Das Verhältnis von Politik und Verwaltungsmanagement im Neuen Steuerungsmodell, untersucht am Beispiel der Kommunalverwaltung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Fragestellung
1.2 Quellen
1.3 Methoden
1.4 Aufbau

2 Norm und Wirklichkeit des Verhältnisses von Politik und Verwaltungs-management in der hessischen Kommunalverfassung
2.1 Rechtsgrundlagen der kommunalen Selbstverwaltung
2.2 Theoretische Modelle politischer Führung
2.3 Entscheidungsstrukturen
2.4 Entscheidungsprozesse
2.5 Kompetenzverteilung und Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung
2.6 Zusammenfassung

3 Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Kräfteverhältnis zwischen Politik und Verwaltung
3.1 Ziele des Neuen Steuerungsmodells
3.2 Instrumente
3.2.1 Produktorientierter Haushalt und Budgetierung
3.2.2 Controlling und Berichtswesen
3.2.3 Kontraktmanagement
3.3 Reforminteresse
3.4 Modernisierungskonzepte und aktueller Managementansatz
3.5 Verwaltungswirklichkeit
3.6 Umsetzungsprobleme und Reformhindernisse
3.7 Auswirkungen auf die Reformziele
3.8 Lösungsansätze
3.9 Zusammenfassung

4 Schluss
4.1 Zusammenfassung der Untersuchung
4.2 Ergebnis und Schlussfolgerung
4.3 Weiterführende Fragen

Quellenverzeichnis

Anhang

Fragebogen

Datenauswertung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

In der Bundesrepublik Deutschland ist zu Beginn der neunziger Jahre von der kommunalen Ebene aus eine Reformbewegung entstanden, die sich dann auch auf die öffentlichen Verwaltungen im Bund und in den Ländern ausdehnt hat.

Grundlage dieser Entwicklung ist die Erkenntnis, dass das bürokratische Modell^[1], den damaligen und heutigen Anforderungen an eine moderne Verwaltung und deren Steuerungsfähigkeit nicht mehr gerecht wird. Im Kern richtet sich die Kritik gegen die klassische bürokratische Steuerung, die in Verbindung mit den in Zeiten des ungezügelten Haushaltswachstums angenommenen Gewohnheiten (Ausbau von Hierachiestufen, Ressourcenmehrung) zu gravierenden Mängeln in der internen Steuerung der Verwaltung geführt hat.

Die Kommunalverwaltungen, auch in Hessen, orientierten sich bei ihrem Verwaltungsaufbau zunächst weitgehend an dem Organisationsmodell der KGSt^[2] - Verband für kommunales Management - aus dem Jahre 1979.

Anfang der 90er Jahre legt die KGSt in enger Anlehnung an Erfahrungen der niederländischen Stadt Tilburg ein „Neues Steuerungsmodell“ für die Kommunalverwaltungen vor. Dargestellt wird dieses Modell zunächst durch einen Aufsatz des damaligen Leiters der Kommunalen Gemeinschaftsstelle, Gerhard Banner, in dem dieser die Strukturen in den Kommunalverwaltungen als ein „System organisierter Unverantwortlichkeit“ beschreibt, welches nicht die optimale Leistung, sondern den maximalen Ressourcenverbrauch belohnt.^[3]

Das sogenannte Neue Steuerungsmodell (NSM) der KGSt verbindet einzelne Reformelemente zu einem umfassenden Konzept. Ausgehend von den Erfahrungen in der niederländischen Stadt Tilburg^[4] und eingebettet in die Theorie des New Public Management (NPM),^[5] machte die KGSt die Modernisierung der Kommunalverwaltungen zu einem Schwerpunkt ihrer Arbeit.^[6] Dieses Modell prägt die Reformdiskussion entscheidend und bildet die Grundlage vieler Reformkonzepte in den bundesdeutschen Kommunen.

Wesentliche Ziele des NSM sind die Optimierung der Effizienz und der Effektivität des Verwaltungshandelns sowie die Verbesserung des Bürgerservices und der Bürgernähe.^[7]

Die deutsche Reformbewegung begann im Vergleich zu anderen Ländern jedoch verspätet. Anstoß zu einer Änderung waren erste internationale Leistungsvergleiche auf kommunaler Ebene, die die Schwächen der deutschen Kommunalverwaltungen deutlich machten.^[8] Naschold stellt in diesem Zusammenhang fest, „dass Deutschland die achtziger Jahre ... im öffentlichen Sektor, in Bezug auf die Produkt-, Struktur- wie Prozessinnovation, praktisch verschlafen hat.^[9] Auch Reichard weist auf den „late start“ der deutschen im Vergleich zu führenden Reformstaaten hin.^[10] Zwischenzeitlich sind Anstrengungen unternommen worden, dieses Modernisierungsdefizit zu beseitigen.

