Die Verlängerung der Steinkohlesubventionen bis 2018; eine Entscheidung im Gemeinschaftsinteresse?

Gliederung

I. Einleitung

II. Hauptteil
1. Staatliche Beihilfen im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS)
1.1. Ausgangssituation
1.2. Marktsituation
1.3. Energieversorgungssicherheit
1.4. Soziale und regionale Aspekte
2. Steinkohlesubventionen im Rahmen der Verordnung (EG) 1407/2002
2.1. Ausgangssituation und Bestimmungen der VO (EG)1407/
2.2. Energieversorgungssicherheit
2.3. Erneuerbare Energien und Umweltschutz
2.4. Beschäftigungssituation
3. Zwischenfazit und Ausgangssituation vor dem Ratsbeschluss 2010/787/EU
4. Analyse des Ratsbeschlusses 2010/787/EU 10
4.1. Optionen für eine Nachfolgeverordnung der VO (EG) 1407/2002
4.2. Entscheidungsfindungsprozess im Rahmen des Ratsbeschlusses 2010/787/EU
4.3. Der Ratsbeschluss 2010/787/EU aus ökonomischer Perspektive
4.4. Der Ratsbeschluss 2010/787/EU aus energie- und umweltpolitischer Perspektive
4.5. Der Ratsbeschluss 2010/787/EU aus sozialer Perspektive

III. Zusammenfassende Bewertung

Literaturverzeichnis

I. Einleitung

“Die moderne Theorie zu staatlichen Eingriffen in die Wirtschaft gibt heute anderen Instrumenten den Vorzug, die kostengünstiger sind und vor allem den betroffenen Gesellschaftsgruppen mittelfristig bessere Entwicklungsperspektiven bieten.” ^[1]

Das angeführte Zitat verdeutlicht, dass die Kommission bereits im Rahmen der Vorgängerentscheidungen des derzeit gültigen Beschlusses des Rates zur Steinkohlesubventionierung (Ratsbeschluss)^[2], Eingriffen in das Funktionieren der Märkte über staatliche Beihilfen kritisch gegenüberstand. Diese Position resultiert insbesondere daraus, dass sich staatliche Beihilfen nachteilig auf die Versorgung der Verbraucher mit günstigen Waren aber auch die sektorübergreifende Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft auswirken können. Dies erklärt auch, weshalb die Kommission bei der Genehmigung von Ausnahmeregelungen von dem generellen Beihilfeverbot nach Art.107 Abs.1 AEUV^[3] grundsätzlich zurückhaltend agiert. Besteht die Möglichkeit, dass staatliche Beihilfen Gemeinschaftsinteressen nicht dienlich sind oder sogar negative Effekte hinsichtlich der Verwirklichung dieser haben, nimmt die Wahrscheinlichkeit eines positiven Genehmigungsbescheids weiter ab.^[4]

Derzeit ist die Kommission im Rahmen ihrer Beihilfe- und Energiepolitik bestrebt "to apply horizontal State aid rules in as many sectors as possible and with regard to energy policy favours a move towards renewable energy sources and an environmentally sustainable use of indigenous energy sources.”^[5] Vor dem Hintergrund dieser Zielsetzungen wird deutlich, weshalb die Kommission am 20.07.2010 einen Vorschlag für eine Nachfolgeverordnung^[6] zur V0 (EG) Nr. 1407/2002^[7] veröffentlichte, welcher die zeitnahe Beendigung der Betriebsbeihilfen^[8] für Steinkohlebergwerke spätestens mit dem Jahr 2014 vorsah. Die Reaktionen der von dem partiellen Subventionsstopp unmittelbar betroffenen Akteure waren von durchgehend hoher Intensität geprägt^[9], hätte dieser doch für die Ende 2010 verbliebenen fünf deutschen Steinkohlebergwerke^[10] zwingend die Zahlungsunfähigkeit mit Ende des Jahres 2014 zur Folge gehabt. Umweltschutzgruppen aber auch der Bund der Steuerzahler begrüßten hingegen das angestrebte Ausstiegsdatum.^[11] Da sich dieser Vorschlag der Kommission nicht durchsetzen konnte und stattdessen durch den Rat ein Beschluss gefasst wurde, welcher eine Verdoppelung der Übergangsphase für die Beendigung der Betriebsbeihilfen bis 2018 vorsieht, ist für diese Arbeit von besonderem Interesse, ob es sich bei der Fortsetzung der umfassenden Subventionierung um eine Entscheidung im Gemeinschaftsinteresse bzw. zumindest mit Gemeinschaftsinteressen vereinbare Entscheidung handelt, oder möglicherweise diesen gegenläufige Interessen umfassende Berücksichtigung gefunden haben?

