Brasilien - Eine Gratwanderung der Stadtplanung zwischen Metropole und illegaler Siedlung

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Bau- und Planungsrecht in Brasilien
2.1 Planungskompetenzen
2.2 Planverfahren
2.3 Beteiligungen der Öffentlichkeit und der Behörden
2.4 Bauleitpläne

3 Zukünftige Herausforderungen
3.1 Siedlungen subnormais
3.2 Megastaudamm Belo Monte

4 Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

1 Einleitung

Mit dem Einsetzen der Industrialisierung waren die Städte ab der Mitte des 19. Jahrhunderts in Europa mit einer Anzahl von Negativentwicklungen im städtischen Raum konfrontiert. Die zunehmende hohe Dichte der Städte durch den stetigen Zuzug von peripheren und arbeitsuchenden Bevölkerungsschichten, das ungeordnete Nebeneinander von verschiedenen Funktionen zu Lasten von Natur, Freiraum und Gesundheit und die soziale Ungleichheit in der Verteilung des städtischen Bodens waren Herausforderungen, die nur mit der Schaffung einer umfassenden gesetzlichen Grundlage reglementiert und hinsichtlich einer geordneten Stadtentwicklung gesteuert werden konnten. In Deutschland gilt hierfür als rechtliche Grundlage das Baupolizeirecht, dass alle bestehenden Rechtsvorschriften im Sinne des öffentlichen Baurechts in sich vereinte, sich aber nur auf die ordnungsrechtlichen Anforderungen an die zu errichteten oder bereits bestehenden Gebäude bezog.^[1] Mit dem Fortschreiten der Industrialisierung im 19. und 20. Jahrhundert intensivieren sich soziale und räumliche Konflikte in den Städten. Raumnot, Umweltverschmutzung und soziale Segregation wachsen konstant mit dem Grad der Urbanisierung. Die Steuerungskapazität des Baupolizeirechts stieß angesichts der unhaltbaren baulichen Unordnung bald an ihre Grenzen. Mit den Fluchtliniengesetzen aus Baden (1868) und Preußen (1875) wurden Anfänge des Planungsrechtes geschaffen, die durch ihre Vorschriften Instrumente für eine geregelte Stadtentwicklung boten und deren Planung, Durchführung und Sicherung zum Gegenstand hatten. In den späteren Jahren erfolgte eine Vereinfachung auf dem Gebiet des Städtebaurechts, jedoch wurden kaum Anpassungen an sich verändernde zeitliche und staatsrechtliche Rahmenbedingungen getroffen. Erst mit dem Bundesbaugesetz von 1960 wurden wesentliche Grundlagen des Städtebaurechts festgesetzt, die bis heute ihre Gültigkeit behalten haben. Jedoch erfolgt nun in wichtigen Bereichen eine Novellierung an neue wichtige Ziele und Leitbilder der Stadtentwicklung in Bezug auf Gesellschaft und Umwelt wie z.B. der Klimaschutz oder das Prinzip der Nachhaltigkeit.