Die bundesdeutsche Modernisierungswelle wird durch eine Vielzahl von wissenschaftlichen Veröffentlichungen begleitet und gefördert. Dabei begünstigen insbesondere Publikationen über ausländische Erfahrungen bei der Verwaltungsmodernisierung die Reformbereitschaft in Deutschland.^[11]

Es zeigt sich jedoch, dass die Verwaltungsmodernisierung sich nicht auf allen Verwaltungsebenen mit gleicher Intensität und Dynamik entwickelt hat. Der Schwerpunkt liegt bisher eindeutig im kommunalen Bereich, während die Länder mit unterschiedlichem Ausmaß noch vor dem Bund in den Reformbemühungen liegen.^[12] Man kann daher den Kommunen eine entwicklungsleitende Funktion zuschreiben.^[13] Somit handelt es sich bei dieser Modernisierungsphase nicht um eine Top-down verordnete oder koordinierte Reform, sondern die Modernisierungsbewegung geht von unten, von den Kommunen selbst aus.

Kausal für diese Reform ist das Zusammentreffen verschiedener Faktoren. Als Hauptursachen werden die prekäre Haushalts- und Finanzlage der Kommunen sowie der damit verbundene Zwang zur Haushaltskonsolidierung genannt.^[14] Nicht der eigentliche Reformwille, sondern die zunehmende Finanzkrise setzte somit die Verwaltungsreform in Gang. Dies steht im Einklang mit den Hauptanliegen des NPM,^[15] das in einem gewissen Maß an Ökonomisierung zu sehen ist.^[16] Die Notwendigkeit einer Reform wurde verstärkt durch eine „Modernisierungslücke“, die mehrere Aspekte umfasst.^[17] Festgestellt wurden Defizite im Management, die auf Grund des Übergewichts bürokratischer Steuerungsinstrumente zu einer Übersteuerung von Routinegeschäften in der Verwaltung führen und einem effizienten Ressourceneinsatz nicht förderlich sind. Diese Übersteuerung durch die Politik schränkt den Handlungsspielraum der Verwaltung durch detaillierte Vorgaben stark ein. Demgegenüber kommt die strategische Entwicklung von Zielen für die künftige kommunale Entwicklung häufig zu kurz. Unklare oder auch häufig wechselnde Zielvorgaben der politischen Gremien führen zu einer Untersteuerung und ziehen vielfach Demotivation, vor allem innerhalb der Verwaltung, nach sich.^[18]

Diese aufgetretenen Steuerungsmängel, die von Banner mit dem Schlagwort
„organisierte Unverantwortlichkeit“ bezeichnet wurden, haben den Reformdruck verstärkt.^[19]

Ein weiterer Faktor der Modernisierung ist der allgemein festzustellende gesellschaftliche Wertewandel. Insbesondere die Kommunen als unterste Ebene der Verwaltung^[20] werden mit einem zunehmenden Anspruchsdenken der Bürgerinnen und Bürger^[21] konfrontiert. Dieses adäquat zu befriedigen ist mit immer weniger werdenden Ressourcen nicht möglich. Es entsteht eine zunehmende „Legitimationslücke“, da der Zwang zur Haushaltskonsolidierung zu Einschnitten in das kommunale Leistungsangebot im Bereich Kultur, Freizeit, Sport und Soziales bzw. zu teilweise drastischen Beitrags- und Gebührenerhöhungen führt, während gleichzeitig die Erwartungshaltung der Bevölkerung an die Bürgerfreundlichkeit und die Qualität der Dienstleistungen steigen.

Bei den Beschäftigten der Verwaltung lässt sich auf Grund des relativ starren und unflexiblen öffentlichen Dienstrechts, sowohl bei den Beamten als auch bei dem Tarifpersonal, eine „Motivationslücke“ feststellen, die letztendlich die Zufriedenheit und damit auch das Leistungspotenzial sinken lässt. Das negative Image des öffentlichen Dienstes und der Verwaltungen in der Bevölkerung verstärken den Reformdruck. Die Kommunalpolitiker spüren ebenfalls diesen Ansehensverlust, sei es durch Kritik der Bürger an der Rathausverwaltung oder an den Politikern selbst. Zudem wuchs die Frustration der Politiker, die vor allem unzureichende, unvollständige und teilweise fehlende Informationen der Verwaltung bemängelten. Hinzu kommt, dass nach der Wahrnehmung der Politiker der zeitliche Aufwand für die Wahrnehmung des Mandats in keinem Verhältnis zum Ergebnis steht.^[22]

Die Ursachen für die Verwaltungsmodernisierung waren weitreichend und machten daher eine umfassende und nachhaltige qualitative Verbesserung des Verwaltungshandelns notwendig. Aus der Analyse typischer Funktionsmängel des bürokratischen Steuerungssystems wurde die Notwendigkeit gesehen, die Kommunalverwaltungen von bürokratischen Behörden zu kundenorientierten Dienstleistungsunternehmen umzugestalten.^[23]

Aus den genannten Beweggründen lassen sich bereits die Ansprüche der Reform herauslesen: Neben einer verbesserten Steuerungsfähigkeit wird eine stärkere Kundenorientierung, eine steigende Mitarbeitermotivation und eine höhere Effizienz des Ressourceneinsatzes angestrebt.