Im Vordergrund der zur Beantwortung dieser Fragestellungen erfolgenden Analyse stehen die ökonomischen und sozialen Auswirkungen des Verlängerungsbeschlusses am Beispiel des deutschen Steinkohlebergbaus, da es sich bei Deutschland um den Mitgliedsstaat handelt, der EU-weit konstant das mit deutlichem Abstand höchste Beihilfevolumen zu verzeichnen hat.^[12] Im Hinblick auf Gemeinschaftsinteressen finden dabei neben Umweltschutzbelangen insbesondere die Auswirkungen des Verlängerungsbeschlusses auf die Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit aber auch die Förderung erneuerbarer Energien Berücksichtigung.

Im ersten Abschnitt dieser Arbeit wird über die Untersuchung der Vorgängerverordnungen zunächst der für die Analyse des Verlängerungsbeschlusses notwendige Kontext geschaffen. Darauf aufbauend erfolgt im zweiten Abschnitt die Analyse des Ratsbeschlusses im Hinblick auf dessen Begründung durch bzw. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsinteressen. Die Arbeit schließt mit einer zusammenfassenden Bewertung in welcher zum einen die Frage nach der Vereinbarkeit des Verlängerungsbeschlusses mit Gemeinschaftsinteressen beantwortet werden soll, zum anderen auf Grundlage der gesamten Analyseergebnisse allerdings auch eine Einschätzung hinsichtlich der Gemeinwohlorientierung der Steinkohlesubventionierung insgesamt getroffen werden soll.

II. Hauptteil

1. Staatliche Beihilfen im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl

(EGKS) 1.1. Ausgangssituation

Mit dem Ziel nach einem bis zu diesem Zeitpunkt von kriegerischen Auseinandersetzungen geprägten Jahrhundert, Frieden, Freiheit und Wohlstand für möglichst viele Menschen in Europa Wirklichkeit werden zu lassen, kam es 1951 zur Gründung der EGKS. Bereits sechs Jahre nach Beendigung des II.Weltkriegs waren die Gründungsstaaten, darunter Deutschland und Frankreich, bereit, Kompetenzen im Bereich der Kohle- und Stahlerzeugung, zum damaligen Zeitpunkt Schlüsselindustrien, abzugeben. Undenkbar war es in dieser Phase, dass gerade die Steinkohleproduktion als eine der für die Aufrechterhaltung der industriellen Produktion unverzichtbaren Industrien, ab Mitte der 60er Jahre im Vergleich zu aus Drittländern importierter Steinkohle, stetig an Wettbewerbsfähigkeit verlieren sollte, und dauerhaft auf staatliche Beihilfen angewiesen sein würde.^[13]

Zur Umgehung des diesen Beihilfen im Wege stehenden Beihilfeverbots nach Art. 4 c) des EGKS-Vertrages^[14], wurde durch die EGKS auf Art. 95 Abs. 11 des EGKS-Vertrages zurückgegriffen. Dieser sah Ausnahmeregelungen von dem grundsätzlich bestehenden Beihilfeverbot vor, insofern diese mit den Zielen der EGKS vereinbar waren und im Rahmen einer einstimmigen Ratsentscheidung verabschiedet wurden.

