Gründung neuer Gemeinden, Sozialkapital und Entwicklung im Süden von Brasilien

Zusammenfassung

Im vorliegenden Text geht es darum, die Implikationen zwischen der Gründung neuer Gemeinde in Brasilien, dem Sozialkapital und der soziökonomischen Entwicklung der Gemeinden zu analysieren. Es handelt sich um eine qualitative Forschung, die anhand einer vergleichenden Fallstudie zwischen einem Distrikt, der sich im Prozess der Emanzipation befindet, und einer Kommune, die zu den Jüngsten Gemeinden in Brasilien gehört, durchgeführt wurde. Diese Gebiete sind Alto Paredão und Herveiras. Beide liegen im Bundesstaat Rio Grande do Sul. Das zweite war ein Distrikt der Gemeinde Santa Cruz do Sul und das erste ist es noch. Die Daten wurden aus Interviews, die im Jahr 2005 mit den Führern der jeweiligen Emanzipationskommissionen durchgeführt wurden, gewonnen. Die Ergebnisse deuten darauf hin, dass der Wunsch nach der lokalen Entwicklung die Emanzipationsbewegungen auslöste. Die so von der erwünschten Unabhängigkeit hervorgebrachten Beziehungen, tendierten dazu, die Kooperationsbereitschaft, das gegenseitige Vertrauen, das bürgerliches Engagement und die kollektiven Handlungen zu erleichtern und zu verstärken. Das heißt: Das Gründen einer neuen Gemeinde, gemäß der Wahrnehmung der jeweiligen Führen, erwies sich als ein Verfahren, dass das Sozialkapital dieser Gebiete positiv beeinflusst hat. Indes zeigte sich im Fall Herveiras das Erlangen konkreter Verbesserungen im Lebenszustand nach der Emanzipation auch als ein sich auf das Sozialkapital auswirkendes Element. Folglich scheint das Gründen einer neuen Gemeinde, die Zunahme von Sozialkapital und Entwicklung sich wechselseitig beeinflussende Verfahren und Konzepte zu sein.

Schlüsselworte: Gründung neuer Gemeinde, Sozialkapital, Entwicklung, Brasilien.

1 Einleitung

Nach zwei Jahrzehnten Militärdiktatur erlebte Brasilien von 1980 an eine demokratische Regierung. Nach dem Umbruch hatte man es dann eilig, politische Veränderungen im Staat und ein politisches Spektrum zugunsten der Dezentralisierung und der Stärkung der lokalen Regierungen zu fördern, um die Demokratie zu stärken und die Entwicklung zu unterstützen. Dies hatte, unter anderen Veränderungen, eine Erweiterung der finanziellen, administrativen und politischen Autonomie der brasilianischen Gemeinden zur Folge. Sie wurden 1988 als Einrichtung des Bundes in die Verfassung aufgenommen. Darüber hinaus wurde die Dezentralisierung von Politik und Verwaltung durch die Gründung neuer Gemeinden vorangetrieben. Derzeit gibt es 5564 Gemeinden in Brasilien, von denen, besonders im Bundesstaat Rio Grande do Sul (RS) welcher der südlichste Bundesstaat Brasiliens ist (s. Grafik), viele in den letzten Jahrzenten gegründet wurden. Dort entstanden 1981/1982 12 neue Gemeinden, 89 in 1988/1989, dazu kamen noch 94 im Jahr 1992 und noch 70 in 1995/1996. Insgesamt existieren dort zurzeit 496 Munizipien, allerdings existieren noch 113 Dörfer (Distritos), die für ihre politische Unabhängigkeit plädieren.

Grafik 01: Anzahl der in Rio Grande do Sul gegründeten Gemeinde je nach Gründungsjahr.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: http://www.fee.rs.gov.br/feedados/consulta/data_criacao.asp.

