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Deutsche Atompolitik im Wandel: Welchen Unterschied machen die Parteien?

Bachelorarbeit 2011 55 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Theoretische Grundlagen
2.1 Social learning
2.2 Die Parteiendifferenzhypothese
2.3 Policy-Akteur-Systeme und Interessenkoalitionen
2.4 Zur Wirkung von Krisen
2.5 Medien, Information und Kommunikation

3 Rahmenbedingungen und Einstufung des Policy-Wandels
3.1 Policy-Wandel 2010: Klimaschutz, Wirtschaftlichkeit und Versorgungssicherheit
3.2 Policy-Wandel 2011: Deutschlands „Energiewende"

4 Interessenkoalitionen in der Kernenergiepolitik
4.1 Interessen der Akteure
4.2 Personelle Verflechtungen mit der Energiewirtschaft
4.3 Zugang zu Entscheidungsnetzwerken
4.4 Zwischenfazit I: Parteiendifferenz in den Interessenkoalitionen

5 Folgen von Fukushima für die Parteiendifferenz
5.1 Umweltpolitisches Problembewusstsein vor und nach Fukushima
5.2 Bürgermeinung zum Atomausstieg
5.3 Politbarometer vor den Landtagswahlen
5.4 Politische Kommunikation und Atomkraft-Moratorium
5.5 Zwischenfazit II: Parteienwettbewerb begrenzt Parteiendifferenz

6 Fazit

7 Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Vereinfachtes Modell des Policy-Akteur-Systems in der Kernenergiepolitik

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Als Japan am 11. März 2011 von einem Tsunami heimgesucht wurde und in den Tagen darauf das Reaktorunglück im Kernkraftwerk Fukushima-Daiichi seinen Lauf nahm, hatte die Bundesrepubli Deutschland bereits ein ernenergiepolitisch bewegtes Jahrzehnt hinter sich. Die rot-grüne Bundesregierung handelte im Jahr 2000 ein Ausstiegsszenario mit den großen Energiekonzernen aus; im Jahr 2002 trat die zugehörige Gesetzesnovelle in Kraft. Im Herbst 2010 beschloss die nunmehr schwarz-gelbe Bundesregierung unter Ausschluss der Beteiligung des Bundesrates und unter massiven Protesten unter anderem der Opposition und der Umweltverbände wiederum im Konsens mit den Energiekonzernen die Verlängerung der Laufzeiten der in Betrieb befindlichen deutschen Kernkraftwerke. Nach dem Rea torunglüc in Fu ushima war ein plötzlicher Positionswechsel derselben Bundesregierung zu beobachten, deren Auswirkungen zunächst ein dreimonatiges „Atom raft-Moratorium", das Einsetzen einer Ethi -Kommission und das Be enntnis zum schnellstmöglichen Ausstieg aus der Atomkraft waren. Auch der folgende Policy-Wandel lässt eine Angleichung der kernenergiepolitischen Positionen erkennen, wo vorher zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien zwar weitgehend Konsens über den grundsätzlichen Ausstieg, nicht aber über den Zeitrahmen und die genauen Rahmenbedingungen des Ausstiegsszenarios bestand.

Die Forschung (exemplarisch siehe Mez 2003, Egle/Ostheim/Zohlnhöfer 2003, Kern/Koenen/Löffelsend 2003) hat sich insbesondere zu Beginn des Jahrtausends bereits mit dem Politikfeld der Kernenergiepolitik in Deutschland befasst. Der Policy-Wandel unter der rot-grünen Bundesregierung im Jahr 2000, weg vom Bekenntnis zur Förderung der zivil genutzten Kernenergie hin zum Ausstieg aus derselbigen wird in der Literatur mehrfach als Zäsur bezeichnet (ebd.). Insbesondere die Parteiendifferenzhypothese, die erstmals Douglas A. Hibbs aufstellte, zeigte sich nunmehr auch auf einem umweltpolitischen Feld als ausgesprochen erklärungskräftig. Bis dato galt gerade die Umweltpolitik als exemplarisch für ein Politikfeld, in dem weniger parteipolitisch geprägtes Handeln denn Handeln aus Sachzwängen heraus zu beobachten war (siehe Seeger 2003). Das änderte sich mit dem Policy-Wandel unter SPD und Bündnis 90/Die Grünen, für das Politikfeld der Kernenergie machten die Parteien in der Tat „einen

Unterschied". Der Policy-Wandel vom Herbst 2010 sowie der Policy-Wandel des Frühsommers 2011 hingegen sind auf Grund der Aktualität der Ereignisse noch weitgehend wissenschaftliches Neuland. Wissenschaftlich spannend ist vor allem der Wandel im Jahr 2011, weil durch den Policy-Wandel die Parteiendifferenzhypothese für die Kernenergiepolitik nun doch wieder in Frage gestellt wird, wo sie eben noch erklärungskräftig schien (vgl. Böcher/Töller 2011: 95).

