Kompetenzentwicklung mit langzeitarbeitslosen Sozialhilfebeziehenden in der Schweiz

Inhaltsverzeichnis

Abstract

Vorwort

1 Menschen im Kontext von Ausbildung, Arbeitslosigkeit und Sozialhilfe

2 Berufsbildungssystem in der Schweiz
2.1 Organisationsstruktur der Berufsbildung und Rahmengesetzgebung
2.2 Pädagogische Grundlagen der Berufsbildung
2.3 Berufsbildung unter erschwerten Rahmenbedingungen
2.4 Innovative Validierungsverfahren für Bildungsleistungen

3 Unterstützung Arbeitsloser in der Schweiz
3.1 Organisationsstruktur und Rahmengesetzgebung
3.2 Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes
3.3 Betreuung und Vermittlung - arbeitsmarktliche Massnahmen
3.4 Arbeitslosigkeit und ihre Folgen für die Betroffenen
3.5 Konzept der kantonalen Arbeitslosenhilfe

4 Sozialhilfe in der Schweiz
4.1 Organisation der Sozialhilfe und SKOS-Richtlinien
4.2 Merkmale und Lebenslage von Sozialhilfebeziehenden
4.3 Soziale und berufliche Integration
4.4 Massnahmen für die soziale und berufliche Integration
4.5 Ausbildungs- und arbeitslose Jugendliche und junge Erwachsene

5 Untersuchungsdesign
5.1 Auswahl der Fachstellen
5.2 Experteninterviews
5.3 Materialienpool
5.4 Qualitative Inhaltsanalyse

6 Stadt Bern - Kompetenzzentrum Arbeit
6.1 Angebote für Jugendliche und junge Erwachsene
6.2 Angebote für Erwachsene
6.3 Angebote der Sektion Abklärung und Qualifizierung erwachsene Sozialhilfebeziehende

7 Kanton Wallis - topjoberwallis
7.1 Vertragsmodelle für die berufliche Integration
7.2 Umsetzung der Vertragsmodelle
7.3 Befristete Stelle in der öffentlichen Verwaltung
7.4 Ausbildungslose Jugendliche und junge Erwachsene
7.5 Sozialpädagogischer Förderprozess

8 Stadt Zürich - Arbeitsintegration
8.1 Arbeitsintegrationsangebote der Stadt Zürich
8.2 Abteilung Berufsbildung und Integration
8.3 Chancenmodell
8.4 Konzept der Ressourcen- und Sozialraumorientierung

9 Wirksamkeit der Massnahmen zur beruflichen Integration
9.1 Integrationshindernisse
9.1.1 Integrationshindernisse seitens der Sozialhilfebeziehenden
9.1.1.1 Ausbildungsniveau und Basiskompetenzen
9.1.1.2 Diskrepanz zwischen Selbst- und Fremdbild
9.1.1.3 Erwartungen hinsichtlich der Arbeitsbedingungen
9.1.1.4 Vom Wollen zum Umsetzen
9.1.1.5 Soziale Lebenslage als Kumulation ungünstiger Faktoren
9.1.1.6 Handlungsautonomie wahren
9.1.1.7 Ausgeprägtes Anspruchsdenken
9.1.1.8 Bezug zwischen Interviews und Forschungsliteratur
9.1.2 Integrationshindernisse seitens des Arbeitsmarktes
9.1.2.1 Allgemeine Wirtschaftslage
9.1.2.2 Wandel der Firmenstrukturen und Berufsfelder
9.1.2.3 Veränderungen der Arbeitsverhältnisse und Verlust von Nischenarbeitsplätzen
9.1.2.4 Grösse des Unternehmens
9.1.2.5 Betriebswirtschaftliche Aspekte
9.1.2.6 Öffentliche Hand als Arbeitgeberin
9.1.2.7 Vorurteile und negative Einstellungen
9.1.2.8 Gesamtarbeitsvertragliche Lohnbarrieren
9.1.2.9 Überflutung mit "unkoordinierten" Anfragen verschiedener Dienste
9.1.2.10 Bezug zwischen Interviews und Forschungsliteratur
9.1.3 Integrationshindernisse seitens der Sozialhilfe / Betreuung
9.1.3.1 Steigende Komplexität und wenig kompatible Prozesse
9.1.3.2 Hoher administrativer Aufwand der Fachstelle
9.1.3.3 Verständigungsbasis im Betreuungssetting
9.1.3.4 Arbeitsklima und Zusammenarbeit mit anderen Sozialhilfe-beziehenden
9.1.3.5 Umgang mit Grenzen im Förderprozess
9.1.3.6 Auffangen struktureller Risiken
9.1.3.7 Interinstitutionelle Zusammenarbeit
9.1.3.8 Schnittstelle zu Unternehmen
9.1.3.9 Qualitätsmanagement und Kommunikation
9.1.4 Strukturelle Integrationshindernisse
9.1.4.1 Fehlender Fokus auf Berufsbildung
9.1.4.2 Nicht genutztes Potential des neuen Berufsbildungsgesetzes
9.1.4.3 Konkurrenzverbot der öffentlichen Hand
9.1.4.4 Interdependenzen der Sozialversicherungen
9.1.4.5 Föderalismus
9.1.4.6 Administrativer Aufwand in der interinstitutionellen Zusam-menarbeit
9.1.4.7 Räumliche Trennung zwischen Sozialdiensten und Fach-stellen
9.1.4.8 Finanzanreize und Lohnfreibeträge
9.1.4.9 Sanktionsmechanismen
9.1.4.10 Sprachregionale Zugehörigkeit
9.1.4.11 Genderproblematik
9.1.4.12 Gesellschaftliche Exklusionsprozesse
9.2 Erfolgsfaktoren
9.2.1 Erfolgsfaktoren seitens der Sozialhilfebeziehenden
9.2.2 Erfolgsfaktoren seitens des Arbeitsmarktes
9.2.3 Erfolgsfaktoren seitens der Sozialhilfe / Betreuung
9.2.4 Strukturelle Erfolgsfaktoren

10 Optimierungsmöglichkeiten
10.1 Optimierungsmöglichkeiten bei den Sozialhilfebeziehenden
10.1.1 Kompetenzen entwickeln und zertifizieren
10.1.2 Veränderung des Verhaltensrepertoires und der Denk-muster
10.1.3 Stärkung des sozialen Umfelds
10.2 Optimierungsmöglichkeiten im Kontext des Arbeitsmarktes
10.2.1 Gesellschaftliche Verantwortung der Unternehmen
10.2.2 Etablierung eines zweiten und dritten Arbeitsmarkts
10.2.3 Öffentliche Hand in der Pflicht
10.3 Optimierungsmöglichkeiten bei der Sozialhilfe / Betreuung
10.3.1 Tragfähiges Commitment
10.3.2 Differenzierte Standortbestimmung - umfassendes Assessment
10.3.3 Interne Abläufe effizienter gestalten
10.3.4 Wirksame interinstitutionelle Zusammenarbeit
10.3.5 Supported Employment
10.4 Optimierungsmöglichkeiten bei den strukturellen Rahmenbedingungen
10.4.1 Gute Rahmenbedingungen für die Wirtschaft
10.4.2 Diskussion des Primats der Arbeit in der Gesellschaft
10.4.3 Poolfinanzierung "Berufliche Integration"
10.4.4 Berufsbildung neu denken
10.4.5 Ganzheitliche Sozialpolitik

11 Empfehlungen und Schlussfolgerungen
11.1 Übersicht der Empfehlungen für die verschiedenen Akteure
11.2 Auf den Punkt gebracht
11.3 Grenzen der Arbeit
11.4 Paradigmenwechsel hin zu einer systemischen Lebenslaufperspektive

12 Literaturverzeichnis

13 Informationstools
13.1 Verzeichnis der Abkürzungen
13.2 Verzeichnis der Übersichten und Tabellen

14 Interviewleitfaden

15 Antwortraster Experteninterviews

Abstract

Die schwierige Wirtschaftslage am Ende des letzten und zu Beginn dieses Jahrhunderts hat die Zahl der Sozialhilfebeziehenden in der Schweiz sprunghaft ansteigen lassen. Ein namhafter Teil derselben verfügt nicht über eine berufliche Ausbildung, viele Jugendliche haben auch keinen Schulabschluss. Selbst die Klienten und Klientinnen, die eine Lehre absolviert haben, sehen sich mit der Situation konfrontiert, dass ihre Kompetenzen zu den aktuellen gestiegenen Anforderungen des ersten Arbeitsmarktes nicht kompatibel sind oder dem Anspruchsniveau nicht zu genügen vermögen.

Obwohl die Politik auf diese Situation unter anderem mit einem neuen Arbeitslosengesetz und einer Anpassung der für die Sozialhilfe relevanten Richtlinien reagiert hat, die beide ein Recht auf Beschäftigungsprogramme und Bildungsmassnahmen der beruflichen Integration vorsehen, erweist sich die Umsetzung als Weg mit vielen Stolpersteinen, die sich bei den Erwerbslosen selber und ihrer belastenden sozialen Lebenslage, im Kontext des Arbeitsmarktes, seitens des Betreuungssettings, aber auch auf struktureller Ebene manifestieren.

Anhand von Interviews mit Experten und Expertinnen der Fachstellen der beruflichen Integration werden diese Hindernisse konkretisiert und die systemischen Zusammenhänge aufgezeigt. Dieser mehrperspektivische Zugang soll zudem - weil er die Komplexität der Problematik spiegelt - sachdienliche Ansatzpunkte für mögliche Erfolgsfaktoren der arbeitsmarktlichen und Bildungsmassnahmen geben. Auf dieser Grundlage werden Optimierungsmöglichkeiten entwickelt und Empfehlungen für die verschiedenen Akteure in einem zeitlich gestaffelten Rahmen vorgeschlagen. Dabei steht die These im Raum, dass ein gut koordiniertes, zielgerichtetes und flexibles interdisziplinäres Vorgehen wirksamer ist als das Ausschöpfen der jeweiligen Einzelmöglichkeiten der Fachstellen.

Im Fokus der Verbesserungen steht die Etablierung eines nationalen Kompetenzzentrums der beruflichen Integration mit Pool-Finanzierung, das aus den aktuellen Diensten der regionalen Arbeitsvermittlungszentren, der Invalidenversicherung und der Sozialhilfe besteht und deren Kräfte bündelt.

Als zweite Säule ist die Berufsbildung in Richtung einer eigentlichen Berufsbildungsbiografie neu zu denken, die lebenslanges Lernen nicht nur fordert, sondern durch die im Berufsbildungsgesetz angedachten Chancen der Durchlässigkeit und der Validierungsverfahren für Bildungsleistungen auch tatsächlich realisierbar macht und unterstützt. Die Angebote der Aus-, Weiter- und Nachholbildung sollten modularisiert und die Instrumente und Verfahren so ausgestaltet werden, dass sie für die Zielgruppen handhabbar sind.

Drittens müssen eine aktive Wirtschaftspolitik sowie ein engeres Networking mit den Unternehmen des ersten Arbeitsmarkts die nötigen Voraussetzungen dafür schaffen, dass geeignete Arbeitsplätze überhaupt zur Verfügung stehen - und dass bei der Vergabe derselben die Sozialhilfe beziehenden Langzeitarbeitslosen eine reelle Chance auf Berücksichtigung erhalten.

Gefragt ist folglich ein Paradigmenwechsel hin zu einer systemischen Lebenslaufperspektive mit einem professionellen Diversity Management.

Vorwort

Eine interdisziplinär angelegte und sich am Theorie-Praxis-Transfer entlang orientierende Arbeit ist auf tatkräftige Unterstützung doppelt angewiesen. Sowohl die Fachpersonen der beruflichen Integration als auch die Behörden und politischen Mandatsträger zeigten eine nicht selbstverständliche Begeisterung für das Projekt und engagierten sich mit Wort und Tat. Dafür möchte ich allen ganz herzlich danken.

Sehr wertvoll waren für mich zudem der Betreuer dieser Arbeit, Herr Prof. Dr. Georg an der Fernuniversität Hagen (D), und meine Kolleginnen und Kollegen an verschiedenen Hochschulen, die mich sowohl fachlich-inhaltlich als auch methodisch fundiert begleiteten und hin und wieder den trotz Irritation anregenden Advocatus diaboli aufblitzen liessen.

Schliesslich gebührt meinem Mann und unseren beiden Söhnen Dank, die aus unserem alltäglichen Spagat zwischen Arbeit, Schule, Weiterbildung und Familienleben so viel Bereicherndes entstehen lassen.

Um den Erfordernissen der genderkorrekten Sprache und der guten Lesbarkeit und Prägnanz gleichermassen gerecht zu werden, verwende ich weitgehend geschlechtsneutrale Ausdrücke. Wo dies nicht möglich ist, stehen manchmal Doppelformulierungen, hin und wieder aber auch abwechslungsweise rein männliche oder rein weibliche.

Die Hoffnung ist nicht

die Erwartung,

dass es gut ausgeht,

sondern das Engagement

in der Gewissheit,

dass es einen Sinn hat,

egal, wie es ausgeht.