Die zahlenmäßige Zunahme der Gemeinden wird normalerweise sowohl als ein Hindernis der Entwicklung, als auch als ein diese Entwicklung fördernder Faktor betrachtet (Klering 2004, Bremaeker 1993, Gomes e Dowell 2000). Solche divergierenden Meinungen werden von den sich widersprechenden Realitäten unterstützt, denn viele der neu gegründeten Gemeinden haben nach der Redemokratisierung eine bemerkenswerte Entwicklung durchlaufen, andere hingegen nicht (Klering 1997, PNUD 2003). Darüber hinaus mag die Konzeption, – oder das Mangeln einer Definition – von Entwicklung selbst ein Faktor sein, der zu solchem Antagonismus beiträgt. Die Entwicklungskonzeption in diesem Text entspricht der des indischen Ökonomen Amartya Sen (2007), Für ihn besteht Entwicklung aus dem Abbau von Freiheitshindernissen, welche die individuellen Handlungs- und Wahlmöglichkeiten einschränken. Was zur Erweiterung der menschlichen Verwirklichungschancen (capabilities) führen soll.

Unter den unterschiedlichen Theorien, die versuchen, die Dynamik der verschiedenen Gebiete und die Leistungen der öffentlichen Institutionen zu verstehen, hat die des sozialen Kapitals in den letzten Jahren eine immer größere Bedeutung erlangt. Der US-Politologe Robert Putnam erlangte Berühmtheit, indem er die unterschiedlichen Leistungen der administrativen Regionen Italiens mit der unterschiedlichen Verfügbarkeit von Sozialkapital erklärte Putnam (1993a, 1993b). Dem Autor zufolge können Regierungen ihre Projekte dort erfolgreicher durchführen und die soziale Entwicklung voranbringen, wo diese Ressource in ausreichendem Maße vorhanden ist. Wo dieses Kapital indes knapp ist, würden die Regierungen auf größere Schwierigkeiten stoßen und der wirtschaftliche und soziale Fortschritt wäre geringer.

In Anbetracht dessen, dass sowohl das Gründen neuer Gemeinde, als auch das Vorhandensein von Sozialkapital anscheinend mit der Entwicklung von Gemeinden und Regionen in engem Zusammenhang stehen, interessieren uns die möglichen gegenseitigen Implikationen beider Faktoren, nämlich das Gründen neuer Gemeinden, der Level an Sozialkapital und Entwicklung. In welche Richtungen ergeben sich die Kausalbeziehungen? Wäre die Bewegung hin zur Entstehung einer neuen Gemeinde das Resultat der Entwicklung oder deren Mangel? Könnten solche Bewegungen ein Ergebnis vom vorhandenen Sozialkapital sein? Umgekehrt, könnte eine solche Bewegung das Ausmaß an Sozialkapital beeinflussen?

Unter den vielen möglichen Fragen, ist die nach der Möglichkeit, dass der Entstehungsprozess neuer Gemeinde Veränderungen am Sozialkapital der an diesem Verfahren direkt beteiligten Dörfer hervorbringen kann die zentrale Forschungsfrage in diesem Artikel. Die empirische Feststellung einer solchen Modifizierung, würde eine vorher/nachher (der Emanzipierung) Studie in dem gleichen Dorf erfordern. Da wir solche Daten nicht zur Verfügung hatten, war es ausgeschlossen derartige Vergleiche zu unternehmen. Möglich, war hingegen eine direkte Untersuchung in einem (oder mehreren) Dorf, welches den Gemeindegründungsprozess vor kurzem erlebt hatte mit einem Dorf in dem dieses Verfahre gerade in Gang ist. Der Vergleich beider Situationen würde uns wahrscheinlich zu zufriedenstellenden Ergebnissen führen. Um genauer zu sein, müsste man die Wahrnehmungen derer, die diesen Prozess am nahestehen erleben/erlebten erfassen. So hätte man gleichzeitig das Vorher bzw. die Erwartungen, sowie das „Während“ bzw. den Prozess selbst und die Ergebnisse dieser Bewegung.

