Machtindizes und Allokation des EU-Haushaltes

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Problemstellung und Vorgehensweise
1.1 Problemstellung
1.2 Vorgehensweise der Arbeit

2 Institutionen und Haushalt der Europäischen Union
2.1 Institutioneller Aufbau der EU
2.2 Besehlussfassungsregeln des Ministerrates
2.3 Haushalt der EU
2.4 Haushaltsverfahren der EU

3 Pork-Barrel-Politik in der Europäischen Union

4 Machtindizes zur Messung der Abstimmungsstärke
4.1 Messbarkeit politischer Macht
4.2 Beitrag der kooperativen Spieltheorie
4.3 Shapley-Shubik-Index
4.4 Banzhaf-Index

5 Anwendung der Machtindizes auf die Budgetallokation der EU
5.1 Berechnung der Maehtindizes
5.2 Diskussion des empirischen Zusammenhanges

6 Kritik an der Erklärung der Budgetallokation durch Machtindizes

7 Zusammenfassung und Fazit

A Anhang
A.l Macht Verteilung im Ministerrat
A.2 Tatsächliche und prognostizierte Ausgaben

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Ausgaben der EU je Mitgliedsland und Rubrik

Abb. 2: Einnahmen der EU je Mitgliedsland und Einnahmequelle

Abb. 3: Nettozahler bzw, -empfänger nach einfacher Saldierung

Abb. 4: Haushaltsverfahren der EU

Abb. 5: Zusammenhang der Ausgaben und der Abstimmungsstärke

Abb. 6: Gegenüberstellung der tatsächlichen und prognostizierten Ausgaben laut SSI

Abb. 7: Vergleich des SSI und NBI nach den Regeln von Nizza

Abb. 8: Vergleich des SSI und NBI nach den Regeln von Lissabon

Abb. 9: Gegenüberstellung der tatsächlichen und prognostizierten Ausgaben laut NBI

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Beispielreehnung eines Shaplev-Shubik-Index

Tab. 2: Beispielreehnung eines normalisierten Banzhaf-Index

Tab. 3: Besehlussfassungsregeln der qualiüzierten Mehrheit im Ministerrat , ,

Tab. 4: Regression der Abstimmungsstärke auf die Budgetanteile

Tab. 5: Maehtverteilung im Ministerrat der EU-27 unter den Abstimmungs­regeln von Nizza und Lissabon

Tab, 6: Ausgabenverteilung der EU-27 unter den Abstimmungsregeln von Nizza und Lissabon

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Problemstellung und Vorgehensweise

1.1 Problemstellung

Der Haushalt der Europäischen Union hatte im Jahre 2010 einen Umfang von über 111 Milliarden €. Bei der Aufteilung des Haushaltes auf die derzeit 27 Mitgliedsstaaten kommt es angesichts dieser Summe naturgemäß zu Begehrlichkeiten, Auseinanderset­zungen und Spannungen aufgrund widerstrebender Interessen, Darüber hinaus wird die Budgetallokation, d.h. die Zuteilung der knappen finanziellen Ressourcen, in ei­nem komplexen, schwer überschaubaren institutionellen Gefüge der Union beschlossen und unterliegt vielen Einflussfaktoren, Gemäß der Siehtweise der Neuen Politischen Ökonomie wird unterstellt, dass die einzelnen Mitgliedsstaaten bei der Festlegung des Budgets eigeninteressiert agieren und soviel Geld wie möglich in ihr eigenes Land len­ken möchten. Um die Allokation des EU-Haushaltes beeinflussen zu können, müssen die Staaten über Macht und Einfluss verfügen, da sie die Entscheidungen bezüglich des Haushaltes nur dann in die von ihnen gewünschte Richtung lenken können.

Für diese Arbeit ergibt sieh erstens die Teilfrage, ob die Budgetanteile der einzelnen Länder tatsächlich von der Verteilung der Macht unter den Staaten abhängen. Ist dies der Fall werden die Staaten mit mehr Macht über einen größeren Anteil am Haushalt verfügen und umgekehrt. Würde die Höhe der Budgetanteile allein von der Macht der Staaten determiniert, wäre die Macht- und Budgetverteilung in der EU deckungsgleich. Jedoch ist dies nicht leicht überprüfbar, da die Macht der Staaten nicht direkt beobachtbar und quantifizierbar ist.

Mit Hilfe von so genannten Maehtindizes kann die Macht Verteilung innerhalb der Mit­gliedsstaaten gemessen werden, Maehtindizes berechnen die a priori Macht Verteilung in Abstimmungsgremien, Darüber hinaus berücksichtigen sie keinerlei Informationen wie zum Beispiel die Präferenzen der Länder, die Häufigkeit mit der die Länder be­stimmte Koalitionen bilden oder die Intensität mit der die Staaten eine Abstimmungs­vorlage befürworten oder ablehnen. Die von den Indizes erreehnete Abstimmungsstär­ke der Länder hängt allein von der Stimmenverteilung und der Mehrheitssehwelle innerhalb des Abstimmungsgremiums ab.

Daraus ergibt sieh zweitens die Teilfrage, ob die Maehtindizes die Abstimmungsmaeht der Staaten tatsächlich messen können. Auf den ersten Blick ist es schwer vorstellbar, dass ein Maß, das allein die beiden quantitativen Größen Stimmgewieht und Mehrheits­sehwelle berücksichtigt und aus abstrakten spieltheoretisehen Überlegungen herrührt, ein derart komplexes Gefüge von institutionellen Regelungen und widerstrebenden In­teressen erfassen kann, wie es im Zusammenhang mit dem Beschluss des Haushaltes der EU zu erwarten ist.

In der vorliegenden Arbeit wird daher der Frage naehgegangen, ob die Allokation des Haushaltes der Europäischen Union durch die anhand von Maehtindizes gemessene Abstimmungsstärke der Mitgliedsstaaten erklärbar ist. Ist dies der Fall, müsste die durch die Indizes gemessene Machtverteilung innerhalb der EU mit der Aufteilung des Haushaltes auf die Staaten übereinstimmen.

1.2 Vorgehensweise der Arbeit

Um diskutieren zu können, ob die durch die Maehtindizes beschriebene Macht Vertei­lung innerhalb der EU erklären kann, wie es zu der konkreten Allokation des EU- Haushaltes kommt, muss zuerst der Anwendungsgegenstand bekannt sein: Daher wer­den in Kapitel 2,1 die für die Entscheidungen der EU wesentlichen Institutionen vor­gestellt und der grundlegende institutionelle Aufbau der EU insbesondere im Bezug auf das Verhältnis zwischen den Nationalstaaten und der EU betrachtet. Letzteres ist nötig, um den Kreis der Akteure auf diejenigen einsehränken zu können, die Einfluss auf die Budgetallokation haben. Darüber hinaus muss bekannt sein, auf welche Weise in der Union Entscheidungen getroffen werden. In Kapitel 2,2 werden daher die Be- sehlussfassungsregeln in der für die Zwecke dieser Arbeit wichtigsten Institution, dem Ministerrat, erläutert. Ferner ist es essentiell, den grundlegenden Aufbau des Haus­haltes (u.a, Ausgabenrubriken, Finanzierungsquellen) zu kennen (Kapitel 2,3) und zu wissen, wie und von welchen Akteuren der EU-Haushalt konkret beschlossen wird (Kapitel 2,4).

Kapitel 3 dient dem Zweck, die Herangehensweise der Neuen Politischen Ökonomie an politische Fragestellungen zu verstehen. In ihm wird eine Verhaltensannahme an das Verhalten der Vertreter der Mitgliedsstaaten getroffen und erläutert, nach wel­chem Kalkül demokratische Regierungen einen öffentlichen Haushalt besehliessen und welche Besonderheit in der EU zusätzlich berücksichtigt werden muss.