1.2. Marktsituation

Übersicht 1:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Stand in der frühen Phase der staatlichen Beihilfen aufgrund^[15] der vergleichsweise geringen preislichen Differenz zwischen aus Drittländern importierter und deutscher Steinkohle noch die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit über Rationalisierungsmaßnahmen im Vordergrund,^[16] so hatte sich spätestens mit der 1993 erfolgten letzten EGKS-Entscheidung zur Steinkohlesubventionierung (EGKS-Entscheidung)^[17] die Erkenntnis durchgesetzt, dass„der größte Teil der in der Gemeinschaft geförderten Steinkohle mit den Kohleeinfuhren aus Drittländern nach wie vor nicht konkurrieren [kann], obwohl die Produktivität erheblich gesteigert und Arbeitsplätze in diesem Sektor in großem Umfang abgebaut wurden.”^[18] Besonders deutlich wird dies am Beispiel der deutschen Steinkohlebergwerke: Ohne die Gewährung von Betriebsbeihilfen hätten diese ab 1990 für eine kostendeckende Produktion um 300% höhere Preise erheben müssen, als zu diesem Zeitpunkt für Importkohle aus Drittländern zu bezahlen war.^[19]

Die Höhe der Differenz legte bereits zum damaligen Zeitpunkt die Schlussfolgerung nahe, dass die im Bereich des Ruhrgebiets und Saarlands konzentrierten deutschen Steinkohlebergwerke, stetig auf staatliche Beihilfen zur Deckung ihrer Verluste aus dem laufenden Geschäftsbetrieb angewiesen sein würden, was sie bis zum heutigen Zeitpunkt immer noch sind. Gerade aufgrund der aus wettbewerbsrechtlicher Perspektive besonders problematischen Betriebsbeihilfen, drängte die Kommission auf die zwingende Einbeziehung dieser in einen spätestens Ende 2002 auslaufenden Stilllegungsplan, insofern selbst mittelfristig keine realistischen Aussichten auf eine Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit bestanden.^[20] Aufgrund der hohen Differenz zu den Weltmarktpreisen und mittel- und langfristig weiter steigender Produktionskosten^[21], hätte diese Regelung insbesondere für die deutschen Steinkohlebergwerke die Stilllegung spätestens mit Ende des Jahres 2002 bedeutet, wäre keine Ausnahmeklausel eingefügt worden, welche vor dem Hintergrund außergewöhnlicher sozial- und regionalpolitischer Gründe^[22] eine Stilllegung auch nach Ablauf der Geltungsdauer dieser Entscheidung ermöglicht hat.

Dies verdeutlicht, dass bereits 1993 ein deutliches Bewusstsein dafür bestanden hat, dass insbesondere für die deutschen Steinkohlebergwerke mit ihrer regionalen Konzentration im von einem tiefgreifenden industriellen Strukturwandel betroffenen Ruhrgebiet, die Beihilfen vorwiegend aus sozial- und regionalpolitischen Gründen erfolgten, und keine realistischen Aussichten auf Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit gegeben waren.

1.3. Energieversorgungssicherheit

Von der Konzeption eines wirksamen Beitrages der Steinkohlesubventionierung zur Energieversorgungssicherheit, welche zweifelsohne ein zentrales Gemeinschaftsinteresse darstellt, hatte man sich bereits vier Jahre nach Beendigung des Kalten Krieges endgültig verabschiedet. Dieser schnelle Paradigmenwechsel resultiert vor allem aus den Entwicklungen auf dem Weltmarkt für Steinkohle, der sich zu einem „Markt mit stabilen Verhältnissen, an dem Kohlesorten verschiedenster geopolitischer Herkunft im Überfluss angeboten werden [entwickelt hatte], so dass selbst langfristig und im Fall einer zunehmenden Nachfrage nach Kohle die Gefahr eines anhaltenden Versorgungsengpasses weitgehend - wenngleich nicht völlig - ausgeschlossen”^[23] werden konnte. Bestanden gerade in der Hochphase des Kalten Krieges Unsicherheiten in Bezug auf die Versorgung mit fossilen Energieträgern wie Erdöl und Gas, was zweifelsohne für diese Phase auch kostenintensive Vorsorgemaßnahmen legitim erscheinen lässt, so war mit Ende des Kalten Kriegs eine wesentliche Bedrohung der Offenheit der weltweiten Handelswege entfallen und mit Russland ein Land mit erheblichen Ressourcen im Bereich Öl, Erdgas aber auch Steinkohle als Anbieter hinzugekommen. Dies unterstreicht, dass die Schließung defizitärer Bergwerke spätestens mit Beendigung des Kalten Krieges keine nachteiligen Auswirkungen auf Energieversorgungssicherheit der EU und ihrer Mitgliedsstaaten gehabt hätte.^[24]