Die Entwicklung der brasilianischen Stadtplanung vollzog sich in veränderten politischen, wirtschaftlichen und sozialen Bahnen als in Deutschland. Nach mehr als drei Jahrhunderten unter portugiesischer Herrschaft, gewann Brasilien seine Unabhängigkeit im Jahre 1822, wobei das monarchische System der Regierung bis zur Abschaffung der Sklaverei 1888 und der anschließenden Ausrufung der Republik durch das Militär im Jahr 1889 aufrechterhalten wurde. Die Sklaven waren eine gesellschaftliche Gruppe, die in der Hierarchie der rigiden Sozialstruktur der ehemaligen Kolonie an unterster Stelle stand. An oberster Stufe standen die Großgrundbesitzer, die urbanen Kaufleute und die Sklavenhändler. Mit dem Verbot des Sklavenhandels (1851) und dessen Abschaffung im Jahr 1888 wurde ein Arbeitskräftepotenzial aus Lohnarbeitern frei gesetzt, das nun vom Land in die Stadt zog und Brasilien innerhalb von einem Jahrhundert urbanisierte. Von 1890 bis 1991 wuchs die Bevölkerung von 14 Millionen Einwohner auf 142 Millionen Einwohner und lebte 1960 weniger als die Hälfte der Bevölkerung in den Städten, so waren 1980 fast 70% der Brasilianer in den urbanen Regionen ansässig.^[2] Der Wandel des rechtlosen Sklaven zum freien Lohnarbeiter zu Anfang des 20. Jahrhunderts führt zu einem neuen Phänomen in den brasilianischen Städten. Es entstanden sogenannte Cortiços – Arbeiterviertel. Zuerst im Zentrum, neben den herrschaftlichen Wohnvierteln gelegen, werden diese später mit der Einführung eines „Zonierungsplanes“ an die Peripherie der Stadt gedrängt, um „die Zentren [...] von den Proletariern [zu reinigen].“^[3] Soziale und räumliche Vorstellungen werden hierarchisiert und miteinander verbunden. Eine andauernde Problematik aus dem „Zonierungsplan“ hat sich bis heute erhalten – die illegalen Siedlungen. Während in Deutschland jedoch erst rechtliche Normierungen als Grundlage für die Stadtplanung getroffen wurden sind, konstatiert Marrara in seinen Buch „Planungsrechtliche Konflikte in Bundesstaaten“, dass „die Entwicklung des Planungsrechtes in Brasilien […] nicht mit der Verstädterung und räumlichen Entwicklung des Landes direkt verbunden zu sein [scheint].^[4] Und auch Santos deutet an, dass es keine homogene ordnungsrechtliche Basis für die Stadtplanung in Brasilien zu geben schien, sondern anfängliche rein ideologische Prämissen den Vorrang bei der Ausgestaltung und der Entwicklung der brasilianischen Stadt gegeben worden sind.^[5] In den verschiedenen Bundesstaaten sind, auch auf der Stadtebene, vereinzelte Vorschriften zur Reglementierung zur Physiognomie der Stadt und ihrer Entwicklung erlassen wurden, erst mit dem Erlass der neuen Verfassung (CR - Constituição da República federativa do Brasil) von 1988 wurde „das raumbezogene Planungsrecht als ein einheitliches Rechtsgebiet für das ganze Land“^[6] eingeführt. Durch die neue Verfassung wird die Stellung der Länder und Gemeinden gestärkt, da sie nun örtliche Angelegenheiten auf lokaler Ebene wahrnehmen und eigenverantwortlich regeln können, während der Bund im Bereich der Raumordnung planend handeln sollte.

Gegenstand dieser Arbeit ist die vergleichende Analyse des Planungsrechtes und des herrschenden Planungsverständnisses der beiden Länder. Dabei soll untersucht werden, inwieweit die Tragfähigkeit der Ausführungen über die Planung, Durchführung und Sicherung der städtebaulichen Entwicklung in den brasilianischen Städten erhalten bleiben kann, um sich den gegeben Herausforderungen der Zukunft in Hinsicht auf die soziale Funktion der Stadt, Nachhaltigkeit und Klimaschutz stellen zu können. Sind die Ausführungen in ihrem bestehenden Grad an Tiefe ausreichend für eine raumbezogene Entwicklung? Ist Brasilien ein Best-Practice-Beispiel, das zeigt, dass auch Stadtplanung möglich ist, wenn rahmenrechtliche Vorgaben zu Bedingungen, Aufgaben und Leitvorstellungen nur in einem schwach definierten Konsens existieren? Dabei wird im folgenden Kapitel das brasilianische Planungsrecht in Hinblick auf Planungskompetenzen, Planungsstufen und Verfahren sowie auf die Beteiligung der Öffentlichkeit untersucht, um im 3. Kapitel die Dynamik an das brasilianische Stadtplanungsrechts anhand von zwei aktuellen Herausforderungen darzustellen. Im letzten Kapitel erfolgt eine kurze Zusammenfassung der gewonnenen Erkenntnisse.

2 Bau- und Planungsrecht in Brasilien

In Deutschland wurde mit dem Baugesetzbuch ein gesetzlicher Rahmen für die Herausbildung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung von Städten und Gemeinden geschaffen. Das Baugesetzbuch definiert die wichtigsten stadtplanerischen Instrumente, die den Gemeinden die Möglichkeit gibt, die örtliche Bauleitplanung in eigener Verantwortung ortsspezifisch auszugestalten. Diese Kompetenz wird den Gemeinden gemäß Art. 28 II GG garantiert. Die kommunale Planungshoheit wird nur dahingehend beeinflusst, dass die kommunale Ebene sich an die vorgegeben rechtlichen Grundlagen, Ziele und Leitbilder der ihr übergeordneten Ebene zu richten hat gemäß §1 Abs. 4 BauGB:

„Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.“

Jedoch bleibt den Gemeinden die kommunale Selbstverwaltung dahingehend erhalten, dass diese auf eigene ortstypische Verhältnisse und Entwicklungen eingehen und Pläne eigenverantwortlich festsetzen können. Mit dem zweigliedrigen Staatsaufbau nach Art. 20 I GG werden Bund und Länder als zwei politische Ebene gedeutet und teilen sich exekutive, legislative und judikative Aufgaben. Zwischen Bund und Länder werden die Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 70, 71 und 72 GG geregelt, wobei auch hier die klar zu definierende ausschließliche Gesetzgebung z.B. Luftverkehr, Nutzung der Kernenergie etc. dem Bund vorbehalten ist und dieser der Länderebene durch Leitvorstellungen, raumordnungspolitische Orientierungsrahmen oder Grundsätze Vorgaben für die landesplanerische Entwicklung festlegt. Im Gegensatz zu Deutschland gibt es neben der Verfassung noch zwei regelnde Gesetzeswerke, die sich mit dem Thema der Stadtplanung in Brasilien beschäftigen und Rechte, Pflichten und Prinzipien zu Städtebau und Planverfahren konstituieren. Zum Einen das Bundesgesetz Nr. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), es regelt im engeren Sinne die verfassungsrechtlichen Bestimmungen im Bereich der Städtebaupolitik basierend auf dem Art. 182^[7] der brasilianischen Verfassung und legt alle Vorschriften hinsichtlich der öffentlichen Ordnung, sozialer Interessengruppen über die Nutzung von städtischen Eigentum zugunsten des Gemeinwohls, der Sicherheit und dem Wohlergehen der Bürger, der Umweltbilanz und der partizipativen Planung fest. Dabei zielt Art. 2 ECid auf eine vollkommene Entwicklung der sozialen Funktion der Stadt und des städtischen Eigentums. Das Bundesgesetz Nr. 9.784/1999 (Lei de processo administrativo federal) regelt die grundlegenden Vorschriften für Verwaltungsverfahren innerhalb der direkten und indirekten Staatsverwaltung. Dies beinhaltet auch die Verfahrensweisen ähnlich der Planstufen für die Planaufstellung in Deutschland.

2.1 Planungskompetenzen

Mit der Verfassung legen die Art. 1, 18 und 30 CR ein dreigliedriges Föderalismussystem durch die drei Verwaltungseinheiten Bund, Bundesstaaten und Kommunen fest. Zuoberst steht die União (Bund), die ganz Brasilien umfasst, gefolgt von den Estados (Bundesstaaten). Diese wird durch folgende Verwaltungsstruktur gegliedert: 5 Verwaltungsregionen mit insgesamt 26 Bundesstaaten und einem Bundesdistrikt, mit 5.560 Gemeinden (municípios), die die unterste Verwaltungsebene bilden. Der Hauptort mit dem Verwaltungssitz des Munizips hat den Status einer cidade (Stadt). Der Regierungssitz (Distrito Federal do Brasil) besitzt eine Sonderstellung im Verwaltungsgefüge des Landes, denn ihr untersteht nur eine einzige Gemeinde – Brasilia. Dadurch kann der Distrikt nach Art. 32 § 1 CR sowohl administrative Aufgaben eines Bundesstaates übernehmen, als auch kommunale Aufgaben. Gemäß Art. 1^[8] und 18^[9] CR stehen Bund, Bundesstaaten und Gemeinden verfassungsrechtlich im Gleichrang und teilen sich gesetzgeberische und exekutive Zuständigkeiten. Die Verfassung regelt dabei im besonderen Sinne die ausschließlichen Aufgaben und Gesetzgebungen der jeweiligen Verwaltungseinheit. Dem Bund kommen dabei folgende Aufgaben zu:

- Vorbereitung/Aufstellung/Durchführung nationaler & makroregionalen „Raumordnungsplänen“ und Pläne für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung gem. Art. 21 IX CR
- Pläne gegen Überschwemmung und Dürren gem. Art. 21 VXIII CR
- Erlass von Richtlinien der Stadtentwicklung, Wohnungswesen und Beförderung gem. Art. 21 XII CR
- Aufstellung von nationalen, regionalen und sektoralen interdisziplinären Entwicklungsplänen, die durch Bundesgesetz erlassen werden.