Erst wenn man das Umfeld kennt, in der Entscheidungen getroffen werden, und mit einer bestimmten Verhaltensannahme der Akteure vertraut ist, wird in Kapitel 4 ver­ständlich, warum Macht für Politiker wichtig ist. Aus diesem Grund widmet sieh Kapitel 4,1 dem Problem, Macht quantitativ zu messen, und in Kapitel 4,2 wird er­läutert, welchen Beitrag die Spieltheorie zur Maehtmessung geleistet hat. In ihm wird das Konzept der Maehtindizes erläutert und in Kapitel 4,3 und 4,4 werden zwei der am häufigsten verwendeten Machtindizes vorgestellt.

Kapitel 5 wendet die Maehtindizes auf die Budgetallokation an. Dabei werden in Kapitel 5,1 zuerst die Annahmen getroffen, die nötig sind, um den sieh theoretisch ergebenden Zusammenhang zwischen der Macht und dem Haushaltsanteil empirisch überprüfen zu können. Ferner werden in 5,1 die Maehtindizes für den Ministerrat berechnet. Erst danach kann die konkrete Gegenüberstellung der Macht- und Budget­verteilung in Kapitel 5,2 erfolgen. Dazu werden die Ökonometrisehen Ansätze näher diskutiert, welche die Allokation des EU-Budgets durch Maehtindizes empirisch über­prüfen, und mögliche Gründe für existierende Abweichungen diskutiert.

In Kapitel 6 werden die Grenzen der Erklärbarkeit der Budgetallokation durch Maeht­indizes intensiv diskutiert. Die gewählten Ansätze, Annahmen und Argumentationen der Arbeit werden kritisch hinterfragt und reflektiert, Kapitel 7 fasst die wichtigsten Punkte dieser Arbeit zusammen und sehliesst sie mit einem kurzem Fazit ab.

2 Institutionen und Haushalt der Europäischen Union

2.1 Institutioneller Aufbau der EU

Nach dem Zweiten Weltkrieg erfolgte 1951 die Gründung der Europäischen Gemein­schaft für Kohle und Stahl, 1958 erfolgte darüber hinaus die Gründung der Euro­päischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft, Diese auf wenige Politikfelder und lediglich sechs Mitgliedsstaaten (MS) begrenzte Vereinigung wurde im Verlauf der Zeit im Bezug auf die behandelten Politikfelder, Kompetenzzuweisungen und Verfahrensvorschriften beträchtlich ergänzt und ausdif­ferenziert, Durch den Maastrichter Vertrag (1993) ging die Europäische Union (EU) aus der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft hervor. Nachdem die EU lange Zeit lediglich eine Art Dachorganisation darstellte, die den institutionellen Kähmen für ihre Teilbereiche bot und keine eigene Rechtspersönlichkeit besaß, wurde mit dem Vertrag von Lissabon schließlich ein neuer einheitlicher Rechtsrahmen geschaffen. Der Lissabon-Vertrag stellt einen quasi-konstitutionellen Vertrag dar und soll einen stabi­len, dauerhaften institutionellen Rahmen für die europäische Einigung darstellen. In mittlerweile sechs Beitrittsrunden wuchs die Anzahl der Mitglieder von 6 auf derzeit 27 Mitgliedsstaaten an, Kroatien soll voraussichtlich am 01,07,2013 als 28, Mitglied folgen. ^[1]

Eine Besonderheit des institutionellen Aufbaus der EU ist es, dass die EU keine Fö­deration wie z.B, die USA oder Russland ist und auch keine Organisation, in wel­cher Regierungen lediglich Zusammenarbeiten, wie die UNO, Die Mitgliedsstaaten der EU bleiben souveräne Nationen, bündeln jedoch einen Teil ihrer Hoheitsrechte in den Institutionen der EU, Nach Wolfgang Wessels sind die Institutionen der EU für die Mitgliedstaaten eine „Arena für Auseinandersetzungen über die Ziele verbind­licher Entscheidungen und über die Verteilung knapper Ressourcen,” ^[2] Insbesondere dieses Spannungsverhältnis zwischen den Mitgliedsstaaten und der EU einerseits und den Mitgliedsstaaten untereinander andererseits ist von Interesse, Um eine grobe Vor- Stellung vom institutionellen Aufbau der EU zu besitzen, werden im Folgenden die wesentlichsten Institutionen der EU kurz vorgestellt:

- Der Europäische Rat besteht aus den Staats- und Regierungschefs der Mitglieds­staaten und dem Präsidenten der Europäischen Kommission, In ihm werden die grundsätzlichen politischen Prioritäten und Ziele der EU festgelegt. Der Euro­päische Rat besitzt jedoch keine gesetzgebende Gewalt, sondern liefert die für die weitere Entwicklung der Union erforderlichen Impulse, Er kann somit als „konstitutioneller Architekt” und „Leitliniengeber” angesehen werden,
- Das Europäische Parlament (EP) besteht aus direkt gewählten Abgeordneten, welche nicht nach der Staatsangehörigkeit sondern nach ihrer politisch-ideologisch­en Ausrichtung in Fraktionen organisiert sind. Dabei steht jedem Mitgliedsstaat eine vertraglich festgelegte Anzahl von Sitzen zu, die sieh grob an der Bevölke­rungsgröße der Länder orientiert. Derzeit variiert die Anzahl der Sitze zwischen 6 für Malta und 96 für Deutschland, Das Europäische Parlament stellt neben dem Ministerrat und der Kommission eines der drei wichtigsten Besehlussfassungsor- gane der EU dar, die zusammen das so genannte „institutionelle Dreieck” bilden. Das Parlament erörtert und verabschiedet zusammen mit dem Ministerrat die EU-Rechtsvorschriften und den Haushalt der EU, Darüber hinaus kommt ihm die Aufgabe zu, die anderen Institutionen und insbesondere die Kommission zu kontrollieren. Obwohl es relativ zu den anderen Institutionen der EU mit einem regelmäßigen Maehtzuwaehs ausgestattet wurde, kann seine Mitentscheidungs- bzw, Zustimmungspflieht eher als eine leere Drohung angesehen werden. Dies ist insbesondere in den Politikfeldern der Fall, die die „vitalen Interessen” der Mitgliedsstaaten berühren, da diese keine umfassende Einschränkung ihrer Re­gierungsgewalt hinnehmen wollen,
- Die Europäische Kommission (EK) besteht aus ihrem Präsidenten und 27 Kom­missaren, Der Präsident der Europäischen Kommission wird vom Europäischen Rat für die Dauer von 5 Jahren ernannt. Dieser bestimmt zusammen mit den nationalen Regierungen die weiteren Kommissare, wobei jedem Mitgliedsstaat ein Kommissar zusteht. Die EK kann als eine Mischung aus einem Generalse­kretariat einer internationalen Organisation und der Exekutive im Sinne einer nationalen Regierung verstanden werden. Sie führt das Tagesgeschäft der EU, indem sie die politischen Maßnahmen durchführt und den Haushalt verwaltet. Darüber hinaus vertritt sie die allgemeinen Interessen der EU auf internatio­naler Ebene und ist in allen Politikfeldern bei der Vorbereitung, Herstellung, Durchführung und Kontrolle der Politiken beteiligt. Insbesondere kommen ihr drei Kernfunktionen im institutionellen Aufbau zu: Erstens kommt ihr durch ihr Initiativmonopol die Rolle eines „Motors der Integration” zu, da nur sie Geset­zesinitiativen starten kann. Der Ministerrat und das Parlament können nur auf ihren Vorschlag hin Rechtsakte beschließen. Darüber hinaus kann sie zusammen mit dem Europäischen Gerichtshof als eine „Hüterin der Verträge” angesehen werden. Drittens kommt ihr eine wichtige Rolle in der Koordination der natio­nalen Politiken zu.
- Der Rat der EU oder Ministerrat stellt das wichtigste Entseheidungsgremium in der EU dar und nimmt daher eine herausgehobene Rolle für das Thema dieser Arbeit ein. Er wurde im Rahmen des „Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl” geschaffen, um die Interessen der Mitglieds­staaten gegenüber der damaligen Hohen Behörde bzw, heutigen Kommission zu vertreten. Da die Mitgliedsstaaten einige ihrer Hoheitsreehte bündelten und so­mit Entscheidungsrechte an EU-Organe abtraten, konnten die Nationalstaaten im Ministerrat die Verfolgung ihrer Interessen und ihren Einfluss in der Gemein­schaft sieherstellen. Aus diesem Grunde erhielt der Rat in wesentlichen Fra­gen die Letztentseheidungsbefugnis oder sogar alleinige Entscheidungsbefugnis, Der Kommission und dem Parlament wurden von den Mitgliedsstaaten lediglich untergeordnete Rollen zugewiesen. Dies wird auch an dem im EU-Jargon be­kannten Ausspruch „The Commission proposes - the Council disposes” deutlich. Auch in den Vertragsänderungen der letzten Jahre wurde dem Rat stets eine zentrale Rolle in dem institutionellen Dreieck der EU zugewiesen. Auch wenn er sieh die Entscheidungsrechte zunehmend mit dem Parlament teilen muss. Den­noch verbleibt der Rat als zentrales Organ, das verbindliche Entscheidungen für die Politik- und Systemgestaltung des EU-Systems trifft. In den letzten Jahren wurden die Aktivitätsfelder des Rates erheblich ausgeweitet, seine Besehlussfas- sungsregeln reformiert und auf weitere Politikfelder ausgedehnt. Darüber hinaus kommt dem Rat eine zentrale Rolle in den Politikfeldern zu, in denen die Mit­gliedsstaaten ihre nationalen Politiken und Instrumente (z.B, Wirtschafte- und Fiskalpolitik) untereinander koordinieren. Dem Ministerrat gehören keine festen Mitglieder an. Je nach behandeltem Politikbereieh setzt sieh der Ministerrat bei seinen Tagungen aus den jeweiligen Ressortministern oder Staatssekretären der Mitgliedsstaaten zusammen. So entsenden die Mitgliedsländer bei den später näher diskutierten Beratungen über den Haushalt der EU ihre Finanzminister, um für ihr Land zu verhandeln. Der Ministerrat in dieser Konstellation wird bei­spielsweise als „Rat für Wirtschaft und Finanzen (Eeofin)” bezeichnet. Es gibt also nicht „den” Ministerrat, sondern in beinahe jedem Fachbereich (z.B, Land­wirtschaft und Fischerei, Justiz und Inneres, Umwelt usw.) existiert ein eigener Rat der EU. ^[3]

