Währungsmanipulation und Stabilität des internationalen Währungssystems aus Sicht des IWF-Abkommens

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Streitfall: Die chinesische Währungspolitik
2.1 Das chinesische Währungsregime
2.2 Der Vorwurf der Währungsmanipulation
2.3 Internationale Kritik

3. Währung und Völkerrecht
3.1 Das Prinzip der monetären Souveränität
3.2 Völkerrechtliche Regelung
3.2.1 Bis 1944
3.2.2 1944 - 1971
3.2.3 1971 - heute

4. Das Verbot der Wechselkursmanipulation im IWF-Abkommen
4.1 Der IWF als monetäre Institution
4.2 Die Bestimmungen zu den Wechselkursen in Art. IV IWF
4.2.1 Allgemeine Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten, Art. IV Abs. 1 IWF
4.2.2 Freie Wahl des Wechselkurssystems, Art. IV Abs. 2 b) IWF
4.2.3 Die Verpflichtung zur Manipulationsvermeidung, Art. IV Abs. 1 iii) IWF
4.3 Die Überwachungsfunktion nach Art. IV Abs. 3 IWF
4.3.1 Zum Wesen des Überwachungsmandats
4.3.2 Die Entscheidungen zur Wechselkursüberwachung
4.3.2.1 „Decision on Surveillance over Exchange Rate Policies", 1977
4.3.2.2 „The Decision on Bilateral Surveillance”, 2007

5. Verstößt China gegen das IWF-Abkommen?
5.1 Zulässigkeit des chinesischen Währungsregimes
5.2 Objektives Element: Vorliegen von Währungsmanipulation
5.3 Subjektives Element: Manipulation mit „forbidden intent“

6. Sanktionsmöglichkeiten bei Feststellung einer Wechselkursmanipulation

7. Zusammenfassung

1. Einleitung

Am 26. September 2010 hat der brasilianische Finanzminister Guido Mantega bei einer Rede in Sao Paolo erstmals vor einem „Währungskrieg“ gewarnt.¹ Eine Reihe von Zentralbanken hätten über Interventionen am Devisenmarkt eine Abwertung der eigenen Währungen versucht, um der heimischen Exportwirtschaft einen Vorteil im globalen Wettbewerb zu verschaffen. Fast zeitgleich verabschiedete das US-Repräsentantenhaus mit einer überparteilichen Mehrheit von 348 zu 79 Stimmen einen Gesetzesentwurf, der es den USA erlauben würde, Strafzölle einzuführen, sollte China den Wechselkurs des Renminbi² nicht schneller steigen lassen. Für Amerika macht sich Peking seit Jahren einer unfairen Manipulation seiner Währung schuldig. Abgeordnete bezeichneten die chinesische Führung als „clique of gangsters“, die betrügen würden, um amerikanischen Jobs zu stehlen.³ Ein Sprecher des chinesischen Wirtschaftsministers setzte sich gegen die Vorwürfe vehement zur Wehr und warnte vor einer neuen Welle des Protektionismus in den USA.⁴

Im Zuge dieser Kontroverse hat ein Bereich der globalen Wirtschaftsbeziehungen eine neue Prominenz erfahren: das internationale Währungssystem. Darunter versteht die Bundesbank das System von Regeln der internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Währungspolitik. Wesentliche Teile dieses Regelwerkes betreffen die Ordnung des internationalen Zahlungs- und Kapitalverkehrs (Konvertibilität), die grundsätzliche Art der Wechselkursbildung (Wechselkurssystem), die Wahl der Reservewährung (z. B. Gold- Devisen-Standard) und auf längere Sicht die Bereitstellung internationaler Liquidität durch die beteiligten Nationen.⁵

Aus juristischer Sicht kollidieren in der internationalen Währungspolitik das Prinzip der monetären Souveränität und die Verpflichtungen der Mitglieder des Internationalen Währungsfonds (IWF), der eine „Manipulation“ der Währung in Art. IV Abs. 1 iii) IWF⁶ ausdrücklich verbietet. Da China dem Fonds als eines der Gründungsmitglieder im Dezember 1945 beigetreten ist, hat es in seiner monetären Politik den Maßgaben des IWF-Abkommens nachzukommen.