1.4. Soziale und regionale Aspekte

Übersicht 2^[25]:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Übersicht 2 verdeutlicht, dass die im Vordergrund stehenden sozialen und regionalen Erwägungen^[26] erhebliche finanzielle Aufwendungen erforderlich machten und jeder Arbeitsplatz in der deutschen Steinkohleindustrie im Zeitraum 1993-2002 mit bis zu 79.600 Euro jährlich subventioniert werden musste. Berücksichtigt man allein die Höhe dieser durch den Steuerzahler über verschiedene Instrumente wie den sogenannten “Kohlepfennig”^[27] zu finanzierenden Aufwendungen, so ist wenig überraschend, dass auch die Kommission in einem Zwischenbericht zur Wirksamkeit der im Rahmen der EGKS-Entscheidung gewährten Steinkohlesubventionen zu der Einschätzung kam, dass „die moderne Theorie zu staatlichen Eingriffen in die Wirtschaft heute anderen Instrumenten den Vorzug [gibt], die kostengünstiger sind und vor allem den betroffenen Gesellschaftsgruppen mittelfristig bessere Entwicklungsperspektiven bieten.”^[28] Dies verdeutlicht dass auch für die aus gemeinschaftlicher Perspektive in vielen Fällen legitimen sozialen und regionalpolitischen Zielsetzungen, erhebliche Zweifel an der Notwendigkeit des Umfangs aber auch der Verhältnismäßigkeit der finanziellen Aufwendungen bestanden. Gerade die zwischen 1999 und 2002 erfolgten 3000 Neueinstellungen^[29] lassen Zweifel aufkommen, ob in dieser Phase von Seiten der Steinkohleindustrie wie auch der politischen Akteure grundsätzlich der Wille zur Verringerung des Beihilfevolumens bestand. Diese Entwicklung verdeutlicht in Kombination mit der sehr moderaten Reduzierung der Belegschaft in den 80er und frühen 90er Jahren^[30], dass Ausstiegsregelungen zwingend eine spürbare Degressivitätsklausel beinhalten müssen.

2. Steinkohlesubventionen im Rahmen der Verordnung (EG) 1407/2002

2.1. Ausgangssituation und Bestimmungen der VO (EG)1407/2002

Übersicht 3^[31]:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Bedingt durch das Auslaufen des Vertrages über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl mit dem 23.07.2002, erließ der Rat im Juli 2002 erstmals eine Nachfolgeverordnung^[32] auf Grundlage von Art. 87 Abs. 3e) i.V.m. Art. 89 EG^[33]. Auch nach dem EG-Vertrag bestand ein grundsätzliches Beihilfeverbot, was gerade Betriebsbeihilfen, welche zum damaligen Zeitpunkt ca. 70% des jährlichen Beihilfevolumens für die deutsche Steinkohleindustrie ausgemacht haben, verboten hätte. Neben Deutschland, welches im Gültigkeitszeitraum der VO(EG) 1407/2002 für den Großteil des gesamten Beihilfevolumens im Bereich der Betriebsbeihilfen verantwortlich war^[34], gewährten im Rahmen dieser Verordnung noch fünf weitere Mitgliedsstaaten Steinkohlebergwerken Betriebsbeihilfen, während Tschechien und Frankreich den Ausstieg aus dem subventionierten Steinkohlebergbau bewältigten.^[35]

[...]

^[1] EU-Kommission, 2000, S.21.

^[2] Beschluss des Rates 2010/787/EU (AblEU Nr. L 336/24 v. 21.12.2010).

^[3] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (Konsolidierte Fassung AblEU Nr. C 83/47

v. 30.03.2010).

^[4] Vgl. EU-Kommission, 2005, S.3.

^[5] EU-Kommission, 2010 (I), S.21.

^[6] EU-Kommission, 2010 (II).

^[7] VO (EG) Nr. 1407/2002 (AblEG Nr. L 205/1 v. 02.08.2002).

^[8] Betriebsbeihilfen umfassen alle Beihilfen zur Deckung von Verlusten aus der laufenden Produktion.

^[9] Vgl. IG BCE, 2010 (I), S.1.

^[10] Ende 2010 waren noch vier Steinkohlebergwerke im Ruhrgebiet (Bottrop (geplante Stilllegung 2018), Marl (2018),

Kamp-Lintfort (2013), Ibbenbüren (2018)) sowie ein Steinkohlebergwerk im Saarland (Ensdorf (2012)) in Betrieb.