Heute befindet sich ein Großteil der bundesdeutschen Kommunen im Prozess der Verwaltungsmodernisierung. Die neuesten Befragungen des Deutschen Städtetages^[24] sowie der KGSt^[25] machten deutlich, dass sich die Mehrheit der Kommunen (bis zu 96 % der befragten Städte) mit dem Neuen Steuerungsmodell auseinandersetzt. Doch muss man dabei auf die deutliche Diskrepanz zwischen der „Ankündigungsrhetorik“ der Kommunen und der tatsächlichen Umsetzung hinweisen.^[26]

In vielen Kommunen ist zudem nicht immer klar zu erkennen, inwieweit der Schritt von der Reformentscheidung zur praxiswirksamen Modernisierung tatsächlich vollzogen wurde. Sieht man sich die Befragungen im Detail an, zeigt sich, dass die Schwerpunkte der Modernisierungsanstrengungen in der Praxis neben der Kundenorientierung in den Bereichen der Organisations- und Personalentwicklung sowie in Veränderungen im Haushalts- und Rechnungswesen liegen. Die Zielrichtung der Reformanstrengungen liegt somit in der Binnenstruktur der Verwaltung. Hier wird vor allem die Erhöhung der Effizienz als wichtigstes Ziel genannt.^[27]

Vielfach unterstützt sowohl durch externe Berater aus der Privatwirtschaft als auch von staatlichen Fortbildungseinrichtungen^[28] konzentriert sich der Reformprozess auf die Instrumente Budgetierung, Produktbeschreibung, Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung, dezentrale Ressourcenverantwortung. Dies sind allerdings nur verwaltungsintern wirkende Maßnahmen.

Dagegen ergab sich ein Defizit an Modernisierungsaktivitäten, die die Neudefinition der Politik sowie das veränderte Verhältnis von Politik und Verwaltung zum Inhalt haben. Auch wurden die kommunalen Mandatsträger nicht bzw. nur in geringem Maß in den Modernisierungsprozess eingebunden.

Dies deutet ebenfalls darauf hin, dass die Schnittstelle von der Verwaltung zur Politik zunächst stark vernachlässigt wurde. Erst Mitte der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts ist eine zunehmende Thematisierung festzustellen.^[29] Allgemein ist festzustellen, dass die Verwaltungsmodernisierung bisher vielmehr um die Politik herum gebaut wurde und erst langsam das Interesse einzelner Politiker findet.^[30] Diese Schnittstelle zu vernachlässigen könnte sich langfristig als Sollbruchstelle des Reformprozesses erweisen. Es besteht die Gefahr des Leerlaufes an einem entscheidenden Punkt, weil das eigentliche Wirkungsfeld (Politik, Bürger) fehlt.^[31]

Nach Jahren der Binnenmodernisierung innerhalb der Verwaltung sind viele Kommunen jetzt an einem kritischen Punkt angekommen.

Es ist davon auszugehen, dass ohne die Einbeziehung der politischen Ebene die Binnenreform der Verwaltung nur Stückwerk sein und einen Gesamterfolg der Modernisierung verhindern wird.

Ob dies eintreten wird, hängt nicht zuletzt von der konkreten Ausgestaltung der neuen Rolle der Politik und der Definition der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung ab.

1.1 Fragestellung

Die Modernisierung scheint, wie dargestellt, trotz einiger positiver Ansätze und Entwicklungen, noch nicht zu einem „selbst tragenden und nachhaltig wirksamen Prozess“ geworden zu sein.^[32] Diese durchaus kritische Bilanz führt dazu, dass zunehmend die ursprünglichen Reformansätze hinterfragt, weiterentwickelt und konzeptionell ergänzt werden. Hier stellte sich nicht zuletzt auch die Frage nach der Einbindung der Politik in den bisherigen Reformprozess und insbesondere ob und ggf. wie sich das Kräfteverhältnis zwischen Politik und Verwaltung mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells verändert hat, respektive verändern wird.

Daraus folgend ist der Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit das Verhältnis von Politik und Verwaltungsmanagement im politisch-administrativen System der Kommunalverwaltung. Schwerpunkt der Untersuchung bilden hierbei die Auswirkungen des NSM auf das Kräfteverhältnis zwischen Politik und Verwaltung.

Die Harmonisierung von Verwaltungsmanagement und Kommunalpolitik im NSM ist bisher weder in der Wissenschaft noch in der Praxis überzeugend gelöst.^[33] Festzustehen scheint, dass der zu Beginn der Verwaltungsreform vorgegebene Weg, die Politik sei künftig für das „Was“ und die Verwaltung für das „Wie“ zuständig,^[34] zu kurz greift, da weder die Interessen der kommunalen Akteure noch die politische Kultur vor Ort oder das politisch-administrative Entscheidungsgeflecht einer Kommunalverwaltung ausreichend berücksichtigt werden.

Das Neue Steuerungsmodell erhebt nach der KGSt den Anspruch, die kommunalpolitische Praxis zu verändern. Die Arbeit untersucht deshalb auch die Veränderungen, die sich mit der Verwaltungsmodernisierung für die Politik und auch für das Verwaltungsmanagement möglicherweise ergeben. An Hand der Grundlagen und der überwiegend empirisch festgestellten Schwierigkeiten wird der Versuch unternommen, das Verhältnis zwischen der Kommunalpolitik und der Verwaltung neu zu bewerten.

