Der Grundsatz der dauernden Leistungsfähigkeit im doppischen Kommunalhaushalt

Inhaltsverzeichnis

1 Einführung: Begriff und Bedeutung dauernder Leistungsfähigkeit
1.1 Dauernde Leistungsfähigkeit als Grundsatz öffentlicher Haushaltswirtschaft
1.2 Gesetzliche Grundlagen

2 Kennzeichen der dauernden Leistungsfähigkeit in verschiedenen Werken des kommunalen Haushalts
2.1 Bilanz: Verschuldung und Eigenkapital
2.1.1 Überschuldungund Eigenkapitalquote
2.1.2 Begrenzung der Kreditaufnahme: Investitions- und Kassenkredite
2.1.3 Nationale und internationale Gesichtspunkte zur Verschuldung..6
2.2 Finanzhaushalt: Stetige Zahlungsfähigkeit
2.3 Ergebnishaushalt: Haushaltsausgleich
2.3.1 Grundsätzliches zum Verständnis des doppischen Haushaltsausgleichs
2.3.1.1 Abschreibungen
2.3.1.2 Pensionsrückstellungen
2.3.2 Vorschriften
2.3.3 Kritik

3 FazitundAusblick

Literaturverzeichnis

1 Einführung: Begriff und Bedeutung dauernder Leistungs­fähigkeit

1.1 Dauernde Leistungsfähigkeit als Grundsatz öffentlicher Haushalts­wirtschaft

Die dauernde Leistungsfähigkeit ist ein wichtiger Grundsatz im öffentlichen Haushalt. Dass eine Gebietskörperschaft - sei es Bund, Land oder Gemeinde - auch in Zukunft die ihr eigenen Aufgaben stemmen kann ist ein zentrales Element nachhaltiger öffentlicher Haushaltswirtschaft. Viele deutsche Kom­munen und inzwischen auch einige Länder stellen derzeit ihre Haushalte auf das doppische Rechnungswesen um. Diese neue Art der Buchführung soll durch das Abzielen auf den periodisierten Ressourcenverbrauch anstatt auf reine Ein- und Auszahlungen zu mehr Transparenz führen und so auch einen Beitrag zur besseren Beurteilung und Sicherung der stetigen Aufgabenerfül­lung leisten.¹

In der vorliegenden Hausarbeit möchte ich sozusagen den „Spuren" der dau­ernden Leistungsfähigkeit im doppischen Kommunalhaushalt nachgehen. In drei verschiedenen Teilwerken werde ich unterschiedliche Aspekte und Kennzahlen aufzeigen, die helfen sollen einen Überblick über die Fähigkeit zur stetigen Aufgabenerfüllung einer Kommune zu erhalten. Inhaltliche Fra­gen (zum Beispiel die Frage danach, welche Aufgaben eine Kommune überhaupt übernehmen sollte) werde ich hierbei außerAcht gelassen.

1.2 Gesetzliche Grundlagen

Die gesetzlichen Grundlagen für die Haushaltswirtschaft einer Kommune finden sich vor allem in drei hierarchisch zueinander stehenden Quellen. An erster Stelle stehen hier die Haushaltsgrundsätze mit Verfassungsrang, die sich im Grundgesetz wiederfinden. Jeweils auf Landesebene gibt es die Ge­meindeordnungen mit Gesetzesqualität. Haushaltsspezifische Normen für Kommunen sind in den jeweiligen Gemeindehaushaltsverordnungen zu fin­den.

Im folgenden beziehe ich mich vor allem auf die rechtliche Lage in Hessen, es gilt also die Hessische Gemeindeordnung (HGO), sowie die für doppisch bu­chende Gemeinden gültige Gemeindehaushaltsverordnung für doppische Buchführung (GemHVO-Doppik).

2 Kennzeichen der dauernden Leistungsfähigkeit in ver­schiedenen Werken des kommunalen Haushalts

Nachdem die dauernde Leistungsfähigkeit einer Kommune als ein zentrales Element für deren Haushaltswirtschaft ausgemacht wurde, muss der Frage nachgegangen werden, wie sich diese in Haushalt niederschlägt. Nur so kann ein bestehender Haushalt auf die stetige Leistungsfähigkeit hin überprüft werden, bzw. ein Handeln, das diese gefährdet, vermieden werden.