Die nach dem Machtwechsel 2009 regierenden Parteien CDU/CSU und FDP hatten sich bereits in ihren Wahlprogrammen für eine Laufzeitverlängerung der aktiven Kern raftwer e ausgesprochen und hielten dies im Koalitionsvertrag fest. Sie wurde im Oktober 2010 als Gesetzespaket mit der Kernbrennstoffsteuer und dem Energie- und Klimafonds beschlossen. Inwiefern dieser Policy-Wandel auf eine bestehende Parteiendifferenz zurückzuführen ist, die Parteiendifferenzhypothese also Erklärungskraft besitzt, soll im ersten Teil dieser Abhandlung untersucht werden. Meine Hypothese zu diesem ersten Policy-Wandel, ausgehend von der Parteiendifferenzhypothese, lautet wie folgt.

Hl: Die Parteiendifferenz zum Zeitpunkt der Laufzeitverlängerung lag vor allem darin, dass verschiedene Parteien bereit waren unterschiedliche Interessenkoalitionen einzugehen. So konnten sich in dieser Akteurskonstellation die Interessenvertreter der Energiekonzerne größeren Einfluss bei der Regierung verschaffen als unter Rot-Grün und die Policy zu ihrem Vorteil beeinflussen.

Den zweiten Teil der Untersuchung widme ich dem Policy-Wandel im Frühjahr/Sommer 2011, nach dem Reaktorunglück von Fukushima. Die Ethik-Kommission sollte während des Atomkraft-Moratoriums ein Szenario entwerfen, wie möglichst schnell aus der wirtschaftlichen Nutzung der Kernenergie in der Bundesrepublik ausgestiegen werden könne. Die Bundesregierung hielt sich in ihrem Ausstiegsplan weitgehend an die recht on reten Inhalte des Ethi ommissionsberichtes. Die neue Policy erinnert in einigen Punkten stark an die Policy von Rot-Grün 2000. Die Parteiendifferenzhypothese stößt hier scheinbar an ihre Grenzen. Das lädt dazu ein, zu analysieren, wie diese Angleichung der Positionen der Parteien zustande kommen konnte. Büßt die Parteiendifferenzhypothese hier an Erklärungskraft ein? Oder gibt es intervenierende Faktoren, um die sie erweitert werden muss, um diesen Wandel erklären zu können, wie Böcher und Töller (2011: 97) anmerken? Zur Beantwortung dieser Frage müssen zunächst die möglichen Gründe für den erneuten Policy-Wandel analysiert werden, für die ich drei Hypothesen aufstelle:

H2a:Die Katastrophe von Fukushima führte zu einem Positionswandel, weil das Ereignis einen politischen Lernprozess in Gang setzte.

H2b: Die Katastrophe von Fukushima führte zu einem Positionswandel, weil die Bundesregierung massive Wählerstimmenverluste bei den bevorstehenden Landtagswahlen befürchtete.

H2c: Der Positionswandel hat machtstrategische Gründe und soll in mittelfristiger Perspektive den Weg für die CDU ebnen, auf Bundesebene mit Bündnis 90/Die Grünen zu koalieren. Die massiven Wählerstimmenverluste beim kleinen Koalitionspartner FDP führten dazu, dass die CDU für die nächste Legislaturperiode damit rechnen muss, dass sie einen neuen Koalitionspartner braucht. Mit den erstarkten Grünen würde ein Bündnis aber nur dann funktionieren, wenn der größte Streitpunkt aus dem Weg geschaffen würde: die Frage um den Atomausstieg - eines der Kern- und Gründungsthemen der Grünen. Anlässlich der Katastrophe von Fukushima ließ sich dieses Hindernis strategisch aus dem Weg schaffen. (vgl. auch Kommentar in der SZ am 30.05.2011)