Desweiteren ist der Bund als einzige Verwaltungsebene dazu berechtigt, Rechtsnormen für folgende Zuständigkeiten zu erlassen: Telekommunikation, Energie, Gewässer, Postwesen, Beförderung/Verkehr, Organisation von Häfen und Flughäfen. Die Bundesstaaten erfüllen zusammen mit dem Bund subsidiäre Kompetenzen, neben einigen anderen Fachdisziplinen, auch im Bereich des Städtebaurechts. Allerdings steht eine hierarchische Kompetenzgültigkeit wie in Deutschland, gem. Art. 31 GG Bundesrecht geht Landesrecht vor, zur Verfügung. In Art. 24 § 1 CR beschränkt sich die Befugnis des Bundes bei der konkurrierenden Gesetzgebung auf den Erlass von allgemeinen Normen, diese können jedoch durch notwendige Gesetze auf Bundesstaatenebene ergänzt werden bzw. beim völligen Fehlen eines Bundesgesetzes durch die Gesetzgebungsbefugnis der Bundesstaaten eigenverantwortlich erlassen werden. Mit Art. 24 § 4 CR wird eine Grundlage geschaffen, wonach das erlassene Gesetz auf Bundesstaatenebene durch eine später erfolgende allgemeine Normengesetzgebung der Union suspendiert werden kann. Unter der Verwaltung der Bundesstaaten fallen nach Art. 25 § 3 CR die Festsetzung von Ballungsräumen, Metropol-, Mikropolregionen, Gemeinden und die Aufstellung von mikroregionalen Raumordnungsplänen, sowie die Ausführung der Ländergesetze. Auch in Brasilien besteht für die Kommunen eine Selbstverwaltungsgarantie und folglich eine verfassungsrechtliche Planungshoheit im Bezug auf eine ausschließliche Gesetzgebung, sobald Regelungen über Angelegenheiten von gemeindlichem Interesse getroffen werden müssen. Dies bezieht sich sowohl auf die Reglementierung und Organisation der Bodennutzung als auch auf die lokale Raumentwicklung und die Aufstellung von einstufigen B-Plänen, den Plano Diretor, nach Art. 39 ff ECid. Im Vergleich zu Deutschland richtet sich theoretisch der Plano Diretor an die übergeordneten Raumordnungspläne des Bundes. Da aber jeglicher Hinweis auf eine Anpassungspflicht in der Verfassung, des ECid oder des LPA fehlt, muss angenommen werden, dass die Gemeinden auf Grund ihrer starken Stellung in der Praxis sich nicht definitiv an die Richtlinien des Bundes angleichen müssen. Im Gegensatz dazu muss zusammenfassend hinzugefügt werden, dass sich das Planungsrecht auf Grund des eher niedrigen Regulierungsgrades in den drei Gesetzeswerken von der raumbezogenen Planung in Deutschland mit dem ROG und BauGB unterscheidet. In der Konsequenz bedeutet das, dass Planungsträger und -behörden über einen breiten Ermessensspielraum verfügen und die Schaffung einheitlicher Entscheidungen im Planprozess erschwert werden können.

[...]

^[1] vgl. o.V.: Baugesetzbuch (BauGB), BauNVO, PlanZV, ImmoWertV und WertR, Raumordnungsgesetz, 42. Aufl. Stand 2010, Bd.5018, S. X

^[2] vgl. Costa, Sérgio: Das politische System Brasiliens, in: Stüwe/Rinke (Hrsg.): Die politischen Systeme in Nord- und Lateinamerika, Eine Einführung, Band 1101, S. 114

^[3] Santos, Paula (2004): Neue Instrumente der Stadtplanung in Brasilien. Das Ende der illegalen Stadt? Band 2, S.76

^[4] Marrara, Thiago (2009): Planungsrechtliche Konflikte in Bundesstaaten, Eine rechts-vergleichende Untersuchung am Beispiel der raumbezogenen Planung in Deutschland und Brasilien (Band 19), S. 59

^[5] Vgl. Santos (2004), Band 2, S. 77 f.

^[6] Marrara (2009), Band 19, S. 59 f.

^[7]Artikel 182. Stadtentwicklungspolitik. Die Stadtentwicklungspolitik, die von den Gemeinden im Rahmen der allgemeinen, im Gesetz festgelegten Richtlinien ausgeführt wird, soll die vollständige Entfaltung der sozialen Funktionen der Stadt vorantreiben und das Wohl ihrer Bürger gewährleisten.

^[8]Artikel 1. Gründung und Grundlagen der Föderativen Republik. Die Föderative Republik Brasilien in Gestalt des unauflöslichen Bundes der Staaten und Gemeinden und des Bundesdistrikts konstituiert sich als Demokratischer Rechtsstaat.

^[9]Artikel 18. Gliederung. Die politisch-administrative Ordnung der Föderativen Republik Brasilien umfasst die Union, die Staaten, den Bundesdistrikt und die Gemeinden. Alle sind, nach Maßgabe dieser Verfassung, autonom.