Führen informelle Gremien zu einer Gefährdung der verfassungsrechtlichen Stellung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages?

1. Einleitung

Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages sind laut Artikel 38 GG Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen verpflichtet. Das so genannte „freie Mandat“, das sich aus diesen Worten für die Abgeordneten ergibt, soll deren Freiheit und Unabhängigkeit sichern. Es ist bekannt, dass das freie Mandat im Zuge der Parteiendemokratie und der mit ihr einhergehenden nötigen Geschlossenheit von Parteien, nicht selten in Konflikt gerät. Im Parlamentsalltag besteht ein ständiger Dualismus zwischen der Rolle des Abgeordneten als eigenständigem Akteur auf der einen und als Parteimitglied auf der anderen Seite.

Dieser Konflikt ist nicht der Einzige, durch welchen Kritiker das freie Mandat unserer Bundestagsabgeordneten in Gefahr sehen: Die von den Bundesregierungen zahlreich gegründeten informellen Gremien, wie Konsensrunden und Kommissionen, lassen ähnliche Befürchtungen aufkommen. Kritiker betonen, dass die Arbeit informeller Gremien vor allem durch die Teilnahme ausgewählter Wissenschaftler und Interessenvertreter, zu einer Entmachtung des Parlaments und damit auch zu einer erheblichen Beschneidung der Rechte der Abgeordneten führe. Die Kritiker sehen die Einfluss- und Beteiligungschancen der Abgeordneten bei wichtigen Entscheidungen stark gefährdet, da statt ihrer selbst, Interessensvertreter mit Regierungsmitgliedern hinter verschlossenen Türen maßgeblich am Aushandlungsprozess von Gesetzen beteiligt sind. Kann man also noch vom „freien Mandat“ der Abgeordneten sprechen, wenn diese schließlich im Plenum über jene Gesetzesentwürfe abstimmen, von deren Entstehung sie zuvor bewusst ausgeschlossen wurden? Können die Abgeordneten unter diesen Umständen ihrer Verantwortung gegenüber der Wählerschaft „als Vertreter des ganzen Volkes“ überhaupt noch gerecht werden? Oder handelt es sich hierbei um eine übertriebene „Krisendiagnose“^[1], die die Notwendigkeit konkordanzdemokratischer Elemente der Staatstätigkeit verkennt?

In meiner Hausarbeit möchte ich der Frage auf den Grund gehen, ob informelle Gremien die verfassungsrechtliche Stellung der Abgeordneten des Bundestages im politischen System der BRD gefährden. An dieser Stelle möchte ich einfügen, dass ich im Laufe dieser Arbeit mit „verfassungsrechtlicher Stellung“ der Abgeordneten im Bundestag, stets das freie Mandat meinen werde. Zu aller erst möchte ich die Entwicklung der verfassungsrechtlichen Stellung der Abgeordneten in einen geschichtlichen Kontext stellen und anschließend im Grundgesetz skizzieren.

Das Spannungsverhältnis zwischen freiem Mandat und Geschlossenheit der Partei wird ebenfalls kurz behandelt, da es in den Themenkomplex mit einspielt. Im Hinblick auf meine Fragestellung werde ich im darauf folgenden Schritt überlegen, an welcher Stelle es zu eventuellen verfassungsrechtlichen Einwänden in Bezug auf die Stellung des Abgeordneten kommen könnte, um dann in meinem Hauptteil die soeben angeschnittene Theoriediskussion zu diesem Themenkomplex zu erörtern. Bei der Darstellung der Theoriediskussion, werde ich mich zu Gunsten einer klaren Darstellung der Problematik auf den Diskurs Julia von Blumenthals und Suzanne Schüttemeyers beschränken. Gefolgt von meiner eigenen Einschätzung, wird die Arbeit in einem zusammenfassenden Fazit enden.

2. Die verfassungsrechtliche Stellung des Abgeordneten

2.1. Die verfassungsrechtliche Stellung des Abgeordneten im geschichtlichen Kontext

Sobald der Vorwurf erhoben wird, dass der Bundestag vom Entscheidungs- zum Beschlussorgan verkommt, impliziert dies ebenso eine Gefährdung der verfassungsrechtlichen Stellung der Abgeordneten. Der Vorwurf ist stets das Produkt einer normativen Vorstellung davon, was der Bundestag und insbesondere die Abgeordneten tun sollen. Der normative und formelle Rahmen des politischen Lebens, ist im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland positiv normiert. Ich möchte im Folgenden diese Stellung erörtern.