Die Kommunalpolitik stellt ein äußerst komplexes System dar. Verschiedene Akteure bestimmen die Entscheidungsabläufe und den Inhalt der getroffenen Entscheidungen. Die Entscheidungen wirken zum einen nach innen in Richtung der Verwaltung und dem Verwaltungsmanagement. Zum anderen entfalten sie eine Außenwirkung in Richtung der Einwohnerschaft.

Diese Arbeit zielt schwerpunktmäßig auf das Innenverhältnis und beleuchtet somit die Binnenstrukturen sowie die jeweiligen Entscheidungsprozesse.

Die Wirkung der Verwaltungsreform auf das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltungsmanagement kann dabei nicht losgelöst von der Machtfrage gesehen werden. Insoweit geht es auch darum, mögliche Veränderungen in der Beziehung zwischen den Organen auf kommunaler Ebene aufzuzeigen.

Ausgehend von diesen Überlegungen stellt sich die Frage, ob sich das Kräfteverhältnis zwischen Politik und Verwaltung de facto durch die Verwaltungsreform geändert hat? Welche Widerstände gibt es und wie wirken diese sich auf den Reformprozess und auf das Ergebnis aus?

1.2 Quellen

Neben der Auswertung der mittlerweile umfangreichen wissenschaftlichen Sekundärliteratur konnte auch auf vereinzelt vorliegende Analysen und Umfragen zum Neuen Steuerungsmodell mit dem Schwerpunkt der Untersuchung des Verhältnisses von Politik und Verwaltung im Rahmen dieser Arbeit zurückgegriffen werden.^[35]

Zur rechtlichen Einordnung der Verwaltungsmodernisierung wurden die jeweiligen verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundlagen herangezogen.

Des Weiteren existieren neuere Umfragen der KGSt^[36] und insbesondere des Deutschen Städtetages (DST)^[37] zum allgemeinen Stand der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells.

Darüber hinaus konnten vom Verfasser selbst eigene Erfahrungswerte aus einer neunjährigen ehrenamtlichen Tätigkeit in der Kommunalpolitik in die Arbeit eingebracht werden.^[38]

Der Erfolg oder Misserfolg einer Reform, der wie hier in die bestehenden Strukturen und das Verhältnis zwischen Verwaltung und Politik eingreift, hängt in erster Linie von den subjektiven Erwartungen der Betroffenen ab. Aus diesem Grund war es erforderlich, neben den im Rahmen der eigenen kommunalpolitischen Tätigkeit gemachten Erfahrungen, die persönliche Einschätzung der Kommunalpolitiker und des Verwaltungsmanagements anderer Kommunen abzufragen. Es wurden deshalb zu den bereits vorliegenden Quellen (Erhebungen des DST und der KGSt),^[39] ergänzend auf das Instrument dieser standardisierten Fragebogen-Umfrage zurückgegriffen.

Wichtiges Ziel der Umfrage war erstens die Erweiterung der Datenbasis auf die hessischen Kommunalverwaltungen kleinerer Städte mit einer Zahl bis zu 50.000 Einwohnern.^[40] Die vorliegenden Umfragen der KGSt und des DST beschränken sich auf mittelgroße und große Städte. Zweitens sollte die Beantwortung gleich lautender Fragen durch die politischen Entscheidungsträger und die Führungskräfte der Verwaltung erfolgen.

Die Grundlage für die Ausführungen zum Modernisierungsprozess der Verwaltung bilden weiterhin Recherchen über die Internetveröffentlichungen verschiedener Städte und Institutionen bezüglich durchgeführter Reformprojekte und des Reformstandes.

1.3 Methoden

Für die vorliegende Arbeit wurde die kommunale Ebene als Untersuchungsbereich gewählt. Dies geschah aus folgenden Gründen:

1. Die kommunale Selbstverwaltung galt bis Anfang der 70er Jahre als relativ unpolitisch. Zu erinnern ist an dieser Stelle an die Auffassung Eschenburgs, dass es keine „christdemokratische Straßenbeleuchtung“ und keine „sozialdemokratische Bedürfnisanstalt“ gebe. Seit der Verabschiedung von kommunalpolitischen Grundsatzprogrammen lässt sich jedoch eine zunehmende Politisierung der kommunalen Selbstverwaltung feststellen.^[41]
2. Die kommunalen Gebietskörperschaften spielen eine wichtige Rolle bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Die Entscheidungen haben oft unmittelbare Bedeutung für die Lebensbedingungen der Einwohner und wirken auf die Infrastruktur der Kommune.
3. Das Neue Steuerungsmodell der KGSt orientiert sich in wesentlichen Punkten am Modernisierungskonzept der niederländischen Stadt Tilburg^[42] und ist deshalb in erster Linie auf die Situation der Kommunen abgestimmt.

