EU-Osterweiterung und Migration

Gliederung

1. Einleitung

2. Migration in der EU - Rückblick und Ausblick

3. Das Migrationspotential im Zuge der EU-Osterweiterung

4. Konsequenzen für den Arbeitsmarkt
4.1 Ein einfaches Arbeitsmarktmodell
4.1.1 Modell mit homogener Arbeit
4.1.2 Modell mit heterogener Arbeit
4.2 Empirische Resultate
4.2.1 Entwicklung der Löhne und der Arbeitslosigkeit in den USA
4.2.2 Entwicklung der Löhne und der Arbeitslosigkeit in Israel
4.2.3 Entwicklung der Löhne und der Arbeitslosigkeit in der EU

5. Fazit und Ausblick

6. Anhang

7. Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen

Abbildung 1: Arbeitsmarkteffekte der Immigration

Abbildung 2: Immigration von gering qualifizierten Arbeitskräften

Abbildung 3: Immigration von hoch qualifizierten Arbeitskräften

Abbildung 4: Reallöhne und Arbeitslosigkeit in Israel, 1980-1995

Tabelle 1: Pro-Kopf Einkommen in den MOEL 1997

Tabelle 2: Migrationspotential nach Brücker (2000)

Tabelle 3: Durchschnittliche jährliche Wachstumsrate der Reallöhne in Israel

Tabelle 4: Ergebnisse ausgewählter empirischer Studien aus den USA

1. Einleitung

Die Mehrheit des Europäischen Parlaments verabschiedete am 19. März 2003 einen Bericht, der grünes Licht für den Beitritt von Zypern, Tschechien, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Malta, Polen, der Slowakei und Slowenien im Jahr 2004 in die Europäische Union (EU) gibt. Diese Erweiterung der EU um die Transformationsländer in Mittel- und Osteuropa (MOEL) bietet für alle Beteiligten große Chancen, wirft aber auch zahlreiche Fragen und Probleme auf. Mit der Vollmitgliedschaft erhalten die Beitrittskandidaten nach einer Übergangsfrist von maximal sieben Jahren uneingeschränkt die vier Grundfreiheiten des gemein-samen Marktes: freier Verkehr von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Perso-nen. Der freie Personenverkehr wird dabei als besonders wichtiger Verhand-lungsgegenstand gesehen. Er umfasst laut EG-VERTRAG (1997, ART. 39) „…die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen.“

In den bisherigen EU-Ländern (EU-15) herrscht vereinzelt Angst darüber, dass ein Wegfall rechtlicher Migrationsschranken die Lage auf den heimischen Arbeitsmärkten weiter verschärft und die mögliche Magnetwirkung von deutlich höheren Löhnen, sowie das umfangreiche Angebot an staatlich bereitgestellten Gütern und Sozialleistungen zu einer Überflutung des Arbeitsmarktes mit billigen Arbeitskräften aus den Beitrittsländern führe.

Ziel dieser Arbeit ist es, zu untersuchen, ob diese Ängste berechtigt sind. Dazu werde ich sowohl anhand von theoretischen Überlegungen, als auch mit Hilfe von empirischen Studien vergangener Migrationsbewegungen, insbesondere auch aus anderen Ländern, die möglichen Auswirkungen der EU-Osterweiterung auf den heimischen Arbeitsmarkt studieren. Die Arbeit ist wie folgt gegliedert: Im nächsten Kapitel werde ich zunächst einige Fakten der Migration in der EU präsentieren, sowie darlegen, wie die zukünftige Migration nach der EU-Oster-weiterung institutionalisiert werden soll.

Da im Rahmen der EU-Osterweiterung insbesondere die Anzahl der möglichen Immigranten eine entscheidende Rolle spielt, werde ich in Kapitel drei kurz Schätzungen des Migrationspotentials für die EU vorstellen.

Im vierten Kapitel werde ich dann die Auswirkungen der Migration auf den Ar-beitsmarkt der EU-15 untersuchen. Zum einen werde ich anhand von zwei Mo-dellen theoretische Ergebnisse ausarbeiten, zum anderen diese Ergebnisse aber auch mit empirischen Studien verifizieren. Dabei konzentriere ich mich auf die Auswirkungen auf die heimischen Löhne und auf die heimische Arbeitslosigkeit. Im abschließenden Kapitel werde ich die erzielten Ergebnisse zusammenfassen, sowie mögliche politische Handlungsempfehlungen geben.