Um das angesproehene Spannungsfeld zwischen den Mitgliedsstaaten und der EU systematischer analysieren zu können, kann zwischen der supranationalen und der intergouvernementalen institutionellen Leitidee der EU unterschieden werden. Der Begriff „supranational” deutet dem Wortsinn nach auf eine unabhängige Entsehei- dungsebene „oberhalb” der souveränen Staaten hin. Die Organe dieser Ebene können ohne die Weisungen nationalstaatlieher Regierungen agieren. Im Gegensatz dazu ist mit dem Begriff „intergouvememental” eine zwischenstaatliche Zusammenarbeit von Nationalstaaten gemeint, die auf bedeutende Mitwirkungsreehte von nicht auftrags­gebundenen oder befehlsabhängigen Organen wie z.B, dem Europäischen Parlament verzichtet. Anhand dieser Unterscheidung kann die EU unterschiedlich interpretiert werden, da sieh je nach Siehtweise andere Aufgaben und Funktionen der einzelnen Institutionen ergeben. Im Spannungsfeld dieser beiden Leitideen werden viele (an­sonsten recht unklare) Entwicklungstendenzen und -Strömungen innerhalb der Union verständlicher. Die EU muss ständig Kompromisse zwischen diesen beiden Leitide­en schließen und diese Zwischenlösungen verursachen einen ständigen Reformbedarf, Einerseits sind die nationalen Regierungen auf der Suche nach der optimalen institu­tionellen Handlungsfähigkeit des EU-Systems, um die Probleme der EU bewältigen zu können. Dies würde häuüg jedoch weitere Kompetenzverlagerungen zu Gunsten der Union bedeuten. Für die Mitgliedsstaaten birgt eine solche Entwicklung das Risiko, sieh in der Ausrichtung der europäischen Politik nicht wiederzuünden und die eigenen Interessen nicht ausreichend berücksichtigt zu wissen. Andererseits beharren die na­tionalen Regierungen daher auf umfassende Mitgestaltung im Politikzyklus (d.h, in der Vorbereitung, Verabschiedung, Durchführung und Kontrolle der Politik) der EU, Dazu sind Institutionen nötig, die maßgeblich von den Mitgliedsstaaten abhängen und nur in geringem Maße eigenständig agieren können. Vereinfachend ausgedrüekt stellt sieh die Frage, ob die maßgebliche politische Ausrichtung der Union eher „top-down”, also von der EU-Ebene „nach unten” auf die Mitgliedstaaten, bestimmt werden soll, Oder ob die Mitgliedstaaten die Geschicke der Union eher „bottom-up”, also von der unteren Ebene aus, festlegen. ^[4]

Versteht man die EU gemäß der supranationalen Leitidee, steht das Europäische Par­lament im Zentrum der institutionellen Architektur, Auch die institutionelle Stellung der Europäischen Kommission kann als Ausdruck dieser Idee angesehen werden. Ge­mäß dieser Lesart sollen sie beide nicht der direkten Einflussnahme seitens der Na­tionalstaaten in Form von Weisungen unterliegen. Legt man hingegen die intergou­vemementale Leitidee zu Grunde, ist der Europäische Rat (d.h, das Gremium der Staats- und Regierungschefs) als die zentrale Institution anzusehen. Die Staats- und Regierungschefs sollten in ihm als die oberste Führungs- und Lenkungsinstanz der EU agieren und in ihren regelmäßig stattfindenden Treffen die Politik der EU bestimmen.

Gestaltet sieh die Einordnung des Europäischen Rates noch recht einfach, ist eine Zuordnung des Rates der EU (Ministerrat) bedeutend komplizierter. Für eine supra­ nationale Lesart spricht, dass der Ministerrat ein produktives Verhalten zwischen den Mitgliedstaaten mehr als alle anderen Institutionen fördert und damit in gewisser Weise als ein Organ „oberhalb” der Staaten anzusiedeln ist. Hinzu kommt, dass die Beschlüsse im Rat häuüg mit qualiüzierter Mehrheit getroffen werden. Damit fallen unter Umständen Entscheidungen gegen einzelne Länder,^[5] Auf diese Weise übt der Rat supranationale Reehtsetzungsbefugnisse aus. Demgegenüber lässt sieh eine intergou­vemementale Einordnung damit begründen, dass der Ministerrat von den nationalen Regierungen zur Durchsetzung ihrer eigenen Interessen und Verteidigung ihrer natio­nalen Souveränität gegenüber den Organen der EU genutzt wird. In keiner anderen Institution kann von den Nationalstaaten ein vergleichbarer Einfluss auf die Tagespo­litik der EU genommen werden. Zudem stellt er genau wie der Europäische Rat eine Schnittstelle zwischen den Mitgliedsstaaten dar, Fragestellungen, die von den Staats­und Regierungschefs nicht geregelt werden konnten, werden im Ministerrat lediglich detaillierter und fachkundiger behandelt. Abschließend betrachtet kann der Minister­rat nicht einer der beiden Leitideen zugeordnet werden, obwohl seine intergouverne- mentalen Merkmale derzeit noch deutlicher sichtbar sind als seine supranationalen. Er muss daher sowohl als intergouvemementales Besehlussgremium als auch als su­pranationales Gemeinsehaftsorgan angesehen werden, welches horizontal zwischen den Mitgliedstaaten und vertikal zwischen nationaler Ebene und Unionsebene angesiedelt ist. ^[6]