In der Abhandlung werde ich wie folgt vorgehen. Zunächst werde ich einige theoretische Grundlagen zum Politi lernen und zur Parteiendifferenzhypothese im Zusammenhang mit Interessenkoalitionen sowie zu der Konstellation von Akteuren in Policy-Akteur-Systemen vorstellen. In diesem Kapitel zur Theorie wende ich mich dann den theoretischen Grundlagen von Krisen und Katastrophen und deren Auswirkungen auf Policies zu - im vorliegenden Fall bringen die politischen Nachwir ungen eines solchen Ereignisses die Parteiendifferenzhypothese scheinbar an ihre Grenzen. Für die Untersuchung dieser Vermutung reduziere ich zunächst die Hypothesen 2a bis 2c auf diejenige, die unter theoretischen Gesichtspunkten an die Parteiendifferenzhypothese am ehesten anschlussfähig ist.

Ich werde dann die beiden fraglichen Policy-Wandel von 2010 und 2011 genauer untersuchen und jeweils zunächst anhand des Grades des Wandels einordnen. Wie schwer wiegt der Wandel jeweils überhaupt? Sprechen wir hier von Feinjustierungen oder weit reichenderem Wandel, gar paradigmatischer Art, wie es der Atom onsens unter Rot-Grün war (vgl. Kern/Koenen/Löffelsend 2003: 14, Mez 2003: 334)? Damit wird auch deutlich, welchen Grades die Parteiendifferenz in der Kernenergiepolitik überhaupt ist.

Anschließend wende ich mich der Analyse der unabhängigen Variablen, den Hintergründen des jeweiligen Wandels unter Berücksichtigung der Parteiendifferenzhypothese, zu. Im Falle des ersten Policy-Wandels erweitere ich diese entsprechend um die Betrachtung spezifischer Interessen oalitionen beim Zustande ommen von Policies. Bei der Betrachtung des zweiten Wandels, untersuche ich, inwiefern es Hinweise für die Richtigkeit meiner anfänglich aufgestellten und theoretisch an die Parteiendifferenzhypothese angeschlossenen Hypothese gibt. Mittels der Ergebnisse dieser Untersuchung önnen Er lärungs raft und Grenzen der Parteiendifferenzhypothese schärfer umrissen werden. Ich schließe mit einer Zusammenfassung und Bewertung der Ergebnisse.

Zur Abgrenzung und Spezifikation sei noch erwähnt, dass in der vorliegenden Abhandlung nur die zivile Nutzung der Kernenergie zu Zwecken der Stromerzeugung Gegenstand ist. Nicht behandelt wird hingegen der - ebenfalls dem Politikfeld Kernenergie und Umwelt zuzuordnende - Bereich der Endlagerung nuklearer Abfälle sowie der Wiederaufbereitung von Brennstäben.

2 Theoretische Grundlagen

Bevor ich mich den Gründen für den Policy-Wandel zuwende, muss die abhängige Variable, nämlich der Wandel selbst näher spezifiziert werden. Die Einschätzung geschieht mittels der Kategorien des Wandels im social learning-Konzept, das Peter A. Hall 1993 formulierte und das im Folgenden kurz vorgestellt wird. Anschließend wende ich mich den theoretischen Grundlagen der unabhängigen Variable - also den Gründen für den Wandel zu, unter Zuhilfenahme der Parteiendifferenzhypothese mit der Erweiterung um Policy- Akteur-Systeme und Interessenkonstellationen. Es folgt eine Einführung in die Theorie der Krisen und einige Betrachtungen zu Medien, Information und Kommunikation.

2.1 Social/earning

Peter A. Hall legte 1993 in einer Studie zum Wandel der britischen Wirtschaftspolitik von 1970 bis 1989 ein Konzept zur Einstufung des Grades von Policy-Wandel vor, das sich wegen seines Abstraktionsgrades auch auf andere Politikfelder übertragen lässt, insbesondere auf solche, in denen ein hohes Maß an Fachwissen von Experten gefragt ist - wie bei der Umwelt- und Energiepolitik. Hall beschreibt Policy-Wandel als Ergebnis eines Lernprozesses der politischen Akteure. Er definiert dieses social learning als „... deliberate attempt to adjust the goals or techniques of policy in response to past experience and new information. Learning is indicated when policy changes as the result of such a process. " (Hall 1993: 278)

Policies seien das Ergebnis sämtlicher systeminterner und systemexterner Fa toren, die die politischen Akteure berücksichtigen, wobei die Berücksichtigung selbst schon einen Lernprozess darstellt, wenn sie zur Änderung von Policies führt. Das könne auch bedeuten, dass ein gesellschaftlicher Lernprozess stattgefunden und sich somit eine Änderung der gesellschaftlichen Wahrnehmung eines politischen Problems geändert hat, was die politischen Akteure aufgreifen und es in eine Policy umsetzen. Man kann aus diesen Ausführungen Halls schließen, dass je stär er der Lerneffe t, desto weitreichender der Wandel, der sich in der Policy vollzieht. Zur Einstufung dieses Wandels hat Hall drei Kategorien von Lernen ausgemacht, die sich in drei Stufen von Wandel niederschlagen.