In dieser Arbeit soll geprüft werden, inwiefern die politischen Vorwürfe gegenüber China juristisch erhärtet werden können, ob also Chinas Interventionspolitik eine Verletzung des IWF-Abkommens darstellt. Dazu ist zunächst die Entwicklung der chinesischen Währungspolitik seit 1978 zu skizzieren. Im Anschluss soll die Stellung der Währung im Wirtschaftsvölkerrecht gezeigt werden, also die Kollision von Währungshoheit und Verpflichtungen des IWF-Abkommens. Eine historische Betrachtung ist insofern angebracht, als sich das historische Mandat des IWF 1971 mit dem Zusammenbruch des Goldstandards radikal geändert hat. Dies drückt der Art. IV in der Fassung von 1978 aus, der die Regelung der Wechselkurse betrifft. Die Offenheit seiner Formulierung und die Unverbindlichkeit des darauf aufbauenden Überwachungsmandats hatte zur Folge, dass der Fonds lange Zeit keinen Hebel gegenüber mutmaßlichen Währungsmanipulatoren hatte. Erst die Neufassung der Entscheidung zur bilateralen Überwachung von 2007 hat den Manipulationsvorwurf hinreichend präzisiert, um ihn auf China anzuwenden.

Die Prüfung zeigt, dass Chinas Interventionspolitik keine grundsätzliche Verletzung des IWF-Abkommens darstellt. Weiter ist das Vorliegen einer objektiven Währungsmanipulation festzustellen. Schwierig ist jedoch der Nachweis der subjektiven Absicht Chinas, den Wechselkurs zur Erlangung eines unfairen Vorteils zu manipulieren. Folglich ist eine Brandmarkung Chinas als Währungsmanipulator nach den derzeitigen IWF-Regularien nicht möglich, all der amerikanischen Erregung zum Trotz. Es bleibt eine Unterentwicklung des Überwachungsmandats des IWF in Währungsfragen festzuhalten.

2. Streitfall: Die chinesische Währungspolitik

2.1 Das chinesische Währungsregime

Die chinesische Planwirtschaft war bis in die 1970er-Jahre von einer geschlossenen Struktur geprägt. Festgelegte Preise und Preiskontrollen, die Abwesenheit von Außenhandel und strikte Devisenbeschränkungen verhinderten eine Internationalisierung des Währungsregimes.⁷ Dies änderte sich 1978 mit dem marktwirtschaftlichen Reformprogramm unter Deng Xiaoping.⁸ Im Zuge der Fünf-Jahres-Pläne kam es zu einer schrittweisen Öffnung des Finanzsektors und 1986 zur Installation eines dualen Wechselkurssystems. Ein staatlich fixierter Wechselkurs wurde mit einem marktbestimmten Kurs kombiniert, zu dem Unternehmen in begrenztem Umfang Devisen handeln konnten. Dabei erhielten Exportunternehmen einen besseren Wechselkurs als im staatlichen Markt.⁹ 1994 kam es zu einer Vereinheitlichung des Wechselkursregimes. Ursprünglich versprach China die Verwendung eines marktbasierten managed floats¹⁰, doch faktisch fand 1995 eine Kopplung an den Dollar im Verhältnis 8:25 zu 1 statt. Diese Bindung wurde 2005 zugunsten einer Bindung an einen Währungskorb unbekannter Zusammensetzung aufgegeben, um nach offizieller Verlautbarung schrittweise aufzuwerten. Jeffrey Frankel hat den de-facto Kursverlauf des Renminbi analysiert, und kommt dabei zu anderen Ergebnissen. Demnach war der Renminbi 2006 immer noch hauptsächlich dollargebunden. 2007 kam dann eine Bindung an den Euro hinzu, bis Mai 2008 paritätisch mit dem Dollar. Krisenbedingt erfolgte jedoch eine erneute vollständige Dollarbindung.¹¹ Insgesamt hat China seit 2005 um 20 Prozent aufgewertet.¹² Im Juni 2010 hat die Zentralbank dann angekündigt, die Flexibilität des Renminbi weiter zu erhöhen.¹³ Seitdem ist der Kurs moderat, nämlich um 2,6 Prozent gestiegen.¹⁴