Eine normative Vorstellung von der Stellung der Abgeordneten fand sich schon in der Weimarer Reichsverfassung von 1919. Artikel 20 und 21 betonten hier ausdrücklich, dass „der Reichstag aus den Abgeordneten des deutschen Volkes bestehe und die Abgeordneten Vertreter des gesamten Volkes seien.“ Auch das freie Mandat wurde bereits bedacht, denn ganz dem Wortlaut des heutigen Grundgesetzes nach hieß es, „dass die Abgeordneten ihrem Gewissen unterworfen seien und an Aufträge nicht gebunden.“ Artikel 36 und 37 gewährleisteten sogar die Immunität und Indemnität der Abgeordneten.

Leider blieb die erste praktizierende demokratische Verfassung Deutschlands eine „Demokratie ohne Demokraten“, die gesamtgesellschaftlich nicht genügend Rückhalt erfuhr und bekanntlich tragisch scheiterte. Zwar sollten die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes sein, doch wurde ihnen die vom Volke ausgehende Staatsgewalt nicht ausschließlich übertragen. Grund dafür war die besonders starke Stellung des ebenfalls direkt vom Volk gewählten Reichspräsidenten. Er hatte nicht nur den Oberbefehl über das Heer und die Macht bereits beschlossene Gesetze zum Plebiszit zu bringen, er konnte vor allem den Kanzler alleine, ohne vorangehende Wahl durch die Abgeordneten, ernennen und hatte das Recht nach Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung das Notverordnungsrecht über den Reichstag zu verhängen und somit den eigentlichen Gesetzgeber, das Parlament, außer Kraft zu setzen.^[2] Nach der Ernennung Hitlers zum Reichskanzler 1933, folgte die Brandstiftung im Reichstag, woraufhin unmittelbar die Verordnung des Reichspräsidenten Hindenburgs „zum Schutz von Volk und Staat“ nach Artikel 48 in Kraft trat und den „Staatsstreich von oben“ ermöglichte.^[3] Das später im Reichstag beschlossene „Ermächtigungsgesetz“ verschaffte den Nationalsozialisten bald darauf die alleinige Herrschaft.

Neben der anfälligen Weimarer Reichsverfassung waren vor allem die Nachwirkungen des ersten Weltkriegs und die Weltwirtschaftskrise sowie der fehlende Rückhalt für das demokratische System in der Bevölkerung Gründe für das Scheitern der Weimarer Republik.

Die Urheber des Grundgesetzes schließlich nahmen sich nach Beendigung des zweiten Weltkrieges durch die Alliierten diesen schmerzlichen, historischen „Denkzettel“ zu Herzen und versuchten hieraus eine Lehre zu ziehen, indem die neue Verfassung in Vielem grundlegend verändert wurde. Ein Ermächtigungsgesetz zum Beispiel ist seit dem nicht mehr möglich, da Artikel 1 GG und Artikel 20 GG nach Art.79 GG Absatz III unabänderbar sind. Dadurch, dass dem Reichspräsident durch das GG weit weniger Macht zugesprochen wird, als dies noch zu Zeiten der Weimarer Verfassung der Fall war, gehen die Abgeordneten nun stärker aus der Verfassung hervor: Geht man von Wahlen auf Bundesebene aus, so bilden die Abgeordneten das einzige verfassungspolitische Organ (Bundestag), das direkt durch das Volk gewählt wird. Für den Bundespräsidenten ist dies auf Grund der schlechten Erfahrungen in der Vergangenheit nicht mehr der Fall. Im Unterschied zur Weimarer Reichsverfassung wurde die Stellung des Regierungschefs gegenüber dem Bundespräsident als Staatsoberhaupt deutlich gestärkt, da dieser nur indirekt gewählt wird und sein Aufgabenfeld auf repräsentative Tätigkeiten beschränken muss.^[4]