Vaclav Havel

1 Menschen im Kontext von Ausbildung, Arbeitslosigkeit und Sozialhilfe

Im letzten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts und - nach einer kurzen Erholung - in den Rezessionsjahren zu Beginn des 21. Jahrhunderts ist die Anzahl Sozialhilfeempfänger/-innen in der Schweiz sprunghaft angestiegen. Die Politik hat darauf u.a. mit dem 1996 in Kraft getretenen Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG reagiert, das für versicherte Arbeitslose ein Recht auf Integrationsinstrumente wie Beschäftigungsprogramme oder Bildungsmassnahmen vorsieht und die passive monetäre Sozialhilfe um Empfehlungen für den Auf- und Ausbau von gezielten Integrationsmassnahmen der beruflichen Integration erweitert. Das neue Berufsbildungsgesetz von 2002 zielt zudem auf eine grössere Durchlässigkeit und will namentlich durch ein erweitertes Verständnis von Kompetenz im beruflichen Alltag Menschen mit nicht linearen Biografieverläufen die Chance auf zertifizierbare Nachholbildung eröffnen.

In der Folge haben die Gemeinden, Regionen und Kantone entweder bestehende Angebote weiter ausgebaut oder aber neue Fachstellen geschaffen, die mit arbeitsmarktlichen Massnahmen - inklusive Bildungsprogrammen - diese Ansprüche einlösen sollen. Verschiedene Studien haben diese Prozesse begleitet und evaluiert (vgl. Aeppli u.a., 2004; Aeppli und Ragni, 2009; Arnold u.a. 2003; Baur, 2003; Bodenmüller und Balthasar, 2006; Drilling und Schaffner, 2005; Eckhardt, 2006; Fluder u.a., 2009; Känel und Oegerli, 2007; Merz und Walser, 1997; Mey und Benz, 2010; Schraeder-Naef und Jörg-Fromm, 2005 oder Schaufelberger und Mey, 2010).

Dabei kristallisierten sich zwei wesentliche Schwachpunkte heraus: die Chancenungleichheit von Personen ohne Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen und die Sektorisierung der Leistungsträger: "Wenn kein Anspruch mehr nach AVIG besteht (Ausgesteuerte) oder noch nie bestand (Selbstständige) und ganz allgemein, wenn der Lebensunterhalt mit Sozialhilfe bestritten werden muss, besteht kein allgemeiner Zugang zu Integrationshilfen, obwohl diese Gruppen vielleicht besonders darauf angewiesen wären. Es ist von Kanton zu Kanton verschieden, ob überhaupt und in welcher Grössenordnung Integrationshilfen zur Verfügung stehen. Nur einige westschweizer Kantone und das Tessin haben kantonale Integrationsprogramme für Sozialhilfebezüger/-innen (bzw. eine Teilgruppe) gesetzlich verankert. In der deutschen Schweiz gibt es grosse Unterschiede je nach Gemeinde. Als zweite grosse Schwachstelle gilt die Sektorisierung durch Arbeitslosenversicherung, Invalidenversicherung und Sozialhilfe, die dazu führt, dass nach Massgabe der "Zuständigkeit" gedacht, geplant und gehandelt wird und nicht nach Massgabe des grösstmöglichen (Integrations-)Nutzens für die Betroffenen. Die Sektorisierung erschwert die Orientierung für die (potentiellen) Klienten und Klientinnen, verengt tendenziell die Suche nach dem "richtigen" Hilfeangebot auf die eigenen Massnahmen und begünstigt die Tendenz, Klienten und Klientinnen abzuschieben" (Baur, 2003, S. 1 f.).

Bei der beruflichen Integration von Sozialhilfebeziehenden treten also die neuralgischen Schnittstellen zwischen Ausbildung, Arbeitsmarkt, Arbeitslosigkeit und Sozialhilfe besonders deutlich zutage. Wo entweder niemand wirklich zuständig ist oder aber die je verantwortlichen Institutionen parzelliert und punktuell statt systemisch und ganzheitlich tätig werden, entfalten die neuen Rahmenbedingungen ihre Wirkung nicht. Gleichzeitig spiegeln die Resultate aber auch die Komplexität sachdienlichen Vorgehens. Der Erfolg in einem von so vielen Faktoren beeinflussten Gefüge lässt sich offensichtlich nicht einfach durch den guten Willen aller Betroffenen herstellen.

Um die nötigen Korrekturen einzuleiten, genügt es nicht zu wissen, dass die Massnahmen der beruflichen Integration eher wenig wirksam sind bzw., wie die Arbeit von Schaufelberger und Mey (2010) zeigt, sogar kontraproduktiv sein können. Vielmehr müssen die dies beeinflussenden Faktoren gesucht und Kriterien für die Wirksamkeit festgelegt werden. Dies leisten die zitierten Autoren zu wenig.

Es kommt hinzu, dass sich in den Arbeiten selber die Hauptproblematik der Sektorisierung spiegelt. Die Autoren stellen jeweils einen der drei Bereiche (Berufsbildung, Arbeitslosenunterstützung, Sozialhilfe) ins Zentrum und behandeln die anderen beiden nicht oder nur am Rande. Insbesondere werden die Schnittstellen zwischen den involvierten Systemen nicht untersucht und es wird nicht berücksichtigt, was diese Übergänge begründet und steuert (z.B. die gesetzlichen Grundlagen und die Finanzierungsmodelle). Die Sozialhilfebeziehenden bewegen sich in einem anderen Kontext als Arbeitslose mit Anspruchsberechtigung auf Leistungen ihrer Versicherung oder Invalide. Die Angebote sind nicht systemübergreifend nutzbar und werden anders finanziert. Es ist deshalb nicht klar, inwieweit Ergebnisse von Untersuchungen zu diesen Zielgruppen auf Sozialhilfe beziehende Langzeitarbeitslose übertragbar sind.

Hinzu kommt, dass sich die berufliche Integration innerhalb der Sozialhilfe erst in jüngster Vergangenheit professionalisiert und dadurch ein weiterer Anbieter reintegrierender Massnahmen auf einem Markt agiert, der zwar wirtschaftlich betrachtet nicht lukrativ ist, aber hinsichtlich der Verteilung der nur begrenzt zur Verfügung stehenden Gelder der öffentlichen Hand und / oder der Sozialversicherungen dennoch umkämpft ist. Es stellt sich die Frage, wie sich dieses zusätzliche Interventionsgebiet positioniert: Agiert es mit ähnlichen Prozessen, Massnahmen und Instrumenten oder entwickelt es neue Ansätze, die unter Umständen wirksamer sind? Wie wirkt sich diese Konkurrenzsituation auf die Zusammenarbeit aus? Welche Erleichterungen oder zusätzliche Schwierigkeiten ergeben sich durch die Präsenz der neuen "Fachanbieter" am Markt? Es fehlt eine Untersuchung, die solchen Schnittstellenfragen aus einer übergeordneten Perspektive heraus über alle drei Handlungsfelder hinweg nachgeht.

Erklärtes Ziel der Berufsbildung, der Arbeitslosenversicherung und der Sozialhilfe ist, die betreuten Personen nicht in geschützte Arbeitsplätze und Beschäftigungsprogramme zu integrieren, sondern in den ersten Arbeitsmarkt. Für die Beurteilung der Wirksamkeit der Massnahmen und damit auch als Basis für die Entwicklung von Verbesserungsstrategien ist es deshalb notwendig, den in den Forschungsarbeiten nicht thematisierten Blick der Unternehmen ebenfalls mit einzubeziehen.

In Erweiterung der vorhandenen Forschungsliteratur will diese Arbeit somit die Faktoren der Wirksamkeit genauer eruieren, alle drei involvierten Fachbereiche gleichermassen in den Fokus nehmen und zusätzlich die Perspektive der Arbeitgebenden des ersten Marktes ergänzen. Daraus ergibt sich zusammenfassend die Fragestellung,

- wie die Fachpersonen der beruflichen Integration von Sozialhilfe beziehenden Langzeitar- beitslosen die gesetzten Rahmenbedingungen der Berufsbildung, der Arbeitslosenunter- stützung und der Sozialhilfe in ihrem Betreuungssetting konkretisieren,
- welche sozialpädagogischen Settings und Bildungsmassnahmen umgesetzt werden, um die anvisierte Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt zu erreichen,
- wie sich die im neuen Berufsbildungsgesetz intendierte Kompetenz- und Outputorientie- rung und in diesem Kontext entstehende Instrumente wie Kompetenzenportfolios zur Vali- dierung von Bildungsleistungen auf die Betreuung von Sozialhilfe beziehenden Langzeitar- beitslosen auswirken,
- welche Faktoren die Wirksamkeit der Massnahmen der beruflichen Integration von So- zialhilfebeziehenden in den ersten Arbeitsmarkt positiv oder negativ beeinflussen und
- anhand welcher Kriterien dies dingfest gemacht werden kann.

Sie untersucht ferner die systemischen Zusammenhänge, wählt also bewusst nicht einen einperspektivischen Zugang, sondern verbindet die Optik von Betroffenen, der Berufsbildung, des Arbeitsmarkts und der Sozialhilfe miteinander.

Ziel der Arbeit ist es, Empfehlungen für die verschiedenen involvierten Akteure abgeben zu können, die die Wirksamkeit des Gesamtgefüges der beruflichen Integration von Arbeitslosen erhöhen können.

Die Auseinandersetzung mit dieser Fragestellung beginnt mit der Vorstellung der involvierten Disziplinen Berufsbildung, Arbeitslosenunterstützung und Sozialhilfe in der Schweiz (Abschnitte 2, 3 und 4). Es soll verdeutlicht werden, wie sich die drei Bereiche organisieren und an welchen Rahmenbedingungen sie sich orientieren bzw. orientieren müssen. Dies können einerseits verbindliche Vorgaben wie Gesetze, limitierende Aspekte wie die finanziellen Ressourcen, aber auch politische und pädagogische Entscheide sein. Diese Ausführungen sind einerseits nötig, um die sehr komplexe Betreuung der Langzeitarbeitslosen durch Fachpersonen der Sozialhilfe überhaupt nachvollziehen und einordnen zu können. Sie öffnen aber andererseits auch den Blick für die Möglichkeiten und Grenzen der Tätigkeit der Fachstellen und damit schliesslich drittens das Konkretisieren von Stolpersteinen und Optimierungsmöglichkeiten.

Im darauf folgenden Kapitel 5 wird das methodische Vorgehen erläutert. Die Analysen des Materialienpools und der Experteninterviews sollen Informationen darüber generieren, wie die Fachstellen der beruflichen Integration von langzeitarbeitslosen Sozialhilfebeziehenden der Stadt und Region Bern, des Kantons Wallis und der Stadt Zürich ihren Leistungsauftrag konkretisieren, was in den Kapiteln 6, 7 und 8 präsentiert wird. Da sich die Fachstellen auch von ihren sozialpädagogischen Ansätzen her unterscheiden, die womöglich die Wirksamkeit der Massnahmen beeinflussen, wird auf diesen Aspekt ebenfalls eingegangen, etwa durch Vorstellung des Chancenmodells der Stadt Zürich.

Die Experten der Fachstellen werden jedoch nicht nur in Hinblick auf die Ziele und Arbeitsweisen ihrer Fachstellen befragt, sondern auch zu Hindernissen, Erfolgsfaktoren und Optimierungsmöglichkeiten auf den Ebenen der Klienten, des Arbeitsmarktes, der Sozialhilfe und interinstitutionellen Zusammenarbeit sowie der strukturellen Rahmenbedingungen. In den Kapiteln 9 und 10 werden diese Inputs der Fachpersonen dargestellt, auf die Literatur zurückbezogen und im Kontext der Rahmenbedingungen diskutiert. Daraus folgen die im Kapitel 11 in einer Übersicht präsentierten Empfehlungen für die Akteure, deren Umsetzung die Wirksamkeit der Massnahmen der beruflichen Integration erhöhen könnte.

Die Arbeit schliesst mit der Forderung nach einem Paradigmenwechsel hin zu einer systemischen Lebenslaufperspektive im Kapitel 12.

2 Berufsbildungssystem in der Schweiz

Das gesamte Bildungswesen in der Schweiz ist eine Staatsaufgabe, nur ca. 5% der Kinder besuchen eine Privatschule. Die Verantwortung obliegt den 26 Kantonen, kantonsübergreifende Gremien wie z.B. die Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) stellen ein Mindestmass an Koordination in diesem föderalistischen System sicher (vgl. www.edk.ch/dyn/14798.php, Download vom 18. September 2008, S. 1). Die Organisation des Schulbetriebs obliegt den Gemeinden. Diese hohe regionale Verankerung ermöglicht angepasste Lösungen vor Ort. Im nachobligatorischen Bereich (Gymnasien, Berufsbildung und Hochschulen) arbeiten Bund und Kantone eng zusammen. Erst in jüngster Zeit zeichnet sich ein gewisser politischer Druck hin zu einer stärkeren Rolle des Bundes ab.