Die dieser Untersuchung zugrunde liegende Kommunalverfassung ist die Hessische Gemeindeordnung (HGO). Es handelt sich hierbei um die unter den Bundesländern nur noch in Hessen^[43] vertretene sogenannte unechte Magistratsverfassung.^[44]

Die geschah vor dem Hintergrund, dass die verfügbaren Untersuchungen keine Aussagen zur spezifischen hessischen Situation treffen, sondern schwerpunktmäßig Kommunen anderer Bundesländer zum Untersuchungsgegenstand haben.

Über die vorliegende Literatur hinaus wurden die im Rahmen einer Befragung von Akteuren aus dem Bereich der Politik und des Verwaltungsmanagements (Bürgermeister, hauptamtliche Stadträte, Fraktionsvorsitzende und Stadtverordnete, Amts- bzw. Fachbereichsleiter) bei ausgewählten kleineren Städten gewonnen Daten mit in die Untersuchung einbezogen.^[45]

Andere Akteure, die am politischen Prozess innerhalb der Kommune beteiligt sind, wie Parteien, Verbände, sog. Sachkundige Einwohner, Bürgerinitiativen sowie Personalrat oder Frauenbeauftragte werden ebenso wie Teilbereiche der Verwaltung (Eigenbetriebe, Eigengesellschaften, städtische Beteiligungen etc.) im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter betrachtet.

Adressaten der standardisierten Fragebogen-Umfrage waren Stadtverordnete, Mitglieder des Magistrats (Bürgermeister, Erster Stadtrat, hauptamtliche Stadträte) und die Hauptamtsleiter bzw. Leiter der zentralen Steuerung ausgewählter Kommunalverwaltungen. Die Fragebogen wurden auf elektronischem Wege verschickt. Die Anonymität wurde selbstverständlich gewährleistet.

Die zu Befragenden bei den einzelnen Kommunen wurden auf Grund ihrer Funktion ausgewählt, d.h. die Interviewten sollten innerhalb des politisch-administrativen Systems zu den formalen Entscheidungsträgern gehören. Der Fragebogen wurde an die Vertreter folgender elf Städte verschickt: Bensheim, Bürstadt, Dieburg, Dreieich, Erbach, Griesheim, Heppenheim, Langen, Michelstadt, Pfungstadt sowie Viernheim. Die Auswahl der Städte richtet sich nach der Einwohnerzahl.^[46]

Insgesamt wurden 77 Fragebogen mit Anschreiben per Email verschickt, wobei darauf geachtet wurde, dass in jeder Stadt die Anzahl der Fragebogen an die Seite der Politik und an das Verwaltungsmanagement in etwa gleich verteilt wurde. Dies war auf Grund der teilweise recht unterschiedlichen elektronischen Zugangsmöglichkeiten nicht immer einzuhalten. Während einige Städte neben den Emailadressen des Bürgermeisters und der Ämter bzw. ausgewählter Verwaltungsmitarbeiter auch die der einzelnen Fraktionen bzw. der Fraktionsvorsitzenden im Internetangebot der Stadt bereitstellen, sind auch zum Zeitpunkt der Erhebung (Mai 2003) zwei Städte vorzufinden, bei denen der Eindruck entsteht, eine Kontaktaufnahme sei auf elektronischem Wege nicht gewünscht oder zumindest in dieser Form nicht vorgesehen.^[47]

Der Fragebogen sollte mit Hilfe einer mitgegebenen Handlungsanleitung online ausgefüllt und per Email zurückgesandt werden.

Insgesamt 32 überwiegend vollständig ausgefüllte Fragebogen wurden zurückgesandt. Dies entspricht einem Rücklauf von 41,6%. Von einer Stadtverwaltung gab es weder von Seiten der Politik noch von Seiten der Verwaltung eine Rückmeldung.

Die Rücklaufquote unterscheidet sich zwischen den einzelnen Gruppen. Während die Amtsleiter mit 54,5% sowie die Gruppe der Bürgermeister und der hauptamtlichen Stadträte mit 50% ein überdurchschnittliches Ergebnis lieferten, konnte bei den Stadtverordneten mit 34,8% nur ein unterdurchschnittlicher Wert verzeichnet werden. Von 46 versandten Fragebogen gingen 16 Antworten von Stadtverordneten ein. Bei einer Stadt war kein Stadtverordneter per Email zu erreichen. Von zwei weiteren Städten hat sich kein Stadtverordneter an der Befragung beteiligt.

Eine nicht noch höhere Rücklaufquote könnte auf die noch etwas gewöhnungsbedürftige Art der Befragung zurückzuführen sein und sollte nicht als generelles Desinteresse an der Thematik gewertet werden. Wobei sich von den insgesamt elf Bürgermeistern, trotz einer elektronischen Erinnerung letztendlich nur fünf (davon eine Beantwortung nur lückenhaft) an der Befragung beteiligten.