Der Wandel betreffe demnach entweder die der Policy zu Grunde liegenden Ziele oder Leitbilder (Wandel dritter Ordnung oder Paradigmenwechsel), die Instrumente zur Erreichung dieser Ziele (Wandel zweiter Ordnung) oder die Ausgestaltung der Instrumente zur Zielerreichung (Wandel erster Ordnung). Wandel erster und zweiter Ordnung gehöre zum politischen Alltagsgeschäft und führe nicht automatisch zum Wandel dritter Ordnung, welcher eher selten geschieht. Ein Wandel dritter Ordnung jedoch bringe automatisch einen Wandel erster und zweiter Ordnung mit sich.

Mit diesen drei Kategorien ist man in der Lage, einen Policy-Wandel grundsätzlich einzuordnen und festzustellen, wie weitreichend die Veränderung ist. Eine weitreichende Veränderung, also ein Wandel dritter Ordnung, ist das Ergebnis eines politischen Lernprozesses, der dem Umstand Rechnung trägt, das das bisherige Paradigma den gesellschaftlichen Außenbedingungen nicht mehr gerecht wird; dieser Wandel werde zwar politisch implementiert, sei nach Hall jedoch Folge eines breiteren gesellschaftlichen Lernprozesses. Wandel erster und zweiter Ordnung dagegen entspringe rein staatszentrierten Lernprozessen, also vor allem dem Lernen einzelner Akteure aus dem politischen Betrieb, die auf veränderte Bedingungen „experimentell" mit Policy- Veränderungen reagieren. Die lernenden Akteure seien dabei vor allem Experten auf der bürokratischen Ebene. Diese entscheiden auf Basis der Wirkung der bisherigen Policy, ob und wie diese verändert werden muss, um den bisherigen Zielen auf dem Politikfeld (beispielsweise der Energiepolitik) weiterhin gerecht zu werden. Diese scharfe Abgrenzung, die Hall für die Lernprozesse erster und zweiter Kategorie einerseits und dritter Kategorie andererseits trifft, will ich für meine Untersuchung auflockern. Denn die Grenzen zwischen staatszentriertem Lernen und gesellschaftlichem Lernprozess verschwimmen, wenn es um Policies geht, denen ein hohes Maß an öffentlicher Aufmerksamkeit zukommt. Gerade im Politikfeld Kernenergie, in dem es um ein öffentliches Gut - nämlich den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen aller - geht, und daher ein entsprechend hohes Potential für Mobilisierbarkeit besteht, ist es nur nahe liegend, dass eine eventuell emotional aufgeladene Öffentlichkeit größeren Einfluss auf Policy-Wandel (auch ersten und zweiten Grades) hat als in Politikfeldern mit geringer öffentlichen Aufmerksamkeit. Die Aufmerksamkeit, beispielsweise der Medien, die Hall als relevanten Lernfaktor beim Wandel dritter Ordnung ausmacht (ebd: 288 ff.), ist bei Themen, die öffentliche Güter betreffen, sicher höher als bei solchen, die nur Teilbereiche der Gesellschaft betreffen. Neben den Medien können darüber hinaus auch