2. Migration in der EU - Rückblick und Ausblick

Unter Migration wird im Allgemeinen eine besondere Form der internationalen Mobilität verstanden, die sich dadurch auszeichnet, dass die Herkunft und das Ziel der wandernden Personen in unterschiedlichen Ländern liegen. Wichtig da-bei ist insbesondere, dass nur die Menschen als Migranten gelten, die ihren Wohnsitz dauerhaft oder für eine bestimmte Zeit in ein anderes Land verlagern. Migration ist für Europa kein neues Phänomen. Insbesondere seit dem zweiten Weltkrieg hat es immer wieder mehr oder weniger große Migrationswellen gege-ben, wobei diese Migrationen hauptsächlich so genannte Binnenwanderungen waren, also Wanderungsbewegungen innerhalb Europas. Diese historischen Migrationen reichten von der Flüchtlingswelle in den ersten Nachkriegsjahren bis zum Mauerbau, über die Arbeitsmigration in den 1960er und 1970er Jahren. Nach MÜNZ (2002) lebten 1950 in der westlichen Hälfte Europas, der heutigen EU-15 plus Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz, nur 3,8 Millionen Auslän-der. Bis 1970 stieg diese Zahl auf fast elf Millionen. Zu Beginn des 21. Jahrhun-derts lebten rund 20 Millionen Ausländer in diesen 18 Staaten Europas. Hinzu kamen rund acht Millionen eingebürgerte oder bereits als Staatsbürger des Ziel-landes eingewanderte Personen.

Die Hauptgründe für diese Migrationswellen waren hauptsächlich die unter-schiedlichen Verdienstmöglichkeiten, sowie der unterschiedliche Wohlstand zwi-schen Herkunfts- und Zielland. Nach dem Humankapitalansatz von SJASTAAD (1962) vergleicht jeder potentielle Migrant den Nutzen in seinem Herkunftsland mit dem Nutzen im potentiellen Zielland. Eine Migration findet dann in das Ziel-land statt, welches den höchsten Nutzenzuwachs verspricht. Dabei wird der Nut-zen oftmals mit Einkommen gleichgesetzt und Einkommen wiederum mit Ar-beitseinkommen. Der potentielle Migrant wird dann dorthin wandern, wo er das größte Arbeitseinkommen erzielen kann. Möglich wurde diese Form der Migra-tion, die sog. Arbeitsmigration durch zwei entscheidende Faktoren: die Absen-kung der Transaktionskosten durch Massenverkehrsmittel, sowie der große Be- darf an relativ zur heimischen Bevölkerung, billigen und trotzdem relativ gut ausgebildeten Arbeitskräften.¹

Nach dem Zusammenbruch der zentralistischen Planwirtschaften in den kommu-nistischen Ländern immigrierte eine Reihe von Menschen aus den MOEL in die EU. So lebten nach BELKE UND HEBLER (2002) z.B. im Jahre 1998 in der EU 853.128 Menschen aus den MOEL, davon 554.689 in Deutschland. Mit der Übernahme der vier Grundrechte, freier Verkehr von Personen, Waren, Kapital und Dienstleistungen, besteht mit der Integration der MOEL in die EU nun auch für die Menschen aus den MOEL die Möglichkeit, in die EU-15 zu immigrieren. Neben dem Diskriminierungsverbot sind nach EUROPÄISCHE KOMMISSION (2001) zwei Elemente, die durch den Artikel 39 des EG-Vertrages geregelt sind, von entscheidender Bedeutung. Zum einen ist dies der Zugang zu Beschäftigung, indem jeder Unionsbürger das Recht hat, in jedem Mitgliedsstaat Arbeit zu su-chen und ein Beschäftigungsverhältnis einzugehen. Zum anderen hat der Arbei-ter darüber hinaus das Recht, in dem Land, in dem er arbeitet, auch mit seiner Familie zu leben.

Die Europäische Union verfügt allerdings nicht über eine gemeinsame Migrati-onspolitik, sondern die einzelnen Mitgliedsstaaten regeln die Einwanderungspoli-tik in eigener Regie. Im Rahmen der Verhandlungen im Zuge der EU-Osterweite-rung hat man sich somit auch darauf geeinigt, dass die Mitgliedsländer die Ar-beitnehmerfreizügigkeit in sofern autonom regeln, als dass jedes Land für die Dauer von maximal sieben Jahren Übergangsregelungen treffen kann. Erst nach Ablauf dieser Frist, also spätestens im Jahre 2011, kann von einem wirklich libe-ralisierten Arbeitsmarkt zwischen der EU-15 und den MOEL gesprochen werden. Eine Reihe von Autoren sieht jedoch gerade wegen des Wegfalls der Restrikti-onen im Bereich der internationalen Arbeitsmobilität die Notwendigkeit, regulie-rend in diesen Prozess einzuschreiten. Die Befürchtungen sind dabei stets die Selben. Aufgrund der großen Einkommensunterschiede zwischen der EU-15 und den MOEL (vgl. Tabelle 1 im Anhang), wird es - so das immer wieder angeführte Argument - zu einer massiven Zuwanderung aus diesen Ländern kommen und die Realwirtschaft in der EU-15 dadurch massiv beeinträchtigt. Insbesondere wird argumentiert, dass die Löhne sinken werden, dass die Arbeitslosigkeit mas-siv zunehmen und dadurch das Bruttoinlandsprodukt zurückgehen wird.

