Einkaufszentren im Raumordnungsrecht

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Einleitung

1 Kompetenzverteilung in der Raumordnung
1.1 Die Raumordnung als Querschnittsmaterie
1.2 Gemeindliche Raumplanung
1.3 Interpretation von Kompetenznormen
1.4 Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Ländern
1.4.1 Entwicklungen im Gewerberecht
1.4.2 Landesrechtliche Bestimmungen

2 Einkaufszentren im Kärntner Raumordnungsrecht
2.1 Entwicklung der gesetzlichen Rahmenbedingungen für Einkaufszentren
2.2 Begriffsbestimmungen und Kriterien für das Vorliegen von Einkaufszentren
2.2.1 Der Begriff „Einkaufszentrum“
2.2.2 Typen von Einkaufszentren
2.2.3 Bezugsflächen (Verkaufsflächen)
2.2.4 Ausnahmen von der Qualifikation als Einkaufszentrum
2.3 Regelungssystematik bei der Errichtung von Einkaufszentren
2.3.1 Allgemeine Zulassungssystematik
2.3.2 Überörtliche Raumplanung
2.3.3 Örtliche Raumplanung
2.4 Besonderheiten von Ortskern- und Stadtkerngebieten

3 Resümee

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1. Gesamtverkaufsflächen für Handelsbetriebe in Salzburg

Abbildung 2. Kundenflächenausmaß in m² in Tirol

Abbildung 3. Zentrale Orte, Höchstausmaß der zulässigen Verkaufsfläche für Einkaufszentren in Kärnten

Einleitung

Ein Thema, welches die Gesetzgeber seit geraumer Zeit beschäftigt und immer wieder vor neue Fragestellungen und Herausforderungen stellt, sind die sogenannten „Einkaufszentren“.

In den USA entstanden bereits in den 30er Jahren die ersten großflächigen Einkaufszentren. Später setzte sich dieser Trend auch in Europa durch. Einkaufszentren wurden üblicherweise am Standrand bzw. auf der „Grünen Wiese“ errichtet und entweder von einem Betreiber oder einem ganzen Konsortium betrieben. In den 80er Jahren siedelten sich solche großflächigen Einkaufszentren dann auch in den Innenstädten an. Die Errichtung von Einkaufzentren wurde immer schneller und nimmt bis heute ein fast unüberschaubares Ausmaß an.¹

In den vergangenen Jahren versuchten die Landesgesetzgeber in ihren Raumordnungsgesetzen Schranken zu setzen, um die unkontrollierte Zunahme von Einkaufszentren einzudämmen.² Fährt man jedoch durch Österreichs Städte, so wird bald ersichtlich, dass die negativen Auswirkungen durch die gesetzlichen Vorgaben der Länder nicht wirklich beseitigt werden konnten. Die Folge sind landschaftszerstörende großflächige Handelsbetriebe in der Peripherie, zunehmend verödete Orts- und Stadtkerne sowie negative Auswirkungen auf die Infrastruktur und deren Folgekosten für die öffentliche Hand. Auch die kleinen Betriebe konnten dem Druck der riesigen Giganten nicht mehr Stand halten und waren gezwungen ihre Unternehmen zu schließen.³

Im Rahmen dieser Arbeit wird das Thema „Einkaufszentren im Raumordnungsrecht“, mit Schwerpunkt auf die Kärntner Rechtslage und im Vergleich mit den anderen Bundesländern, anhand der derzeit gültigen Rechtslage genauer betrachtet.

Im ersten Kapitel sollen die Raumordnung und die verfassungsrechtliche Situation näher beleuchtet werden. In diesem Zusammenhang wird vorerst die Kompetenzverteilung der Gebietskörperschaften insbesondere im Bereich der Raumordnung näher betrachtet. Weiters wird dann auf die Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Ländern sowie auf das Verhältnis zwischen Raumordnungs- und Gewerberecht näher eingegangen. In diesem Sinne werden auch die wichtigsten Erkenntnisse des VfGH dargestellt.

Im zweiten Kapitel wird versucht einen Überblick zu verschaffen, unter welchen Voraussetzungen in Kärnten ein Einkaufszentrum errichtet werden kann. Einleitend werden die Entstehungsgeschichte des Raumordnungsrechtes in Kärnten sowie die Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die Errichtung von Einkaufszentren im Kärntner Gemeindeplanungsgesetz historisch aufgearbeitet. In der Folge werden die einkaufszentrenrelevanten Bestimmungen in Kärnten näher betrachtet, wobei in diesem Zusammenhang auch die gesetzlichen Bestimmungen der anderen Bundesländer gegenübergestellt werden. Es sollen die rechtlichen Probleme, die bei der Errichtung und Erweiterung von Einkaufszentren entstehen können, dargestellt werden. Wie gezeigt wird, sind die Raumordnungsbestimmungen der Bundesländer derart differenziert ausgestaltet, sodass es immer wieder zu Schwierigkeiten in der Planungs- und Bewilligungspraxis bei der Regelung von Einkaufszentren kommt. Problematisch sind insbesondere die unterschiedlichen Zulassungskriterien für die Errichtung und Erweiterung von Einkaufszentren, das differenzierte Warenangebot, die Unterteilung in verschiedene EKZ-Typen, die unterschiedlichen Schwellenwerte und die zahlreichen Ausnahmeregelungen. Allein die hier erwähnten Aspekte führen zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand. Die Warnungen führender Wirtschaftsexperten, dass der große Ermessensspielraum der Planungsbehörden sowie die unzureichend definierten Beurteilungskriterien vielfach zu unbefriedigenden Entwicklungen, Unsicherheiten und Auslegungsproblemen führen, werden jedoch oftmals ignoriert.⁴

Abschließend wird die hier behandelte Thematik nochmals aufgearbeitet und kritisch hinterfragt.