Das Eintrittsalter in den Kindergarten variiert zwischen 4 und 6 Jahren, in vielen Kantonen ist der Besuch des Kindergartens und auch die Dauer desselben (ein oder zwei Jahre, im Tessin drei Jahre) der Entscheidung der Eltern überlassen, wobei geplant ist, die Vorschulstufe als Teil des so genannten HarmoS-Projektes gesamtschweizerisch für obligatorisch zu er- klären. Das aktuelle Schulobligatorium beginnt mit dem Eintritt in die Primarschule ab dem erfüllten 6. Lebensjahr und dauert insgesamt neun Jahre. In den meisten Kantonen umfasst die Primarschule sechs Jahre, in der anschliessenden Sekundarstufe I, also den Schuljahren 7 bis 9, werden die Schülerinnen und Schüler im Gegensatz zur Primarschule in allen oder einigen Fächern in Leistungskursen unterrichtet.

Die nachobligatorische Bildung (Sekundarstufe II und Tertiärstufe) und damit auch die Berufsbildung werden in der Regel durch schweizerische, d.h. interkantonale oder bundesrechtliche Erlasse gesteuert (vgl. www.edk.ch/dyn/14798.php, Download vom 18. September 2008, S. 1). Rund 90% der Schweizer Jugendlichen beenden ihre Schulzeit im Alter von 18 - 19 Jahren mit einem Abschluss auf der Sekundarstufe II, der ihnen entweder den direkten Einstieg in einen Beruf, eine höhere Fachschule oder (mit Maturität) ein Studium an einer Hochschule ermöglicht.

2.1 Organisationsstruktur der Berufsbildung und Rahmengesetzgebung

Rund zwei Drittel der Jugendlichen absolvieren eine Berufsausbildung, an der sich Bund, Kantone und Organisationen der Arbeitswelt / Lehrbetriebe beteiligen. Dabei stehen rund 300 Lehrberufe zur Auswahl (vgl. www.educa.ch/dyn/43895.asp, Download vom 18. September 2008, S. 1). Die berufliche Grundbildung dauert zwischen zwei und vier Jahren:

- "Die zweijährige Grundbildung hat die bisherige Anlehre ersetzt. Der Abschluss erfolgt mit einem eidgenössischen Berufsattest. Die zweijährige Grundbildung ermöglicht vorwiegend praktisch begabten Jugendlichen einen anerkannten Berufsabschluss.
- Die drei- oder vierjährige Grundbildung wird mit einem eidgenössischen Fähigkeitszeug-nis abgeschlossen und bereitet auf die Ausübung eines bestimmten Berufs vor.
- Die Berufsmaturität ist eine erweiterte und vertiefte Allgemeinbildung und ergänzt die drei- oder vierjährige berufliche Grundbildung. Ein eidgenössisches Fähigkeitszeugnis ist integraler Bestandteil des Berufsmaturitätsabschlusses. Die Berufsmaturität kann auf zwei Ar-ten erlangt werden: entweder durch den Besuch einer entsprechenden Ausbildungsinstitution mit einer anschliessenden Abschlussprüfung (parallel zur beruflichen Grundbildung bzw. nach einer absolvierten beruflichen Grundbildung) oder schulunabhängig anlässlich der eidgenössischen Berufsmaturitätsprüfungen nach der beendeten beruflichen Grundbildung. Die Dauer beträgt mindestens sechs Semester" (www.educa.ch/dyn/43895.asp, Download vom 18. September 2008, S. 1).

Ein Lehrbetrieb und die Berufsfachschule teilen sich die Verantwortung für die berufliche Grundbildung, überbetriebliche Kurse ergänzen das Angebot, zudem sind die Berufsverbände sehr eng in diesen Prozess einbezogen. Die Lernenden arbeiten in der Regel an drei bis vier Tagen pro Woche im Betrieb, während dieser Zeit steht die Entwicklung der berufspraktischen Kompetenzen im Vordergrund. An den verbleibenden ein bis zwei Tagen pro Woche vertiefen die Jugendlichen ihre Allgemeinbildung an den Berufsschulen und ergänzen diese um die berufskundliche Bildung. In einigen Lehrberufen sind andere Organisationsformen (z.B. Lehrwerkstätten oder Informatikmittelschulen) möglich. Die überbetrieblichen Kurse werden oft durch brancheneigene Zentren via die jeweiligen Berufsverbände organisiert, möglich ist hier eine Erweiterung der praktischen und / oder schulischen Fähigkeiten der Lernenden (vgl. www.educa.ch/dyn/43895.asp, Download vom 18. September 2008, S. 1).

Der Zugang zur beruflichen Grundbildung steht nicht nur Jugendlichen offen, auch Er-wachsene können ein eidgenössisches Berufsattest oder Fähigkeitszeugnis erwerben. Das Spektrum der Möglichkeiten reicht von stark strukturierten Verfahren bestimmter Berufs-gruppen bis hin zu individuellen Anerkennungsverfahren.

Die revidierte Bundesverfassung (in Kraft seit dem 01. Januar 2000) hat dem Bund die gesetzliche Regelung der Berufsbildung übertragen, was im neuen Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezember 2002 und in diversen laufenden Reformen seinen Niederschlag findet.

Kernanliegen des neuen Berufsbildungsgesetzes ist eine stärkere Durchlässigkeit (Motto "Kein Abschluss ohne Anschluss") durch neue, differenzierte Wege der beruflichen Bildung mit integrierten Passerellelösungen. Der in der Folge lancierte "Masterplan Berufsbildung" soll eine koordinierte Revision der Rahmenbedingungen der 300 Lehrberufe innerhalb einer fünfjährigen Übergangsfrist gewährleisten. Verschiedene Projekte zielen zudem auf eine Optimierung des Übergangs zwischen der Sekundarstufe I und II, der für viele Jugendliche nicht problemlos verläuft. Ein analog zum European Credit Transfer System (ECTS) im Bereich der Hochschulen entwickeltes Modell der Quantifizierung von Lernleistungen (European Credits for Vocational Education and Training ECVET), an dessen Entwicklung sich die Schweiz aktiv beteiligt, soll schliesslich Transparenz und europaweite Mobilität sicherstellen. Dies alles hat systeminterne Folgen, z.B. für die Ausbildung der Berufsschullehrpersonen auf Hochschulstufe und die Entwicklung der Berufsbildungsforschung (vgl. www.educa.ch/dyn/ 43899.asp, Download vom 18. September 2008, S. 1).

Das neue Berufsbildungsgesetz strebt zudem eine grössere zeitstrukturelle Flexibilisierung der dualen Ausbildung an. Das Modell von 1 - 1.5 Tagen Unterricht bei 3.5 - 4 Tagen Arbeit im Betrieb stösst auf Seiten der Betriebe an seine Grenzen, wenn die Lernenden zu Beginn der Ausbildung kaum eingesetzt werden können, da ihnen das Basiswissen fehlt. Dieses wäre z.B. in einem mehrmonatigen schulischen Block zu Beginn aufzubauen.

Umgekehrt haben es die Berufsschulen nicht leicht, in dieser engen und fächerzerstückelten Kadenz innovative pädagogische Settings zu realisieren. Ein flexibleres Verhältnis der Zeitanteile der Berufsschule und des Betriebes könnte zu einer Qualitätssteigerung der Ausbildung beitragen (vgl. Dubs, 2005, S. 52 ff.). Es wirkt zudem Bestrebungen einzelner Berufsverbände entgegen, eigene interne Ausbildungen anzubieten, wie dies u.a. im Bankensektor und in der Informatik der Fall ist.

Der Weiterbildungsbereich ist in der Schweiz in relativ grossem Ausmass über nicht-öffentliche Anbieter organisiert: "Ein Drittel aller beruflichen Weiterbildungskurse werden vom Arbeitgeber selber veranstaltet, ein Viertel durch Verbände, Vereine oder ähnliche Institutionen und nur 34% der Kurse finden an privaten oder öffentlichen Schulen statt" (Coradi Vellacott und Wolter, 2005, S. 17).

2.2 Pädagogische Grundlagen der Berufsbildung

Die Berufsbildung in der Schweiz konkretisiert sich nicht bloss in einem formalen Sinn an einem dualen System entlang. Sie verbindet damit vielmehr eine klare Forderung nach dem so entstehenden Mehrwert. Dies spiegelt sich im Verständnis des Begriffs Kompetenz.

Berufliche Handlungskompetenz bezieht sich auf bestimmte in einer konkreten Situation neu kombinierte und mobilisierte Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten (vgl. Le Boterf, 1997). Kenntnisse sind erarbeitetes Fachwissen (z.B. Arten und Eigenschaften von Holz oder Gestein). Fähigkeiten sind im Gegensatz zu Fertigkeiten angeboren, was jedoch nicht heisst, dass sie nicht auch trainiert werden könnten. Fähig ist, wer etwas zu tun vermag, erkenntnisfähig ist etwa, wer zu Erkenntnis gelangen kann. Eine Fähigkeit ist damit die Voraussetzung für das Erlernen einer Fertigkeit wie z.B. Lesen, Sprechen, Metallteile schleifen oder Sägeblätter montieren.

Damit geht der Begriff Kompetenz einerseits über das blosse Wissen und andererseits über die blosse Anwendung hinaus, da transferiert und adaptiert werden muss: Kompetenz-Zeigen wird zu einem eigentlich kreativen und herausfordernden Vorgang. Man darf dabei nicht dem Trugschluss erliegen, jedes Tun zeuge, da es sich ja immer in der Praxis vollziehe, bereits von Kompetenz. Es muss vielmehr zuerst Wissen aufgebaut und reflektiert transferiert werden, damit von Kompetenz die Rede sein kann.

Im Schweizer Schul- und Berufsbildungssystem wird Kompetenz zudem ganzheitlich verstanden und in Sach-, Sozial- und Selbstkompetenz ausdifferenziert. Je nachdem, ob sich die Kompetenz auf Sachthemen, das Zusammenleben und Zusammenarbeiten der Menschen oder aber die Stärkung und Organisation der eigenen Person bezieht, spricht man von Sach- bzw. Fachkompetenz, Sozialkompetenz oder Selbstkompetenz. Gelegentlich fliessen Begriffe wie etwa emotionale Kompetenz in die Diskussion ein, diese kann man aber je nach Emotion gut unter der Sozial- oder Selbstkompetenz subsumieren. Ebenso verhält es sich mit der methodischen Kompetenz, die im Sinne der Selbststeuerung / Arbeitstechnik der Selbstkompetenz zuzuordnen ist oder aber (z.B. in Bezug auf die Arbeit mit wissenschaftlichen Methoden) Teil der Sachkompetenz ist. Die oft erwähnten Schlüsselkompetenzen sind an sich eine Untergruppe der Selbstkompetenz, da es dabei um die Fähigkeit zum Transfer und zur Adaption geht (Metaebene).

Dieses ganzheitliche Verständnis von Kompetenz spiegelt sich nicht nur in den Lehrplänen der obligatorischen Schulzeit, sondern auch in jenen der Berufsbildung. Im Zuge der durch das neue Berufsbildungsgesetz initiierten Verbesserungen überarbeitet das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie mit den verschiedenen involvierten Partnern Berufsbilder der einzelnen Berufe, die nicht mehr durch bestimmte Kenntnisse / Inhalte, sondern via die für die Arbeit in diesem Beruf nötigen Kompetenzen definiert werden. Die so sich herauskristallisierenden Profile bieten die Grundlagen für die Zertifizierung von informellen Bildungswegen.

Zudem werden bisherige Berufe zu Berufsfeldern zusammengefasst, die eine gemeinsame einheitliche Grundbildung bei anschliessender Spezialisierung ermöglichen. Dadurch soll die Mobilität innerhalb eines Berufsfelds erhöht, aber gleichzeitig auch die Arbeitsmarktfähigkeit im einzelnen Beruf gewährleistet werden. Das innovativste Beispiel dafür sind die ASM-Berufslehren (Arbeitgeberverband der Schweizer Metallindustrie), also die Berufslehren der Elektro-, Metall- und Maschinenindustrie, die u.a. die bisherigen Berufe Automatiker, Elek-troniker, Konstrukteure und Polymechaniker umfassen. Analog dazu werden die Gesundheits- und Dienstleistungsberufe in Tätigkeitsfelder eingeteilt (vgl. Dubs, 2005, S. 63).

In diesem Kontext haben die Einführungs- und überbetrieblichen Kurse, die Lernwerkstätten, Übungsbüros und Laboratorien die wichtige Funktion übernommen, den Transfer zwischen den bisherigen beiden Berufsbildungsorten - der Berufsschule und den Betrieben - sicherzustellen. Sie werden damit zum dritten Lernort - und das Berufsbildungssystem zu einem trialen (vgl. Landolt, 2002, S. 11 f.).

Der dritte Lernort hat den Auftrag, die funktionsbedingten Einseitigkeiten der beiden anderen Lernorte zu kompensieren: "Praxiserfahrungen werden konsequent unter dem Gesichtspunkt des Lernens konzipiert - unter Aufhebung des reflexionshemmenden Handlungsdrucks der betrieblichen Alltagspraxis. Die Theorie wird konsequent für die Praxisreflexion verfügbar gemacht - unter Umgehung der Zwänge einer teilweise praxisfremden Systematik der Schule" (Landwehr, 2002, S. 64).