Unabhängig von aktuellen Verlautbarungen wird die Schwankung des Renminbi durch die chinesische Regierung und Zentralbank kontrolliert. Zwei Instrumente dienen dabei der Steuerung des Wechselkurses.¹⁵ Strikte Kapitalkontrollen sollen den Abfluss an Devisen kontrollieren. Über massive Eingriffe am Devisenmarkt, vor allem über den Ankauf von US- Dollar, wird der Aufwertungsdruck vom Renminbi genommen und der Kurs stabil gehalten.¹⁶ Folglich zeichnet sich die chinesische Exportwirtschaft durch hohe preisliche Wettbewerbsfähigkeit aus. Seit 2001 weist China stetig wachsende Außenhandelsüberschüsse auf.¹⁷ Gegenüber den USA hat sich der Überschuss seit 2002 mehr als verdoppelt.¹⁸

Durch den Handelsüberschuss und die Devisenankäufe hat China riesige Währungsreserven angehäuft. Laut offiziellen Angaben belaufen sich diese auf 2.454 Mrd. US-Dollar.¹⁹ Der Anteil an US-Staatsanleihen betrug im Oktober 2010 907 Mrd. US-Dollar.²⁰ Zum Vergleich: die Reserven des zweitplatzierten Japan waren 2009 1.019 Mrd. US-Dollar, die der Eurozone 716 Mrd. US-Dollar. Insgesamt betragen die weltweiten Währungsreserven im zweiten Quartal 2010 4.719 Mrd. US-Dollar.²¹ China hält somit 53 Prozent der globalen Reserven.

2.2 Der Vorwurf der Währungsmanipulation

Interventionen zur Stabilisierung des Wechselkurses sind per se nicht problematisch. Staaten greifen schon seit Jahrzehnten in den Devisenmarkt ein, falls sich in einem System mit festem Wechselkurs die Marktbewertung vom staatlich festgelegten Kurs unterscheidet.²² Bei Aufwertungsdruck geschieht dies über den Kauf von Devisen, also durch Aufsaugung des Überangebots. Doch China werden die Interventionen zum Vorwurf gemacht, da sie natürliche Marktmechanismen aushebeln würden: „the point is that the sterilization of the monetary effects of very large foreign exchange inflows chokes off the normal mechanism of adjustment of the real exchange rate through domestic price inflation.”²³ China, so die Kritik, könne massive Kapitalzuflüsse bei gleichzeitigem Rekord-Außenhandelsüberschuss nur über eine Manipulation der Währung erreichen.²⁴ Bei flexiblem Wechselkurs und freiem Kapitalverkehr würde der Außenwert des Renminbi bis zu einem echten Zahlungsbilanzgleichgewicht steigen.²⁵

Der künstlich niedrig gehaltene Wechselkurs macht die eigenen Exporte billiger und Importe gleichzeitig teurer. Die anfallenden Kosten für exportierende Unternehmen liegen wesentlich niedriger als bei einem real bewerteten Kurs, was für China einen Wettbewerbsvorteil bedeutet.²⁶ Das Global Institute von McKinsey hat eine Korrelation zwischen fallendem Wechselkurs und der Steigerung der Exportrate von 0,87 berechnet.²⁷ Eine Unterbewertung ist folglich eine effektive Förderung der Exportrate.

Höchst umstritten ist jedoch, ob die Interventionen Chinas eine „Manipulation“ des Wechselkurses darstellen. Schließlich stellt jedes Regime fester Wechselkurse im Grunde eine „Manipulation“ dar, weil der Kurs nicht durch Marktkräfte gesetzt wird.²⁸ Das wahre Problem ist eher, ob Peking den Renminbi künstlich niedrig hält, um der Exportwirtschaft einen unfairen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Doch was bedeutet „künstlich niedrig“? Aus ökonomischer Sicht ist es praktisch unmöglich, den „richtigen“ Wechselkurs einer Währung zu bestimmen. In einer Studie des IMF wurden acht Ansätze verglichen, um die Unterbewertung des Renminbi zu quantifizieren. Je nach Annahmen und Methoden kam dabei ein Wert zwischen null und 50 Prozent heraus. Die Investmentbank Morgan Stanley verwendet 13 verschiedene Methoden, um den „richtigen“ Wert von Währungen zu ermitteln.²⁹ Dies zeigt die Unklarheit in dieser Frage.