1 Kompetenzverteilung in der Raumordnung

1.1 Die Raumordnung als Querschnittsmaterie

Der Begriff „Raumordnung“ ist kein Produkt der Neuzeit, sondern besteht eigentlich schon seitdem Menschen angefangen haben, in einem abgegrenzten Gebiet sesshaft zu werden. Mit der Entwicklung der gesellschaftlichen, sozialen und wirtschaftlichen Strukturen waren die Menschen schon früh gefordert, eine Art „Säkularisierung“ vorzunehmen, die es ihnen ermöglichte Ordnung zu schaffen und die Entwicklung in ihrem Gebiet zu fördern. Vorrangig waren zur damaligen Zeit vor allem die Sicherung der Bodennutzung und des Wasserhaushalts. In späterer Folge wurden auch die Industrialisierung und die wirtschaftliche Planung gefördert.⁵

Für den Raumordnungsbegriff ist weder in der Literatur, noch in den Gesetzen eine einheitliche Definition zu finden. Im üblichen Sprachgebrauch ist dieser Begriff sehr weit gefasst und wird für viele verschiedene Bedeutungen verwendet. Gemeinsam ist den unterschiedlichen Begriffsbestimmungen jedenfalls, dass die Raumordnung als eine umfassende Nutzungs- und Gestaltungsordnung bezeichnet werden kann, die durch ordnungspolitische Lenkung und Kontrolle eine positive Entwicklung des Raumes bewirken soll.⁶

Die Raumordnung ist ein wichtiges Instrument für die Gestaltung unserer Räume und damit eine umfassende Raumgestaltung gewährleistet werden kann, sind auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene bestimmte Ziele anzustreben.⁷ Ziel der Raumordnung ist es, die Verteilung von Bevölkerung, Wirtschaft und Belastung des Raumes, durch politische Teilbereiche gestaltend zu beeinflussen. Politische, gesellschaftliche und soziale Strukturen bestmöglich in einer Entscheidungsfindung zu vereinen, kann jedoch unter Umständen mit großer Komplexität verbunden sein.⁸ Aus diesem Grund befindet sich das Raumordnungsrecht vielfach in einem Spannungsfeld zwischen Ordnung, Entwicklung und Ausgleich.⁹

Die Zuständigkeiten der einzelnen Gebietskörperschaften sind in den Kompetenzartikeln der Bundesverfassung geregelt. Die Verteilung der staatlichen Funktionen ist ein wesentlicher Teil des bundesstaatlichen Grundprinzips.¹⁰

Grundsätzlich liegt in Österreich ein Strukturprinzip der strikten Kompetenztrennung zugrunde, dennoch erfordern integrative Staatsaufgaben, wie z. B. die Raumordnung, eine verstärkte Koordination der Planungsträger und das Zusammenwirken der Gebietskörperschaften.¹¹ In diesem Sinne müssen sowohl der Bund, als auch die Länder gesetzgeberisch tätig werden, sodass bestimmte Raumordnungsziele angestrebt und auch verwirklicht werden können. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von einer sogenannten „Querschnittsmaterie“ (komplexen Materie), wonach bestimmte Aufgaben, die zwar in finaler Hinsicht eine Gesamtheit darstellen, kompetenzmäßig aber weder beim Bund, noch bei den Ländern konzentriert sind, sondern auf die Zuständigkeitsbereiche beider Gebietskörperschaften aufgeteilt sind (Weder-Noch-Kompetenz).¹²

Nach Rechtssprechung des VfGH stellt die Raumordnung keine besondere für sich bestehende Verwaltungsmaterie dar. Vielmehr ist die Zuständigkeit in den Kompetenztatbeständen inkludiert. Demnach können sowohl der Bund, als auch die Länder raumordnende Tätigkeiten entfalten, jede dieser Autoritäten jedoch immer nur auf jenen Gebieten, die nach der bundestaatlichen Kompetenzverteilung in deren Zuständigkeit fallen.¹³ Der VfGH hat in diesem Zusammenhang in seinem Kompetenzfeststellungserkenntnis¹⁴ aus dem Jahre 1954 wie folgt ausgeführt:

„ Die planm äß ige und vorausschauende Gesamtgestaltung eines bestimmten Gebietes in Bezug auf seine Verbauung, insbesondere für Wohn- und Industriezwecke einerseits und für die Erhaltung von im wesentlichen unbebauten Fl ä chen andererseits ( „ Landesplanung “ - „ Raumordnung “ ), ist nach Art 15 Abs. 1 B-VG in der Fassung von 1929 in Gesetzgebung und Vollziehung insoweit Landessache, als nicht etwa einzelne dieser planenden Ma ß nahmen, wie insbesondere solche auf dem Gebiete des Eisenbahnwesens, des Bergwesens, des Forstwesens und des Wasserrechtes, nach Art 10 bis 12 B-VG in der Fassung von 1929 der Gesetzgebung oder auch der Vollziehung des Bundes ausdrücklich vorbehalten sind. “

Mit diesem Rechtssatz hat der VfGH festgestellt, dass die Länder gemäß Art. 15 Abs. 1 B-VG grundsätzlich für die Raumordnung verantwortlich sind, eingeschränkt wird die Generalklausel jedoch durch Fachmaterien, die dem Bund übertragen wurden.¹⁵

Kompetenzrechtlich steht es daher außer Frage, dass die Länder im Rahmen ihrer Raumordnungskompetenz befugt sind, geeignete Standorte für Betriebe auszuweisen und diese nur in solchen Widmungskategorien zuzulassen die sich als dafür geeignet erweisen. Es ist daher auch Landessache, geeignete Standorte für Einkaufszentren festzulegen.¹⁶

Dem Bund wurden hingegen standortspezifische Fachplanungskompetenzen insbesondere auf den Gebieten des Eisenbahnwesens, des Bergwesens, des Forstrechtes und des Wasserrechtes übertragen. Für den Kompetenztatbestand „Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie“ gemäß Art. 10 Abs. 1 Z 8 B-VG trifft dies aber gerade nicht zu. Nach herrschender Auffassung impliziert dieser Kompetenztatbestand keine Kompetenz zur Standortplanung. Nach dem Kompetenzfeststellungserkenntnis ist die Standortplanung vielmehr unter die Raumordnungskompetenz der Länder zu subsumieren.¹⁷

Die Beantwortung der Frage, ob der Aspekt „Standortplanung für Einkaufszentren“ nunmehr der Gewerbekompetenz des Bundes oder der Raumordnungskompetenz der Länder zuzuordnen ist, wurde mit vorliegender KompetenzfeststellungsErkenntnis eindeutig klargestellt. Speziell auf diese Thematik wird in späteren Kapiteln noch genauer eingegangen.