Insgesamt verweisen diese Prozesse auf einen eigentlichen Paradigmenwechsel: Ein Fähigkeitszeugnis oder Diplom erhält nicht mehr nur, wer einen klar definierten Weg von praktischer und theoretischer Ausbildung "durchläuft", sondern wer nachweisen kann, die für das entsprechende Berufsbild nötigen Kompetenzen in einem hinreichenden Mass erworben zu haben, und zwar unabhängig von der Art des Erwerbs, also z.B. auch on the job, autodidaktisch etc.

Im Zentrum des bisherigen Bildungsverständnisses stehen Lernprozesse in formal klar geregelten Strukturen, bei denen bestimmte Inputs wie Lehrpläne oder Lehrpersonen über definierte Prozesse (didaktische Settings, Methodenvariation) zu einem Output, dem Lernerfolg führen (Erreichung der Lehrziele). Die veränderte Sicht geht einher mit dem erweiterten Verständnis des Lernerfolgs. Dieser zeigt sich nicht in erster Linie durch abfragbares Wissen, sondern durch die in den Kompetenzbegriff integrierte Transferleistung. Die eher langfristigen Effekte der Bildungsmassnahmen im Arbeitskontext selber werden als Outcome bezeichnet (z.B. höhere Verkaufszahlen, grössere Motivation der Mitarbeitenden, gestiegene Kundenzufriedenheit usw.).

So verstandene Kompetenz generiert sowohl für die Lernenden und Berufstätigen als auch für die Unternehmen einen Mehrwert. Hoch kompetente Mitarbeiter sind produktiv und innovativ, reflektierte Transfers zwischen Fachwissen / Theorie und Anwendung / Praxis steigern die Qualität der Arbeit. Die Berufsbildung übernimmt damit eine Brückenfunktion zwischen dem Arbeitsmarkt, den Berufstätigen in ihrer persönlichen Entwicklungsperspektive sowie dem Fachwissen bzw. der Forschung.

Mit dem Kompetenzansatz bettet sich die Berufsbildung in der Schweiz sowohl in einen bildungspolitischen als auch in einen erziehungswissenschaftlichen europäischen Rahmen ein (vgl. Bergmann et al., 2000; Dohmen, 2001; Gonon et al., 2006; Jude et al., 2008; Käpplinger, 2002; Klieme, 2004; Weinert, 1999 und 2001).

Im Zuge grosser internationaler Schulleistungsstudien wie TIMSS und PISA werden Kompetenzen und ihre Messbarkeit seit den 1990er Jahren vermehrt wissenschaftlich diskutiert. In Abgrenzung und Erweiterung des früheren Humboldtschen Bildungsbegriffs, der als Wert an sich verstanden wird und nicht primär nach direkter Verwertbarkeit fragt, stehen beim Kompetenzbegriff die Anwendung der Fähigkeiten und Kenntnisse im Zentrum. Kennzeichnend ist, dass der Terminus Kompetenz nicht synonym zu Qualifikation verwendet wird bzw. ihr vorgelagert ist. Indem Qualifikation als Nachweis von Kompetenz definiert wird, wird zum Ausdruck gebracht, dass jemand auch kompetent sein kann, ohne über die Qualifikation zu verfügen, was das non-formale und informelle Lernen aufwertet. Sehr rasch erwies sich aber, dass eine präzise und vor allem trennscharfe Definition des Kompetenzbegriffs ein ehrgeiziges Ziel ist.

In seiner Überblicksarbeit zeigt Franz Weinert (vgl. 1999) diesen Facettenreichtum auf, legt aber auch die Notwendigkeit dar, eine tragfähige Definition finden zu müssen, um die intendierten anknüpfenden Bereiche (Festlegung von Bildungsstandards, Messen von Kompetenzen, Abgrenzen von Kompetenzdimensionen, -stufen und -niveaus etc.) darauf beziehen zu können. Er ist bei der Expertiseforschung fündig geworden, die sich mit der Untersuchung von leistungsfähigen Experten beschäftigt und gut auf den schulischen Bereich übertragbar ist.

Darauf aufbauend beschreibt Weinert (2001, S. 27 f.) Kompetenzen als die "bei Individuen verfügbaren oder durch sie erlernbaren kognitiven Fähigkeiten und Fertigkeiten, um bestimmte Probleme zu lösen, sowie die damit verbundenen motivationalen, volitionalen und sozialen Bereitschaften und Fähigkeiten, um die Problemlösungen in variablen Situationen erfolgreich und verantwortungsvoll nutzen zu können". Ein Mehrwert dieser Definition ist sicherlich, dass neben den eigentlich kognitiven Aspekten namentlich die Motivation und der Wille zur Umsetzung mit berücksichtigt sind, doch bleibt unklar, inwiefern diese notwendige Bedingungen dafür sind, dass Kompetenz vorliegt.

Frey und Balzer (2005, S. 31) beziehen ebenfalls Werte und Normen mit ein: "Wer eine Kompetenz besitzt, kann etwas, ist somit handlungsfähig und übernimmt für sich und andere die Verantwortung. Er besitzt die Kompetenz, so tätig zu werden, dass er eine Absicht, ein Ziel oder einen Zweck unter Beachtung von Handlungsprinzipien, Werten, Normen und Regeln, mit Bezug auf konkrete, die jeweilige Handlungssituation bestimmende Bedingungen, zu erreichen vermag. (...) Wer Handlungskompetenz besitzt, ist richtig, erfolgreich und vernünftig tätig. Somit kann man berufliche Kompetenzen als körperliche und geistige Dispositionen bezeichnen, die jemand benötigt, um anstehende Aufgaben oder Probleme zielorientiert und verantwortungsvoll zu lösen, die Lösungen zu bewerten und das eigene Repertoire an Handlungsmustern weiterzuentwickeln."

So verstandene Kompetenz ist für Arnold (2010, S. 132 f.) entscheidende Voraussetzung für die Nachhaltigkeit der Berufsbildung: "Nimmt man die Berufsbildung in den Blick, so kann man nicht übersehen, dass in ihr zukünftige Fachleute ausgebildet werden, deren Aufgabe es sein wird, an den Arbeitsplätzen daran mitzuwirken, dass nicht länger bloss das zweckrationale Denken und das ökonomische Kalkül die Verfahren und Abläufe prägen. Das für das Überleben in gesunden Unternehmen notwendige Verantwortungsbewusstsein der Beschäftigten muss in der beruflichen Bildung absichtsvoll angebahnt und entwickelt werden."

Die noch nicht abgeschlossene Präzisierung des Kompetenzbegriffs hat somit zwar zu einem differenzierteren Verständnis von professionellen Handlungen geführt, die grössere Komplexität erschwert aber das Operationalisieren, das Übertragen in messbare Komponenten. Die Entwicklung geeigneter valider Instrumente, mit deren Hilfe das Erreichen eines bestimmten Kompetenzniveaus evaluiert, validiert und qualifiziert werden kann, steht noch weitgehend aus.

2.3 Berufsbildung unter erschwerten Rahmenbedingungen

Das in Kapitel 2.2 Skizzierte widerspiegelt ein relativ hohes Anspruchsniveau, dem eine stattliche Anzahl Jugendlicher und junger Erwachsener nicht gewachsen ist. Im Zuge steigender Jugendarbeitslosigkeit ist die Notwendigkeit ergänzender Massnahmen von politischer Seite erkannt worden. Verschiedene existierende Unterstützungsangebote sind ausgebaut und interdisziplinär vernetzt worden. So hat man z.B. die Lehrpläne der Sekundarstufe I in allen Kantonen um berufs- und lebenskundliche Ziele erweitert. Die Fachpersonen der Berufsinformationszentren arbeiten eng mit den Lehrpersonen und Verantwortlichen für die Berufsbildung in den Betrieben zusammen. Schnuppertage in Berufsfeldern werden über die Schule organisiert, vielerorts sind auch Besuche von Berufsmessen u.a.m. möglich.

Schulische Heilpädagogen an Regel- und Sonderschulen sowie dort tätige Sozialpädagogen suchen gemeinsam mit Berufsberatern, den Jugendlichen und ihren Eltern sowie teilweise auch Schulsozialarbeitenden nach (Zwischen-)Lösungen. Insbesondere die Berufsinforma-tionszentren (BIZ) haben in den letzten Jahren eine deutlich spürbare Erweiterung ihres Leistungsauftrags von "blosser" Beratung hin zu aktivem Coaching und Angebotsvermittlung vollzogen. Da dies mit der Präsenz in den Schulen vor Ort gekoppelt ist, haben Jugendliche mit erschwerter sozialer Lebenslage und schulischen Schwierigkeiten einen niederschwelligen Zugang.

In allen Kantonen sind auch nachobligatorische schulische Zwischenlösungen etabliert, angefangen vom relativ breit und allgemeinbildend aufgestellten so genannten "zehnten Schuljahr" bis hin zu Berufswahlklassen, Vorlehrklassen oder auch Sprachaufenthalten sowie Praktika in anderssprachigen Landesteilen der Schweiz.

Sofern die in den schulischen Kontext eingebundenen Massnahmen nicht greifen bzw. nicht oder nicht mehr zugänglich sind, sind die regionalen Arbeitsvermittlungszentren und / oder die Sozialhilfefachstellen involviert. Neben Information, Beratung und Betreuung wird intensiv mit Motivationssemestern gearbeitet. Diese richten sich an junge Menschen, die den Übergang in die Berufsbildung noch nicht geschafft oder eine Lehre abgebrochen haben. In externen Arbeitseinsätzen können die Jugendlichen die Anforderungen des Arbeitsmarktes kennen lernen und Beziehungen knüpfen. Parallel dazu erwerben sie in Ateliers Grundfertigkeiten und Kenntnisse von Arbeitsabläufen. Der Bildungsanteil beträgt ca. 40%, Ziel desselben ist die Vorbereitung auf die Berufsschule. Übergeordnetes Ziel ist die (Wieder-)Einglie-derung in den ersten Arbeitsmarkt mittels Berufsausbildung.

Die Vor-Motivationssemester holen die Jugendlichen noch einmal eine Kompetenzebene tiefer ab. Schliesslich wird die Palette ergänzt durch Berufspraktika im Rahmen der Arbeitslosenversicherung sowie Vorlehrangebote für Erwachsene.

Dieses an sich hilfreiche und sachdienliche erweiterte Angebot hat jedoch eine Kehrseite. Dubs (2005, S. 35 ff.) zufolge liegt die Zahl der Schülerinnen und Schüler, die nach dem Ende der obligatorischen Schulzeit eine Zwischenlösung wählen bzw. wählen müssen, bei 23%. Zwar sinkt dieser Anteil zwei Jahre nach dem Ende der obligatorischen Schulzeit auf 6%, da die meisten Jugendlichen in dieser Zeit Zugang zum Berufsbildungswesen gefunden haben, jedoch verblieben ca. 2% der Jugendlichen in der Arbeitslosigkeit (vgl. Dubs, 2005, S. 35 f.).

Deshalb ist bildungspolitisch von Interesse, welche Funktion diese Zwischenlösungen genau erfüllen: "Sie kann als Kompensationsfunktion (die Jugendlichen wählen sie, um schulische Defizite zu beheben, damit der Einstieg in eine zertifizierte Ausbildung besser gelingt), als Orientierungsfunktion (Zwischenlösung als Orientierungs- und Entscheidungshilfe) oder als systemische Pufferfunktion (erzwungene Zwischenlösung, weil keine Ausbildungsplätze zur Verfügung stehen oder Vorbedingungen für den Eintritt in eine Ausbildung (Mindestalter, Praktika) erfüllt sein müssen) dienen" (Dubs, 2005, S. 37).

Jugendliche mit Zwischenlösungen sind im Vergleich zu allen Abgängern und Abgängerinnen "häufiger weiblich, stammen aus eher tieferen sozialen Schichten bzw. Migrantenfamilien, haben auf der Sekundarstufe I nur Grundanforderungen erfüllt und weisen eine geringere PISA-Lesekompetenz auf" (Dubs, 2005, S. 37). Da diese Risikofaktoren sowohl bei der Jugendarbeitslosigkeit als auch im Bereich der Erwachsenen- und Langzeitarbeitslosigkeit ebenfalls entscheidend sind, erweist sich das Argument, Zwischenlösungen würden den Jugendlichen helfen, individuelle schulische und andere Lücken zu schliessen, als in dieser Form nicht zutreffend. Zu prüfen wäre deshalb, inwieweit ein Teil dieser Gelder anstelle für den weiteren Ausbau der Zwischenlösungen für zertifizierbare Bildungsmassnahmen in dieser Zeit eingesetzt werden könnten, die die Logik des Kompetenzaufbaus und der individuellen Validierung von Bildungsleistungen fortführen.

Dazu gehört namentlich die in Art. 17, Absatz 2 des Bundesgesetzes über die Berufsbildung vom 12. Dezember 2002 skizzierte berufspraktische Bildung für leistungsschwächere Lernende. Diese führen in den Betrieben vor allem praktische, intellektuell weniger anspruchsvolle Tätigkeiten aus. Sie werden insbesondere zu Beginn der Ausbildung vorwiegend im Betrieb eingesetzt, damit sich ihre Schulmüdigkeit weniger stark auf die betriebliche Arbeit überträgt. Der schulische Teil stellt die Grundbildung und Förderung der individuell schwachen Bereiche ins Zentrum und verzichtet folglich auf den umfassenderen, breiteren und generalistischen Bildungsansatz. Die Ausbildung kann mit einem staatlichen Attest abgeschlossen werden. Die Lernenden der praktischen Bildung werden zudem intensiver beraten und betreut als jene der eigentlichen beruflichen Bildung und es besteht die Möglichkeit, bei Eignung bzw. dies rechtfertigender Entwicklung von der praktischen zur beruflichen Bildung unter Anrechnung der bisherigen Leistungen wechseln zu können (vgl. Dubs, 2005, S. 69).