Der Fragebogen^[48] beinhaltet überwiegend geschlossene Fragen zu den folgenden Themen:

- Beweggründe für die Verwaltungsmodernisierung
- Promotoren des Reformprozesses
- Information und Beteiligung der Politik
- Delegation von Kompetenzen
- Zusammenarbeit von Politik und Verwaltung
- Steuerungsmöglichkeiten
- Kontraktmanagement
- Berichtswesen
- Auswirkungen auf Sitzungsdauer und Arbeitbelastung
- Vorteile und Nachteile der Reform für die beteiligten Gruppen

Es wurden bewusst weniger Fakten als persönliche Einschätzungen abgefragt.

Die Auswertung ergab einen interessanten Querschnitt hinsichtlich des von den Befragten wahrgenommenen Reformstandes in den einzelnen Kommunen. Die Bewertung dieser Ergebnisse erfolgt im Kapitel 3. Die dazugehörigen Daten sind aus der Anlage ersichtlich.

Nicht zuletzt waren auch praktische Gegebenheiten, wie eine zurückliegende berufliche Tätigkeit in einer Kommunalverwaltung als auch die langjährige ehrenamtliche kommunalpolitische Arbeit ausschlaggebend für die Auswahl des Untersuchungsbereichs der Kommune. So konnte neben der Dokumentenauswertung auch die Methode der verdeckten bzw. teilnehmenden Beobachtung bei Gremiensitzungen und Informations- und Schulungsveranstaltungen angewandt werden. Diese besondere Möglichkeit ergab sich auf Grund der eigenen ehrenamtlichen Betätigung in der Kommunalpolitik und insbesondere als Mitglied der Arbeitsgruppe Neues Steuerungsmodell.^[49] Die im Rahmen dieser Tätigkeit gewonnenen Informationen und unmittelbar gemachten Erfahrungen sind an verschiedenen Stellen in die Arbeit eingeflossen.

Der Untersuchungsgegenstand wird in vier Schritten abgegrenzt. Zunächst erfolgt eine personelle Bestimmung der Bereiche „Politik“ und „Verwaltungsmanage-ment“, dann wird der Begriff des „Neuen Steuerungsmodells“ definiert und zuletzt wird erläutert, was unter einer „Kommunalverwaltung“ zu verstehen ist.

Zur Politik zählen die Mitglieder der Vertretungskörperschaft. Die Gemeindevertreter bzw. die Stadtverordneten sind Teil des politischen Systems der Kommunalverwaltung und üben ihre Tätigkeit nach ihrer freien, nur durch das Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung aus und sind an Aufträge und Wünsche der Wähler nicht gebunden (§ 35 I HGO). Sie haben trotz des freien Mandats nicht die Rechtsstellung eines Parlamentariers, da sie über keine Immunität (Art. 46 II Grundgesetz, Art. 96 Hessische Verfassung), keine Indemnität (Art. 46 I GG, Art. 95 HV) und kein Zeugnisverweigerungsrecht (Art. 47 GG, Art. 97 HV) verfügen. Sie sind damit keine Abgeordneten. Die Gemeindevertreter bzw. Stadtverordneten sind ehrenamtlich tätig und unterliegen besonderen Verschwiegenheits- und Treuepflichten (§ 35 II i.V.m. §§ 24 ff. HGO). Sie erhalten eine Aufwandsentschädigung und ein Sitzungsgeld nach den einschlägigen Vorschriften.

Die ehrenamtlichen Mitglieder des Gemeindevorstands bzw. des Magistrats werden überwiegend aus den Reihen der Politik gewonnen, meist sind sie zunächst bei der Kommunalwahl als Gemeindevertreter/Stadtverordnete gewählt worden. Dies ist aber nicht zwingende Voraussetzung. Sie werden von der Gemeindevertretung bzw. der Stadtverordnetenversammlung gewählt (§ 39a HGO) und gemäß § 6 II Hessisches Beamtengesetz, § 44 II HGO in ein Ehrenbeamtenverhältnis berufen. Aus diesem Grund sind die Beigeordneten/Stadträte der Sphäre der Verwaltung zuzurechnen. Sie sind Teil der obersten Dienstbehörde im Sinne des Beamtenrechts (§ 4 I HBG).

Der Begriff Kommunalpolitik wird in dieser Arbeit für die örtliche Politik der lokalen Akteure der Kommune verwandt.

Alle Mitglieder des Verwaltungsorgans sowie die im Auftrag des Gemeindevorstands/Magistrats handelnden Personen, insbesondere auf der Amts- bzw. Fachbereichsleiterebene, werden im Rahmen dieser Arbeit dem Verwaltungsmanagement zugerechnet.

Neben dem ehrenamtlichen Management (ehrenamtliche Beigeordnete/Stadträte) werden hier alle hauptamtlich mit der Leitung einer Kommune Betrauten subsumiert. Dies sind in erster Linie der Bürgermeister sowie die weiteren hauptamtlichen Wahlbeamten und weiterhin die Leiter der Ämter bzw. Fachbereiche der Verwaltung (hauptamtliches Management).

Der Bürgermeister und die hauptamtlichen Beigeordneten/Stadträte sind sowohl Teil des politischen als auch des administrativen Systems der Stadtverwaltung.