Deshalb entschieden wir uns für die Realisierung semistrukturierter Interviews, die im Rahmen meiner Masterarbeit im Jahr 2005 durchgeführt wurden, mit den Mitgliedern der jeweiligen Comissões Emancipacionistas (emanzipatorischen Kommissionen) von Alto Paredão und Herveiras (s. Karte im Anhang). Alto Paredão ist ein Distrito (ein ländlicher Bezirk), der Teil der Gemeinde Santa Cruz do Sul – RS ist und seit 2002 seine politische Unabhängigkeit (Emanzipation) von dieser Gemeinde anstrebt. Aufgrund gesetzlicher Veränderungen konnte dies bisher nicht zum Schluss erreicht werden. Herveiras ist seit 1995 eine selbständige Gemeinde. So zielt man in diesem Text darauf ab zu analysieren und zu vergleichen inwiefern, wenn überhaupt, gemäß der Wahrnehmung der Führer im jeweiligen Fall, das Gründen einer neuen Gemeinde das Ausmaß an Sozialkapital der „Gemeinde“ beeinflussen mag.

2 Das soziale kapital: Entstehung und Entwicklung

Zur Erklärung der verschiedenen Leistungen der Regierungen und der sozioökonomischen Unterschiede in den italienischen Regionen sprach Putnam (1993a, 1993b) den Merkmalen der jeweiligen gesellschaftlichen Organisation eine entscheidende Bedeutung zu. Zu diesem Zweck stützt sich der Autor auf einen von ihm geschaffenen Indikator namens Bürgersinn, der mit dem Begriff Sozialkapital verbunden ist. Für ihn ist Sozialkapital eine immaterielle Ressource, gekennzeichnet durch die „ features of social organization, such as trust, norms, and networks, that can improve the efficiency of society by facilitating coordinated actions” (Putnam, 1993b s.167). In Putnam (2000, s.19) stellt der Autor fest: “Social capital is closely related to what some have called 'civic virtue'”.

Eine bürgerliche Gemeinschaft wäre demnach durch aktive Bürger charakterisiert, mit wachem Interesse am öffentlichen Leben, durch ein reiches und dichtes Vereinsleben und durch eine gesellschaftliche Struktur geprägt, die auf Vertrauen und Zusammenarbeit basiert. Das Gegenteil von bürgerlicher Gemeinschaft wäre der „unmoralische Familismus“. Diese Definition ist Banfield (1958) entnommen, wonach Individuen die Absicht haben, materielle und sofortige Vorteile für ihre Kernfamilie zu maximieren, wobei ein fast hobbesianisches Szenarium mit eingeschränkten Möglichkeiten für kooperative und kollektive Aktionen vorherrschen würde. Auf diese Weise wären sowohl die institutionellen, als auch die wirtschaftlichen und politischen Leistungen eng mit dem bürgerschaftlichen Engagement der Bevölkerung der jeweiligen Region verbunden. Je engagierter die Bevölkerung einer Region, desto mehr Sozialkapital würde produziert und desto besser wäre ihre Regierung und ihre sozioökonomische Dynamik. Dieser Ansatz fand in der Wissenschaft und in der politischen Sphäre in weiten Teilen der Welt enorme Resonanz, denn er schien der „vergessene(r) Schlüssel“ (Kliksberg 2002, Grootaert 1998) sowohl für die Probleme bezüglich der Demokratie wie auch für Entwicklung und Armut zu sein.

Nach der anfänglichen Euphorie machten sich die Kritiker bemerkbar, die insbesondere die Prämisse und die Schlussfolgerungen von Putnam in Frage stellten. Eine der wichtigsten Kritiken, an Putnams Konzept, bezieht sich auf seine Betonung der Rolle der Kultur für das Entstehen und die Entwicklung von Sozialkapital was als kulturalistischer Determinismus bezeichnet wird (Hermet 2002, Durston 2005). Putnam zufolge “where institution building (and not mere constitution writing) is concerned, time is measured in decades (Putnam, 1993, s. 184). Allerdings, “the history probably moves even more slowly when erecting norms of reciprocity and networks of civic engagement” (Putnam, 1993, s. 184). Nach (Hermet 2002) nimmt Putnam an, dass dem “guten” sozialen Kapital eine westeuropäische und nordamerikanische einvernehmliche Kultur des bürgerschaftlichen Engagements entspricht. Aus dieser Kultur ergäbe sich keine Erlösung, keine wirksame Teilhabe am politischen Leben und Entwicklung sondern lediglich Hindernisse.