Im Folgenden möchte ich anhand von drei Teilwerken des doppischen Haus­halts einzelne Kennzahlen und Instrumente zur Erhaltung der dauernden Leistungsfähigkeit vorstellen. Ich beginne mit der Bilanz, die Aufschluss über die Eigenkapitalquote und die Verschuldung einer Kommune gibt. Der zweite Teil widmet sich dem Finanzhaushalt und dem Gebot der stetigen Zahlungs­fähigkeit. Im dritten Teil schließlich soll es um den Ergebnishaushalt und dessen Ausgleich gehen.

2.1 Bilanz: Verschuldung und Eigenkapital

Die Bilanz stellt die Vermögenswerte / Mittelverwendung (Aktiva) der Mit­telherkunft (Passiva) gegenüber, sie ist eine Momentaufnahme und wird normalerweise jeweils zum Ende eines Jahres aufgestellt.² Sie ist Teil des Jah­resabschlusses einer Kommune.³

2.1.1 Überschuldung und Eigenkapitalquote

Von einer bilanziellen Überschuldung spricht man, wenn die Verbindlichkei­ten auf der Passivseite der Bilanz die Vermögenswerte auf der Aktivseite übersteigen. Wenn dieser Sachverhalt vorliegt, ist das ausgewiesene Eigen­kapital negativ.⁴ Bei einer Kapitalgesellschaft würde diese Situation zu einem sofortigen Insolvenzverfahren führen, da dies bedeutet, dass die Unterneh­mung selbst nach Veräußerung aller Vermögensgegenstände zum Bilanzwert nicht in der Lage wäre, all ihren Verpflichtungen nachzukommen.⁵ Dies ge­schieht im Fall einer Kommune nicht⁶, allerdings zeigt es die Brisanz einer solchen Situation. Von der bilanziellen Überschuldung ist die tatsächliche Überschuldung abzugrenzen, bei der die Schulden die Veräußerungswerte der Vermögensgegenstände übersteigt. Diese Interpretation der Überschul­dung scheint bei einer Kommune jedoch nicht sinnvoll, da das Vermögen hier nur sehr eingeschränkt veräußert werden kann (man denke an Schulen, Straßen, o.ä.).⁷

Es wird diskutiert, die Überschuldung als einzige Verschuldungsbegrenzung im doppischen Haushalt zu installieren, allerdings fand diese Lösung bisher keinen Einzug in die Gesetze.⁸

Lag in der letzten Bilanz keine Überschuldung vor, so ist der Haushaltsaus­gleich (s.u. 2.3) ein Zeichen für die Gewährleistung des Vermögenserhalts.⁹ Hierzu stellt sich die Frage, ob auch ein Zurückfahren des Eigenkapitals in bestimmten Fällen erlaubt oder sogar gewollt sein kann. Wenn sich nämlich eine Kommune aus bestimmten Aufgaben zurückzieht (beispielsweise plant, ein Schwimmbad zu schließen und deshalb sich abnutzende Gebäude nicht mehr ersetzt), so führt dies zu einer Verringerung des Eigenkapitals. Im Sin­ne einer Senkung der Staatsquote ist also der Abbau von Eigenkapital nicht per se als negativ einzustufen.¹⁰ Eine Vorschrift, die ein solches Vorgehen ermöglichen würde, existiert im hessischen Kommunalrechtjedoch nicht.

[...]

¹ Vgl. Häfner (2009), S. 19-23; dort auch eine Aufstellung, welche Länder be­reits in welchem Umfang auf die Doppik umgestellt haben.

² Vgl. Wöhe (2008), S. 704

³ Vgl.§114s II Nr. 1 HGO

⁴ Vgl. Zeis (2010), S. 39

⁵ Vgl. Wöhe (2008), S. 709

⁶ Vgl. § 146 HGO

⁷ Vgl. Zeis (2010), S. 39

⁸ Vgl. Häfner (2009), S. 99

⁹ Vgl. Zeis (2010), S. 40

¹⁰ Vgl. Faber (2006), S. 683