Interessengruppen oder Parteienwettbewerb eine Rolle im Lernprozess politischer Akteure spielen. Dieser Einfluss beschränkt sich meines Erachtens aber nicht, wie Hall vermutet, auf Paradigmenwechsel, sondern betrifft alle Ebenen politischen Wandels. So kann auch ein Wandel ersten oder zweiten Grades durchaus auch deswegen angestoßen werden, weil in der Gesellschaft eine Mehrheit zur Änderung von Instrumenten oder settings vorhanden ist, ohne dass das Paradigma in Frage steht. Mehrheitliche Bürgermeinung schlägt sich in Demokratien auch auf Wahlergebnisse nieder, und so kann bei hinreichend großem Interesse der Bürger an der Änderung einer Policy auch ausreichend Druck vorhanden sein, Policy-Wandel ersten oder zweiten Grades einzuleiten. Dieser Wandel geht also nicht immer nur von Fachexperten aus. Auch Politiker, die „ihr Ohr am Wähler" haben, können solche Lernprozesse initiieren. Nichtsdestoweniger behalten die Kategorien von Hall ihre Gültigkeit bezüglich der Reichweite des Wandels und des (vorhandenen oder nicht vorhandenen) Paradigmenwechsels bei Policies und sollen für den Zweck der Einschätzung der Reichweite von kernenergiepolitischem Wandel ausreichen.

2.2 Die Parteiendifferenzhypothese

Im allgemeinen Verständnis der meisten Bürger steht außer Frage, dass es für die politischen Inhalte einen Unterschied macht, welche Partei bzw. Parteienkoalition gerade die Regierung stellt. So hätten auch auf dem Politikfeld der Kernenergie rückblickend auf die letzten Jahrzehnte wahrscheinlich die meisten Bürger konstatiert, dass beispielsweise eine christdemokratisch geführte Regierung anders agierte als eine (hypothetische) grün geführte. Zu Grunde liegt die Annahme, dass sich auf vielen Politikfeldern die Parteiprogramme wegen unterschiedlicher Weltanschauungen der Parteimitglieder und ihrer geneigten Wähler unterscheiden, und dass, wenn die jeweilige Partei die Regierungsmacht hat, diese auch die Möglichkeiten und den Willen hat, diese Programme in Policies umzusetzen (vgl. Böcher/Töller 2011: 94). Gleichwohl ist aus politikwissenschaftlicher Sicht ein Unterschied in den Policies auf Grund der unterschiedlichen Parteien weitaus weniger selbstverständlich, als man annehmen möchte. So konnte man insbesondere auf dem Politikfeld der Kernenergie bis zum Auftreten der Grünen in der deutschen Parteienlandschaft eine grundsätzlichen Programmunterschiede zwischen den großen Parteien erkennen (siehe u.a. Böcher/Töller).

Einen theoretischen Unterbau für das „Alltagswissen", dass zwischen der Politik verschiedender Parteien tatsächlich ein Unterschied besteht, wurde erstmals von Douglas A. Hibbs geliefert. Er untersuchte die Daten zwölf westlicher Länder zwischen 1960 und 1969 auf ihre Wirtschaftspolitik hin, und konstatierte, dass linke Parteien eher Inflation in Kauf nahmen, während rechte Parteien eher dazu neigten, Inflation verhindern zu wollen und stattdessen höhere Arbeitslosenzahlen zu riskieren. Den Grund dafür sah Hibbs darin, dass die verschiedenen Parteien mit ihrer Politik ihre jeweilige Wählerklientel begünstigen wollten. Lin e Parteien, die eher der Arbeiterschaft ohne große Vermögenswerte nahe standen, wollten hohe Arbeitslosig eit unter der eigenen Wählerschaft vermeiden, wohingegen durch hohe Inflationsraten verursachte Vermögensverluste der vermögenderen Schichten vor allem durch die Parteien vermieden werden sollte, die eben von jenen Gesellschaftsschichten gewählt werden (vgl. Hibbs 1987: 213 ff.).

Hibbs geht also von klaren gesellschaftlichen Konfliktlinien und entsprechend klar abgrenzbarer Wählerschaft verschiedener Parteien aus (siehe auch Zohlnhöfer 2003). Da diese Grenzen durch die gesellschaftliche Fragmentierung und Individualisierung immer stärker verschwimmen, könnte man Hibbs an dieser Stelle vorwerfen, dass sein Modell zu stark vereinfacht ist und einem überholten Bild von gesellschaftlichen Strukturen nachhängt. Jedoch ist die Richtigkeit seiner Theorie mittlerweile vielfach empirisch bestätigt worden und grundsätzlich bewiesen (vgl. Schmidt/Ostheim 2007: 55). Zudem ist insbesondere mit dem Bereich Ökologie in den 70er und 80er Jahren eine neue gesellschaftliche Konfli ktlinie aufgebrochen, wo derartige cleavages vorher im Zuge von Modernisierungstrends schon stärkerer Fragmentierung und Heterogenisierung gewichen war (vgl. Schiller 2007: 448). Hibbs kann in der Hinsicht zugestimmt werden, dass Parteien einen Unterschied machen können (siehe auch hierzu Zohlnhöfer 2003). Böcher und Töller bemerken jedoch zu Recht, dass gerade die Umweltpolitik - und Kernenergie ist ein Teil der Umweltpolitik, weil sie für den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen relevant ist - ein Feld ist, auf dem die Parteiendifferenz im tatsächlichen Regierungshandeln bisher wenig belegt ist, mit Ausnahme der Policy-Änderungen durch Regierungsbeteiligung der Grünen.