^[11] Vgl. Götz/ Voßwinkel, 2010, S.14.

^[12] Vgl. EU-Kommission, 2007 (I), Anhang S.3.

^[13] Vgl. Übersicht 1.

^[14] Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18.04.1951

(BGBl. 1951 Teil II, S.447).

^[15] Übersicht 1, erstellt aus Daten einer durch die EU-Kommission in Auftrag gegebenen Studie zur Zukunft staatlicher

Beihilfen für die Steinkohleindustrie in Europa nach 2010 (Vgl. Ecorys Nederland BV, 2008, S.9-28.).

^[16] Vgl. EU-Kommission, 2010 (I), S.52.

^[17] Entscheidung (EGKS) Nr. 3632/1993(AblEG Nr. L 329/12 v. 30.12.1993).

^[18] Erwägungsgrund II Entscheidung (EGKS) Nr. 3632/1993.

^[19] Durchschnittlich 140-150 Euro je Tonne Steinkohle (Vgl. Übersicht 1).

^[20] Vgl. Art. 4 Abs.1 Entscheidung (EGKS) Nr. 3632/1993.

^[21] Nach Einschätzung der EU-Kommission sind in Bezug auf die deutsche Steinkohleproduktion die

Rationalisierungsmöglichkeiten ausgeschöpft und es ist aufgrund der sich weiter verschlechternden geologischen

Abbaubedingungen, steigender Arbeitskosten sowie strenger Hygiene- und Sicherheitsvorschriften, mit keiner

Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Steinkohleproduktion gegenüber importierter Steinkohle zu

rechnen (Vgl. EU-Kommission, 2000, S.10).

^[22] Vgl. Art. 4 Abs.2 Entscheidung (EGKS) 3632/1993.

^[23] Erwägungsgrund II Entscheidung (EGKS) Nr. 3632/1993.

^[24] Vgl. EU-Kommission, 2000, S.10.

^[25] Übersicht 2, erstellt aus Daten von: Ecorys Nederland BV, 2008, S.9-28; EU-Kommission, 2000, S.3-6;

Gesamtverband der Steinkohlewirtschaft, 2011.

^[26] Vgl. EU-Kommission, 2000, S.10.

^[27] Bei dem sog. "Kohlepfennig" handelt es sich um eine durch die Elektrizitätslieferanten nach dem Gesetz über die

weitere Sicherung des Einsatzes von Gemeinschaftskohle in der Elektrizitätswirtschaft vom 17.11.1980

(Drittes Verstromungsgesetz, BGBl. 1980, Teil I, 2137) zusätzlich zu den Entgelten für die Stromlieferungen zu

erhebende anteilige Abgabe. Ziel dieser war bis zur Feststellung der Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz durch das

Bundesverfassungsgericht 1993 (BVerfGE 91, 186 (186)), die staatlichen Beihilfen für die deutsche Steinkohle-

produktion zu finanzieren.

^[28] EU-Kommission, 2000, S.21.

^[29] Vgl. Übersicht 2.

^[30] Zur Kritik hinsichtlich der wenig ambitionierten Reduzierung der Beschäftigtenzahl in dieser Phase

Vgl. Ecorys Nederland BV, 2008, S.14.

^[31] Übersicht 2 erstellt aus Daten von Ecorys Nederland BV, 2008, S.9-28; EU-Kommission, 2009, S.3-6,

Gesamtverband der Steinkohlewirtschaft, 2011.

^[32] VO (EG) Nr.1407/2002.

^[33] Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 10.11.1997

(AblEG Nr. C 340/03).

^[34] 2004 wurden von den Mitgliedsstaaten der EU insgesamt 2,45 Mrd. Euro Betriebsbeihilfen nach

Art. 5 Abs. 3 VO (EG) 1407/2002 ausgezahlt: 2,07 Mrd. Euro bzw. 84% entfielen auf Beihilfen für die deutsche

Steinkohleindustrie, 380 Mil. Euro bzw. 16% entfielen auf Bulgarien, Rumänien, Spanien und Ungarn

(Vgl. EU-Kommission, 2007, Anhang S.3).

^[35] Vgl. EU-Kommission, 2007, S.4.