Die zweijährige Grundbildung mit eidgenössischem Attest steht auch Erwachsenen offen. Die Möglichkeit des Kompetenznachweises über Anrechnung von Bildungsleistungen ist explizit gegeben (vgl. Bundesamt für Berufsbildung und Technologie, 2005, S. 3). Sowohl bei Jugendlichen als auch bei Erwachsenen manifestiert sich hier das Spannungsfeld zwischen den auf dem Arbeitsmarkt nachgefragten und je länger je umfassenderen Kompetenzen und dem bildungspolitischen Ziel, dass möglichst viele Jugendliche und Erwachsene die Möglichkeit haben sollen, einen eidgenössisch anerkannten Abschluss zu erreichen.

2.4 Innovative Validierungsverfahren für Bildungsleistungen

Bereits das frühere Schweizer Berufsbildungsgesetz bot Erwachsenen die Möglichkeit, einen Berufsabschluss nachzuholen. In der Regel musste zu diesem Zweck jedoch die "normale" praktische und theoretische Prüfung des Lehrberufs absolviert werden, da die Qualifizierungsverfahren an die Ausbildung gekoppelt waren. Das neue Berufsbildungsgesetz lässt diese Variante ebenfalls zu, jedoch ist der Weg zu einem Lehrabschluss für Erwachsene vom klassischen formalen Berufsbildungsweg entkoppelt und damit offener als bisher. Dies birgt Chancen und Risiken.

Einerseits können durch die neuen Validierungsverfahren für Bildungsleistungen vermehrt Personen einen Berufsabschluss erlangen, die nicht den vom Berufsbildungssystem als Hauptzugang vorgesehenen Weg gehen (Seiten- und Wiedereinsteiger/-innen, Berufswechselnde). Der neue juristische Rahmen vermag zudem die Dynamik der Kompetenzentwicklung im Verlaufe der Berufsbiografie besser abzubilden. Wer dem Schlagwort des lebenslangen Lernens tatsächlich nachlebt, kann dies nun in einer für die berufliche Karriere gewinnbringenden Art dokumentieren und anerkennen lassen. Das Portfolio der Kompetenzen bietet ferner namentlich Migranten die Chance, ihr Anerkennungsverfahren für ausländische Diplome zu unterstützen oder aber weitere relevante, aber nicht zertifizierte, Kompetenzen zu belegen. Schliesslich können auch Kompetenzen berücksichtigt werden, die im Rahmen von Familien- oder Freiwilligenarbeit erworben worden sind.

Die Kehrseite der Medaille ist jedoch, dass auch diese Verfahren einer Standardisierung bedürfen, um nicht einer Inflation und damit Entwertung von Titeln und Diplomen Tür und Tor zu öffnen. Das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie hat in einem mehrjährigen Projekt gemeinsam mit den Partnern aus Bund, Kantonen und der Arbeitswelt einen Leitfaden für die berufliche Grundbildung erstellt. Seit Projektabschluss Ende 2009 liegen definierte Rahmenbedingungen für die Validierungsverfahren vor.

Das neue Berufsbildungsgesetz trägt damit Postulaten der konstruktivistischen Lerntheorie Rechnung, auch wenn die Validierungsverfahren in einen standardisierten institutionellen Rahmen eingebettet sind. Dieser respektiert nämlich die grundsätzlich individuellen heterogenen Lernvoraussetzungen und Lernsettings. Darauf können sehr verschiedenartige Lernprozesse aktiv aufbauen, die durch die enge Verankerung bei den Lernenden selber bzw. durch die hohe Kompatibilität zu ihrer individuellen Art der Wissens- und Kompetenzkonstruktion nachhaltig zu sein versprechen.

Es darf allerdings nicht unterschätzt werden, dass ein "individueller" Nachweis von Kompetenzen eine sehr komplexe und herausfordernde Arbeit darstellt, dem namentlich Personen mit ohnehin geringer beruflicher Qualifikation - und damit ja eigentlich eine der Hauptadressatengruppen - nicht gewachsen sein werden.

Eine erste Evaluation über die Auswirkungen dieser Massnahmen durch Schräder-Naef und Jörg-Fromm (2005) kommt denn auch zum Fazit, dass zwar unter den Absolventinnen und Absolventen Zufriedenheit herrscht, jedoch die eigentliche Zielgruppe vom Angebot kaum Gebrauch macht. Die meisten Absolvierenden nutzen die Möglichkeit, sich entweder beruflich neu zu orientieren oder aber höher zu qualifizieren, in beiden Fällen bauen sie auf einer bereits früher absolvierten Ausbildung auf.

Nur wenige ungelernte Arbeitskräfte holen den Abschluss nach. Innerhalb dieser Gruppe sind es eher Männer als Frauen, eher Schweizerinnen und Schweizer als Ausländerinnen und bei diesen wiederum eher Personen aus alten Einwanderungsländern wie Italien als aus neuen wie dem Balkangebiet, der Türkei oder aussereuropäischen Gebieten. Schliesslich profitieren vom nachgeholten Lehrabschluss die tieferen sozio-ökonomischen Schichten weniger. Die Autoren verweisen auf verschiedene Hindernisse:

- Ungelernte Personen werden oft für Tätigkeiten angestellt, die nur einen Teilbereich des Berufs umfassen, sie haben somit gar nicht die Möglichkeit, alle erforderlichen Facetten des Berufs "on the job" zu lernen und damit die geforderte berufliche Praxis zu erwerben.
- In vielen Kantonen fehlen Vorbereitungsangebote. Dort, wo es sie gibt, sind sie oft sehr teuer und auch vom zeitlichen Aspekt her wenig kompatibel zur Lebenssituation von Erwerbstätigen mit - manchmal noch - zusätzlichen Familienpflichten.
- Fehlende bzw. zu geringe Sprachkenntnisse oder Bildungslücken der Arbeitnehmenden verunmöglichen oft den Erwerb der nötigen theoretischen und praktischen Grundlagen.
- Es fehlt die Unterstützung durch Arbeitgeber, die Berufsverbände, die regionalen Arbeitsvermittlungszentren RAV oder die Invalidenversicherung IV. Teilweise ist ein Abschluss der Angestellten gar nicht erwünscht, da dieser sich - insbesondere im Geltungsbereich von Gesamtarbeitsverträgen - im Lohn niederschlagen muss. Bei den RAV oder der IV sind es eher strukturelle Hinderungsgründe, indem die rasche berufliche Wiedereingliederung gegenüber einer beruflichen Grundqualifizierung klare Priorität hat und eine Höherqualifizierung grundsätzlich nicht finanziert wird.
- Die eigentliche Zielgruppe ist über die Möglichkeiten der Nachholbildung und der Validierung von Bildungsleistungen schlecht informiert.

Die bisherige Umsetzungspraxis scheint also bestehende Ungleichheiten eher zu zementieren als aufzuweichen, die Chancengerechtigkeit wird nicht erhöht (vgl. Schräder-Naef und Jörg-Fromm 2005, S. 135 ff.).

Damit auch Menschen ohne formalen Berufsabschluss, Arbeitslose oder Klienten und Klientinnen der beruflichen Integration die Chancen des neuen Berufsbildungsgesetzes tatsächlich nutzen können, sind ergänzende Unterstützungsangebote unabdingbar. Die involvierten Fachstellen und Behörden reagieren darauf auf verschiedenen Ebenen. Methodisch werden Ansätze wie das Case Management eingesetzt, die sowohl die individuelle Begleitung und Beratung des Klienten / der Klientin als auch die interdisziplinäre Vernetzung sicherstellen.

Es sind aber auch eigentliche Fachstellen eingerichtet worden, die dazu Sorge tragen, dass die Betriebe, Berufsschulen und Fachhochschulen ihre Angebote und Strukturen flexibel ausgestalten, so dass Personen mit nichtlinearen Biografien oder Kumulationen von erschwerenden Bedingungen zu ihrer Lebenssituation kompatible Bildungswege nutzen und ihre Kompetenzen variabler validieren lassen können. Sehr wesentlich ist hierbei die Entwicklung geeigneter valider Instrumente (Lernjournal, Portfolio, Kompetenzbilanz). Sie stellen zudem die Triage zwischen den Aus- oder Weiterzubildenden, den Schulen und Verbänden sicher und leisten eigentliche Lobbyarbeit für den Gesamtbereich der innovativen Bildungs- und Validierungsformen. Ein Beispiel dafür ist die Fachstelle Modell F (F steht für Flexibilisierung) in Zürich.

3 Unterstützung Arbeitsloser in der Schweiz

3.1 Organisationsstruktur und Rahmengesetzgebung

Die Arbeitslosenversicherung (ALV) sichert das Risiko der Arbeitslosigkeit ab. Arbeitgeber und Arbeitnehmer finanzieren sie hälftig zu je 1% der Lohnbruttokosten. Im Grundsatz sind unselbstständig erwerbstätige Personen in der Schweiz obligatorisch gegen Arbeitslosigkeit versichert, selbstständig Erwerbstätige dagegen nicht. Nicht anspruchsberechtigt sind zudem Personen, die in ihrer Eigenschaft als Gesellschafter (z.B. einer AG oder GmbH) an einem Betrieb beteiligt und Mitglieder des obersten Entscheidungsgremiums sind sowie deren Ehegatten (vgl. seco, 2004, S. 9).

Das Recht auf Arbeitslosenentschädigung hängt von sieben Anspruchsvoraussetzungen ab:

- Die betreffende Person muss ganz oder teilweise arbeitslos sein, dazu gehören auch Per-sonen, die Teilzeit arbeiten, jedoch Vollzeit arbeiten möchten.
- Die Person muss einen Mindestausfall von 2 Arbeitstagen und eine entsprechende Lohneinbusse aufweisen.
- Die Staatsangehörigkeit spielt keine Rolle, jedoch muss der Wohnsitz in der Schweiz liegen (Ausländer und Ausländerinnen müssen folglich eine gültige Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung haben).
- Die gemeldete Person muss die obligatorische Schulzeit zurückgelegt haben und darf weder das Rentenalter erreicht haben noch eine Altersrente beziehen.
- Die Person muss innerhalb der letzten beiden Jahre vor der Anmeldung mindestens zwölf Beitragsmonate nachweisen, also als Arbeitnehmer oder -nehmerin tätig gewesen sein. Für Eltern mit Kindern unter 10 Jahren, Militär- und Zivildienstleistende sowie Personen mit fehlenden Beitragszeiten gibt es spezifische Bestimmungen. Beitragsfrei versichert sein kann eine Person, indem sie etwa durch Ehescheidung oder Tod des Ehegatten gezwungen ist, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder zu erweitern.
- Der / Die Arbeitslose muss vermittlungsfähig sein, also bereit, in der Lage und berechtigt sein, eine zumutbare Arbeit anzunehmen und an Eingliederungsmassnahmen teilzunehmen.
- Die verschiedenen Kontrollvorschriften (Informationstag, Beratungs- und Kontrollgespräche) müssen respektiert und alles Zumutbare getan werden, um die Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Dies umfasst die Verpflichtung, sich gezielt (also in Form ordentlicher Bewerbungen) um eine neue Stelle zu bemühen, dies nachzuweisen und eine zumutbare Stelle anzunehmen. Unzumutbar ist eine Arbeit dann, wenn sie den üblichen Arbeitsbedingungen nicht entspricht, nicht angemessen auf die Fähigkeiten des Ar-beitslosen bzw. seine bisherige Tätigkeit Rücksicht nimmt, nicht seinen persönlichen Verhältnissen entspricht (Alter, Gesundheit, Familie), einen Arbeitsweg von täglich mehr als vier Stunden notwendig macht, den Wiedereinstieg in den eigenen Beruf erschwert, sofern darauf in absehbarer Zeit Aussicht besteht, oder aber einen Lohn einbringt, der geringer ist als die Arbeitslosenentschädigung, es sei denn, es werden Kompensationsleistungen in Form eines Zwischenverdienstes ausgerichtet (vgl. seco, 2004, S. 10 ff.).

Wer eine oder mehrere dieser Anspruchsvoraussetzungen nicht erfüllt, erhält nicht nur keine finanziellen Leistungen der Arbeitslosenversicherung, sondern hat in der Regel auch keinen Zugang zu den entsprechenden Beratungsangeboten und Massnahmen der beruflichen Integration. Registrierte Arbeitslose, die länger als ein Jahr arbeitslos sind, werden i.d.R. als Langzeitarbeitslose bezeichnet.

