Finanzausgleich in der Europäischen Union

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1 Einleitung

Die Integration der Europäischen Union auf wirtschaftlicher und politischer Ebene schreitet immer weiter voran.

Nach der Erweiterung der EU in nördlicher Richtung steht nun die Osterweiterung an, in deren Rahmen mit insgesamt 13 Kandidaten verhandelt wird, die sich um eine Mit-

gliedschaft beworben haben. ¹ Nicht nur aus politischer sondern auch aus ökonomischer Sicht stellt diese Erweiterung eine große Herausforderung dar. Der Finanzausgleich dient in der EU dazu, einen Ausgleich der unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der einzelnen Mitgliedsstaaten herzustellen. In dieser Seminararbeit wird aufgezeigt, in welcher Form ein solcher Ausgleich erreicht wird. Dies geschieht im zweiten Abschnitt auf der Grundlage des Begriffes des Finanzausgleichs. Im dritten Abschnitt wird die ökonomische Theorie bezüglich eines föderalen Staatsaufbaus erklärt, anhand derer der Status quo des europäischen Finanzsystems analysiert wird. Dabei werden im vierten Teil dieser Arbeit die Einnahmen und Ausgaben der EU dahingehend untersucht, ob sie die Bedingungen der Theorie erfüllen. Darüber hinaus wird die Frage erörtert, ob der europäische Finanzausgleich überhaupt einen Finanzausgleich im Sinne dieser Theorie darstellt. Heinemann benennt zwei Fragen, an-hand derer der Finanzausgleich in der EU zu beurteilen sei: Erstens geht es um die Frage, ob die derzeitigen Regelungen der EU den theoretischen Empfehlungen entsprechen, und zweitens, welche Korrekturen hinsichtlich der zukünftigen Veränderungen innerhalb der EU vorzunehmen sind (vgl. Heinmann 2001, S.222). Außerdem wird im vierten Abschnitt betrachtet, welche Auswirkungen die europäische Währungsunion bzw. die Erweiterung der EU auf den Finanzausgleich haben.

Schlussendlich werden im Rahmen dieser Arbeit im fünften Abschnitt die Perspektiven aufgezeigt, in welche Richtung sich das europäische Finanzsystem in Zukunft entwickeln könnte.

¹ Zur ersten Gruppe zählen Polen, Tschechien, Ungarn, Slowenien und Estland. Die zweite Gruppe besteht aus der Slowakei, Rumänien, Bulgarien, Litauen und Lettland. Außerdem bewerben sich Zypern, Malta und die Türkei für eine Mitgliedschaft.

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2 Begriffsdefinition und Aufgabe des Finanzausgleichs

„Unter Finanzausgleich versteht man die Regelung der Finanzbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften“ (Peffekoven 1988, S. 608). Etwas detaillierter betrachtet handelt es sich beim Finanzausgleich um die „Zuordnung der öffentlichen Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf die verschiedenen Gebietskörperschaften im Staatsaufbau“ (Zimmermann / Henke2001, S.177). Allerdings gibt es unterschiedliche Ansichten darüber, ob der Komplex der Aufgabenverteilung mit unter den Begriff des Finanzausgleichs fällt (vgl. Pagenkopf 1981, S. 29). oder die Aufgaben als gegeben betrachtet werden und sich der Begriff somit nur auf die öffentlichen Einnamen und Ausgaben beschränkt (vgl. Fischer-Menshausen 1988, S. 637).

In der Literatur wird die Aufgaben- und die Ausgabenverteilung meistens gleichgesetzt (vgl. Peffekoven 1988, S. 617). Der Grund hierfür ist darin zu sehen, dass sich Wirtschaftlichkeit am ehesten gewährleisten lässt, wenn die Erfüllung von Aufgaben gleichzeitig an die Übernahme der Kosten gekoppelt ist (vgl. Seidel 1992, S. 50). Weiterhin bietet diese Koppelung die besten Voraussetzungen für eine wirksame Kontrolle und einen übersichtlichen Verwaltungsaufwand (vgl. Fischer-Menshausen 1988, S. 643). Dieses Prinzip, nach dem mit der Zuweisung einer Aufgabe die Übertragung der Ausgabenkompetenz einhergeht, nennt man Konnexitätsprinzip (vgl. Kraff 1997, S. 164). Die Aufgabe des Finanzausgleichs ist darin zu sehen, dass er eine möglichst weitgehende Ausgeglichenheit von Einnamen und Ausgaben in den Haushalten der am Finanzausgleich teilnehmenden Länder herbeiführt (vgl. Pagenkopf 1981, S. 33).