1.2 Gemeindliche Raumplanung

Neben dem Bund und den Ländern, wurden auch den Gemeinden Raumordnungs- kompetenzen eingeräumt. Diesen ist gemäß Art. 118 Abs. 3 Z 9 B-VG die örtliche Raumplanung als eigener Wirkungsbereich zugewiesen.¹⁸ Ihr Wirkungsbereich umfasst die räumliche Ordnung und Planung für das gesamte Gemeindegebiet.¹⁹

Zu den Planungsinstrumenten der Gemeinden zählen insbesondere

- das räumliche (örtliche) Entwicklungskonzept
- der Flächenwidmungsplan und
- der Bebauungsplan.²⁰

Das Entwicklungskonzept enthält fachliche Grundlagen für die Erstellung von Flächenwidmungsplänen und grundsätzliche Aussagen etwa über die Bevölkerungsentwicklung, die Entwicklung von Wirtschaftssektoren, die räumlichen Gegebenheiten usw. Es werden Ziele und Grundsätze festgelegt, die vor allem für die weitere Planungsentwicklung innerhalb der Gemeinde von Relevanz sind.²¹ In einigen Bundesländern, wie z. B. in Tirol und in der Steiermark, werden räumliche Entwicklungskonzepte als Verordnung erlassen. In anderen Bundesländern hingegen, werden diese als Gemeinderatsbeschluss ohne unmittelbare Bindungswirkung erlassen (Kärnten, Salzburg). Es gibt aber auch Bundesländer, wie z. B. Wien, die dieses Instrument nicht kennen.²²

Der Flächenwidmungsplan stellt auf örtlicher Ebene ein zentrales Instrument für die Planung dar und wird vom Gemeinderat erlassen.²³ Die Gemeinde ist verpflichtet, für das gesamte Gemeindegebiet einen Flächenwidmungsplan zu erlassen und konkrete Nutzungen auszuweisen. Es muss für jedes einzelne Grundstück die Widmungskategorie (Bauland, Grünland, Verkehrsflächen) sowie die Art der Widmung (reine Wohngebiete, Gewerbe- und Industriegebiete, Kleingartengebiete, Gebiete für Sportanlagen usw.) ausgewiesen werden.²⁴ Neben dem Bauland, dem Grünland und den Verkehrsflächen zählen zu den Widmungskategorien auch Sonderflächen für Einkaufszentren.²⁵

Bebauungspläne regeln die Nutzbarkeit des Baulandes, wobei vereinzelt auch Vorbehalts- und Grünflächen darunter fallen können. Sie konkretisieren den Flächenwidmungsplan und bilden die unterste Ebene der Planungshierarchie.²⁶ Mit dem Bebauungsplan werden zudem die Grenzlinien zwischen dem Bauland und den Verkehrsflächen sowie zwischen den bebaubaren Grundstücken festgelegt.

Festzuhalten ist, dass der Bebauungsplan den Vorgaben Flächenwidmungsplan festgelegt werden - entsprechen muss.²⁷

1.3 Interpretation von Kompetenznormen

Wie bereits Eingangs angesprochen, beruht die österreichische Bundesverfassung auf dem Prinzip der strikten Kompetenztrennung, wodurch konkurrierende Zuständigkeiten prinzipiell ausgeschlossen werden sollen. Da die bundesstaatliche Kompetenzverteilung „ausschließlich“ erfolgt, kann grundsätzlich zwischen einer ausschließlichen Bundes- und einer ausschließlichen Landeskompetenz unterschieden werden. Eine bestimmte Regelung muss daher immer einem einzigen Kompetenztatbestand zugeordnet sein. Man spricht in diesem Sinne auch von der „Exklusivität der Kompetenzbereiche“.²⁸

Der Grundsatz der strikten Kompetenztrennung schließt jedoch nicht aus, dass ein bestimmter Sachverhalt, nicht aus unterschiedlichen Gesichtspunkten betrachtet und von verschiedenen Gesetzgebern geregelt werden kann. So kann etwa nach dem einen Gesichtspunkt eine Zuständigkeit des Bundes und nach dem anderen Gesichtspunkt eine Zuständigkeit der Länder gegeben sein. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von der sogenannten „Gesichtspunktetheorie“.²⁹

Die Gesichtspunktetheorie besagt, dass ein bestimmter Sachverhalt unter verschiedenen Gesichtspunkten, die unterschiedlichen Kompetenztatbeständen zugeordnet sind, geregelt werden kann. So ist es auch möglich, dass der Bund und die Länder, z. B. Angelegenheiten mit Raumordnungsbezug aus verschiedenen Blickwinkeln betrachten bzw. sogar ganz gegenteilig regeln können.³⁰

Da keine Gebietskörperschaft die andere aus ihrem Kompetenzbereich verdrängen kann, kommt es vielfach zur Kumulation von Zuständigkeiten.³¹ So kann es unter Umständen notwendig sein, dass für die Umsetzung eines Vorhabens mehrere Bewilligungen eingeholt werden müssen. Als Beispiel könnte man hier die Genehmigung einer gewerblichen Betriebsanlage nennen. Für die Errichtung einer gewerblichen Betriebsanlage wird nicht nur eine gewerbebehördliche Bewilligung, sondern auch eine baubehördliche und unter Umständen sogar eine wasser- und naturschutzrechtliche Genehmigung benötigt.³²