Die Unterstützung und Forschung im Kontext der Arbeitslosigkeit wird auch dadurch erschwert, dass die offizielle Arbeitslosenstatistik ein stark verzerrtes Bild wiedergibt. Sie schliesst nur Arbeitslose ein, die Anspruch auf AVIG-Leistungen haben. Nicht registrierte Arbeitslose sind somit in der Statistik nicht präsent. Zum Teil fehlen auch die Ausgesteuerten, da diese registriert sein können, aber nicht müssen. Als ausgesteuert gilt, wer seinen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung ausgeschöpft hat. Das kann auch bedeuten, dass jemand ausgesteuert ist, weil er / sie eine Stelle gefunden hat oder die Arbeitssuche anders als über das RAV organisiert etc. Der Ausdruck "ausgesteuert" sagt somit nichts aus über den Status einer Person im Erwerbsleben, es ist ein versicherungstechnischer Terminus.

Ausgesteuerte, selbstständig Erwerbende, Schulabgänger ohne Übergangslösung, Studierende, die auf Erwerb angewiesen sind, teilzeitarbeitende Personen, die ein grösseres Pensum leisten möchten, Menschen, die sich auf Grund von geringen Vermittlungschancen gar nicht erst bei den RAV melden, oder Frauen, die nach der Familienpause erneut berufstätig sein möchten und intensiv eine Stelle suchen, werden in den Arbeitslosenstatistiken - wenn überhaupt - nur unter bestimmten Umständen ausgewiesen.

Auf ein weiteres Systemproblem stossen Betroffene, die über mehrere Jahre hinweg jeweils einen kleinen Prozentsatz ihres Arbeitspensums verlieren. Es kann sein, dass sich daraus in keinem der Jahre eine Anspruchsberechtigung ergibt, da sich diese, je nachdem, ob die Person Kinderlasten zu tragen hat oder nicht, auf 70% oder 80% des letztjährig versicherten Lohnes bezieht. Ist der Lohnausfall kleiner, erhält man keine Versicherungsleistung, da der Gesetzgeber davon ausgeht, dass man dieses relativ kleine Minus selber zu tragen vermag, was in der Regel auch tatsächlich der Fall ist. Addiert sich dieses Vorgehen jedoch über die Jahre hinweg - z.B. mit Reduktionen auf 90%, dann 75%, später 65% und schliesslich 50% Anstellung, kann jemand im Extremfall auf weniger als eine Halbzeitstelle fallen oder sogar ganz arbeitslos werden, ohne jemals Arbeitslosengeld beziehen zu können. Einzelne Arbeitgeber praktizieren dies gezielt.

Arbeitslose in der Schweiz müssen sich möglichst frühzeitig, jedoch spätestens am ersten Tag, für den sie Leistungen der Arbeitslosenversicherung beanspruchen wollen, bei ihrer Wohngemeinde oder dem für diese zuständigen regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) melden. Dieses ist für die persönliche Beratung und Vermittlung verantwortlich, während die institutionell von den RAV getrennten Arbeitslosenkassen die finanzielle Anspruchsberechtigung klärt und die zustehenden Leistungen monatlich auszahlt. Die kantonalen Amtsstellen (KAST) sorgen für einen einheitlichen Vollzug des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG), das Staatssekretariat für Wirtschaft seco stellt schliesslich die gesamtschweizerische Koordination und Aufsicht sicher.

Hat eine Person Anspruch auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung, wird für die Dauer der Berechtigung eine so genannte Rahmenfrist von zwei Jahren eröffnet. Während dieses Zeitraums können Taggelder bezogen werden, Personen bis 55 Jahre haben Anspruch auf 400 Taggelder, also de facto Taggelder für die Dauer von ca. anderthalb Jahren. Ältere Arbeitnehmer und -nehmerinnen über 55 Jahre sowie Bezüger von Invalidenrenten können für die vollen zwei Jahre Taggelder geltend machen. Generiert eine arbeitslose Person während dieser Zeit einen Erwerbslohn, der tiefer als die Leistungen der ALV ist, kann sie einen so genannten Zwischenverdienst anmelden. Es spielt keine Rolle, ob es sich beim Zwischenverdienst um einen Teilzeit- oder einen Vollzeitjob handelt, relevant ist das so erzielte Einkommen bezogen auf den Anspruch an Arbeitslosenentschädigung.

Diese Möglichkeit bietet für Arbeitslose mehrere Vorteile:

- Die Arbeitslosenversicherung gleicht nicht einfach die Differenz zwischen Zwischenver- dienst und Arbeitslosengeld aus, sondern rechnet den Zwischenverdienst vom versicher- ten Verdienst ab und berechnet den Anspruch auf dieser Basis. Da sich die 70 oder 80% damit auf einen tieferen Verdienstausfall beziehen und der erzielte Lohn voll angerechnet wird, resultiert ein höheres Einkommen aus Zwischenverdienst plus Arbeitslosengeld als bloss aus den Leistungen der ALV alleine. Dieser Mehrverdienst beläuft sich bereits bei Teilzeitarbeit rasch auf mehrere Hundert Franken.

Das gilt für Arbeitslose mit Kinderunterstützungspflichten sowie über 45-Jährige während maximal zwei Jahren, für alle übrigen höchstens ein Jahr. Danach wird nur noch der Diffe-renzbetrag ausbezahlt, womit die Versicherten mit oder ohne Zwischenverdienst rein finan-ziell betrachtet gleich fahren.

- Mit einem Zwischenverdienst kann man die Taggelddauer verlängern, denn wenn jemand einen Zwischenverdienst erzielt, muss die Arbeitslosenkasse weniger Taggelder auszahlen und der maximale Anspruch auf 400 Taggelder ist dadurch weniger rasch aufgebraucht.
- Ein dritter Vorteil ist das Generieren neuer Beitragszeiten. Sofern man am Ende der übli- chen zweijährigen Taggeldbezugsfrist zwölf Monate Zwischenverdienst nachweisen kann, während denen man auf dem Lohn erneut Arbeitslosenversicherungsbeiträge entrichtet hat, wird eine neue Bezugsfrist eröffnet.
- Von der Warte der beruflichen Integration aus betrachtet liegt der entscheidende Vorteil eines Zwischenverdienstes jedoch nicht in seinem monetären Anreiz, sondern in der Chance, mindestens teilweise im Arbeitsmarkt verankert zu bleiben. Man kann weiterhin berufliche Erfahrung sammeln, Kontakte knüpfen und ist in den Erwerbsprozess eingebun- den, was die Bewältigung der Arbeitslosigkeit vereinfacht und bei Bewerbungen ein klares Plus darstellt.

Die Versicherten unterliegen der Schadenminderungspflicht, d.h. sie sollen alles tun, damit die Arbeitslosenkasse möglichst wenig Taggeld bezahlen muss, also z.B. gezielt nach Zwischenverdienstmöglichkeiten suchen und solche annehmen, auch wenn der Lohn gering ist und einem die Arbeit wenig zusagt. Dumpinglohnangebote muss man jedoch nicht akzeptieren.

Primäres Ziel der RAV-Berater ist die Platzierung der Arbeitslosen im so genannten ersten Arbeitsmarkt, also in der freien Wirtschaft. Da dies manchmal ein unrealistisch hohes Ziel sein kann, werden - z.T. als Zwischenlösung - Arbeitsplätze im zweiten Arbeitsmarkt miteinbezogen. Es handelt sich dabei um Sozialfirmen oder durch die öffentliche Hand getragene / finanziell unterstützte Betriebe, die einen Teil ihrer Mittel selber erwirtschaften. Ihre Arbeitskräfte rekrutieren sie (abgesehen von den Leitungsfunktionen) über den Arbeitslosenmarkt bzw. teilweise auch über die Invalidenversicherung.

Weil die öffentliche Hand regulierend eingreift, dürfen diese Betriebe ihre Produkte in Art und Preis jedoch nur so anbieten, dass sie "normale" Betriebe nicht konkurrenzieren. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von "geschützten Arbeitsplätzen", denn die dort Arbeitenden werden vor der Konkurrenz geschützt, indem sie sich nicht Bewerbungsverfahren mit in der Regel weit kompetenteren Personen stellen müssen. Auf dem freien Arbeitsmarkt verfügbare Arbeitskräfte können sich gar nicht auf diese Stellen melden, da sie nicht öffentlich ausgeschrieben, sondern an Berechtigte der Arbeitslosenversicherung oder Sozialhilfe zugewiesen werden.

Im Zuge der sich in den letzten Jahren verschärfenden Langzeitarbeitslosenproblematik wer-den Ansätze eines so genannten dritten Arbeitsmarkts diskutiert. Während die Angebote des zweiten Arbeitsmarkts in der Regel zeitlich befristet sind und die klare Zielsetzung der Integration in den ersten Markt anvisieren, wäre der dritte Arbeitsmarkt langfristig angelegt. Er stünde Langzeitarbeitslosen offen, deren Chance auf eine Reintegration in den ersten Markt (direkt oder über den zweiten Arbeitsmarkt) als aussichtslos beurteilt wird.

Daraus ergeben sich allerdings eine Reihe gegenwärtig noch gänzlich ungelöster und zum Teil noch nicht einmal diskutierter Folgeprobleme. Dazu gehört z.B. die Frage des Konkurrenzverbots, das auf der Grundlage der umfangreichen öffentlichen Unterstützung sachlich nachvollziehbar ist, jedoch den möglichen wirtschaftlichen Erfolg behindert.

Weiter ist unklar, welche öffentlichen Institutionen die Finanzierung sicherstellen müssten, was etwa rechtliche Probleme aufwirft, die im Zusammenhang mit den Zuständigkeiten der Kommunen, Regionen, Kantone und des Bundes stehen. Kaum durchdacht ist schliesslich die Zuweisungspraxis: Wer könnte bzw. wer müsste Arbeitsplätze des dritten Marktes annehmen? Da die im dritten Arbeitsmarkt Tätigen auf der Basis der gültigen Gesetzeslage zudem sozialversichert werden müssten, bestünden die Möglichkeit und das Anrecht, nach einer gewissen Zeit einen neuen Kreislauf bei der Arbeitslosenversicherung zu beginnen. Dieser Drehtüreffekt ist bezogen auf die arbeitslose Person nicht zielführend, erschwert aber auch die interinstitutionelle Zusammenarbeit enorm und ist sozialpolitisch heikel.

3.2 Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes

Im September 2010 haben die Schweizer Wahlberechtigten der vierten Revision des aktuellen Arbeitslosengesetzes vom 19. März 2010 zugestimmt (vgl. seco, 2010), die 2011 in Kraft treten wird. Sie drängte sich insbesondere wegen der finanziellen Schieflage der Versicherung auf, deren Defizite sich in den letzten Jahren akkumulierten. Dies hat vor allem strukturelle Ursachen. Die dritte Revision 2003 ging von einer durchschnittlichen Arbeitslosenquote von 2.5% (100'000 Arbeitslose) aus. Diese Annahme erwies sich als zu optimistisch. De facto beläuft sie sich auf durchschnittlich 3.3% (130'000 Arbeitslose). Allein daraus resultiert ein jährliches Minus von 1 Milliarde Schweizer Franken. Ziel der Revision ist es nun, die Schulden der ALV abzubauen und sie finanziell zu stabilisieren. Dies soll durch eine Mischung aus Mehreinnahmen und Minderausgaben erreicht werden.

Die Lohnabzüge werden von 2.0 auf 2.2 Prozent erhöht, Arbeitnehmer und Arbeitgeber beteiligen sich daran weiterhin je zur Hälfte. Alle Personen ab einem Einkommen von SFr. 126'000.-- bezahlen, bis die Schulden abgebaut sind, zusätzlich ein so genanntes Solidaritätsprozent, obwohl sie dafür keine Mehrleistung für den eigenen Versicherungsfall generieren. Ihr maximaler Anspruch bleibt bei SFr. 8'400.-- je Monat plafoniert (bei 70 bis 80% des letzten versicherten Jahresgehalts, je nachdem, ob Kinder zu versorgen sind).

Die wichtigste Änderung auf der Ausgabenseite ist eine engere Koppelung der Bezugsdauer an die Beitragszeit. Wer mindestens ein Jahr Beiträge entrichtet hat, erhält ein Jahr lang Taggelder und nicht mehr wie bisher anderthalb Jahre. Ab anderthalb Jahren Beitragszeit werden anderthalb Jahre lang Taggelder ausbezahlt. Arbeitnehmende über 55 Jahre bzw. Invalide mit einem Invaliditätsgrad von 40% müssen neu zwei Jahre Beiträge bezahlen, um zwei Jahre lang Leistungen zu erhalten. Für Personen unter 25 Jahren sieht die Revision eine Bezugsdauer von maximal neun Monaten vor, sofern sie nicht für den Unterhalt von Kindern aufkommen müssen.

Arbeitslose haben aktuell nach einer Wartezeit von fünf Arbeitstagen Anspruch auf Taggelder. Mit steigendem bisherigem Einkommen verlängert sich diese ab einem Lohn von SFr. 60'000.-- auf 10, 15 oder sogar 20 Tage, auch hier wieder unter Vorbehalt von finanziellen Verpflichtungen gegenüber Kindern. Neu gilt zudem eine generelle Wartezeit von 120 Tagen für Jugendliche, die während ihrer Ausbildung keine Beiträge leisten mussten, also namentlich Schul- und Studienabgänger. Junge Erwachsene, die während der Berufslehre ihren Anteil an die ALV bezahlt haben, sind davon nicht betroffen.