2.2 Beschlussfassungsregeln des Ministerrates

Generell ist der Ministerrat bemüht, seine Entscheidungen im Konsens aller Mitglie­der zu treffen. Dies setzt Einstimmigkeit voraus und bedeutet, dass jedes Land die Möglichkeit hat, Entscheidungen mit Hilfe eines Vetos zu verhindern. Aufgrund der Ausweitung der behandelten Politikfelder und der gestiegenen Anzahl von Mitglieds­staaten wurde es zunehmend schwieriger, Beschlüsse zu fassen. Daher ging man dazu über, Entscheidungen mit Hilfe von Mehrheitsabstimmungen herbeizuführen. Diese Besehlussfassungsregeln stehen regelmäßig im Zentrum politischer Kontroversen, Mit Hilfe der vorgenommenen Unterscheidung in die intergouvemementale und suprana­tionale Leitidee lässt sieh ein generelles Dilemma der Mitgliedsstaaten im Zusammen­hang mit Mehrheitsentseheidungen in den Institutionen der EU begreifen. Einerseits sind die Mitgliedsstaaten an einer effizienten Beschlussfähigkeit des Rates als Entsehei- dungsorgan interessiert. Nur dadurch können sie die möglichen Vorteile der Bündelung von Hoheitsreehten in den Organen der EU auch aussehöpfen. Damit der Rat Entsehei- düngen treffen kann, müssen die jeweiligen Schwellenwerte für eine Beschlussfassung erreichbar (d.h. möglichst niedrig) sein. Andererseits bringen Mehrheitsabstimmungen zur Steigerung der Handlungsfähigkeit immer eine Aufgabe von Souveränität für die Nationalstaaten mit sieh. Im Fall einer Abstimmungsniederlage verlieren sie im be­handelten Politikbereieh das Letztentseheidungsreeht innerhalb ihrer Staatsgrenzen, Daher kalkulieren sie das Risiko, überstimmt zu werden. Gerade bei Themen, die für die nationale Politik wichtig sind, ist den Ländern an einem möglichst hohen Schwel­lenwert gelegen. Um die Absicherung der nationalen Interessen vollkommen sicher zu stellen, müsste die Möglichkeit eines Vetos bestehen. Insgesamt ist in den letzten Jahren jedoch eine stetige Ausweitung der Mehrheitsabstimmungen auf immer mehr Politikbereiehe zu beobachten. Dies deutet auf die Bereitschaft der Mitgliedstaaten hin, im Interesse der Handlungsfähigkeit der EU das Risiko des Überstimmtwerdens einzugehen und auf ein Veto zu verzichten. ^[7]

So sah der im Jahre 2000 beschlossene Vertrag von Nizza Änderungen der Abstim­mungsregeln im Ministerrat vor, die im November 2004 in Kraft traten. In den meis­ten Bereichen war nicht mehr Einstimmigkeit, sondern eine qualiüzierte Mehrheit zur Beschlussfassung nötig. Damit entüel das Vetorecht eines Mitgliedsstaates bei den meisten Entscheidungen, Die EU wäre andernfalls durch die 2004 stattgefundene Os­terweiterung nahezu entseheidungsunfähig geworden und benötigte eine effizientere Abstimmungsregel, Weiterhin beschloss man in Nizza, jedem Staat auch weiterhin ei­ne bestimmte, festgelegte Stimmenanzahl zuzuweisen. Diese orientiert sieh weiterhin grob an der Bevölkerungsgröße der Länder, Jedoch wurde die Höhe der Stimmgewiehte für jedes Land neu geregelt. Noch bevor die veränderten Abstimmungsregeln in Kraft traten, wurden sie im Juni 2004 durch die Regelungen des Verfassungsvertrages abge­ändert, Diese Änderungen wurden im Vertrag von Lissabon bestätigt, der seit dem 1, Dezember 2009 in Kraft ist. Die in ihm festgelegten Abstimmungsregeln Enden jedoch erst ab dem Jahre 2014 Anwendung, Entgegen der Intention der Reformen verringer­ten die Nizza-Regeln jedoch die Wahrscheinlichkeit, eine Mehrheit im Rat zu finden. Damit sank allerdings auch das Risiko, im Rat überstimmt zu werden. Die Lissabon­Regeln führten dagegen zu einer Erhöhung der Wahrscheinlichkeit eine Mehrheit zu finden bzw, überstimmt zu werden. Damit bestätigt sieh, dass der Ministerrat sieh in Richtung der Supranationalität entwickelt. ^[8]

In den derzeit gültigen Abstimmungsregelungen des Vertrags von Nizza ist für jeden Politikbereieh genau geregelt, welche Besehlussfassungsregeln im Rat Anwendung fin­den, Im Ministerrat existieren drei verschiedene Abstimmungsregeln, um Beschlüsse zu fassen:

- die einfache Mehrheit,
- die Einstimmigkeit und
- die qualifizierte Mehrheit.

In der Regel werden Beschlüsse mit qualiüzierter Mehrheit oder Einstimmigkeit ge­troffen, Eine Abstimmung kann vom Ratspräsidenten sowie jedem Mitglied beantragt werden.

Bei einer Abstimmung mit einfacher Mehrheit hat jeder Mitgliedsstaat eine Stimme, Bei den derzeit 27 Mitgliedern verfügen somit 14 zustimmende Mitglieder über die Mehrheit, Die Anwendung dieser Abstimmungsregel ist immer dann vorgesehen, wenn keine andere Bestimmung festgelegt wurde. In Anbetracht der Risikoseheue (=Risiko des Überstimmtwerdens) der Staaten ündet sie lediglich bei Verfahrensfragen Anwen­dung.

Die Abstimmung mit Einstimmigkeit ist bei Entscheidungen von systemgestaltender Bedeutung (u.a, Vertragsänderungen, Beitrittsabkommen) vorgesehen. Daneben ist sie in den Bereichen der Steuerpolitik, der Festlegung des Eigenmittelsystems und für den Mehrjährigen Finanzrahmen des Haushaltes nötig. Allgemein meistens dann, wenn die Ratsmitglieder eine „gemeinsame” Position zum Ausdruck bringen wollen. Abhängig von den Verfassungsbestimmungen der Mitgliedsstaaten ist zusätzlich gege­benenfalls eine Ratiüzierung durch die Parlamente der Nationalstaaten vorgeschrieben. Wie beschrieben, folgt aus einer einstimmigen Abstimmung immer auch die Möglich­keit eines Landes, eine Entscheidung durch ein Veto zu verhindern. Die Enthaltung eines Landes verhindert jedoch keine Entscheidung. ^[9]

Die Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit gelten für die meisten Entscheidungen des Rates, Konkret für alle Bereiche, für die nicht Einstimmigkeit festgelegt wurde oder die Verfahrensfragen sind. Sie wurden durch die diversen Vertragsveränderungen häuüg verändert und in ihrem Geltungsbereich erheblich erweitert. Die gegenwärtig gültigen Regeln sehen für einen Beschluss im Rat mit qualiüzierter Mehrheit zwei verpflichtende und einen optionalen Schwellenwert vor:

1. die einfache Mehrheit der Mitgliedsstaaten und
2. mindestens 7f % oder 255 der insgesamt 3f5 Stimmen;
3. gegebenenfalls 62 % der Gesamtbevölkerung der EU.

Analog zu den Bestimmungen der einfachen Mehrheit ist die erste Schwelle derzeit überschritten, wenn 14 der 27 Staaten einen Antrag befürworten. Damit ein Antrag die zweite Schwelle passieren kann, sind 74 % oder 255 der insgesamt 345 Stimmen erfor­derlieh,^[10] Erreicht ein Antrag die in den ersten beiden Schwellen geforderte Mehrheit, kann auf Verlangen eines der Mitgliedstaaten ein zusätzlicher, dritter Schwellenwert hinzukommen. Die Befürworter des Antrages müssen dann zusätzlich mindestens 62 % der Gesamtbevölkerung der EU repräsentieren. Nur wenn dies der Fall ist, kommt ein Beschluss zu Stande, Diese Regelung entstand auf Druck Deutschlands, das auf eine zusätzliche Berücksichtigung der Bevölkerungsgröße in den Abstimmungen drängte.

Im Lissabon-Vertrag wurde das technisch einfachere System der doppelten Mehrheiten beschlossen. Nötig für eine Beschlussfassung im Ministerrat sind ab dem 01, 11, 2014

1. mindestens 55 % der Mitgliedsländer und
2. mindestens 65 % der EU -Bevölkerung.