In der Praxis wirft die Gesichtspunktetheorie bisweilen Zweifelsfragen auf. Sie verwischt die Grenzen zwischen den Kompetenztatbeständen und das Ergebnis sind konkurrierende Zuständigkeiten. Zudem birgt sie die Gefahr von Normenwidersprüchen und Interessenskonflikten, da Bundes- und Landesgesetzgeber einander widersprechende Regelungen treffen können.³³ Speziell in diesem Zusammenhang wird mehrfach die Meinung vertreten, dass³⁴

„ die Gesichtspunktetheorie dort ihre Grenzen haben muss, wo Regelungen nur mehr unter ganz spezifischen Gesichtspunkten getroffen werden und zu einer völligen Zersplitterung der Regelungskompetenzen führen “

Die enge Verzahnung von Bundes- und Landeskompetenzen macht es erforderlich, dass die jeweils zuständige Gebietskörperschaft - neben den eigenen Zielen und Interessen - auch jene des anderen Kompetenzträgers berücksichtigt, d. h. es ist das „Berücksichtigungsprinzip“ anzuwenden.³⁵ In diesem Sinne haben der Bund und die Länder ihre Kompetenzen so auszuüben, dass sie die Bestimmungen der gegenbeteiligten Gebietskörperschaft nicht unterlaufen.³⁶

Das Berücksichtigungsprinzip gliedert sich in die Berücksichtigungsbefugnis und in das Berücksichtigungsgebot. Wo jedoch die Grenzen einer Berücksichtigung (Berücksichtigungsbefugnis) liegen bzw. inwieweit diese sogar geboten ist (Berücksichtigungsgebot), bleibt unklar.³⁷

Nach der Berücksichtigungsbefugnis können der Bund und die Länder alle öffentlichen Interessen und somit auch Verwaltungszwecke der anderen Gebietskörperschaft in ihren eigenen Regelungen mitberücksichtigen.³⁸

Als Beispiel wäre hier die „Sicherung der Nahversorgung“ zu nennen. Dieser Bereich steht zweifellos im Interesse der Öffentlichkeit. Grundsätzlich sind die gesetzlichen Bestimmungen - die den Schutz der Nahversorgung regeln - auf Bundesebene verankert (Art. 10 Abs. 1 Z. (B-VG),³⁹ jedoch gibt es nach Rechtssprechung des VfGH keine Bedenken, wenn die Länder die „Sicherung der Nahversorgung“ bei der Raumplanung als eines von mehreren Raumordnungszielen mitberücksichtigen. Problematisch wird es dann, wenn die Länder die Raumordnungsvorschriften von Aspekten abhängig machen, zu deren Regelung ihnen die Kompetenz fehlt. Bezugnehmend auf unser Beispiel wäre es daher verfassungswidrig, wenn der Landesgesetzgeber die der Errichtung von Einkaufszentren ausschließlich vom Aspekt „Sicherung der Nahversorgen“ abhängig macht oder die Errichtung aus rein gewerberechtlichen Gründen verbieten würde.⁴⁰

Das „Berücksichtigungsgebot“ (Rücksichtnahmepflicht) soll den Eingriff in einen kompetenzfremden Bereich verhindern. Die einzelnen Gebietsköperschaften dürfen keine Regelungen treffen, die die Bestimmungen der anderen Autorität beeinträchtigen.⁴¹ In diesem Sinne ist es verboten, die Interessen der anderen Gebietskörperschaft zu negieren und deren gesetzlichen Bestimmungen zu unterlaufen. Vielmehr sollte eine Interessensabwägung zwischen den Gebietskörper- schaften stattfinden, wonach Regelungen so getroffen werden sollen, dass sie zu keinem Interessenskonflikt führen.⁴²

1.4 Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Ländern

Unsere gegenwärtige bundesstaatliche Kompetenzverteilung weist zahlreiche Mängel auf, aber auch der Umstand, dass Kompetenzfragen dem Föderalismus unterworfen und immer eine Machtfrage sind, geben Anlass, dass Konflikte über das österreichische Verfassungsrecht ausbrechen.

Wie bereits einleitend angesprochen, führt die Raumordnungsmaterie vielfach zu komplexen Abgrenzungsproblemen zwischen den Zuständigkeiten von Bund und Ländern. Die Judikatur in diesem Zusammenhang ist sehr umfangreich und sorgt seit Jahren für regen Gesprächsstoff.⁴³

Bedeutend sind in diesem Zusammenhang vor allem die Landesbestimmungen in den Bereichen der Raumordnung.⁴⁴ Die unkontrollierte Zunahme von Einkaufszentren, der massive Flächenverbrauch und die Versorgung der Bevölkerung wurden zu wichtigen Staatsaufgaben, deren sich vor allem die Landesgesetzgeber angenommen haben. In diesem Zusammenhang wurden in den 70er Jahren gesetzliche Bestimmungen in den Raumordnungsgesetzen der Länder geschaffen, um mittels Raumordnungsrecht Einfluss auf die Standortplanung von Einkaufszentren zu nehmen.⁴⁵

Neben diesen Bestimmungen machten die Länder die Errichtung von Einkaufszentren aber auch oft vom Lokalbedarf (Sicherung der Nachversorgung) abhängig.⁴⁶ Wie bereits besprochen, können die Landesgesetzgeber diesen Aspekt als eines von mehreren Zielen in ihren Raumplanungen mitberücksichtigen. Lediglich das alleinige abstellen auf den Lokalbedarf wäre ein Eingriff in die Kompetenz des Bundes und verfassungswidrig.⁴⁷