Die Revision fördert die rasche Wiedereingliederung der Arbeitslosen in den ersten Markt. Sie will namentlich verhindern, dass von der öffentlichen Hand finanzierte Beschäftigungsprogramme dazu verwendet werden, neue Beitragszeiten für einen Anspruch auf Arbeitslosengelder zu generieren. Grundsätzlich soll nur eine ordentliche Arbeit im ersten Markt oder bei den öffentlichen Verwaltungen diesen Anspruch ermöglichen. Einarbeitungs- oder Ausbildungszuschüsse für solche Stellen sind zulässig.

Von Änderungen betroffen sind ferner die Kompensationszahlungen bei Zwischenverdiensten. Diese werden heute wie Lohn behandelt und für künftige Taggeldberechnungen mitberücksichtigt. Dies widerspricht dem Versicherungsprinzip, wonach nur Leistungen versichert sein sollen, auf denen Beiträge erhoben werden. Deshalb hat künftig eine Kompensationszahlung keinen Einfluss mehr auf die Berechnung weiterer Taggelder. Die in der aktuellen Situation gesetzten positiven Anreize werden dadurch nicht tangiert und bleiben bestehen.

3.3 Betreuung und Vermittlung - arbeitsmarktliche Massnahmen

Im Zentrum der Arbeit der RAV (vgl. seco, 2005, S. 8 ff.) steht die Beratung der Stellensuchenden und deren Vermittlung. Zu diesem Zweck führen die über 100 RAV eine gesamtschweizerische Stellendatenbank und sie arbeiten mit privaten Stellenvermittlungsbüros zusammen. Arbeitslose, die selber nicht über einen Internetzugang verfügen, können über die Selbstbedienungsterminals der RAV Zugang zu diesen Informationen finden.

Die Arbeitslosentaggelder werden nicht über die RAV ausgerichtet. Zuständig dafür sind die öffentlichen und privaten Arbeitslosenkassen, wobei die privaten sehr oft durch Gewerkschaften geführt werden. Die kantonalen Amtsstellen KAST sorgen für einen - zumindest kantonal - einheitlichen Vollzug der gesetzlichen Rahmenbedingungen. Die RAV arbeiten im Übrigen eng mit den Berufsberatungsstellen bzw. Berufsinformationszentren BIZ, den So-zialdiensten und ihren Fachstellen der beruflichen Integration, aber auch den zuständigen Diensten der Invaliden- und Krankenversicherungen sowie weiteren Institutionen wie z.B. Suchtberatungsstellen zusammen.

Die regionalen Arbeitsvermittlungszentren organisieren für neu gemeldete Arbeitslose regelmässig Informationstage. Im Anschluss daran nimmt der für eine arbeitslose Person zuständige RAV-Personalberater in ersten Gesprächen eine Grobanalyse ihrer Situation vor, um die Bewerbungsstrategien darauf abzustimmen. Es folgt die Zuweisung in diverse arbeitsmarktliche Massnahmen wie z.B. Bewerbungskurse, Arbeit in geschützten Arbeitsplätzen, Praktika usw. Nach ca. neun Monaten Arbeitslosigkeit wird versucht, durch das Einholen einer fachlichen Zweitmeinung und allenfalls eines Personalberaterwechsels neue Impulse zu setzen. Allfälligen weiteren arbeitsmarktlichen Massnahmen folgen schliesslich nach ca. einem Jahr die Informationen über die Aussteuerung (vgl. Baur, 2003, S. 77).

Die RAV-Berater und -beraterinnen nehmen aber nicht nur eine Betreuungsfunktion wahr, sie sind auch Kontrollinstanz mit Sanktionierungsrecht. Sie können z.B. Einstelltage für den Bezug des Arbeitslosengeldes verfügen, d.h. dass die Betroffenen weniger ausbezahlt erhalten. Dies beeinflusst das Beratungssetting wesentlich.

Das Schweizer Arbeitslosenversicherungsgesetz sieht eine breite Palette von Massnahmen vor, die Arbeitslosen oder von Arbeitslosigkeit bedrohten Personen helfen sollen, ihre Qualifikation zu erhalten oder zu erweitern und dadurch eine rasche Reintegration in den Arbeitsmarkt zu ermöglichen. Vollzugsstellen sind neben den regionalen Arbeitsvermittlungszentren die kantonalen Amtsstellen und die Arbeitslosenkassen (vgl. seco, 2003, S. 4).

Folgende Tabelle gibt eine Übersicht über die Massnahmen, ihren Zweck und die anvisierten Adressaten (seco, 2003, S. 6):

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Arbeitsmarktliche Massnahmen

Die Leistungen bestehen in den meisten Fällen in Beratung und dem Gewähren von Taggeldern bzw. von Lohnbeiträgen. Die Massnahmen sind zeitlich unterschiedlich befristet, bewegen sich aber in der Grössenordnung von einem Monat bis zu sechs Monaten. Informationen können unbeschränkt eingeholt werden, die Ausbildungszuschüsse sind auf drei Jahre begrenzt (vgl. seco, 2003, S. 6).

Grundbedingung, um in den Genuss der arbeitsmarktlichen Massnahmen (AMM) zu kommen, ist jeweils die Anmeldung beim zuständigen RAV. Sie sind mit Ausnahme der blossen Information an die ALV-Leistungsberechtigung geknüpft. Ausgesteuerte Personen haben meistens kein Anrecht (mehr) auf die AMM, sie können jedoch in bestimmten Fällen, wenn die Finanzierung über andere Quellen gesichert ist, an den Massnahmen partizipieren. Die Teilnahme an den Massnahmen entbindet nicht von der Pflicht der Stellensuche. Es besteht zudem kein Rechtsanspruch auf eine bestimmte Massnahme, deren Bewilligungshoheit liegt stets beim RAV.

Die RAV-Berater und -Beraterinnen erbringen zudem verschiedene Dienstleistungen für Arbeitgeber. Sie informieren diese über die Profile der Stellensuchenden und versuchen durch kontinuierliche Netzwerkarbeit für Stellenlose zu lobbyieren, die nur teilweise den Anforderungen entsprechen. Bei drohenden Massenentlassungen suchen sie frühzeitig den Kontakt zu den Unternehmen und beteiligen sich aktiv an der Ausarbeitung und Umsetzung möglicher Szenarien.

3.4 Arbeitslosigkeit und ihre Folgen für die Betroffenen

In ihrer etwas älteren, aber durch eine differenzierte Gesamtsicht nach wie vor sehr aufschlussreichen Analyse verschiedener wissenschaftlicher Studien legt Mohr (vgl. 1995 a, S. 27 f.) umfassend dar, dass eine Arbeit zu haben für einen Menschen viel mehr bedeutet als bloss Broterwerb und Existenzsicherung. Wer arbeiten darf, macht spezifische kognitive, emotionale und soziale Erfahrungen, die im übrigen Lebenskontext nicht gleichermassen erlebt werden können. Auf Grund des hohen Wertes, den Arbeit an sich in unserer Gesellschaft geniesst, definiert sich ein Grossteil des Selbstwertgefühls eines Menschen über seinen Arbeitsplatz. Arbeiten zu können bedeutet mithin auch, seine Fähigkeiten anwenden und erweitern zu dürfen - und dies gilt ebenfalls für Tätigkeiten mit geringem Anforderungsprofil und negiert keinesfalls negative Folgen von Arbeitstätigkeit.

Die bisherigen Forschungsergebnisse zu Folgen der Arbeitslosigkeit für Betroffene zentrieren sich um die Bereiche Arbeit und Persönlichkeit, Arbeit und Kompetenzentwicklung, Arbeit und Freizeit, Arbeit und Familie, Arbeit und Gesundheit. Die wesentlichen Erkenntnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen (vgl. Mohr, 1995 a, S. 38 ff.):

- Bestimmte für die Erwerbsarbeit relevante Orientierungen und Werte (z.B. Arbeitsengagement, intrinsische Motivation etc.) sind keineswegs schon in der Adoleszenz fixiert, sondern wesentlich von Erfahrungen im Erwachsenenleben geprägt. Persönlichkeitsmerkmale können somit nicht nur die Wahl der Tätigkeit beeinflussen, die Arbeitsumwelt verändert auch die Persönlichkeit.
- Fähigkeiten und Fertigkeiten drohen zu verkümmern, wenn sie nicht genutzt werden (Dis-use-Hypothese). Innerhalb der Arbeitspsychologie findet dies seine Entsprechung in der Forderung nach einer so genannten "prospektiven" Arbeitsgestaltung, die den Erhalt von Kompetenzen und die Persönlichkeitsentwicklung der Arbeitnehmenden sicherstellen soll. Da viele Kompetenzen, die während der Erwerbstätigkeit gefordert waren, in der konkreten Lebenssituation der Arbeitslosigkeit nicht von Belang sind, besteht die Gefahr des Abbaus von Fach- und Schlüsselkompetenzen.
- Die Arbeitszeit diktiert für berufstätige Menschen auch weitgehend die freie Zeit. Mit dem Wegfall der Erwerbstätigkeit fehlt dieser zeitstrukturierende Faktor. Ein sinnvoller Umgang mit mehr als 40 Stunden zusätzlicher Zeit je Woche erfordert ein hohes Mass an Eigen-initiative und Gestaltungsfähigkeit. Viele Freizeitaktivitäten sowie sozialer Austausch sind zudem in einer modernen Konsumgesellschaft eng mit finanziellen Ausgaben verknüpft, Ressourcen, über die Arbeitslose und erst recht sozialhilfebeziehende Arbeitslose nur sehr eingeschränkt verfügen.
- Die familiäre Situation von Erwerbstätigen und insbesondere die Rollenaufteilung der Fa-milienmitglieder werden an die Vorgaben der beruflichen Tätigkeit angepasst. Die Er-werbslosigkeit erfordert ein neues Aushandeln der Aufgaben und Zuständigkeiten, deren Gelingen von verschiedenen Faktoren (z.B. dem Ausmass der bisherigen Orientierung an traditionellen Familienmodellen) abhängig ist.
- Da Arbeit durchaus auch negative, ja z.T. sogar schädliche Folgen hinsichtlich der psychischen und physischen Gesundheit der Arbeitnehmenden zeitigt, wäre eine grundsätzliche Verbesserung durch den Wegfall dieser Stressoren bei Erwerbslosigkeit denkbar. Dies lässt aber ausser acht, dass die Arbeitslosigkeit an sich wieder mit typischen neuen Stressoren verbunden ist (z.B. Beschränkung materieller Mittel, Misserfolgserlebnisse bei der Arbeitssuche etc.). Ein simples Aufrechnen von Stressoren wäre jedoch zu einseitig gedacht, da diese durch Resilienzfaktoren moderiert werden.
- Berufstätigkeit ist eng verbunden mit sozial geteilten Erfahrungen von Erfolg und sozialem Austausch, die im Arbeitskontext wie von selber entstehen und weniger intensiv gepflegt werden müssen als die ausserberuflichen Beziehungen. Ihr Wegfallen kann oft deshalb nicht hinreichend kompensiert werden, weil die dazu nötigen sozialen Kompetenzen zu wenig entwickelt sind. Es zeigt sich hier wie bei den Fach- und Selbstkompetenzen, dass sich die Schere zwischen den je Kompetenz besser oder geringer Qualifizierten durch die Arbeitslosigkeit noch stärker öffnet.

Da Erwerbslosigkeit Belastungs- und Entlastungsfaktoren beinhaltet und die Rahmenbedingungen (z.B. Dauer und Ursache der Arbeitslosigkeit, aktivierbare materielle, personale und soziale Ressourcen) und die angewandten Coping-Strategien sehr stark variieren und eng mit der Situation vor Eintritt der Arbeitslosigkeit zusammenhängen, ist es schwer, signifikante Aussagen zu machen.

Weit gehender Konsens (vgl. Mohr, 1995 a, S. 62 ff.) herrscht in der Erwerbslosigkeitsforschung hinsichtlich der Verschlechterung der psychischen Befindlichkeit (Selbstwertgefühl, Ängstlichkeit, Depressivität), namentlich bei lange andauernder und wiederholter Arbeitslosigkeit, sowie des Zusammenhangs von Alkoholismus und Arbeitslosigkeit, indem so bereits vorhandene Alkoholismusformen verstärkt (intensivierender Effekt) auftreten, jedoch auch eine Ausweitung der Suchtproblematik (z.B. zum Medikamentenkonsum) feststellbar ist (expandierender Effekt).