Das Neue Steuerungsmodell (NSM) wird als ein umfassendes Modell zur Steigerung von Effektivität, Bürgerorientierung und Effizienz/Wirtschaftlichkeit u.a.

durch Deregulierung, Dezentralisierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling, Kontraktmanagement und durch die Führung der Verwaltungsbereiche als Konzern bezeichnet.^[50]

In der Literatur lässt sich kein einheitliches Bild erkennen, welche einzelnen Systemelemente denn nun genau das NSM charakterisieren. Als Kernelemente lassen sich aber folgende Punkte erkennen:^[51]

- Klare Verantwortungsteilung zwischen Politik und Verwaltung
- Führung durch Leistungsabsprache statt durch Einzeleingriff
- Dezentrale Gesamtverantwortung im Fachbereich
- Zentrale Steuerung neuer Art mit Controlling und Berichtswesen
- Instrumente zur Steuerung von der Leistungsseite (Outputsteuerung)
- Wettbewerb

Die KGSt weist in ihren Ausführungen zu Begründung, Konturen und Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells aber auch explizit darauf hin, dass man sich unter dem vorgelegten Konzept keinen Modellbaukasten vorstellen dürfe, der, nach Gebrauchsanweisung zusammengesetzt, für jede Verwaltung die passende Handlungsanleitung bereithält.^[52] Diese Auffassung ist zu unterstützen, da allein schon durch die jeweiligen Kommunalverfassungen in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Rahmenbedingungen bestehen. Hinzukommen vor Ort die spezifischen Voraussetzungen und Bedürfnisse in den einzelnen Kommunen.

Unter dem Begriff der Kommunalverwaltung versteht man die Verwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände. Dabei nimmt die Kommunalverwaltung sowohl die eigenverantwortliche Erledigung der Selbstverwaltungsaufgaben, also aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, als auch die auftragsgemäße Erledigung der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (Auftragsangelegenheiten) wahr.^[53] Die kommunale Selbstverwaltung ist durch Artikel 28 II GG verfassungsrechtlich garantiert.

1.4 Aufbau

In dieser Arbeit soll das Verhältnis zwischen der Politik und dem Verwaltungsmanagement am Beispiel der Kommunalverwaltung untersucht werden.

Zum Gesamtverständnis ist es zunächst erforderlich, die Rechtsgrundlagen der kommunalen Selbstverwaltung zu kennen. Der Norm wird anschließend die Wirklichkeit des Verhältnisses zwischen Politik und Verwaltung gegenübergestellt. Dabei sind auch die Entscheidungsstrukturen und –prozesse zu erörtern. Ein wesentlicher Aspekt ist hierbei das Zusammenwirken der politischen Gremien und der Verwaltung sowie deren Kompetenzverteilung.

Den Schwerpunkt der Untersuchung bildet die Frage nach den Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Kräfteverhältnis zwischen Politik und Verwaltung.

Nach einem kurzen Abriss der Modernisierungskonzepte mit den wesentlichen Elementen werden die zu Tage getretenen Umsetzungsprobleme erörtert und deren Auswirkungen auf die Reformziele untersucht.

Die Untersuchung schließt mit dem Ergebnis und den sich daraus ergebenden Schlussfolgerungen sowie den weiterführenden Fragen.

2 Norm und Wirklichkeit des Verhältnisses von Politik und Verwaltungsmanagement in der hessischen Kommunalverfassung

2.1 Rechtsgrundlagen der kommunalen Selbstverwaltung

Die kommunale Selbstverwaltung ist verfassungsrechtlich garantiert. Das Grundgesetz enthält in Artikel 28 II GG eine institutionelle Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Die wesentlichen Merkmale der kommunalen Selbstverwaltung, das Universalitätsprinzip („alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“) und das Eigenverantwortlichkeitsprinzip („in eigener Verantwortung“) sind hier festgelegt.

Dieses Selbstverwaltungsrecht ist auch in Art. 137 der Hessischen Verfassung sowie im § 1 der Hessischen Gemeindeordnung niedergelegt.

Die Zuständigkeit zur Regelung des Kommunalrechts liegt nach Art. 70 GG grundsätzlich bei den Ländern. Die Zuständigkeit der Bundesländer für die Regelung des Kommunalrechts hat dazu geführt, dass das Kommunalrecht in den einzelnen Ländern unterschiedlich ausgestaltet ist. Die Länder hatten zunächst bei der Schaffung ihrer Kommunalverfassungen auf die vier historisch gewachsenen Kommunalverfassungssysteme zurückgegriffen.

Nach der in der Literatur üblichen Einteilung wird zwischen der Süddeutschen Ratsverfassung, der Norddeutschen Ratsverfassung, der Bürgermeisterverfassung und der Magistratsverfassung unterschieden.^[54]

Die süddeutsche Ratsverfassung hat sich mit der Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters im Laufe der 90iger Jahre des letzten Jahrhunderts in der Bundesrepublik - mit Ausnahme Hessens - durchgesetzt.

Der Focus der Untersuchung liegt bei dieser Arbeit bei den hessischen Kommunen, weshalb im Folgenden nur die hessische Kommunalverfassung (sog. unechte Magistratsverfassung) betrachtet wird.

[...]