Aus Hibbs' Beobachtungen folgt zunächst, dass nicht Sachzwang und institutionelle Faktoren allein bestimmend für Policies sind, sondern vielmehr die regierenden Parteien ihre Möglich eiten ausschöpfen werden, die Policy nach ihren Vorstellungen (und denen ihrer Wähler) zu formen. Ausschlaggebend sind die Parteiprogramme - und diese entstehen in Wechselwir ung mit der eigenen Wählerschaft. Einerseits werden bestimmte Parteien von einer spezifischen Klientel gewählt, weil diese sich vom Parteiprogramm angesprochen fühlt. Andererseits konstituiert die Stammwählerschaft auch die Weiterentwicklung der Programme. Ein alternativer Ansatz (vgl. Zohlnhöfer 2003:52) nimmt auch den Faktor Parteimitglieder in den Blick und geht davon aus, diese machten zu einem Teil Politik für ihre eigenen Überzeugungen, weil sie eigene Lesarten von politischen Problemen haben; selbst wenn die eigene Wählerschaft mehrheitlich anderer Meinung sei. Aber nicht nur die eigene Wählerschaft und die eigenen Parteimitglieder können die Richtung weisen. Hicks und Swan befassten sich 1992 mit der Parteiendifferenz in der Sozialpoliti und erweiterten dabei die theoretischen Grundlagen Hibbs' um institutionelle und andere politische und gesellschaftliche Faktoren. Sie fanden heraus, dass es so genannte Ansteckungseffekte geben kann (Hicks/Swan 1992: 659 ff.). Regierungsparteien ließen sich von kleineren Koalitionspartnern einerseits, aber auch von starken Oppositionsparteien andererseits programmatisch „anstecken", wenn sie sich dabei einen Vorteil beim Wettbewerb um Wählerstimmen erhofften. Auch hier taucht wieder ein wesentliches Element in der Parteiendifferenzhypothese auf: nämlich dass die Unterschiede zwischen den Parteien daraus resultieren, dass Parteien um Wählerstimmen konkurrieren. Hibbs zufolge versuchen sich Parteien möglichst stark programmatisch zu unterscheiden, um dem Wähler die Klarheit zu verschaffen, die er für seine Wahlentscheidung angeblich braucht und keinen Zweifel an der inhaltlichen Ausrichtung der Parteien aufkommen zu lassen. Bemerkenswert ist an der perspektivischen Erweiterung von Hicks und Swan, dass sie diesen Schluss gerade nicht zulässt. Stattdessen sorge der Wettbewerb um Wählerstimmen dafür, dass die programmatischen Grenzen aufgeweicht würden, der Parteienwettbewerb also die Parteiendifferenz abmildere (ebenda: 660). In Zeiten, in denen klare Konfliktlinien, wie sie Hibbs annimmt, und klar unterscheidbare (eher homogene) Wählergruppen immer stärker an Bedeutung verlieren, ist der erweiterten Sichtweise von Hicks und Swan zuzustimmen. So bemerkt auch Zohlnhöfer (siehe 2003, 2006), der Parteienwettbewerb setze der Parteiendifferenz Grenzen, weil sehr heterogene Wählergruppen und deren teilweise konfligierende Interessen integriert werden müssten. Dies könne dazu führen, dass die Parteien sich kaum noch unterscheiden, wie man es im Jahr 2011 für die deutsche Kernenergiepolitik beobachten kann. Nach Zohlnhöfer (2006) könne bei Themen mit hoher Wählermobilisierbarkeit ein hohes Maß an den von Hicks/Swan entdeckten Ansteckungseffekten auftreten - wenn es der regierenden Partei den Machterhalt sichere. Stimmengewinn und Machterhalt, die schon Anthony Downs (1968) als wesentliche Faktoren ausgemacht hat, sorgten an dieser Stelle unter Umständen dafür, dass es allenfalls noch marginale Parteiendifferenz gebe. Offen ist dann allerdings noch die Frage, warum Parteien auch dann Policies durchsetzen, wenn eine Mehrzahl der Bevölkerung dagegen ist, wie es beispielsweise 2010 bei den Laufzeitverlängerungen für die Kernkraftwerke war. Eine Antwort liefert ebenfalls Zohlnhöfer (2003: 55). Er bezeichnet Parteien als policy-orientiert, was Hand in Hand geht mit der Annahme, dass Parteimitglieder (die ja erst „die Partei" konstituieren) spezifische Lesarten politischer Probleme haben können, die sich von denen der Wählerschaft unterscheiden können. Diese Policy-Orientierung sorge dafür, dass zunächst auch unabhängig von der Wählermeinung Politik gemacht werde, allerdings nur insoweit, wie es sich um kein Thema handle, mit dem die Bürger hochgradig mobilisierbar seien. So hänge es auch davon ab, wie stark das jeweilige Politikfeld in der öffentlichen Diskussion stehe und wie homogen oder heterogen die Wählermeinungen dazu seien, ob Parteien sich hier programmatisch beugen oder nicht.