Eine Bewertung der Abstimmungsregeln von Nizza und Lissabon führt zumindest für Deutschland zu einem recht positiven Urteil über diese Reformen, Bis dahin haftete den Abstimmungsregeln immer der Makel an, dass sie das demokratische Ideal „Ei­ne Stimme pro Kopf’ verfehlten, da die Verteilung der Stimmen im Verhältnis zur Bevölkerungsgröße degressiv proportional verlief. Das heißt, dass ein Bürger in einem Land mit geringer Bevölkerungsgröße über ein Vielfaches mehr an Stimmen verfüg­te als ein Bürger in einem Land mit hoher Bevölkerungsgröße, In der Folge waren die kleinen Staaten gemessen an ihrer Bevölkerungsgröße überproportional mächtig. Dem liegt die Befürchtung der kleinen Länder zugrunde, von den Großen dominiert zu werden und über keine faktische Mitspraehe zu verfügen. Der Vertrag von Nizza verschob einen Teil der Macht von den kleinen und mittleren Mitgliedern zu den be- völkerungsreiehsten Ländern (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien) und den näehst-kleineren Mitgliedern (Polen, Spanien), Insbesondere Spanien und Polen konnten sieh überproportional viele Stimmen sichern. Vor Nizza reichte die Spannbrei­te der Stimmenverteilung von 2 bis 10 Stimmen pro Land, Die in Nizza beschlossene, derzeit gültige Spannbreite reicht von 3 (für Malta) bis 29 (z.B, für Deutschland), Dadurch wurde die Gleiehgewiehtigkeit der Stimmen eines jeden Unionsbürgers zwar nicht erreicht, aber es kam zu einer Annäherung, Der in Nizza beschlossene Maehtzu- waehs Polens und Spaniens wurde durch den Lissabon-Vertrag mehr als rückgängig gemacht und nahezu exakt den vier großen Ländern zugesehlagen. Insbesondere dem bevölkerungsreiehsten Land: Deutschland, In dem in Lissabon beschlossenen System der doppelten Mehrheiten wird vollständig auf die vertraglich festgelegten Stimmen je Land verzichtet. Dies hat den großen Vorteil, dass die oft langwierigen politischen Kontroversen über die Anzahl von Stimmen je Land nun nicht mehr nötig sind. St al t - dessen werden die Prinzipien der „Staatengleiehheit” aller Mitgliedsländer und der „Stimmengleichheit” jedes Unionsbürgers anstrebt. ^[11]

2.3 Haushalt der EU

Wie beschrieben legen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten zusam­men mit der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament die langfris­tigen, übergeordneten Ziele der Union fest. Aus diesen politischen Zielen ergeben sieh die Ausgabenprioritäten für die mittlere Frist im EU-Haushalt, Diese werden im so genannten Mehrjährigen Finanzrahmen zusammengefasst. Der Mehrjährige Finanz­rahmen legt für eine 7-jährige Planungsperiode die Zusammensetzung der Ausgaben entsprechend der Politikbereiehe und für jede Ausgabenrubrik wiederum Obergren­zen fest. Er ist im Gegensatz zur mittelfristigen Finanzplanung in Deutschland seit dem Lissabon-Vertrag rechtsverbindlich. Dies bedeutet, dass die in ihm festgelegten Ausgabenobergrenzen nicht überschritten werden dürfen und nur durch einstimmigen Beschluss des Ministerrates und mit Zustimmung des Parlaments geändert werden können. Da die jährlichen Haushalte der Europäischen Union auf Basis des Mehr­jährigen Finanzrahmens verabschiedet werden, reduzieren sieh die Streitigkeiten und Auseinandersetzungen bei der Verabschiedung der Jahreshaushalte und alle Beteilig­ten kommen zu einem Mehr an Kontinuität und Planungssieherheit. ^[12]

Der Haushalt der Europäischen Union hatte 2010 einen Umfang von 122,2 Mrd,€, Davon sind 111,3 Mrd,€ an die Mitgliedsstaaten geflossen,^[13] Dies entspricht 0,91% des Bruttonationaleinkommens der EU-27,^[14] Der Haushalt setzt sieh aus 5 Ausgaben­rubriken zusammen:

1. Wettbewerbsfähigkeit und Kohäsion (fl, 76%) umfasst einerseits die Teilrubrik „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung”, welche Ausgaben für Forschung & Innovation, Energie- und Telekommunikationsnetze, Bildung, So­zialpolitik und Kultur beinhaltet. Andererseits werden Ausgaben für die Kohä­sionspolitik zur Verfügung gestellt. Sie sollen zu Konvergenz der am wenigsten entwickelten Regionen und Zusammenarbeit zwischen den Regionen führen,
2. Natürliche Ressourcen (50,21%) beinhaltet im Wesentlichen die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), die Gemeinsame Fisehereipolitik sowie Umweltsehutzmaß- nahmen,
3. Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht (1,16%) beinhaltet u.a, Maß­nahmen in den Bereichen öffentliche Gesundheit, Verbrauehersehutz und Dialog mit den Bürgern, Außerdem Maßnahmen im Bereich der Justiz und Inneres, Hierbei insbesondere Grenzschutz, Einwanderungs- und Asylpolitik,
4. Die EU als globaler Akteur (0,42%) beinhaltet die Heranführungshilfe für Bei­trittskandidaten in Form von Modernisierung der Landwirtschaft, Transport- und Umweltinfrastruktur sowie der Verwaltung und die gemeinsame Außen- und Sieherheitspolitik, Letztere besteht unter anderem aus humanitärer Hilfe in Nieht-Mitgliedsländern und der Begleitung von Friedensprozessen beispiels­weise im Nahen Osten oder Kosovo,^[15]
5. Verwaltung (6,45%) beinhaltet die Verwaltungsausgaben und Pensionen für In­stitutionen wie der Europäischen Kommission, dem Europäischen Parlament, dem Europäischen Gerichtshof und sämtlichen anderen europäischen Institutio­nen. ^[16]

Im Zeitverlauf kam es zu einem Wandel des Umfangs der einzelnen Rubriken, Bis 1965 wurde der weitaus größte Teil des Haushaltes für die Verwaltung der in diesen Jahren gegründeten europäischen Institutionen ausgegeben. Die Ausgaben für die Gemeinsa­me Agrarpolitik begannen jedoch schnell den Haushalt zu dominieren und nahmen für lange Zeit ea, 80% der gesamten Ausgaben ein, 1970 erreichten sie mit 92% des Haushaltes ihren Spitzenwert, Seit der ersten Erweiterungsrunde 1973 nahmen die Kohäsionsausgaben an Bedeutung zu und verdrängten die Ausgaben für die Agrar­politik kontinuierlich. Beide Ausgabenblöeke zusammen binden bis heute konstant ea, 80-85% des Haushaltes.