Da die Werte und Traditionen sich nicht rasch verändern ließen, würde das in zahlreichen Territorien, wo das für Putnam unentbehrliche c ivic virtue keine Tradition ist, große Schwierigkeiten bei der Erzeugung und Inkrementieren von Sozialkapital implizieren. Dies wiederum würde eine große Hürde für Entwicklung darstellen. Daher gäben Gesellschaften, in denen ein positiver Kreislauf der Präsenz von Sozialkapital, demokratische politische Praktiken und sozioökonomische Entwicklung herrsche. Dabei wäre das Szenarium in anderen Gesellschaften gerade umgekehrt d.h.: ein Teufelskreis aus Mangel an Sozialkapital, geringer sozioökonomischer Entwicklung sowie korrupten, autoritären und klientelistischen politischen Praktiken. Gleichwohl, trotz seines betonten Kulturalismus, negiert Putnam nicht die Möglichkeit, dass sich das Sozialkapital im Laufe der Zeitverändern kann/lässt. Denn er meint, dass “social capital, unlike other forms of capital, must often be produced as a by-product of other social activities”, (Putnam 1993, s. 170). Und er beschreibt auch wie das geschehen soll: We should expect the creation and destruction of social capital to be marked by virtuous and vicious circles, (Putnam 1993, s. 170)”.

In Lateinamerika ist der chilenische Anthropologe John Durston einer derer, die sich am meisten mit dem Thema Sozialkapital beschäftigt und auch einer der wichtigsten Kritiker dieses kulturalistischen Ansatz von Putnam und seinen Nachfolgern. Für ihn sind soziale Systeme komplexe Systeme, die mit Feedback-Mechanismen funktionieren, nicht zu Gleichgewicht neigen und die Kausalität deren Ereignisse nicht einseitig sind. Jedes soziale System bestehe aus folgenden drei „Ebenen“: die abstrakte, die des Verhaltens (relationale Ebene) und die materielle. In mehreren seiner Texte veranschaulicht er dies folgendermaßen:

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Abbildung 1: Die nach John Durston drei Ebene der sozialen Systeme.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Durston (2003, s. 156).

Eine Veränderung der Normen, an der Beziehungen oder der materiellen Ebene, könnte eine Veränderung mit unvorhersehbaren Entwicklungen im ganzen System auslösen. Deshalb wäre die abstrakte Kultur nicht irgendetwas Starres aber eine Akkumulation von alternativen Repertoires, die sogar widersprüchlich und in ständige Veränderung sein könnten. Das Gleiche könnte dem Sozialkapital geschehen. Dieses Kapital fände sich auf der Ebene der Praxis, nicht auf der Ebene Abstraktion wie Putnam behauptet. Auf dieser befände sich das kulturelle und das Humankapital. So würde die Anwesenheit oder die Abwesenheit von Vertrauen (was die Basis sozialen Kapitals sei) nicht von einer starren Programmierung, die von einer angestammten Kultur stamme, ableiten, sondern von den Wiederholungen der sozialen Interaktionen. Derartige Interaktionen allerdings seien von den anderen Ebenen beeinflusst, was sich auf das Entstehen von Sozialkapital auswirke. Für ihn ist Sozialkapital: “el contenido de ciertas relaciones y estructuras sociales, las actitudes de confianza que se dan en combinación con conductas de reciprocidad y cooperación”^[1] (Durston, 2002, s. 15).