Als Schwäche der Parteiendifferenzhypothese kann man, und hier stimme ich Schmidt und Ostheim (2007: 57 ff.) zu, ansehen, sie lasse möglicherweise relevante Faktoren für die Unterschiede in Policies außer Betracht. Es sind in der Realität nicht immer die parteipolitischen Unterschiede, die den Ausschlag geben. Um diese Faktoren bei einer Analyse zusätzlich berücksichtigen zu können, muss die Parteiendifferenzhypothese zusätzlich erweitert werden. So können in einer Demokratie zahlreich vorhandene Interessengruppen eine wesentliche Rolle spielen, die jeweils versuchen, ihren Einfluss auf die Regierungsparteien geltend zu machen, um ihre Interessen in Politiken bedient zu sehen. Diesem Faktor wende ich mich nun zu.

2.3 Policy-Akteur-Systeme und Interessenkoalitionen

Zunächst wende ich mich den Fragen zu, was eigentlich Interessen sind, wie sie sich konstituieren und wie sie innerhalb des politischen Systems in Deutschland gegenüber den Schlüsselakteuren geltend gemacht werden können.

Interessen werden, so die Definition von Prittwitz (1994: 24), situativ durch eine Beziehung zu einem Gut oder einer Situation konstituiert, kognitiv durch die Wahrnehmung dieser Beziehung sowie in der Werthaltung, also der grundlegenden Disposition gegenüber des Gutes bzw. der Situation. Damit seien Interessen unter Umständen sehr konkret auf eine Handlungssituation bezogen. Sie entspringen jedoch meist einer Wertorientierung, die übersituativ sei. Politische Werthaltungen sind von Prittwitz zufolge „... entsprechend dem [...] Grundverständnis von Werten relativ stabile, internalisierte Selektionsmuster des politisch wünschenswerten [в]. Sie manifestieren sich in politischen Grundhaltungen und Programmen." (ebd.: 18). Hierzu zählen Werte wie die Priorisierung von stabilem Wirtschaftswachstum oder Umweltschutz.

Interessen önnen sich im Gegensatz zu Grundwerten recht schnell ändern. So önnen anstehende Wahlen das Interesse an Machterhalt, also Wiederwahl, voranstellen und damit andere Interessen überlagern. Machterhalt gehöre dabei zu einer sehr starken Gruppe von Interessen, den Interessen erster Ordnung (Primärinteressen), die Verteilungsinteressen (in diesem Fall das Interesse an der Verteilung von Macht) sind. Jeder individuelle wie kollektive Akteur habe eine Vielzahl von Primär- und Sekundärinteressen, die teilweise untereinander konfligieren und in der Gesamtheit ein Interessenprofil abgeben. Bei jeder Entscheidungssituation stehen die Interessenprofile und Einzelinteressen der beteiligten Akteure in bestimmten Konstellationen zueinander.