2.1 Differenzierungen innerhalb des Begriffs „Finanzausgleich“

Die beiden wichtigsten Differenzierungen innerhalb des Begriffs Finanzausgleich unterteilen sich in eine horizontale und vertikale sowie in eine aktive und passive Betrachtung.

Wenn die Erfüllung öffentlicher Aufgaben nicht nur einem Träger zugeordnet werden soll, sondern auf Gebietskörperschaften mehrerer Ebenen im Staatsaufbau verteilt wird, spricht man vom vertikalen Finanzausgleich. Da die Aufgaben verschiedener Gebietskörperschaften, die auf derselben Ebene stehen, sehr unterschiedlicher Natur sein können, kann es hier zu Finanzierungslücken kommen, deren Berücksichtigung aber im vertikalen Finanzausgleich unmöglich ist. Für diesen Fall gibt es zusätzlich den horizontalen Finanzausgleich, der die nach dem vertikalen Finanzausgleich verbleibenden Unterschiede über einen Schlüssel auf die Gebietskörperschaften einer Ebene verteilt (vgl. Zimmermann / Henke 2001, S. 176f).

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Der aktive Finanzausgleich umfaßt die vertikale Verteilung öffentlicher Einnahmen auf die verschiedenen Ebenen sowie den horizontalen Einnahmenausgleich, während der passive Finanzausgleich die vertikale Zuordnung der Aufgaben und der öffentlichen Ausgaben bezeichnet (vgl. Peffekoven 1988, S.608 und Zimmermann / Henke 2001, S. 176f).

An anderer Stelle wird noch zwischen dem formalen Finanzausgleich, der die theoretischen Grundprinzipien jener Verteilungen erörtert, und dem materiellen Finanzausgleich, der sich mit der realen finanziellen Ausgestaltung befaßt, differenziert (vgl. Walthes 1996, S. 34).

2.2 Der föderale Staatsaufbau und das Subsidiaritätsprinzip

Nach Walthes kommt für das Ziel der europäischen Integration nur eine Union mit föderativer Struktur in Betracht (vgl. Walthes 1996, S. 100). Allgemein bedeutet Föderalismus „die Verbindung menschlicher Gemeinschaften zu einem größeren sozialen Gebilde“. Das Subsidiaritätsprinzip, welches besagt, daß die Aufgabenkompetenz allgemein bei der untersten staatlichen Ebene vermutet wird, ist das wichtigste Element für die Verteilung von Aufgaben in einem föderativen System (vgl. Kraff 1997, S. 145). Nach Peffekoven gilt, daß die Verlagerung nach oben nur dann geboten ist, wenn jene untere Ebene nicht im Stande ist, die Aufgabe zu übernehmen, oder die höhere Ebene die Aufgabe besser wahrnehmen kann (vgl. Peffekoven 1988, S.610). Es wird allerdings die Frage zu klären sein, ob sich im Falle der EU nicht auch das Popitzsche Gesetz bewahrheiten wird, wonach „jeder Zentralstaat eine unwiderstehliche fiskalische Anziehungskraft ausübt und den untergeordneten Körperschaften Zuständigkeiten und Ressourcen entzieht (vgl. Popitz 1927, S. 348ff).

3 Der EU-Finanzausgleich vor fiskaltheoretischen Hintergründen

3.1 Die Theorie des Fiskalföderalismus

Die Theorie des Fiskalföderalismus zielt darauf ab, die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf die verschiedenen Ebenen im Staat ökonomisch zu begründen (vgl. Kraff 1997, S. 142).

Die ökonomische Föderalismustheorie, die von Richard A. Musgrave und William E. Oates entwickelt worden ist (Die Darstellung der Theorie ist nachzulesen in: Musgrave 1959 und Oates 1972), gibt auf der Wohlfahrtstheorie gründende Beurteilungskriterien über den wünschenswerten Zentralisierungsgrad innerhalb einer Föderation vor, die auch für die EU angelegt werden können. Laut Heinemann sollten in diesem Zusam-

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