Dem Autor zufolge, “el análisis de los tres planos debe concentrarse en la interacción entre las condiciones objetivas (planos material y conductual) y la diversidad de discursos (plano abstracto)^[2] (Durston, 2003, s. 155). Das heißt, die Aufmerksamkeit sollte auf die Wechselwirkungen von Normen, Reden und Handlungen gerichtet werden. So würde man die Entstehungsverfahren von Sozialkapital besser verstehen. Dieser Autor ist auch der Ansicht, dass aufgrund der Tatsache, dass das soziales Kapital sich auf der Ebene der tatsächlichen Handlungen befindet und nicht auf der abstrakten, die kommunale Ebene die geeignete institutionellen Sphäre wäre, um das Sozialkapital zu analysieren. Es sei so gerade weil “es en el sistema territorial municipal donde la sociedad de masas se revela como un entramado de relaciones cara a cara, de actores específicos con estrategias en coevolución” (Durston 2005, s. 54)^[3].

3 Merkmale der untersuchten “Gemeinde”

Wie der beigefügten Karte zu entnehmen ist, liegen beide „Gemeinde“ nah vom geographischen Zentrum von Rio Grande do Sul, im Conselho Regional de Desenvolvimento (COREDE) (Rat für regionale Entwicklung) Vale do Rio Pardo. Mit ca. 120.000 Einwohnern im Jahr 2010 ist Santa Cruz do Sul die wichtigste Stadt der Region. Dort ist die Produktion und Verarbeitung von Tabak die größte wirtschaftliche Branche, dessen Unternehmen sich in der bereits genannten Stadt und in den Nachtbarstädten Venâncio Aires und Vera Cruz konzentrieren. Dementsprechend ist, sowohl in Herveiras, als auch in Alto Paredão die auf Tabak basierende Agrarwirtschaft die wichtigste ökonomische Aktivität. Die landwirtschaftlichen Flächen betragen im Durchschnitt ca. 30 Hektar und werden von der Arbeitskraft des Besitzers und seiner Familie bewirtschaftet.

Beim letzten Zensus betrug die Bevölkerungszahl Herveiras 2957 Bewohner, wovon 82,71% außerhalb der Stadt lebten. Es weist eine Fläche von 119 km² auf und liegt 56 km von Santa Cruz do Sul sowie 191 von Porto Alegre (die Hauptstadt des Bundestaats) entfernt. Die Zufahrt ergibt sich vorrangig durch zwei Möglichkeiten. Ersten durch die Nachtbarkommune Vale do Sol und zweitens durch die Kommune Sinimbu. Bis zu diesen beiden Gemeinde gibt es eine asphaltierte Straße. Von dort ab sind es noch ca. 30 Km. Bis 1992 gehörte Herveiras als Distrito zu Santa Cruz do Sul. In diesem Jahr fand die Emanzipierung von Sinimbu statt, was die Übernahme des Territoriums von Herveiras bedeutete. So begann im Jahr 1994 die Bewegung pro Emanzipierung, was am 28. Dezember 1995, durch das Gesetz n° 10640 zum Erfolg gebracht wurde.

Alto Paredão, auch nach den Daten des Zensus 2000, hatte 1741 Einwohner, wovon 82,22% auf dem Land lebten. Dessen Fläche beträgt 59,25 Km² und von dort bis zum verstädterten Gebiet von Santa Cruz do Sul sind es 49 km. Einführen…Im Jahr 1988 wurde der Bezirk eingeführt und 13 Jahre später, also 2001, begannen die Vorbereitungen für das Gründen einer neuen Kommune.

[...]

^[1] Der Inhalt bestimmter Beziehungen und sozialer Strukturen, vertrauliche Haltungen/ vertrauensvolle Einstellungen, die mit Reziprozität und kooperativem Verhalten einhergehen.

^[2] … muss die Analyse der drei Ebene sich auf die Interaktion zwischen der objektiven Zuständen (die materiellen und relationalen Ebenen) und der Vielfalt der Diskursen (abstrakte Ebene) konzentrieren.

^[3] Es ist im kommunalen territorialen System, wo die Massengesellschaft sich als ein Geflecht von face to face Beziehungen und von spezifischen Aktoren mit Koevolutionirenden Strategien zeige.