Schiller (siehe 2007) definiert fünf Arten möglicher Beziehungsmuster (Konstellationen) zwischen Akteuren. Das Beziehungsmuster, welches für meine Analyse relevant ist, ist das der Interessenkoalition. In ihm kooperierten organisatorisch verflochtene Akteure, wobei der Grad der Verflechtung Maß gebe, ob es sich um eine star e oder eine schwache Interessenkoalition handle. Diese Definition will ich dahingehend ausweiten, dass nicht nur eine reine organisatorische Verflechtung, wie Doppelmitgliedschaften in Parteien und Verbänden, als Verflechtung gilt, sondern auch die grundsätzliche Nähe der Wertorientierungen zweier A teure zueinander ein ooperatives Handeln begründet. Kooperation kann dabei unter anderem bedeuten, dass Verbands- oder Konzernvertreter als Mitglieder in Beiräte oder in Expertengremien eingeladen werden, und so den Gesetzgebungsprozess mitformen (vgl. auch Böcher/Töller: 97). Diese Vorgehensweise beschreibt ein formelles Netzwer . Informelle Netzwer e hingegen sind in ihrer Funktionsweise nicht weiter geregelt, sie basieren häufig auf persönlichen Kontakten und Treffen und finden eher beratend und außerhalb von Formalia wie Anhörungen, Einladungen zu Ausschusssitzungen etc. statt. Interessen oalitionen önnen sowohl die Form eines formellen als auch eines informellen Netzwerkes annehmen. Für meine Abhandlung ist unter anderem von Bedeutung, dass insbesondere in Politikfeldern, in denen es um komplexe technische Detailfragen geht (wie bei der Kernenergie), die Verwaltung und die Exekutive in hohem Maße auf das Hinzuziehen von externer Beratung und Fachwissen angewiesen ist, wofür es entsprechende rechtliche Grundlagen gibt (siehe v.a. Reutter 2001, aber auch Keck 1993). Die politisch-administrative Ebene braucht also die Interessen oalition ihrerseits auch, um sich zusätzliche Expertise einzuholen, es handelt sich nicht um eine Einbahnstraße in der Interessenvermittlung.

Auch Einzelakteure wie Großunternehmen können als Interessenakteure auftreten, ohne den Umweg über Verbände zu gehen. Speth (2010: 2) spricht in dem Zusammenhang von zunehmendem Lobbyismus, der sich im Gegensatz zu Korporatismus und Pluralismus (zu diesen beiden Formen vgl. u.a. Reutter 2001) dadurch definiert, dass das verfolgte Interesse nicht dem Gemeinwohl dient, sondern der Durchsetzung ganz individueller Interessen, wie zum Beispiel der Gewinnmaximierung eines bestimmten Unternehmens.

Bereits Hicks und Swank betonten die Wichtigkeit von Interessenvertretern, die neben den Parteien für die Unterscheidbarkeit von Policies eine Rolle spielen (siehe Hicks/Swank 1992: 659). Dafür muss Ihnen zunächst auf irgendeine Art der Zugang zu (formellen oder informellen) Entscheidungsnetzwer en durch die Macht habenden Parteien und Institutionen gewährt werden, es muss also überhaupt erst die Möglich eit einer Einflusskonstellation bestehen. Keck (1993: 94 ff.) schreibt hierzu, dass „an den Prozessen der Formierung und Implementation einer Politik [...] normalerweise eine Vielzahl von Organisationsakteuren beteiligt [ist], die jeweils ihre eigenen Interessen und Ziele verfolgen." Die Gesamtheit der beteiligten Akteure, die auf eine Policy einwirken, nennt er Policy-Akteur-System, woran ich mich in dieser Abhandlung anschließen möchte. Ein für meine Zwecke hier stark vereinfachtes Modell der Kernenergiepolitik Deutschlands auf Bundesebene (die Landesebene wird hier explizit außer Acht gelassen) zeigt Abbildung 1, welche an Keck (1993) angelehnt ist. Die relevanten handelnden Akteure sind in Rechtecken zusammengefasst, die Beziehungen untereinander durch Pfeile dargestellt, wobei die Pfeilrichtungen die Wirkrichtung des Einflusses angeben. Durchgezogene Linien stehen dabei für formal-autoritäre Beziehungen und gestrichelte für (freiwillige) Konsensbeziehungen.

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Details

Seiten
55
Jahr
2011
ISBN (eBook)
9783656228493
ISBN (Buch)
9783656228653
Dateigröße
724 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v196764
Institution / Hochschule
FernUniversität Hagen – Kultur- und Sozialwissenschaften
Note
1,7
Schlagworte
Policyforschung Kernenergiepolitik Atompolitik Parteiendifferenzhypothese Atomausstieg

Autor

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Titel: Deutsche Atompolitik im Wandel: Welchen Unterschied machen die Parteien?