Durch das Berücksichtigungsprinzip werden die Grenzen zwischen Bundes- und Landeskompetenzen aufgeweicht. Berechtigterweise stellte sich in diesem Zusammenhang mehrmals die Frage, wo die Grenzen einer Berücksichtigung liegen bzw. wann die Länder bei Mitberücksichtigung der Lokalverhältnisse ihren Kompetenzbereich überschreiten und in jenen des Bundes eingreifen. Das in diesem Sinne verstandene Mitberücksichtigungsprinzip führte zu enormen Spannungsverhältnissen zwischen Raumordnungs- und Gewerberecht.⁴⁸

Das Thema Einkaufszentrum ist ein klassisches Beispiel, um zu zeigen, welche Komplexität sich hinter der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung verbirgt. Die kompetenzübergreifenden Planungsaufgaben sind sehr vielfältig und werden in weiterer Folge genauer betrachtet. In diesem Zusammenhang werden insbesondere die historische Entwicklung der einkaufszentrenrelevanten Bestimmungen in der Gewerbeordnung sowie die entscheidenden Erkenntnisse des VfGH im Zusammenhang mit Einkaufszentren ausführlich behandelt, um die Problematik zwischen Gewerbe- und Raumordnungsrecht und die daraus resultierenden Kompetenzkonflikte etwas verständlicher zu machen.

1.4.1 Entwicklungen im Gewerberecht

Die wichtigste Regelungskompetenz des Bundes, bezüglich Einkaufszentren, ist gemäß Art. 10 Abs. 1 Z 8 B-VG die Gewerbekompetenz „Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie“. Für die Feststellung dieses Kompetenztatbestandes kommt der Versteinerungstheorie große Bedeutung zu. Nach der Versteinerungstheorie ist bei der Definition von Begriffen - deren Inhalt in der Verfassung nicht explizit beschrieben wird - die „entstehungsgeschichtliche Bedeutung“ ausschlaggebend. Demzufolge ist ein Kompetenztatbestand in jenem Sinne zu verstehen, den er zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens innehatte. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Kompetenztatbestandes „Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie“ mit der B-VG Novelle 1925, war dieser Rechtsbereich durch die GewO 1859 und den damit in Zusammenhang stehenden Nebengesetzen geregelt.⁴⁹

Nach Rechtssprechung des VfGH ist der Bund im Rahmen des Kompetenztatbestandes „Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie“ zur Regelungen von selbständig erwerbsorientieren Tätigkeiten aller Art ermächtigt. Die Gewerbekompetenz des Bundes deckt daher nur Maßnahmen „typisch gewerberechtlicher Art“ wie z. B. Maßnahmen zum Schutz des Gewerbetreibenden, dessen Arbeitnehmer und Kunden, Nachbarn und andere von der Gewerbetätigkeit betroffenen Personen ab.⁵⁰ Um kurz auf die einleitende Diskussion zurückzukommen, lässt sich nach dieser Auslegung keine Befugnis des Bundes zur hoheitlichen Bodennutzungsplanung feststellen. Solch eine Befugnis kann auch nicht aus dem Versteinerungszeitpunkt abgeleitet werden.⁵¹

Ergänzend ist zu erwähnen, dass der VfGH auch neue Regelungsinhalte gegenüber der zum Versteinerungszeitpunkt geltenden Rechtslage zulässt. Man spricht in diesem Zusammenhang vom Grundsatz der „intrasystematischen Fortentwicklung“. Aufgrund dieser Interpretationsmethode kann der Gesetzgeber auch neue Regelungen treffen, sofern sich deren Inhalt systematisch den betreffenden Kompetenztatbestand zuordnen lässt.⁵²

Zusammenfassend kann hier festgehalten werden, dass all jene Vorschriften unter den Gewerbekompetenztatbestand des Bundes i.S.d Art. 10 Abs. 1 Z 9 B-VG zu subsumieren sind, die bei Inkrafttreten dieses Kompetenztatbestandes als gewerberechtliche Vorschrift galten bzw. sich aus diesen intrasystematisch weiterentwickelt haben.⁵³

Weiters ergibt sich aus der damaligen Rechtslage, dass die Behörde bei der Verleihung von Gewerben, auch auf die Lokalverhältnisse Bedacht nehmen musste (§ 23 Abs. 5 GewO). Zudem wurde in § 13 GewO verankert, dass eine Gewerbeberechtigung nur für bestimmte Standorte erteilt werden durfte. Neben der Beurteilung des Lokalbedarfs, hatte die Gewerbebehörde somit auch planende Standortüberlegungen in Bezug auf die Bedürfnisse der Bevölkerung anzustellen.⁵⁴

Grundsätzlich war das gewerberechtliche Betriebsanlagenrecht seit jeher mit den Raumordnungsbestimmungen der Länder sowie den daraus resultierenden Standortbeschränkungen verknüpft.⁵⁵ Bereits 1859 fanden sich erste - wenngleich nicht einkaufszentrenspezifische - Standortbeschränkungen in der Gewerbeordnung. Die Erteilung eines Gewerbescheins war demzufolge untersagt, wenn gegen die Person, die Beschäftigung und den Standort ein in diesem Gesetz gegründetes Hindernis bestand (§ 15 Abs. 1 GewO 1859).⁵⁶

Ein weiterer Schritt erfolgte mit der GRNov 1934, wo in § 13 GewO (vormals § 15 GewO 1959) der Begriff „eines in diesem Gesetz gegründetes Hindernis“ gegen das Wort „gesetzliches Hindernis“ ersetzt wurde.⁵⁷ Mit dieser Novelle führte man auch das sogenannte „Untersagungsgesetz“ ein, wonach die Errichtung von Betrieben untersagt war, wenn die Betriebserrichtung bzw. -eröffnung die Wettbewerbsverhältnisse durch den in Aussicht genommenen Standort negativ beeinflusst werden würden. Die Gewerbebehörde konnte demzufolge die Ausstellung eines Gewerbescheins versagen und den Betrieb verbieten.⁵⁸