Nach dem Scheitern der ersten Republik auf deutschem Boden, knüpfte der Parlamentarische Rat wieder an liberale Theorien der Repräsentativdemokratien des frühen 19. Jahrhunderts an. Nur hundert Jahre zuvor, zu Zeiten der Märzrevolution, im territorial und politisch zersplitterten Deutschland, hatten sich gewählte Abgeordnete in der Frankfurter Paulskirche versammelt um für das geeinte Deutschland, das sie sich wünschten, eine umfangreiche Verfassung mit liberalen, demokratischen Grundwerten zu entwickeln. Im Geist der vorangegangenen französischen Revolution und der noch weiter zurückliegenden „Bill of Rights“ von 1689 galt es endlich den Absolutismus zu besiegen. Die Abgeordneten sollten frei und unabhängig sein, soviel stand fest. Das imperative Mandat wurde schon im 19. Jahrhundert von dem einflussreichen liberalen Denker, englischem Philosoph und Ökonom John Stuart Mill abgelehnt. Seiner liberalen Philosophie nach sei jede Meinung wertvoll, weil sie theoretisch ein Körnchen Wahrheit enthalte. Ganz im Sinn der klassisch liberalen Repräsentationstheorie pochte er auf die freie Entscheidung der Abgeordneten und erteilte dem imperativen Mandat, welches den Abgeordneten bei Abstimmungen im Parlament an bestimmte Weisungen und Aufträge der Repräsentierten bindet, eine Absage.^[5] “Es verhinderte echte Verantwortlichkeit des Abgeordneten gegenüber den Wählern und es untergrabe die Aufgabe der Volksvertreter, ihre Qualifikation für die sachgerechte, freie Erörterung und Wahl von Handlungsalternativen zu nutzen.“^[6]

2.2. Die verfassungsrechtliche Stellung der Abgeordneten heute

Zunächst ist dem 1949 entstandenen Grundgesetz zu entnehmen, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl vom deutschen Volk gewählt werden. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und lediglich ihrem Gewissen unterworfen (vgl. Art 38 GG).