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^[1] Nach Max Weber. Für Weber garantiert die Bürokratie vor dem Hintergrund absolutistischer Willkürherrschaft formale Gleichheit durch Legalität und gewährleistet so als Idealtypus die Rationalität staatlicher Rechtsausübung durch Sachlichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbarkeit.

^[2] Die KGSt wurde am 1. Juni 1949 gegründet als „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung“ mit Sitz in Köln.

^[3] Vgl. Banner 1991.

^[4] KGSt 1992.

^[5] Unter dem NPM versteht man „ein Bündel verwaltungsspezifischer Reformstrategien, die überwiegend von einer betriebswirtschaftlichen Interpretation des Verwaltungshandelns geleitet werden“, so Wollmann 1996.

^[6] Vgl. Banner, in: VOP, Heft 1/1994, S. 5.

^[7] Vgl. KGSt-Bericht 5/1993.

^[8] Vgl. Naschold, in: KGSt-Sonderinfo, Nr. 1/1997, S. 1.

^[9] Ebenda, S. 2.

^[10] Reichard 1997, S. 50

^[11] So Reichard 1993, S. 3-24.

^[12] Reichard 1999, S. 117ff.

^[13] Klages 1997, S. 132ff.

^[14] So auch Umfragen der KGSt von 1997 und des DST von 2001 sowie Auswertung der eigenen Befragung in der Anlage.

^[15] Vgl. Schedler/Proeller 2003.

^[16] Reinermann 2000, S. 5.

^[17] Vgl. KGSt 1992.

^[18] KGSt 1996, Bericht Nr. 10, S. 13.

^[19] Vgl. Banner 1991, KGSt-Bericht 12/1991, S. 6ff.

^[20] Man unterscheidet in bis zu fünf Verwaltungsebenen: Bund, Länder, Regierungsbezirke, Landkreise oder kreisfreie Städte sowie kreisangehörige Städte und Gemeinden.

^[21] Zur besseren Lesbarkeit wird auf die geschlechtsneutrale Formulierung im weiteren Verlauf der Arbeit verzichtet.

^[22] KGSt 1996, Politikerhandbuch, S. 5.

^[23] KGSt 1996, aaO.

^[24] 4. Umfrage des Deutschen Städtetages zur Verwaltungsreform 2000.

^[25] Mitgliederbefragung der KGSt 1997.

^[26] Vgl. Reichard 1997, S. 54.

^[27] 4. Umfrage des Deutschen Städtetages zur Verwaltungsreform, aaO.

^[28] Bspw. dem Hessischen Verwaltungsschulverband.

^[29] KGSt-Bericht 10/1996, Hill 1996b.

^[30] Vgl. Kißler/Bogumil 1997, S. 135.

^[31] Vgl. Klages 1998, S. 53.

^[32] Reichard 1997, S. 70.

^[33] So Hill 1997, S. 32.

^[34] Vgl. KGSt 1993, S. 16f.

^[35] Z.B.: Kißler/Bogumil/Greifenstein/Wiechmann 1997
(Fallstudie über die Stadtverwaltung Hagen).

^[36] Umfrage aus dem Jahr 1997, aaO.

^[37] Umfrage aus dem Jahr 2000, aaO.

^[38] Der Verfasser war von 1993 bis 2002 (parteiloser) ehrenamtlicher Stadtrat bzw.
Stadtverordneter der Stadt Lampertheim.

^[39] Diese beziehen sich überwiegend auf nichthessische (Groß)Städte mit einer anderen Kommunalverfassung als die der Magistratsverfassung.

^[40] Von den hessischen kommunalen Spitzenverbänden, dem Hessischen Städtetag und dem Hessischen Städte- und Gemeindebund, lagen keine verfügbaren Daten vor.

^[41] Vgl. Kleinfeld 1996, S. 19ff.

^[42] KGSt-Bericht Nr. 19, 1992.

^[43] Außerhalb Hessens gilt die Magistratsverfassung nur noch in der zum Stadtstaat Bremen gehörenden Stadt Bremerhaven.

^[44] Zu den unterschiedlichen Kommunalverfassungssystemen siehe Gern, Deutsches Kommunalrecht, 1997.

^[45] S. Anlage (Fragebogen und Auswertung Mai/Juni 2003).

^[46] Hier rund 16.000 bis 40.000 Einwohner.

^[47] Nur durch mehrmaliges Nachfragen und unter der dankenswerten Mithilfe der dortigen Verwaltungsmitarbeiter konnte der ein oder andere Fragebogen an die gewünschte Person weitergeleitet werden.

^[48] Muster siehe Anlage.

^[49] Im Anschluss an die oben erwähnte kommunalpolitische Tätigkeit war der Verfasser beratendes Mitglied bzw. Co-Moderator in der Arbeitsgruppe NSM bei der Stadt Lampertheim.

^[50] Definition nach Online-Verwaltungslexikon, www.olev.de; Zugriff am 30.06.2003.

^[51] Nach Hilbertz 2001.

^[52] KGSt 1993.

^[53] Definition gemäß Verwaltungslexikon 2002.

^[54] Vgl. Gern 2001.