Ob dies wirklich der Fall sein wird, soll in dieser Arbeit studiert werden. Um die Auswirkungen der EU-Osterweiterung auf den Arbeitsmarkt zu untersuchen, ist es aber entscheidend zu wissen, wie viele Menschen aus den MOEL in die EU- 15 wandern werden, wie groß also das sog. Migrationspotential ist. Bevor ich nun theoretisch und empirisch die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt der EU-15 untersuche, werde ich im folgenden Kapitel daher kurz einige Schätzungen des Migrationspotentials im Zuge der EU-Osterweiterung vorstellen.

3. Das Migrationspotential im Zuge der EU-Osterweiterung

Es existieren eine Reihe von empirischen Untersuchungen, die versuchen, die Frage zu klären, wie groß das mit der EU-Osterweiterung einhergehende Migra-tionspotential aus den MOEL in die EU-15 sein wird. Der Großteil der veröffent-lichten Schätzungen des Migrationspotentials beruht dabei auf strukturellen Schätzungen.² Im Folgenden will ich zunächst das analytische Grundgerüst die-ser Schätzungen vorstellen, um im Anschluss die elementaren Ergebnisse für die EU anhand einiger ausgewählter Schätzergebnisse wiederzugeben.

Bei den strukturellen Schätzungen wird das Potential als abhängige Variable z.B. mit Hilfe einer OLS-Regression geschätzt:³

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Dabei steht [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] für das Migrationspotential aus dem Sendeland s im Jahr t. [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] sind die zu schätzenden Parameter, Xs,t ist (in der reduzierten Form) eine k-di- mensionale Matrix der beobachtbaren, zeit-varianten Determinanten des Landes s im Jahr t.⁴ Schließlich ist [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] die Zahl der bereits im Zielland lebenden s,t−1 Migranten des Sendelandes und [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] der Störterm.

Um nun das Potential zu schätzen, werden zunächst die Regressoren für ver-gangene Migrationsbewegungen, wie z.B. die Süd-Nord-Wanderung in der EU nach dem Beitritt von Spanien und Portugal, bestimmt und anschließend für künftige Ost-West-Wanderung extrapoliert.

Die Studien kommen dabei durchweg zu dem Ergebnis, dass Migration auf Un-terschiede in den Lebensstandards, den Einkommen und Arbeitslosenzahlen, sowie auf bestehende Netzwerke im Zielland zurückgeführt werden kann. Die Ergebnisse weisen alle durchgehend ein äußerst geringes Potential auf. So kommen die Studien im Durchschnitt zu einem Potential von zwei bis drei Pro-zent der MOEL-Bevölkerung innerhalb der nächsten 15 Jahre. Dies entspricht einem Gesamtpotential von etwa drei Millionen Menschen in diesen 15 Jahren bzw. etwa 200.000 Menschen pro Jahr.

Eine der ersten veröffentlichten Schätzungen ist die von BALDWIN (1994). Auf Basis der EU-Süderweiterung um die Länder Spanien, Griechenland und Portu-gal Anfang der 1980er Jahre, geht er davon aus, dass bei vollständig gewährter Freizügigkeit, langfristig fünf bis zehn Prozent der MOEL-Bevölkerung auswan-dern werden, was etwa fünf bis zehn Millionen Menschen entsprechen würde. Bedenkt man, dass institutionelle Übergangsregelungen bestehen, wird die tat-sächliche Migration allein deswegen schon deutlich geringer sein.

BAUER UND ZIMMERMANN (1999) schätzen Koeffizienten für die Unterschiede in den Arbeitslosenquoten sowie im BIP pro Kopf für die Migration aus Griechen-land, Spanien und Portugal in die übrigen EU-Länder für die Jahre 1985 bis 1997. Eine Extrapolation ergibt für die Länder Slowenien, Slowakei, Tschechien, Ungarn und Polen ein gesamtes Migrationspotential von 900.000 Menschen. Der Anteil der Migranten aus Polen ist dabei mit 1,83% der Bevölkerung am größten, der Anteil der Migranten aus Slowenien ist mit 0,15% der Bevölkerung am nied-rigsten.