Es ist daher realistischer, die Ausgaben lediglich in die drei Rubriken „Arme Regionen”, „Landwirtschaft” und „Sonstiges” einzuordnen. Im Jahre 2010 beliefen sieh dann die Ausgaben für die Rubrik „Arme Regionen” auf 41,76% und für die Rubrik „Landwirt­schaft” auf 50,21% des Haushaltes, Lediglich die verbleibenden 8% wurden den Mit­gliedsländern für die weiteren drei Rubriken gezahlt, Abbildung 1 zeigt die Ausgaben der EU nach Mitgliedsland und Rubrik aufgesehlüsselt. Ausgewiesen sind in ihr nur die beiden zentralen Rubriken, Die verbliebenen drei wurden zusammengefasst. Lediglich bei Belgien und Luxemburg nehmen die verbleibenden Rubriken einen größeren Anteil ein. In diesen beiden Ländern sind die meisten EU-Institutionen angesiedelt und ihnen werden die Kosten für den Betrieb der Institutionen durch Gelder aus dem Bereich „Verwaltung” erstattet. Ansonsten zeigt Abbildung 1 deutlich, dass im Haushalt Aus­gaben mit distributivem Charakter dominieren. Sie weisen klare nationale, regionale oder sektorale Begünstigungsmuster auf und werden in den Haushaltsverhandlungen von den Mitgliedsstaaten klar bevorzugt. Im Gegensatz dazu werden Ausgaben, de­ren Nutzen weniger leicht zureehenbar ist (wie z.B, Forsehungsausgaben, EU-weite öffentliche Güter), in den Haushaltsverhandlungen weitaus weniger naehgefragt. Die Gründe für diesen verschwindend geringen Anteil an Ausgaben mit allokativer Wir­kung werden in Kapitel 3 intensiv diskutiert. Daneben ist in der Abbildung auffällig, dass die ärmeren Länder eher Gelder aus den Kohäsionsfonds erhalten, während bei den wohlhabenderen Staaten der Agrarbereieh dominiert. So erhielt Frankreieh den größten Teil seiner Zahlungen aus der EU für die Gemeinsame Agrarpolitik, Spanien hingegen erhielt eher Zahlungen für die Kohäsionspolitik, Deutlicher zeigt sieh dies bei Deutschland und Polen. ^[17]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Ausgaben der EU je Mitgliedsland und Rubrik

Der Haushalt muss jedes Jahr in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein. Eine Kreditaufnahme ist nicht zulässig. Folglich ergeben sieh aus der Höhe der Ausgaben die erforderlichen Einnahmen, Der Haushalt wird mit Eigenmitteln, sonstigen Einnahmen und Überschüssen aus dem vergangenen Haushaltsjahr finanziert.

Unter dem Begriff „Eigenmittel" sind Einnahmen zu verstehen, die dem Haushalt auf Grund von EU-Verträgen zufließen. Ähnlich der Festlegung des Mehrjährigen Fi­nanzrahmens wird das Eigenmittelsystem im Ministerrat verhandelt und muss ein­stimmig beschlossen werden. Danach fließen sie der EU automatisch zu, ohne dass es weiterer Beschlüsse der Nationalstaaten bedarf. Die Eigenmittel machten 2010 ea, 93% des Haushaltes aus und lassen sieh in die drei Kategorien traditionelle.-, mehrwertsteuerbasierte- und bruttonationaleinkommenbasierte Eigenmittel untertei­len, Die Obergrenze der Eigenmittel beträgt derzeit 1,23% des Bruttonationaleinkom­mens.

Die traditionellen Eigenmittel (ТЕМ) bestehen aus Zöllen und Zuekerabgaben, wel­che von den Mitgliedstaaten erhoben und an die EU abgeführt werden. Die Zölle werden bei der Einfuhr von zollpflichtigen Waren aus Nieht-EU-Staaten eingezogen. Allerdings leiten die Mitgliedsstaaten nur 75% dieser Einnahmen an die Union wei­ter, 25% werden als Erhebungskosten einbehalten. Die Bedeutung dieser Einnahmen ist im Zeitverlauf kontinuierlich gesunken, da die Zölle in den Runden der Welthan­delsorganisation regelmäßig gesenkt wurden, Freihandelsabkommen mit Drittstaaten unterzeichnet wurden und die EU-Erweiterungen dazu geführt haben, dass ein großer Teil der EU-Importe heute zollfrei sind. Die ТЕМ machten 2010 12% der Gesamtein­nahmen aus.

Die mehrwertsteuerbasierten Eigenmittel speisen sieh aus einem an die Union abge­führten Anteil der Mehrwertsteuereinnahmen der Mitgliedsländer, Die Mitgliedsstaa­ten führen in der Regel 0,3 Prozentpunkte ihres Mehrwertsteuersatzes an die Union ab. Jedoch existieren eine Reihe von länderspezifisehen Deckelungen und Rabatten, Die mehrwertsteuerbasierten Eigenmittel machten 10 % der Gesamteinnahmen aus.

Die bruttonationaleinkommenbasierten Eigenmittel decken die fehlenden Einnahmen zur Ausgabenfinanzierung ab und stellen mit 71 % der Gesamteinnahmen die mit Ab­stand wichtigste Finanzierungsquelle dar. Sie basieren auf einem einheitlichen Prozent­satz, der auf das Bruttonationaleinkommen (BNE) jedes Mitgliedsstaates angewandt wird. Um die Vorgabe zu erfüllen, den Haushalt in jedem Jahr auszugleiehen, wird die genaue Höhe des BNE-Eigenmittelsatzes in den Haushaltsverhandlungen jährlich angepasst.

Die sonstigen Einnahmen stellen mit 5 % einen relativ unwichtigen Haushaltsposten dar und bestehen aus Einnahmen, die nicht zu den Eigenmitteln zählen. Beispielsweise gehören hierzu die Steuern und Abzüge, die auf die Gehälter der EU-Bediensteten erhoben werden. Diese sind von “nationalen Steuern” befreit und werden von der Union direkt besteuert. Weiterhin zählen Beiträge von Drittländern zu bestimmten EU-Programmen und Bußgelder von Unternehmen, die gegen das Wettbewerbsreeht oder andere Rechtsvorschriften verstoßen haben, zu diesem Haushaltsposten, Außerdem existieren häufig Überschüsse aus den Vorjahren. Sie entstehen, da die im Haushaltsentwurf bewilligten und die im vergangenen Jahr effektiv erfolgten Aus­zahlungen meist voneinander abweiehen. Ein Haushaltsübersehuss bewirkt, dass die Mitgliedsstaaten im kommenden Jahr entsprechend weniger an die EU abführen müs­sen. ^[18]

Die Einnahmen des Haushaltes aufgesehlüsselt nach Mitgliedsland und Einnahme­quelle sind in Abbildung 2 ersichtlich. Aus Gründen der Vereinfachung werden in ihr lediglich die Eigenmittel (d.h, ea, 93% des Haushaltes) dargestellt. Auf die sonstigen Einnahmen und die Überschüsse aus den Vorjahren wurde verzichtet. Sie zeigt deut­lich, dass die bruttonationaleinkommenbasierten Eigenmittel die dominante Finanzie­rungsquelle des Haushaltes darstellen. Dies ergibt sieh daraus, dass der Anteil eines Landes an der Wirtschaftskraft der EU maßgeblich für dessen Finanzierungsanteil ist.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Einnahmen der EU je Mitgliedsland und Einnahmequelle

Betrachtet man nun die Ausgaben und Einnahmen je Mitgliedsland gemeinsam, er­geben sieh die Nettopositionen der einzelnen Mitgliedsländer, Zu ihrer Berechnung existieren verschiedene Methoden, Die konkrete Berechnungsmethode ist von erheb­licher Bedeutung, da diese Salden die grundlegende Kenngröße in den Haushaltsver­handlungen der EU darstellen. Auf ihrer Grundlage versuchen die Mitgliedsländer, Veränderungen am Eigenmittelsystem oder an der Ausgabenstruktur des Haushaltes zu rechtfertigen oder bestehende Sonderregelungen weiter aufrecht zu halten. Daher argumentieren die Länder so, dass sie in einem möglichst guten Lichte stehen.

Einerseits existiert die einfache Nettoposition eines Landes gegenüber der EU, Sie ergibt sieh aus der Differenz der Zahlungen eines Landes an den Haushalt der EU und der Rückflüsse, die es von der Union erhält. In Abbildung 3 sind die einfachen Xettopositionen der Mitgliedsländer veranschaulicht, da sie einen unverfälschten Blick auf die Xettozahler und -empfänger ermöglichen.