2.3 Internationale Kritik

Ungeachtet der genannten Schwierigkeiten häufen sich die Vorwürfe gegen China. So zeigte sich Lorenzo Bini Smaghi, Mitglied des Direktoriums der Europäischen Zentralbank, unzufrieden mit den chinesischen Anstrengungen:

Important countries such as China must equip themselves with their own monetary policy and must allow the exchange rate of their currency to fluctuate on the basis of relative competitiveness, avoiding the systematic accumulation of international reserves.³⁰

Auch Mitglieder des IWF äußerten im Laufe der letzten Konsultationen mit China Kritik:

Some Directors […] supported the view that the renminbi remains substantially undervalued. Looking ahead, many Directors considered that a further strengthening of the renminbi would be part of a comprehensive strategy to rebalance the economy by increasing the purchasing power of households and the labor share of income, and reorienting investment toward non- tradable sectors. Exchange rate flexibility would also allow monetary policy to focus more clearly on price stability.³¹

Doch die Mehrheit der Vorwürfe kommt aus den USA. Dabei hat der Ton der Kritik in letzter Zeit an Schärfe gewonnen. Erstmals hat der Kongress die Währungsmanipulation im „Exchange Rates and International Economic Policy Coordination Act“ von 1988 thematisiert.³² Obwohl das entsprechende Gesetz nie auf China angewendet wurde, sah sich Peking seitdem vor allem aufgrund seines massiven Handelsüberschusses wiederholt amerikanischer Kritik ausgesetzt.³³ Dreimal wurde ein Verfahren nach Section 301 des US Trade Act von 1974 versucht (2004, 2005 und 2007), das den Handelsbeauftragten der US- Regierung beauftragen kann, Gegenmaßnahmen zu treffen, falls verbotene Exportsubventionen festgestellt werden.³⁴ Eine weitere prominente Gesetzesinitiative gegen China war die Schumer-Graham Bill von 2003, die ebenfalls eine erhebliche Exportsubventionierung bemängelte, die „spirit and letter of the world trading system” verletzt hätte.³⁵ Der Gesetzesvorschlag sah einen Strafzoll auf chinesische Warenimporte in der Höhe der mutmaßlichen Unterbewertung vor: „the currency of the People’s Republic of China, the yuan, is artificially pegged at a level significantly below its market value. Economists estimate the yuan to be undervalued by between 15 percent and 40 percent or an average of 27.5 percent.”³⁶ Diesen Vorwurf griff Finanzminister Timothy Geithner im Januar 2009 auf, als er China erstmals offen als Währungsmanipulator bezeichnete.³⁷

Doch die politischen Organe sind in dieser Frage zwiegespalten. Die Obama- Administration unterließ weitere Schuldzuweisungen, da sie wegen der Finanzkrise darauf angewiesen war, dass China weiterhin amerikanische Staatsanleihen kaufte.³⁸ Auch im jüngsten „Treasury Report to Congress“ fand sich keine offizielle Bezeichnung Chinas als Kursmanipulator.³⁹ Weniger diplomatisch gingen jedoch die Parlamentarier vor. Im September 2010 passierte eine Neuauflage vergangener protektionistischer Gesetzesinitiativen das Repräsentantenhaus, der „Currency Reform for Fair Trade Act“. Ziel des Gesetzes ist es, „to amend title VII of the Tariff Act of 1930 to clarify that countervailing duties may be imposed to address subsidies relating to a fundamentally undervalued currency of any foreign country“.⁴⁰ Es soll dem US Department of Commerce die Macht verleihen, „to impose trade sanctions on foreign governments that engage in manipulative currency practices“, falls alle Kriterien der WTO für eine verbotene Exportsubvention erfüllt werden.⁴¹ Nun muss der Senat das Gesetz mit einer Mehrheit beider Parteien verabschieden.⁴²