BRÜCKER (2000) schätzt in einer Regressionsgleichung für die Jahre 1967 bis 1998 mit deutschen Daten die Koeffizienten für Unterschiede im BIP pro Kopf, für Arbeitslosenquoten, für die Anzahl der bereits in Deutschland lebenden Migran-ten sowie für einen Vektor kultureller Faktoren. Die anschließende Extrapolation auf die MOEL-10 ergibt ein Migrationspotential von 335.000 Migranten im ersten Jahr. Er prognostiziert, dass dies in den nächsten Jahren kontinuierlich abneh-men wird, bis im Jahr 2030 nur noch etwa 2.300 Menschen pro Jahr in die EU-15 einwandern werden (s. Tabelle 2 im Anhang). Er stellt weiterhin heraus, dass die Migration räumlich sehr unterschiedlich verteilt sein wird. Der Großteil von fast 80% wird dabei auf Deutschland und Österreich entfallen.

Die bislang detaillierteste Analyse wurde von STRAUBHAAR (2001) vorgelegt. Auch er benutzt die EG-Süderweiterung als Ausgangspunkt für eine dynamische Extrapolation. Er kommt bei einer Erweiterung um die Länder Slowenien, Tsche-chien, Ungarn, Slowakei, Polen, Estland, Lettland und Litauen zu dem Ergebnis, dass über eine Periode von 15 Jahren bei einer Einkommenslücke von 70% ma-ximal 4,4 Mio. Menschen brutto bzw. 1,7 Mio. Menschen netto immigrieren wür-den.⁵ Diese max. 4,4 Mio. Menschen entsprechen etwa 1,2% der jetzigen Bevöl-kerung der EU-15 (Stand nach EUROPÄISCHE UNION (2003) etwa 377,5 Mio. Menschen), bzw. netto nur noch etwa 0,5%. Weiterhin kommt diese Untersu-chung zu dem Ergebnis, dass bei einer mit der Zeit geringer werdenden Ein-kommenslücke, sich das Potential sogar noch erheblich verringern wird.

Es kann also zusammengefasst festgehalten werden, dass das gesamte Migrati-onspotential durchweg als gering eingeschätzt wird. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass die ersten Schätzungen, die Mitte der 1990er Jahre ver-öffentlicht wurden, ein noch deutlich höheres Migrationspotential aufweisen, als die jüngeren. Dies ist sicherlich darauf zurückzuführen, dass die neuen Projekti-onen immer mehr Faktoren mit in die Analyse einfließen lassen. Wichtig ist dabei wohl insbesondere, dass trotz einer enormen Ungleichheit zwischen den MOEL und der jetzigen EU-15, das Migrationspotential im Laufe der Jahre aufgrund von konvergierenden Lebensstandards mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit abnehmen wird. Außerdem ist zu bedenken, dass langfristig die demographische Entwick-lung in der EU und die damit einhergehende Alterung des Arbeitsstocks, Immig-ration sogar wünschenswert machen.

4. Konsequenzen für den Arbeitsmarkt

Das vorherige Kapitel lässt erkennen, dass die Öffnung der EU-Ostgrenzen und die damit einhergehende Freizügigkeit aufgrund des geringen Migrationspotentials langfristig kaum zu einem gravierenden Angebotsschock führen werden. Dennoch wird die Migration kurzfristig, auch wenn sie verhältnismäßig gering sein wird, Auswirkungen auf die europäische Volkswirtschaft haben. Davon ist in erster Linie der Arbeitsmarkt direkt betroffen.

[...]

¹ Neben der Arbeitsmigration spielen noch weitere Formen von Migration, wie z.B. die Sozialstaatswanderung, eine nicht unerhebliche Rolle. Da ich mich bei der Untersuchung der Folgen der Migration auf den Arbeitsmarkt lediglich mit der Migration von Arbeitskräften beschäftige, verzichte ich an dieser Stelle auf eine genauere Darstellung dieser, wie auch anderer Formen bzw. Gründen von Migration. Für einen Überblick verweise ich auf WILKE (2002).

² Neben dieser Form der Schätzungen existieren weitere Methoden, wie z.B. Befragungen, deren Aussagekraft jedoch nicht annähernd so groß ist, wie bei den hier betrachteten strukturellen Schät-zungen.

³ Die theoretischen Grundlagen der Regressionsschätzung soll an dieser Stelle nicht eingegangen werden. Für einen Überblick verweise ich auf VON AUER (1999) oder BACKHAUS ET AL. (2000).

⁴ Nach dem Humankapitalansatz ist die Einkommensdifferenz zwischen Ziel- und Heimatland die wichtigste Determinante der individuellen Migrationsentscheidung. Daher wird in den meisten Schätzungen auch immer die Migration mindestens in Abhängigkeit des Einkommensunterschiedes zwischen Herkunfts- und Zielland modelliert. Weitere Determinanten können z.B. die Arbeitslosigkeit, die Output-Lücke oder soziale Netzwerke sein.

⁵ Bei der Netto-Wanderung werden die die wieder in ihr Heimatland zurückkehrenden Migranten, sowie die aus der EU-15 in die jeweiligen MOEL wandernden Menschen abgezogen.