Bei dieser naheliegenden Form der Berechnung ist die Zurechnung der Verwaltungs­kosten allerdings umstritten. So argumentieren die Länder, in denen die großen EU- Institutionen ihren Sitz haben, dass die Verwaltungsausgaben die Xettopositionen dieser Ländern verzerren. Aus ihrer Sichtweise stellen diese Zahlungen keine echten Transfers dar, sondern erstatten lediglich die aufgewendeten Verwaltungsausgaben zu­rück, Daher ündet auch die Nettoposition ohne Verwaltungsausgaben Anwendung, In der Tat würden Luxemburg und Belgien in Abbildung 3 von Nettoempfängern zu -zahlern, wenn man die Ausgaben für die Verwaltung nicht berücksichtigen würde. Je­doch kann dem entgegnet werden, dass diese Länder auch in beträchtlichen Umfang von den Institutionen proütieren. Durch die Anwesenheit der europäischen Institutio­nen wird die Kaufkraft in Belgien und Luxemburg gestärkt, die Länder gewinnen an Prestige und haben viele andere -durch die restlichen EU-Mitglieder mitfinanzierten- Vorteile.

Darüber hinaus existieren die Operativen Haushaltssalden der Europäischen Kommis­sion. Bei ihnen werden weder die Verwaltungsausgaben noch die traditionellen Eigen­mittel (Importzölle, Zuekerabgaben) bei der Berechnung der Salden berücksichtigt. Die Ausklammerung der traditionellen Eigenmittel wird damit begründet, dass ihre Höhe Faktoren zugesehrieben werden muss, auf die die nationale Politik keinen direk­ten Einfluss hat. Beispielsweise fallen Zolleinnahmen naturgemäß an den Außengren­zen des Binnenmarktes oder an größeren Häfen oder Flughäfen an. Die Anrechnung würde ein Land sehleeher stellen, das am Rande der EU-Außengrenzen liegt oder über funktionsfähige Verkehrsinfrastruktur verfügt. Auch hier kann dagegen gehalten wer­den, dass Städte wie Rotterdam oder Hamburg viele Vorteile durch ihre Häfen haben, die einen höheren Finanzierungsanteil rechtfertigen würden. Nicht zuletzt wird allein der dortige Arbeitsmarkt durch die zusätzliche Nachfrage der Nachbarländer gestärkt. Die meisten dort in den europäischen Binnenmarkt eingeführten zollpflichtigen Waren verbleiben aber nicht vor Ort, sondern werden innerhalb der EU weiter versendet. Ob beispielsweise Rotterdam ohne den europäischen Binnenmarkt derart große Mengen Umschlägen würde ist fraglich.

So existieren mannigfaltige Begründungen diese Ausgabenrubrik oder jene Eigenmit­telart auszuklammern oder anderweitige Sonderregelungen im Haushalt einzuführen oder beizubehalten. An dieser Stelle soll nicht tiefer in die Thematik der Nettoposi­tionen eingegangen werden. Es soll jedoch deutlich geworden sein, dass die konkrete Berechnung der Salden für die Nationalstaaten eine taktischen Funktion in den Haus­haltsverhandlungen hat und dass einer weiteren Differenzierung der Bereehnungsar- ten keinerlei natürliche Grenzen gesetzt sind. Um einen unverfälschten Blick auf die Nettopositionen zu gewinnen, scheint sieh daher die einfache Berechnung der Netto­positionen anzubieten. ^[19]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3: Nettozahler hzw. -empfänger nach einfacher Saldierung

2.4 Haushaltsverfahren der EU

In Nationalstaaten besitzt die Parlamente normalerweise die Haushaltshoheit, Es gilt gemeinhin als das Königsrecht der Volksvertreter, Steuern zu erheben, Ausgaben zu bewilligen und zu kontrollieren, ob die Regierung die Mittel gemäß dieser Beschlüsse verwendet. In der EU ist dies anders. Die Mitgliedsstaaten zeigen recht wenig Bereit­schaft, dem Europäischen Parlament weitgehende Haushaltsbefugnisse einzuräumen. So hat das Parlament noch immer keinerlei Mitspracherecht bei der Einnahmeseite des Haushaltes, Das Eigenmittelsystem wird allein von den Mitgliedsstaaten im Mi­nisterrat mit Einstimmigkeitserfordernis beschlossen. Jedoch hat sieh das Europäische Parlament über die Jahre eine stückweite Stärkung in Haushaltsfragen erkämpft. Dies betrifft jedoch allein die Ausgabenseite.

Aus dem Lissabon-Vertrag ergeben sieh einige Änderungen für die Stellung des Parla­mentes im Haushaltsverfahren, Weiterhin ist der jährliche Haushalt das Ergebnis von Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Ministerrat, Beide zusammen bilden die so genannte Haushaltsbehörde, Neu ist jedoch, dass die Un­terscheidung in obligatorische und nicht-obligatorische Ausgaben abgeschafft wurde. Das Europäische Parlament durfte zuvor nur bei den nicht-obligatorischen Ausgaben entscheiden. Die Festlegung der obligatorischen Ausgaben (z.B, Gemeinsame Agrarpo­litik) lag allein in der Verantwortlichkeit des Ministerrates, Nun kann das Parlament in der gesamten Ausgabenseite des Haushaltes mitentscheiden. Auf Druck der Na­tionalstaaten wurde im Gegenzug die faktische Mitsprache des Parlaments in den jährlichen Haushaltsverhandlungen jedoch eingeschränkt. Es wurde nämlich ein recht

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

kompliziertes Vermittlungsverfahren eingeführt. In Streitfällen ist es für den Rat nun einfaeher, die Kommission zu veranlassen einen veränderten Haushaltsentwurf vorzule­gen und damit das Haushaltsverfahren erneut beginnen zu lassen, um seine Positionen doeh noeh durchzusetzen. Ursprünglich wurde sogar eine Vetomöglichkeit gefordert, damit die Nationalstaaten in Streitfällen die Positionen des Parlamentes nicht anneh­men müssen. Sie konnten sieh damit zwar nicht durchsetzen, aber es wurde dennoch erreicht, dem Parlament eine maßgebliche Rolle in den Verhandlungen vorzuenthal­ten. ^[20]

“ mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen. b mit der Mehrheit der dem Parlament angehö­renden Mitglieder. c nach der Ablehnung durch den Rat billigt das Parlament den gemeinsamen Entwurf und beschließt, alle oder einige Abänderungen zu bestätigen. Erforderlich ist die Mehrheit der Mitglieder und drei Fünftel der abgegebenen Stimmen. d die Kommission reicht einen neuen Entwurf ein. EigeneDarstellung. Übernommen von Europäische Kommission (2011c).

Abb. b:Haushnltsverfahren der EU

Die fremale Peezedur dea Hauntialteverfahrens der Europäisehrn Urnon Et in§3r4 des Vertrags über die ArbeitsweisnderEurupäŕschnn Union geregelt und wird in Ab­bildung veranschaulicht. Der jähehoheHauehalt wird auf Basisdee Mehrjährigen Finanzrahmens beschlossen. Dabei sind die im Finanzrahmen festgelegten Ausgabeno­ bergrenzen für jede Ausgabenrubrik zwingend einzuhalten. Der Mehrjährige Finanz­rahmen wird von den Mitgliedstaaten im Ministerrat einstimmig beschlossen und bedarf der Zustimmung des Parlamentes, Obwohl das Parlament nicht als gleichbe­rechtigter Verhandlungspartner mit dem Rat gelten kann, verringert sieh dadurch das Konfliktpotential in den jährlichen Haushaltsverhandlungen von vornherein.

Um den jährlichen Haushaltsentwurf aufzustellen, erarbeiten alle Institutionen und Einrichtungen der EU ihre Haushaltsvoranschläge, Aus ihnen fertigt die Kommission einen vorläufigen Entwurf des Jahreshaushaltes an. Dieser Entwurf wird dem Minis­terrat vorgelegt. Der Rat erarbeitet gegebenenfalls Änderungen und beschließt seinen eigenen Standpunkt zum Haushaltsentwurf, Dieser wird dem Parlament vorgelegt.

Das Parlament kann den Haushalt in erster Lesung annehmen oder ihn mit Änderungs­vorschlägen an den Rat zurück überweisen. Billigt das Parlament den Standpunkt des Rates mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen oder fasst keinen Beschluss, gilt der Haushalt als verabschiedet. In der Regel wird das Parlament jedoch mit der Mehrheit der ihm angehörenden Abgeordneten für Abänderungen an der Ratsposition votieren. Diese abgeänderte Version des Haushaltes wird dem Rat vorgelegt. Sollte der Rat daraufhin die gesamten Abänderungen des Parlaments akzeptieren, so ist der Haus­halt ebenfalls verabschiedet. Dies setzt jedoch voraus, dass der Rat an seinem anfangs formulierten Standpunkt nicht festhält.