Manche Ökonomen kritisieren unilateralen Schuldzuweisungen der USA. Joseph Stiglitz hat 2007 die Konsequenzen einer möglichen Aufwertung dergestalt beschrieben:

Assume that China revalued. Does that mean that the United States is going to start producing apparel or textiles that it was importing from China? No. It would mean it will import it from Bangladesh and Cambodia, that the U.S. trade deficit would probably not change in any significant degree, but there is a law of conservation what was a surplus with China will show up in other places and, in particular, those other places will be less willing than China has been to finance the huge U.S. deficits. The difficulties of financing the deficit will contribute then to part of the unraveling of the instability -- the instability of the global system.⁴³

Auch Mercurio und Leung widersprechen dem Nutzen einer Renminbi-Aufwertung für die USA.⁴⁴ Mehr als die Hälfte der chinesischen Exporte würden ohnehin von ausländischen Unternehmen produziert werden. China würde lediglich als Veredelungsplattform für Rohstoffimporte dienen, was die negative Handelsbilanz mit seinen Nachbarn zeige. Eine Aufwertung des Renminbi hätte eine Verschiebung des Produktionsortes zur Folge, aber keine strukturelle Veränderung der amerikanischen Importe. Und nicht zuletzt würden imperfekte Märkte ebenso zu Ungleichgewichten beitragen. Japans Handelsüberschuss in den 1990er-Jahren sei durch die Aufwertung des Yen jedenfalls nicht verändert worden.

Ziel dieser Arbeit kann es nicht sein, diese ökonomische Kontroverse zu klären. Sie muss die Diskussion jedoch auch bei der juristischen Perspektive berücksichtigen, da die wirtschaftlichen Konsequenzen einer Währungsmanipulation auch bei der Prüfung nach Maßgabe des IWF-Abkommens von Bedeutung sind. Im Übrigen verweisen auch die unilateralen Initiativen der USA zumeist auf Verletzungen des internationalen Wirtschaftsrechts, die Strafmaßnahmen rechtfertigen würden.⁴⁵

3. Währung und Völkerrecht

3.1 Das Prinzip der monetären Souveränität

Chinesische Politiker wehren den Versuch ausländischer Einflussnahme auf die eigene Währungspolitik mit dem „fundamental right to determine their own exchange rate“ ab.⁴⁶ Damit verweisen sie auf ein grundlegendes Prinzip des Wirtschaftsvölkerrechts, nämlich dass die Herrschaft über das Geld ein Kernelement der Staatsgewalt ist. Zwischen der Herausgabe nationaler Währungen und dem Nationalstaat besteht ein enger Zusammenhang.⁴⁷ Währung und Besteuerung sind die „letzten Bastionen nationaler Souveränität“.⁴⁸ Mit Ausnahme des Euroraums bleiben sie „strongholds of formally independent decision-making by national central bankers“.⁴⁹ Selbst ein erklärter Gegner staatlicher Einflussnahme wie Milton Friedman erkannte dieses Prinzip an: „there is probably no other area of economic activity with respect to which government intervention has been so uniformly accepted.”⁵⁰

[...]

¹ Financial Times, „Brazil in ‘currency war’ alert“, 27. September 2010. Bei Presseartikeln verzichte ich auf eine Angabe der URL, da sie sich über die Überschrift problemlos finden lassen.

² „Renminbi“ ist die offizielle chinesische Währung, „Yuan“ die Stückelung bzw. Einheit. DIW (2010: 2).

³ Financial Times, „US Congress backs action on renminbi“, 29. September 2010.

⁴ Wall Street Journal, „China Ministry: China Hasn't Undervalued Yuan For Competitive Edge“, 29. September 2010.

⁵ Glossar der Deutschen Bundesbank, Anfangsbuchstabe I, http://www.bundesbank.de/bildung/bildung_glossar_i.php

⁶ Soweit nicht anders angegeben zitiere ich als „IWF“ stets die „Articles of Agreement of the International Monetary Fund“ in der Fassung des 10. August 2009, zu finden unter http://imf.org/external/pubs/ft/aa/index.htm

⁷ Franke (2008: 11).