1973 wurde das Wort „gesetzliches Hindernis“ auf „Verbote in Rechtsvorschriften“ abgeändert. Zudem wurde in § 15 Z 1 GewO (vormals § 13 GewO 1883) ein Gewerbeantrittshindernis an Standorten geschaffen, an denen zum Zeitpunkt der Gewerbeanmeldung eine Ausübung gewerblicher Tätigkeiten durch Rechtsvorschriften untersagt war.⁵⁹ Mit Einführung des § 77 Abs. 1 GewO⁶⁰, wonach es untersagt war eine Genehmigung zu erteilen, wenn an dem besagten Standort das Errichten und Betreiben einer Betriebsanlage durch Rechtsvorschriften verboten war, kam es zu einer Erweiterung dieses Verbotes.⁶¹

Mit diesem im Flächenwidmungsplan normierten Nutzungsverbot, konnte eine Nichtausstellung einer gewerberechtlichen Betriebsanlagengenehmigung bewirkt werden. Die Gewerbebehörde hatte vor Errichtung eines Einkaufszentrums zu prüfen, ob nach den Raumordnungsbestimmungen der Länder ein Einkaufszentrum vorlag oder nicht. Wurde die gewerberechtliche Betriebsanlage als Einkaufszentrum qualifiziert, musste für die Errichtung auch eine entsprechende Widmung vorliegen, da es ohne Flächenwidmung auch keine Betriebsanlagengenehmigung gab.⁶²

Im Jahr 1992 wurden die in § 15 Abs. 1 und § 77 Abs. 1 GewO normierten Bestimmungen über die Standortbeschränkung aufgehoben.⁶³

Mit der GRNov 1997 wurden dann erstmals Sonderregeln für Einkaufszentren in die Gewerbeordnung aufgenommen. Diese Bestimmungen - welche einer gewerberechtlichen Standortplanung gleichkamen - wurden in § 77 Abs. 5 bis 8 GewO⁶⁴ verankert.⁶⁵ Nach § 77 Abs. 5 GewO durfte eine Betriebsanlage bzw. die Errichtung eines Einkaufszentrums nur dann genehmigt werden, wenn

- eine entsprechende Standortwidmung vorlag,
- die Nahversorgung im Einzugsbereich durch die Errichtung des Einkaufszentrums mit einer Gesamtverkaufsfläche von 800 m² bzw. mit einer Bruttogeschoßfläche von 1000 m² nicht gefährdet wurde und gemäß Abs. 7

Einkaufszentren, 1992], S. 242.

keine negativen Beschäftigungseffekte zu erwarten waren.⁶⁶

Die Standortwidmung hatte durch die Gemeinden mittels Flächenwidmungsplan zu erfolgen. Lag keine Widmung vor, so war die Genehmigung zu versagen.⁶⁷ Durch die Einführung von Widmungsvoraussetzungen in § 77 Abs. 5 GewO, kam es zu einer Einbeziehung der landesrechtlichen Raumordnungsvorschriften im gewerberechtli- chen Genehmigungsverfahren.⁶⁸ Von den gesetzlichen Bestimmungen betroffen waren Handelsbetriebe und Gesamtanlagen i.S.d § 356e Abs. 1 GewO (Einkaufszentren).⁶⁹

Weiters wurde in § 77 Abs. 6 GewO eine Verordnungsermächtigung zur Sicherung der Nahversorgung verankert. Die erlassene EKZ-Verordnung⁷⁰ umfasste Kenngrößen und Beurteilungsmaßstäbe für die Genehmigung von Betriebsanlagen, bei deren Überschreiten eine Gefahr für die Nahversorgung zu erwarten war.⁷¹

Gemäß § 77 Abs. 8 galten die Sonderbestimmungen für Einkaufszentren gemäß § 77 Abs. 5 bis 7 GewO nicht für Projekte in einem Stadt- oder Ortskerngebiet. Mit dieser Bestimmung versuchte der Gesetzgeber die Einkaufsgelegenheiten in den Ortschaften zu fördern und wettbewerbsmäßig zu unterstützen.⁷² Des Weiteren sollte die unkontrollierte Zunahme von Einkaufszentren auf der „Grünen Wiese“ gestoppt werden, um dadurch den Abfluss der Kaufkraft aus den Städten zu verringern.⁷³ Der Begriff „Stadt- und Ortskerngebiet“ wurde in den Raumordnungsbestimmungen der Länder definiert.⁷⁴

Diese neuen gewerberechtlichen Bestimmungen führten zu zahlreichen Diskussionen und es wurde heftig Kritik geübt. Insbesondere wurden die Regelungen für Stadtkern- und Ortskerngebiete sowie jene der EKZ-Verordnung als verfassungswidrig bezeichnet.⁷⁵

Die Bestimmungen für Stadtkern- und Ortskerngebiete wurden dahingehend beanstandet, dass einige Bundesländer den Begriff „Stadtkern- und Ortskerngebiet“ bzw. „Kerngebiet“, in ihren Raumordnungsgesetzen nicht kannten und andere, die Errichtung eines Einkaufszentrums in dieser Widmungskategorie nicht einmal zuließen. Nach Rechtssprechung des VfGH führe die in Abs. 8 vorgesehene Verweisnorm auf das Landesraumordnungsrecht bzw. die Anknüpfung an die raumordnungsrechtliche Widmung zu keinem sinnvollen Ergebnis und verletze daher das Bestimmtheitsgebot gemäß Art. 18 Abs. 1 B-VG.⁷⁶

