als bei der Schaffung der Verfassung angenommen wurde.“^[13]

Diese Aussage läßt sich durch einen Vergleich der Intention der Verfassungsgeber im Jahre 1949 mit der Verfassungswirklichkeit von heute belegen. Der Verfassungsgeber war ur­sprünglich davon ausgegangen, dass Einspruchsge­setze die Normalität sein werden und Zu­stimmungsgesetze die Ausnahme bilden. Schließlich heißt es in Art. 50 Grundgesetz, dass die Länder bei der Gesetzgebung „mitwirken“ und nicht, dass sie gleichberechtigt entscheiden.^[14]

„Carlo Schmidt betonte in seiner Rede vor dem Hauptausschuß, dass der Bundesrat neben dem Bundestag keine volle Gleichberechtigung besitze. Entsprechend sollte der Bundesrat Gesetze durch Verweigerung seiner Zustimmung auch nur dann zu Fall bringen können, wenn diese Gesetze das föderative System verschieben.“^[15]

Die Verfassungsgeber von 1949 gingen davon aus, dass etwa 10% der Gesetze Zu­stimmungs­gesetze seien, was sich auch anfänglich bewahrheitete. Mittlerweile hat die Zahl der zustim­mungsbedürftigen Gesetze aber fast 60% erreicht.^[16] Grund für diese Verschiebung ist unter anderem, dass etwa die Hälfte aller Grundge­setzänderungen seit 1949 Fragen des Föderalis­mus betrafen, sich die Gesetzge­bungszuständigkeit des Bundes auf Kosten der Länder erwei­tert hat und dadurch der Katalog der Zustimmungsbereiche des Bundesrates von etwa 30 auf ca. 60 Positio­nen angeschwollen ist.^[17]

Der Bund hat vor allem im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung seine Zustän­digkeiten sehr weit ausgelegt, was unter anderem mit dem Grundsatz der „Gleichwer­tigkeit der Lebens­verhältnisse im Bundesgebiet“ nach Art. 72 Abs. 2 Grundgesetz begrün­det wird.^[18] „Das vom Grundgesetz vorgesehene Nebeneinander von Bund und Län­dern im Bereich der konkurrie­renden und der Rahmengesetzgebung ist in der Praxis nicht verwirklicht worden. Die konkur­rierende Gesetzgebung hat der Bund fast voll­ständig an sich gezogen.“^[19] Diese Entwicklung der sechziger und siebziger Jahre ist zwar mittlerweile wieder rückläufig, trotzdem macht sie die rege Wahrnehmung von legislativen Bundes­ratsbefugnissen durch die Bundesländer ver­ständlich.^[20]

Fromme sowie auch Rudzio sehen den Hauptgrund jedoch woanders: „Das große ‚Einfalls­tor‘, welches der Bundesrat für die Vermehrung der Zustim­mungsgesetze genutzt hat, ist Art. 84 Abs. 1 GG, welcher Gesetze zustimmungs­pflichtig macht, wenn sie [die, T.S.] ‚Ein­rich­tung der Behörden‘ und das ‚Verwal­tungsverfahren‘ der Länder betreffen.“^[21]

Si­cherlich trägt der Bundestag zur Verschiebung mit bei, da dieser sich nicht damit zu­rückge­halten hat, Regelungen des Verwaltungsverfahrens zu treffen. Art. 84 Abs. 1 Grundgesetz hat sich in der Praxis als die wichtigste Norm für die Begründung der Zustimmungsbedürftigkeit erwiesen, da sehr häufig Bundesgesetze die Einrich­tung von Behörden oder das Verwaltungs­verfahren in den Ländern regeln müssen.^[22]

Über die Grenzen der Zustimmungsbedürftigkeit herrscht seit langem ein „verfas­sungsrechtli­cher Grabenkrieg“^[23] zwischen Bundestag und Bundesrat, der sich späte­stens vor dem Hinter­grund der sozialliberalen Mehrheit im Bundestag und einer CDU/CSU- Vorherrschaft im Bundesrat ab 1972 verschärfte.^[24]

2.2.1 Die unbestimmte Grenze der Zustimmungsbedürftigkeit

Grundsätzlich ist es so, dass jede Gesetzgebungsmaterie, die unter die Zustim­mungsbedürf­tigkeit fällt, im Grundgesetz ausdrücklich erwähnt sein muß.^[25] Dieses sogenannte Enumerati­onsprinzip soll dazu führen, dass der Bundesrat, „wenn er sein Zustimmungsrecht geltend machen will, einer Abstützung auf eine ausdrückli­che Verfassungsnorm bedarf, aus der her­aus er sein Recht legitimieren muß.“^[26]

Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch mit einigen Urteilen dafür gesorgt, dass das Enume­rationsprinzip aufgelockert wurde und nunmehr die Zu­stimmung des Bundesrates nicht nur dann erforderlich ist, wenn es das Grundgesetz ausdrücklich vorschreibt, sondern auch dann, wenn das Grundgesetz dem entspre­chend zu interpretieren ist.^[27] Aber auch die Frage, inwie­weit ein Gesetz allein deshalb zustimmungspflichtig ist, wenn es ein mit Zustimmung des Bun­desrates ergangenes Gesetz ändert, ist umstritten. Das Bundesverfassungsgericht hat mit sei­ner Entscheidung vom 25.06.1974 zum Änderungsgesetz zur Rentenversicherung erklärt, dass nicht, wie vom Bundesrat oftmals behauptet, jede Änderung oder Erneuerung eines zu­stim­mungspflichtigen Gesetzes uneingeschränkt der Zustimmung des Bundesrates bedürfe.

[...]

^[1] Vgl. Reuter, Konrad, Bundesrat und Bundesstaat – Der Bundesrat der Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl., Berlin, 2001, S. 6.

^[2] Vgl. Artikel 50 GG [Aufgaben]: „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.“

^[3] Vgl. Hough, Daniel/ Jeffrey, Charlie, Landtagswahlen: Bundestestwahlen oder Regionalwahlen?, in: Zparl, 1/2003, S. 80.

^[4] Ebd..

^[5] o.V., Grüne Sager für Bundesratsreform, in: taz, 27.08.2003, S. 7.

^[6] Vgl. Darnstädt, Thomas, Die enthauptete Republik –Warum die Verfassung nicht mehr funktioniert, in: Der Spiegel, 20/2003, S. 38-49.

^[7] Vonderbeck, Hans- Josef, Der Bundesrat – ein Teil des Parlaments der Bundesrepublik Deutschland?, Meisenheim am Glan, 1964, S. 79.

^[8] Reuter, Konrad, a.a.O., S. 38f.

^[9] Ebd., S. 42.

^[10] Rudzio, Wolfgang, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl., Opladen, 2000, S. 322.

^[11] Rüdiger, Vera, Parteipolitische Mobilisierung des Bundesrates durch die CDU/CSU – Das Verhältnis von Bund und Ländern in der praktischen Arbeit des Bundesrates , in: Seeliger, Rolf (Hrsg.), Der Bundesrat als Blockadeinstrument der Union, München, 1982, S. 31.

^[12] Rudzio, Wolfgang, a.a.O..

^[13] Schmidt, Manfred, Fatale Folgen für die Demokratie, in: Seeliger, Rolf (Hrsg.), Der Bundesrat als Blockadeinstrument der Union, München, 1982, S. 36.

^[14] Vgl. Dolzer, Rudolf/ Sachs, Michael, Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat – Entwicklungsstand und Reformbedarf, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Berlin/New York, Nr. 58, 1999, S. 15.

^[15] Schmidt, Manfred, a.a.O..

^[16] Ebd..

^[17] Vgl. Dolzer, Rudolf/ Sachs, Michael, a.a.O..

^[18] Vgl. Rudzio, Wolfgang, a.a.O., S. 370f.

^[19] Pfitzer, Albert, Der Bundesrat – Mitwirkung der Länder im Bund, 3. Aufl., Heidelberg, 1991, S. 76.

^[20] Vgl. Rudzio, Wolfgang, a.a.O..

^[21] Fromme, Friedrich Karl, Gesetzgebung im Widerstreit - Wer beherrscht den Bundes­rat? Die Kontroverse seit 1969, 2. Aufl., Stuttgart, 1980, S. 154.

^[22] Vgl. Ziller, Gebhardt, Zum Spannungsverhältnis zwischen Bundestag und Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren, in: Wilke, Dieter/ Schulte, Bernd (Hrsg.), Der Bundesrat – Die staatsrechtliche Entwicklung des föderalen Verfassungsorgans, Darmstadt, 1990, S. 338.

^[23] Fromme, Friedrich Karl, a.a.O., S. 158.

^[24] Vgl. Rudzio, Wolfgang, a.a.O., S. 321.

^[25] Ebd., S. 320.

^[26] Limberger, Gerhard, Die Kompetenzen des Bundesrates und ihre Inanspruchnahme, Berlin, 1982, S. 28.

^[27] Ebd., S. 28f.