Die mit dieser Verfassungsnorm ausgesprochene Grundsatzentscheidung ist die Bestimmung der Verfassung für die parlamentarische Demokratie nach dem Prinzip der Repräsentation. Des Weiteren ist die der Verfassungsnorm zu entnehmende Garantie der entscheidende Schutz des einzelnen Abgeordneten gegen Bestrebungen oder Regelungen, die seine auf Bestand und Ausübung des Mandats bezogene Selbstständigkeit und Unabhängigkeit als Volksvertreter in Frage stellen. Der Abgeordnete verfügt über eine ihm zustehende Rechtsstellung - über einen eigenen verfassungsrechtlichen Status- den er gegen Akte der öffentlichen Gewalt, auch gegen den Gesetzgeber und in den Rechtsbeziehungen zu Dritten, vor allem gegenüber seiner Partei oder Fraktion sowie Interessen- oder Wählergruppen geltend machen kann.^[7] Dieser verfassungsrechtliche Status wird das freie Mandat genannt, das „Bollwerk der Unabhängigkeit“^[8] des Abgeordneten. Jeder einzelne Abgeordnete ist kraft seiner Stellung als Repräsentant des Volkes berufen, an den Verhandlungen und Entscheidungen des Bundestages mitzuwirken. Gemeinsam bilden die Abgeordneten „die Volksvertretung“. Auch wenn das Abgeordnetenmandat nach seiner Herkunft parteilich und regional ist, gelten seine Inhaber nach Art. 38 GG als „Vertreter des ganzen Volkes“. Das bedeutet nicht, dass die Abgeordneten sich bei ihrer Mandatsausübung von ihrer parteipolitischen und regionalen Herkunft lösen müssen, dies wäre unrealistisch. Vielmehr ist gemeint, dass die Entscheidungen des Parlaments für das ganze Volk verbindlich sind. Dadurch, dass die Abgeordneten ihre Regional-, Partei-, und sonstigen Interessen einbringen und diese gegeneinander gewogen werden, kommt die Pluralität der Meinungen im Parlament derjenigen im Gemeinwesen nahe und repräsentiert sie.^[9] Die politische Willensbildung des Volkes soll durch Mitwirkung der politischen Parteien stattfinden, (Art. 21 GG) denn nur die politischen Parteien leisten die unverzichtbare Vermittlung zwischen Wählern und Parlament. Ohne sie würde unsere Demokratie wohl kaum funktionieren. Ohne eine Partei Abgeordneter zu werden, ist in Deutschland so gut wie unmöglich. Zwar finden sich in den kommunalen Vertretungskörperschaften häufiger Parteilose, die über Wählergemeinschaften oder Bürgerinitiativen in Gemeinderäte gewählt wurden, doch haben die Parteien auf Bundesebene zweifellos das Monopol der Kandidatennominierung. So sind über 95% der deutschen Abgeordneten in Bund und Ländern Mitglieder einer Partei. Die wenigen Parteilosen die es gibt, stehen in der Regel bestimmten Parteien nahe.^[10] Es herrscht eine ständige Spannung zwischen freiem Mandat des Abgeordneten und Geschlossenheit der Partei. Geschlossenheit gilt als Bedingung für politischen Erfolg und Glaubwürdigkeit bei den Wählern. Meinungsforscher bestätigen dies. In Art. 38 GG heißt es zwar, „die Abgeordneten sind nur ihrem Gewissen unterworfen und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden“, in der Praxis kann dies jedoch zu Konfliktpotential mit dem unverkennbaren Machtmonopol der Parteien bzw. Fraktionen im Bundestag führen. Es stellt sich außerdem die Frage, was in diesem Zusammenhang genau unter „Gewissen“ zu verstehen ist. Zunächst kennen wir „Gewissen“ als „das innere Bewusstsein vom sittlichen Wert oder Unwert des eigenen Verhaltens“^[11] Der Appell an das Gewissen des Abgeordneten durch Art. 38 GG kann als verfassungsrechtliche Richtschnur seines Verhaltens dahingehend verstanden werden, dass er stets die Anschauungen seines Gewissens auf dessen Nützlichkeit und Wohl für die Allgemeinheit hin prüft und hinterfragt.^[12] Erfahrungsgemäß erlauben sich Abgeordnete nur selten und zwar meist nur bei existenziellen Angelegenheiten, wie beispielsweise die Entscheidung über Krieg oder Frieden oder den Umgang mit Abtreibung, vom gemeinsamen Kurs der Partei abzukommen. Sie wissen um die Empfindlichkeit ihrer Parteigeschlossenheit und die Möglichkeit, durch einen Alleingang, auch ihre eigene Position innerhalb der Partei stark zugefährden. Schwierig wird dies für die Abgeordneten, wenn sie Entscheidungen fällen müssen, die in einem Graubereich zwischen praktischen Fragen, wie zum Beispiel Steuergesetze und existenziellen Fragen liegen. Wollen sich Abgeordnete in bestimmten Punkten von ihrer Fraktion lösen, die nicht eindeutig als „Gewissensfrage“ bezeichnet werden können, ist damit zu rechnen, dass sie sich den „Überredungskünsten“ ihrer Fraktionsführung aussetzen müssen, die in der Regel alles dafür tun, um den Abweichler wieder zurück „ins Boot“ zu holen.^[13] Gesetzeswidrig wird dieses Verhalten dann, wenn es zu einem verbotenen Fraktionszwang führt, der Abgeordnete verbindlich- mit oder ohne Androhungen von Sanktionen- ein bestimmtes politisches Verhalten auferlegt. Genau hiervor soll das freie Mandat, wie bereits erwähnt, als „Bollwerk der Unabhängigkeit“ fungieren. Zusammenfassend ist festzustellen, dass das freie Mandat und die politische Geschlossenheit sich in der Sprache der Soziologie als konkurrierende Erwartungen an den Träger parlamentarischer Rollen erklären lassen.^[14] Dass die Abgeordneten ihr Mandat in Freiheit wahrnehmen, erwart die Wählerschaft und die Öffentlichkeit sowie persönliche Bezugsgruppen der Abgeordneten. Die Forderung nach Geschlossenheit geht ebenfalls von der Öffentlichkeit, aber vor allem von der Partei aus.^[15] Trotzdem sind freies Mandat und Geschlossenheit keine absoluten Gegensätze, schließlich sind die Abgeordneten freiwillig in ihre Partei eingetreten mit dem Entschluss für jene zu arbeiten.

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^[1] Siehe Schüttemeyer 200, S. 240.

^[2] Vgl. Zeh 1997, S.60-61.

^[3] Vgl. Zeh 1997, S.65.

^[4] Vgl. Ismayr 1999, S.14.

^[5] Vgl. Schmidt 2006, S. 157.

^[6] Vgl. Schmidt 2006, S.157.

^[7] Vgl. Badura 1989, S. 492.

^[8] Siehe Badura 1989, S. 494.

^[9] Vgl. Dittberner 2003, S.553.

^[10] Vgl. Dittberner 2003, S. 552.

^[11] Siehe Dittberner 2003, S.562.

^[12] Vgl. Badura 1989, S.562.

^[13] Vgl. Dittberner 2003, S.562.

^[14] Vgl. Dittberner 2003, S.563.

^[15] Vgl. Dittberner 2003, S.563.