Im Zusammenhang mit der EKZ-Verordnung wurde hingegen angemerkt, dass einerseits die Einbeziehung von Gütern des mittel- und langfristigen Bedarfs und andererseits die niedrige Abschöpfungsrate von 5 %, womit der Neubau von Einkaufszentren verhindert wurde, gesetzeswidrig seien.⁷⁷ Nach Rechtssprechung des VfGH ist der Begriff „Nahversorgung“ so auszulegen, dass dieser lediglich Güter und Dienstleistungen des täglichen und kurzfristigen Bedarfs umfasst. Die erlassene EKZ-Verordnung umfasste jedoch fast alle Güter, d. h. sowohl kurzfristige, als auch mittel- und langfristige.⁷⁸ Angesichts der Abschöpfungsrate wurde in § 2 EKZ-VO folgende Bestimmung normiert:⁷⁹

„ Erhebliche Nachteile für die bestehenden Versorgungsstrukturen im Sinne des § 77 Abs. 6 GewO 1994 sind zu erwarten, wenn der prognostizierte Umsatz ( § 3 Abs. 1) einer unter § 1 Abs. 1 fallenden Betriebsanlage, bzw. im Fall des § 4 eines der Handelsbereiche einer solchen Betriebsanlage, 5 % des einzelhandelsrelevanten Umsatzpotentials ( § 3 Abs. 2) im Einzugsgebiet des Projekts ( § 3 Abs. 4)übersteigt. “

[...]

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¹ Vgl. o. V. [Rechnungshof, 2007], S. 49.

² Vgl. Aichlreiter [Einkaufszentren im Gewerbe- und Raumordnungsrecht I, 1998], S. 1.

³ Vgl. Eisenberger/Hödl [Einkaufszentren, 2004], S. 8.

⁴ Vgl. Kanonier [EKZ-Regelungen, 2001], S. 45.

⁵ Vgl. Ernst [Handwörterbuch der Raumordnung, 1995], S. 753.

⁶ Vgl. Wimmer [Raumordnung und Umweltschutz, 1976], S. 5.

⁷ Vgl. Büdenbender/Heintschel von Heinegg/Rosin [Energierecht,1999], S. 109.

⁸ Vgl. Doblhammer [Planung und Raumordnung, o.J.], S. 1ff.

⁹ Vgl. Ernst [Handwörterbuch der Raumordnung, 1995], S. 760ff.

¹⁰ Vgl. Raschauer [Wirtschaftsverfassungsrecht, 2003], S. 46; Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer [Österreichische Bundesverfassung, 2007], S. 147.

¹¹ Vgl. Pernthaler [Raumordnung und Verfassung, 1990], S. 290.

¹² Vgl. Berka [Grundzüge des österreichischen Verfassungsrechts, 2005], S. 107.

¹³ Vgl. Lienbacher [Raumordnungsrecht, 2008], S. 355.

¹⁴ VfSlg 2674/1954.

¹⁵ Vgl. Hauer [Grundbegriffe und verfassungsrechtliche Vorgaben, 2006], S. 8ff; Malinsky [Raumordnung und Standortverteilung, 1981], S. 72.

¹⁶ Vgl. Stelzer [Grundzüge des öffentlichen Rechts, 2005], S. 55; Grabenwarter/Holoubek [Verfassungsrecht, 2009], S. 88f.

¹⁷ Vgl. Raschauer [Abgrenzung: Gewerberecht - Raumordnung, 1988], S. 29.

¹⁸ Vgl. Stolzlechner [Einführung in das öffentliche Recht, 2007], S. 301f.

¹⁹ Vgl. Dallhammer [Den Räumen mehr Ordnung, 2007], S. 10f; Leitl [Überörtliche und örtliche Raumplanung, 2006], S. 108.

²⁰ Vgl. Glück [Politik und Raumplanung, 2004], S. 186.

²¹ Vgl. Kanonier [Braucht Österreich neun Raumordnungsgesetze, 2001], S. 5; Lienbacher [Raumordnungsrecht, 2008], S. 364f.

²² Vgl. Jahnel [Handelsbetriebe im Raumordnungsrecht, 2008], S. 9.

²³ Vgl. Leitl [Überörtliche und örtliche Raumplanung, 2006], S. 113.

²⁴ Vgl. Pernthaler/Fend [Raumordnungsrecht, 1989], S. 44f; Lienbacher [Raumordnungsrecht, 2008], S. 366.

²⁵ Vgl. Auer [Die Änderung des Flächenwidmungsplanes, 1998], S. 33f; Leitl [Überörtliche und örtliche Raumplanung, 2006], S. 117.

²⁶ Vgl. Lienbacher [Raumordnungsrecht, 2008], S. 370.

²⁷ Vgl. Glück [Politik und Raumplanung, 2004], S. 186.

²⁸ Vgl. Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer [Österreichische Bundesverfassung, 2007], S. 175f.

²⁹ Vgl. Öhlinger [Verfassungsrecht, 2007], S. 135.

³⁰ Vgl. Pernthaler [Raumordnung und Verfassung, 1990], S. 290.

³¹ Vgl. Donner [Planungskonflikte zwischen den Gebietskörperschaften, 2007], S. 29.

³² Vgl. Raschauer [Wirtschaftsverfassungsrecht, 2003], S. 54; Morscher [Die Gewerbekompetenz des Bundes, 1987], S. 85ff; Binder [Das Wirtschaftsrecht im demokratischen Rechtsstaat, 1999], S. 189; VfSlg 13.234/1992.

³³ Vgl. Lebitsch-Buchsteiner [Die bundesstaatliche Rücksichtnahmepflicht, 2001], S. 5.

³⁴ Vgl. Donner [Planungskonflikte zwischen den Gebietskörperschaften, 2007], S. 28.

³⁵ Vgl. Stolzlechner [Einführung in das öffentliche Recht, 2007], S. 134ff.

³⁶ Vgl. Donner [Planungskonflikte zwischen den Gebietskörperschaften, 2007], S. 29.

³⁷ Vgl. Grabenwarter/Holoubek [Verfassungsrecht, 2009], S. 101f.