Realistiseherweise akzeptiert der Rat die gesamten Abänderungen des Parlaments nicht und daraufhin tritt ein Vermittlungsausschuss zusammen. Dieser besteht aus den Mitgliedern des Rates und ebenso vielen Mitgliedern des Parlaments, Der Ver­mittlungsausschuss soll auf Grundlage der Standpunkte des Parlaments und des Ra­tes eine Einigung erzielen und einen gemeinsamen Haushaltsentwurf erarbeiten. Um einen gemeinsamen Entwurf zu verabschieden, ist die qualifizierte Mehrheit der Mit­glieder des Rates und die einfache Mehrheit der Mitglieder nötig, die das Parlament vertreten.

Sollte sieh der Vermittlungsausschuss nicht auf einen gemeinsamen Entwurf einigen können, so ist der Haushaltsentwurf abgelehnt. Die Kommission muss dann abermals einen Entwurf vorlegen und das Haushaltsverfahren beginnt von Neuem, Kommt es hingegen im Vermittlungsausschuss zu einem gemeinsamen Entwurf, kann sowohl der Rat als auch das Parlament den gemeinsamen Entwurf annehmen oder beide fassen keinen Beschluss, In diesem Fall ist der Haushalt auf Grundlage des gemeinsamen Entwurfs verabschiedet.

Wird der gemeinsame Entwurf hingegen sowohl von der Mehrheit der Mitglieder des Parlaments als auch vom Rat abgelehnt, so ist der Haushaltsentwurf abgelehnt und die Kommission legt abermals einen Entwurf vor, Wiederrum beginnt das Haushaltsver­fahren von Neuem, Wird der gemeinsame Entwurf vom Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder abgelehnt, jedoch vom Rat gebilligt, so ist der Haushaltsentwurf abgelehnt und die Kommission legt abermals einen Entwurf vor.

Billigt das Parlament den gemeinsamen Entwurf während der Rat ihn ablehnt, kann das Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder und drei Fünfteln der abgegebenen Stimmen beschließen, alle oder einige der Abänderungen zu bestätigen, die es anfangs (d.h, vor dem gemeinsamen Entwurf) als Änderungswunseh an der Ratsposition for­muliert hatte. Erreicht das Parlament nicht die genannte nötige Mehrheitsseh welle, so gilt der zusammen mit dem Rat erarbeitete gemeinsame Entwurf als beschlossen. Der Haushalt ist endgültig erlassen, wenn er vom Parlamentspräsidenten unterzeichnet wurde. Mit seiner Veröffentlichung im Amtsblatt tritt er in Kraft.

Um diese formale Prozedur zusammenzufassen, kann erstens der Fall eintreten, dass der Ministerrat und das Europäische Parlament die gleiche Position bezüglich der Ausgabenseite des Haushaltes vertreten. In diesem Fall wird der Haushalt dement­sprechend beschlossen.

Zweitens kann das Parlament seine Abänderungsvorstellungen nur durchsetzen und einen dementsprechenden Haushalt beschließen, wenn der Rat das Ergebnis des Ge­meinsamen Entwurfs ablehnt. Dies ist jedoch nicht sehr wahrscheinlich, da er einen Entwurf, den er zuvor mit verhandelt und mit qualiüzierter Mehrheit angenommen hat, nun mit qualiüzierter Mehrheit ablehnen müsste. Außerdem würde der Rat damit riskieren, dass das Parlament seine Änderungswünsehe, die es im Vermittlungsverfah­ren nicht durchsetzen konnte, wieder aufgreift. Der Vermittlungsaussehuss trat jedoch nur zusammen, weil der Rat diese Änderungen nicht wollte. Besteht das Parlament auf diese Änderungen, ist ihm eine sehr hohe Mehrheitssehwelle (Mehrheit seiner Mit­glieder und drei Fünfteln der abgegebenen Stimmen) gesetzt worden. Wird sie nicht erreicht, gilt der Entwurf des Vermittlungsverfahrens, Selbst wenn der Rat den zuvor beschlossenen gemeinsamen Entwurf ablehnt, kann das Parlament nur seine über den gemeinsamen Entwurf hinausgehenden Vorstellungen durchsetzen, wenn es wirklich geschlossen abstimmt, Angesichts der heterogenen Parteienlandsehaft im Parlament keine sehr realistische Vorstellung.

Als dritte Möglichkeit kann das Parlament erreichen, dass der Haushalt nicht beschlos­sen wird. Dies ist dann der Fall, wenn der Rat den gemeinsamen Entwurf billigt, das Parlament aber nicht. Dann kann das Parlament die Haushaltsverabsehiedung verzö­gern, Der Rat hat aber auch in der darauf folgenden Haushaltsverfahrensrunde die besseren Möglichkeiten seine Position durehzusetzen.^[21]

[...]

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^[1] Vgl. Wessels (2009), S. 959f; Maurer (2009), S. 10.

^[2] Wessels (2009), S. 961.

^[3] Vgl. Wessels (2009), S. 962-971; Theurl; Meyer (2001), S. 83f; Wessels (2008), S. 191-198; Euro­päische Kommission (2007), S. 4-25 sowie Europäische Kommission (2011b).

^[4] Vgl. Wessels (2008), S. 39ff; 45f.

^[5] Auch im Europäischen Rat existieren Mehrheitsabstimmungen, welche faktisch bewirken, dass die Regierungen ihr Letztentscheidungsrecht verlieren, wenn sie überstimmt werden. Jedoch ist dort ein auf Konsens ausgerichtetes Entscheidungsverhalten weitaus gebräuchlicher.

^[6] Vgl. Wessels (2008), S. 40f; 191f; 220f.

^[7] Vgl. Wessels (2008), S. 191-222; Rat der Europäischen Union (2008), S. 24ff.

^[8] Vgl. Holzinger (2005), S. 107ff; Wessels (2008), S. 203; 205ff.

^[9] Vgl. Wessels (2008), S. 201f; Rat der Europäischen Union (2008), S. 25f.

^[10] Die später diskutierte Tabelle 5 auf Seite 61 zeigt detailliert, wie viele Stimmen den jeweiligen Ländern zugewiesen wurden.

^[11] Vgl. Wessels (2008), S. 201ff; Baldwin; Widgrén (2005), S. 269ff.

^[12] Vgl. Europäische Kommission (2009), S. 278; Bundesministerium der Finanzen (2011).

^[13] Die Differenz wurde an EU-Drittstaaten und z.B. als Mitgliedsbeitrag an internationale Orga­nisationen gezahlt. Im Folgenden werden nur die Gelder betrachtet, die in die Mitgliedsländer geflossenen sind.

^[14] Vgl. Europäische Kommission (2011a), S. 57.

^[15] Diese Rubrik kommt im Wesentlichen EU-Drittstaaten zugute. Der angegebene prozentuale Wert bezieht sich lediglich auf den Teil der EU-Ausgaben, die den Mitgliedsstaaten zurechenbar sind.

^[16] Vgl. Europäische Kommission (2009), S. 277ff; Bundesministerium der Finanzen (2011).

^[17] Vgl. Baldwin: Wyplosz (2006), S. 58ff; Europäische Kommission (2011a), S. 57: Europäische Kom­mission (2009), S. 278f; Heinemann (2006), S. 193.

^[18] Vgl. Baldwin; Wyplosz (2006), S. 60ff; Europäische Kommission (2011a), S. 58ff. 15 000 20 000 Mio. € Mitgliedsland und Einnahmequelle.

^[19] Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2011); Heinen (2011); Busch (2002), S. 3f; Becker (2005) S. lOf.

^[20] Vgl. Blinder (2004): Bux (2009), 244ff.

^[21] Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (2008), §314; Bux (2009), S. 244-249; Baldwin; Wyplosz (2006), S. 63f.