⁸ Herrmann (2010: 133).

⁹ Mercurio und Leung (2009: 1261).

¹⁰ Auch als „dirty float“ bezeichnet, „a system of floating exchange rates in which the government or the country's central bank occasionally intervenes to change the direction of the value of the country's currency“. http://www.investopedia.com/terms/d/dirtyfloat.asp

¹¹ Frankel (2010: 44).

¹² DIW (2010: 4).

¹³ The People’s Bank Of China, „Spokesperson of the People’s Bank of China Answers Questions on Further Reforming the RMB Exchange Rate Regime”, 21. Juni 2010.

¹⁴ Wall Street Journal, „China Think Tank Economist: Can't Rule Out Possibility Of Faster Yuan Rise“, 14. Dezember 2010.

¹⁵ Herrmann (2010: 134).

¹⁶ Mercurio und Leung (2009: 1261).

¹⁷ DIW (2010: 2).

¹⁸ DIW (2010: 3).

¹⁹ Stand Juni 2010, State Administration of Foreign Exchange,

http://www.safe.gov.cn/model_safe_en/tjsj_en/tjsj_detail_en.jsp?ID=30303000000000000,19&id=4

²⁰ US Treasury, „Major Foreign Holders Of Treasury Securities“,

http://www.treasury.gov/resource-center/data-chart-center/tic/Documents/mfh.txt

²¹ IWF, Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER),

http://imf.org/external/np/sta/cofer/eng/cofer.pdf

²² Staiger und Sykes (2008: 2).

²³ Mussa (2007: 70).

²⁴ Herrmann (2010: 134).

²⁵ Herrmann (2010: 135).

²⁶ Franke (2008: 15).

²⁷ McKinsey Global Institute, „An Exorbitant Privilege? Implications Of Reserve Currencies For Competitiveness”, Discussion Paper, Dezember 2009, 22.

²⁸ The Economist, „Burger-thy-neighbour-policies“, 5. Februar 2009.

²⁹ The Economist, „Misleading Misalignments“, 21. Juni 2007.

³⁰ Lorenzo Bini Smaghi, Europäische Zentralbank, „Towards the G8 - strategies for emerging from the crisis“, Rede, 27. Mai 2009.

³¹ IWF, „IMF Executive Board Concludes 2009 Article IV Consultation with the People's Republic of China“, Public Information Notice (PIN) No. 09/87, 22. Juli 2009.

³² Dieser wurde als Titel III, Untertitel A des Omnibus Trade and Competitiveness Act von 1988 erlassen.

³³ Herrmann (2010: 137).

³⁴ Herrmann (2010: 139).

³⁵ Asia Times Online, „US bill aims to shake China off the peg“, 4. Februar 2005.

³⁶ Federal Register, 108th Congress, 1586.

³⁷ Sanford (2010: 3).

³⁸ Mercurio und Leung (2009: 1260).

³⁹ Brisbane Times, „US avoids labeling China currency manipulator“, 9. Juli 2010.

⁴⁰ Govtrack.us, „H.R. 2378: Currency Reform for Fair Trade Act“, http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h111-2378

⁴¹ Diaz Reus Attorney&Counselors, „A storm is brewing: china at the cross-hairs of U.S. Trade sanctions for keeping yuan undervalued“, November 2010.

⁴² Reuters, „U.S. senators press for vote on China currency bill“, 30. November 2010.

⁴³ Joseph Stiglitz, „Global Imbalances, Power Shifts and the Future of Multilateralism“, Event Transcript, Center for Economic and Policy Research, 12. April 2007.

⁴⁴ Mercurio und Leung (2009: 1271).

⁴⁵ Herrmann (2010: 142) und Franke (2008: 17).

⁴⁶ Mussa (2007: 8).

⁴⁷ Herrmann (2010: 142).

⁴⁸ Baltensperger und Cottier (2010: 912).

⁴⁹ Ebd.

⁵⁰ Milton Friedman, in: Baltensperger und Cottier (2010: 913).