³⁸ Vgl. Öhlinger [Verfassungsrecht, 2007], S. 137; Bachmann [Besonderes Verwaltungsrecht, 2008], S. 457.

³⁹ Vgl. Morscher [Die Gewerbekompetenz des Bundes, 1987], S. 100f.

⁴⁰ Vgl. Lebitsch-Buchsteiner [Die bundesstaatliche Rücksichtnahmepflicht, 2001], S. 7; Leitl [Überörtliche und örtliche Raumplanung, 2006], S. 107; VfSlg 9543/1982, 10.483/1984, 11.393/1987.

⁴¹ Vgl. Öhlinger [Verfassungsrecht, 2007], S. 137.

⁴² Vgl. Donner [Planungskonflikte zwischen den Gebietskörperschaften, 2007], S. 31.

⁴³ Vgl. Jahnel [Handelsbetriebe im Raumordnungsrecht, 2008], S. 3.

⁴⁴ Vgl. Kanonier [Braucht Österreich neun Raumordnungsgesetze, 2001], S. 2f.

⁴⁵ Vgl. o. V. [Nahversorgung vs. Einkaufszentren, 1996], S. 57.

⁴⁶ Vgl. Jahnel [Handelsbetriebe im Raumordnungsrecht, 2008], S. 3; Morscher [Die Gewerbekompetenz des Bundes, 1987], S. 87f.

⁴⁷ Vgl. Dittrich [ Einkaufszentren im österreichischen ROR, 2004], S. 18ff.

⁴⁸ Vgl. Berka [Die gewerberechtliche Standortplanung, 1998], S. 421; Eisenberger/Hödl [Einkaufszentren, 2004], S. 9f; Bußjäger/Schneider [Gewerberecht und Einkaufszentren, 1998], S. 2.

⁴⁹ Vgl. Adamovich/Funk [Österreichisches Verfassungsrecht, 1985], S. 44; RGBl 227/1859.

⁵⁰ Vgl. Morscher [Die Gewerbekompetenz des Bundes, 1987], S. 58ff.

⁵¹ Vgl. Raschauer [Abgrenzung: Gewerberecht - Raumordnung, 1988], S. 29ff.

⁵² Vgl. Öhlinger [Verfassungsrecht, 2007], S. 135f.

⁵³ Vgl. Pauger [Gewerberecht, 2003], S. 111.

⁵⁴ Vgl. Dittrich [Einkaufszentren im österreichischen ROR, 2004], S. 9ff; RGBL 1907/26.

⁵⁵ Vgl. Waldl [Einkaufszentren, 2006], S. 508.

⁵⁶ RGBl 227/1859.

⁵⁷ Vgl. Jirovec [Zur rechtlichen Problematik der Einkaufszentren, 1992], S. 242; RGBl 227/1859; RGBl 39/1883; BGBl 322/1934; BGBl 323/1934.

⁵⁸ Vgl. Bermann [Gewerbeordnungsnovelle 1934 und Untersagungsgesetz, 1934], S. 148.

⁵⁹ Vgl. Kinscher [Gewerberecht, 1978], S. 110; BGBl 50/1974; Jirovec [Zur rechtlichen Problematik der

⁶⁰ BGBl 399/1988.

⁶¹ Vgl. Waldl [Einkaufzentren, 2006], S. 508; Kloss [Einzelhandel und Einkaufszentren, 1989], S. 20; BGBl 399/1988.

⁶² Vgl. Jirovec [Zur rechtlichen Problematik der Einkaufszentren, 1992], S. 246f.

⁶³ Vgl. Gruber/Barfuß [Die Gewerbeordnung § 15, 2005], S. 1; BGBl 29/1993.

⁶⁴ BGBl I 63/1997.

⁶⁵ Vgl. Berka [Die gewerberechtliche Standortplanung, 1998], S. 2; Grabler/Stolzlechner/Wendl [Kommentar zur GewO,1998], S. 375; BGBl I 63/1997.

⁶⁶ Vgl. Kinscher [GewO, 1997], S. 137; BGBl 194/1994 idF BGBl I 88/2000.

⁶⁷ Vgl. Grabler/Stolzlechner/Wendl [Kommentar zur GewO 1994, 1998] S. 590f.

⁶⁸ Vgl. Gruber/Paliege-Barfuß [Die Gewerbeordnung § 77, 2005], S. 55.

⁶⁹ Vgl. Berka [Zum Rechtsbegriff Einkaufszentrum, 2009], S. 5.

⁷⁰ BGBL II 69/1998.

⁷¹ Vgl. Donninger [Bestimmungen für Einkaufszentren, 1997], S. 77; BGBl 63/1997.

⁷² Vgl. Abdank [Einkaufszentren - Nahversorgung, 2004], o. S.

⁷³ Vgl. Weyringer [Geltungsbereich der Einkaufszentrenregelung, 2000], S. 10.

⁷⁴ Vgl. Aichlreiter [Einkaufszentren im Gewerbe- und Raumordnungsrecht II, 1998], S. 103f; Gruber/Paliege-Barfuß [Die Gewerbeordnung § 77, 2005], S 53f; BGBl 63/1997.

⁷⁵ Vgl. Berka [Die gewerberechtliche Standortplanung, 1998], S. 421ff; VfSlg 15.672/1999.

⁷⁶ Vgl. Onz [Konkurrenzschutz für Handelsbetriebe in Ortszentren, 2000], S. 3; Gruber/Paliege-Barfuß [Die Gewerbeordnung § 77, 2005], S. 55.

⁷⁷ Vgl. Eisenberger/Eisenberger [Die Einkaufszentrenverordnung, 1998], S. 4.

⁷⁸ Vgl. o. V. [Dem gesetzlichen Auftrag wäre nachzukommen, 2009], S. 99.

⁷⁹ BGBl II 69/1998.