Mit der Dauer der erfolglosen Suche nach Arbeit steigt das Risiko, nicht mehr genügend Ressourcen für die konstruktive Bewältigung der Belastungsfaktoren aktivieren zu können und in die soziale Desintegration abzugleiten. Kronauer, Vogel und Gerlach (1993, zit. in Mohr, 1995 b, S. 82) unterscheiden deshalb Dauererwerbslose von Langzeiterwerbslosen: "Die Dauererwerbslosen sind jene, die ihre Arbeitssuche in der Regel einstellen, um die wachsende und unerträgliche Diskrepanz zwischen ihren Hoffnungen auf eine Wiederbeschäftigung und den Signalen, die sie bei Bewerbungen erhalten und die alle gegen diese Hoffnungen sprechen, zu bewältigen. Letztlich erweist sich die Arbeitslosigkeit für die Betroffenen als eine soziale Falle, eine 'no-win-situation', in der sowohl das Handeln als auch das Nicht-Handeln am Arbeitsmarkt Leiden erzeugen oder perpetuieren. Wenn die Arbeitslosen einen Schlussstrich unter ihre eigenen Bemühungen am Arbeitsplatz ziehen, stellen sie sich faktisch auf die Permanenz ihrer eingeschränkten und einschränkenden Lebensverhältnisse ein. Sie hören auf, der immer unwahrscheinlicher werdenden Restchance nachzujagen, die sie am Arbeitsmarkt noch haben mögen, und tragen damit ihrerseits dazu bei, dass sie nicht eintritt. Arbeitslosigkeit stellt nun nicht mehr einen mehr oder weniger irregulären, mehr oder weniger ausgedehnten Abschnitt einer Erwerbsbiographie dar, sondern ihr Ende... Sie wird zur Grundlage einer eigenständigen sozialen Lebensweise, einer sozialen Schicht."

Diese neue soziale Schicht kennzeichnen die Autoren durch drei Aspekte: "Begrenzung der objektiven Lebenschancen, da der Zugang zur (formellen) Erwerbsarbeit versperrt ist, keine Möglichkeit, diesen Zustand durch eigenes Handeln zu verändern und das Bewusstsein, nicht mehr zur Gesellschaft zu gehören, die eine Gesellschaft der und für die Erwerbstätigen ist" (ebd. S. 82).

Das Einstellen jeglicher weiterer Versuche, doch noch eine Arbeit zu finden, kann eine Überlebensstrategie sein, um sich vor weiteren Misserfolgserlebnissen zu schützen. Es besteht (vgl. Mohr, 1995b, S. 84) somit die Gefahr, dass Langzeitarbeitslose gerade jene Kompetenzen verlieren, die für eine neue Arbeitsaufnahme relevant sind, nämlich Selbstwertgefühl, aktives Verhalten statt grüblerischer Passivität, körperliche und mentale Kondition. Verschiedene Studien weisen zwar darauf hin, dass diese Veränderungen reversibel sind, es wurde allerdings bislang noch nicht untersucht, ab welcher Dauer der Erwerbslosigkeit diese Regenerationsfähigkeit allenfalls verloren geht.

Mehrere dieser negativen Folgen der Langzeitarbeitslosigkeit haben bereits Marie Jahoda und ihre Mitarbeitenden 1933 in ihrer mittlerweile klassischen Studie zu den Langzeitarbeitslosen im österreichischen Marienthal differenziert dokumentiert. Sie zeigen aber auch auf, dass innerhalb der sehr belastenden Lebensumstände ganz unterschiedliche Bewältigungsmechanismen feststellbar sind. Jahoda und ihr Team haben vier Kategorien der Haltung im Umgang mit der Langzeitarbeitslosigkeit eruiert (vgl. Jahoda et al., 1975, S. 70 ff.). Diese sind zwar gleichermassen von sozialem Rückzug und Bedürfnisreduktion begleitet, lassen jedoch auf je andere adaptive oder maladaptive Coping-Strategien schliessen:

Die grösste Gruppe bilden mit ca. 69% der Betroffenen die Resignierten, die sich durch reduzierte Ansprüche und eine erwartungslose Grundhaltung dem Leben gegenüber charakterisieren lassen. Sie setzen sich nach wie vor dafür ein, einen gewissen Alltagsrhythmus aufrecht zu erhalten, den Haushalt zu führen und die Kinder zu versorgen, doch machen sie keine Pläne für die Zukunft. Sie haben die Hoffnung auf Besserung aufgegeben, verfügen aber trotzdem über ein relatives Wohlbefinden, auch wenn sich dies auf tiefem Niveau eingependelt hat.

Die Ungebrochenen (23%) unterscheiden sich von den Resignierten, indem sie ihre Bedürfnisse weniger reduziert haben (bzw. womöglich auch weniger reduzieren mussten). Sie sind aktiver, ihre Energie noch grösser, ihr Horizont weiter, sie machen Pläne für die Zukunft und versuchen trotz allem immer wieder, sich Arbeit zu verschaffen.

Die beiden anderen Kategorien bezeichnen Jahoda et al. als die Gebrochenen (vgl. 1975, S. 71 ff.). Der einen Gruppe, den Verzweifelten, gelingt es allerdings noch, die Lebensführung analog zu den Resignierten und Ungebrochenen aufrecht zu erhalten. Sie erleben aber die Situation subjektiv ganz anders, sie sind verzweifelt, depressiv, hoffnungslos. Das Gefühl der Vergeblichkeit ist vorherrschend, so dass sie die Arbeitssuche aufgegeben haben und auch keine weiteren Bemühungen mehr erkennen lassen, an der Situation etwas zu ändern.

Die letzte Kategorie der Apathischen unterscheidet sich von den übrigen drei durch das Aufgeben des geordneten Hausstandes. Man lässt den Dingen in völliger Apathie ihren Lauf und macht keinen Versuch, den Verfall aufzuhalten. Es herrscht völlige Planungslosigkeit, und zwar nicht nur für die kurz- oder mittelfristige Zukunft, sondern schon für die nächsten Stunden und Tage. Das tatenlose Zusehen mündet rasch in einen Zustand, den man heute als soziale Desintegration bezeichnet. Die Familie zeigt massive Verfallserscheinungen, Streit, Betteln, Stehlen und Sucht sind häufige Begleitfaktoren.

Wie die Metaanalyse von Paul und Moser (2001) zeigt, haben sich die psychischen Auswirkungen der Arbeitslosigkeit seit Marienthal nicht verändert. Im Zentrum stehen nach wie vor psychosoziale Symptome wie das Gefühl der Nutzlosigkeit, das Fehlen von Zeit- und Zielstrukturen, Depressionen, Angst, Störungen des Selbstwerts und Schuldgefühle.

Die Folgen von Langzeitarbeitslosigkeit sind für die Betroffenen und ihr soziales Umfeld also gravierend, doch sind die konkreten Ausprägungen unterschiedlich und hängen nicht nur von den Rahmenbedingungen und der Unterstützung, sondern auch von den individuellen und familiären Bewältigungsmöglichkeiten ab. Zudem ist das ganze System nicht in jedem Fall statisch, sondern verändert sich mit Fortdauer der Arbeitslosigkeit.

3.5 Konzept der kantonalen Arbeitslosenhilfe

Die in den Kapiteln 3.1 bis 3.3 dargestellten idealtypischen Abläufe in der Betreuung von arbeitslosen Menschen sind für den Grossteil der Klientel zielführend und vermögen die skizzierten negativen Folgen der Arbeitslosigkeit in vielen Fällen zu minimieren oder wenigstens teilweise aufzufangen. Arbeitslose, deren Lebenssituation sich durch eine Kumulierung von Problemlagen charakterisiert, bringen diese Prozesse allerdings relativ rasch an ihre Grenzen bzw. es gelingt den Stellensuchenden trotz dieser Anstrengungen nicht, bis zum Ablauf ihrer Rahmenfrist wieder eine Arbeit zu finden.

Die den RAV zur Verfügung stehenden Instrumente orientieren sich stark an der friktionellen Arbeitslosigkeit. Die tiefe Integrationsquote für spezifische Personengruppen wie z.B. Arbeitslose ohne Berufsabschluss, Migranten oder ältere Arbeitslose spiegelt dies und birgt die Gefahr, dass sich aus diesem Anteil der Versicherten eine grössere Sockelarbeitslosigkeit entwickelt, die selbst gegen steigende Konjunktur relativ resistent ist. Zudem bleiben Personen, die kein Anrecht auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung haben, bezüglich der Leistungen und arbeitsmarktlichen Massnahmen aussen vor. Sie stehen gewissermassen zwischen den Systemen der Arbeitslosigkeit und der Sozialhilfe, auf das eine haben sie keinen Rechtsanspruch, für das andere sind sie zu wenig bedürftig.

Als Handlungsansatz in dieser Situation gewähren mehrere Kantone (Genf, Jura, Neuenburg, Schaffhausen, Tessin, Uri, Waadt und Zug) kantonale Arbeitslosenhilfe (vgl. Bundesamt für Statistik, 2005, S 7 ff.). Zielgruppe sind Personen, deren Bezugsrecht bei der ALV ausgeschöpft ist oder die darauf keinen Anspruch haben, sofern ihre Chancen für die berufliche Integration intakt sind.

Die Leistungen folgen der Systemlogik der Sozialhilfe, sie sind bedarfs- und nicht versicherungsabhängig. Sie orientieren sich aber vorwiegend an den Instrumenten des Arbeitslosengesetzes und bestehen in der Zahlung von (zusätzlichen) Taggeldern bzw. Soziallöhnen und Eingliederungszuschüssen sowie der Möglichkeit zur Teilnahme an arbeitsmarktlichen Mass-nahmen wie Beschäftigungsprogrammen, Kursen usw. Einige Massnahmen wie z.B. Soziallöhne werden nur bezahlt, wenn die Teilnehmenden sich zu spezifischen Gegenleistungen (z.B. Arbeitsleistung in Programmen, zusätzliche Qualifizierung, aktive Stellensuche) verpflichten. Damit nähert sich die kantonale Arbeitslosenhilfe dem Vorgehen bei der beruflichen Integration der Sozialhilfe an.

Das Konzept der kantonalen Arbeitslosenhilfe nimmt folglich eine Hybridstellung zwischen der Arbeitslosenversicherung und der Sozialhilfe ein. Infolge der Revisionen beider Sozialversicherungen in Richtung Unterstützung der beruflichen Integration durch eine breite Palette an Betreuungs- und Qualifizierungsmassnahmen wurde sie jedoch de facto obsolet. Dies umso mehr, als es ihr nicht gelang, sich als eigenständigen Ansatz zu etablieren. So haben die Kantone Basel-Stadt, Basel-Land, Freiburg, Wallis und Zürich, die die kantonale Arbeitslosenhilfe früher ebenfalls kannten, sie inzwischen wieder abgeschafft (vgl. Bundesamt für Statistik, 2005, S. 8).

4 Sozialhilfe in der Schweiz

4.1 Organisation der Sozialhilfe und SKOS-Richtlinien

Das Sozialhilfewesen ist in der Schweiz nicht bundesweit geregelt, zuständig sind die Kantone, die ihrerseits verschiedene Aufgaben und Pflichten an die Kommunen, also Städte und Gemeinden, delegiert haben. Dies hat den Vorteil, dass die konkrete Situation der Sozialhilfebeziehenden vor Ort unmittelbar berücksichtigt werden kann und sich eine gute Betreuung und Beratung direkt auszahlt. Es hat allerdings den Nachteil, dass die Unterschiede sowohl hinsichtlich der finanziellen Leistungen als auch der Verfahren und unterstützender Angebote sehr gross sind. Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe, in der neben den Schweizer Kantonen auch das Fürstentum Liechtenstein und über tausend Städte und Gemeinden sowie private Organisationen zu einem Fachverband zusammengeschlossen sind, koordiniert diese föderalistische Struktur (vgl. SKOS, 2007 b, S. 2).

Die SKOS hat Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe herausgegeben (vgl. SKOS, 2000), die an sich nur Empfehlungscharakter haben, in den meisten kantonalen Gesetzgebungen jedoch verankert sind. Der Bund und die Gerichte orientieren sich ebenfalls an den SKOS-Richtlinien, so dass eine rechtsgleiche Behandlung und Rechtssicherheit für die Sozialhilfebeziehenden trotz der unterschiedlichen Zuständigkeiten weitgehend gegeben ist. Andererseits sind die SKOS-Richtlinien aber flexibel genug ausgestaltet, um regionale Spezifika berücksichtigen zu können.

Im Gegensatz zu den Sozialversicherungen, die sich über Lohnprozente seitens der Arbeitgeber und Arbeitnehmer finanzieren, fliessen öffentliche Gelder in die Sozialhilfe, die Kosten tragen also die Kantone und Gemeinden. Einzig bei Asylsuchenden übernimmt der Bund einen Part (vgl. SKOS, 2007 b, S. 3).

Die Kosten für Sozialhilfe belaufen sich auf rund vier Milliarden Franken jährlich und sind damit bedeutend tiefer als etwa jene der Invaliden- oder Arbeitslosenversicherung. Innerhalb des Systems der sozialen Sicherheit stellt die Sozialhilfe das letzte Auffangbecken dar. Sie hat subsidiären Charakter, kommt also "erst" zum Zug, wenn die Möglichkeiten aller anderen sozialen Netze ausgeschöpft sind. Dazu gehören namentlich die Arbeitslosen- und die Invalidenversicherung. Die Leistungen sind an einen festen Wohnsitz in der Schweiz gebunden und werden laufend überprüft, es kommt nicht zu Rentenzahlungen, wie man sie z.B. bei der Invalidenversicherung kennt (vgl. SKOS, 2007 b, S. 3).

Die Sozialhilfe in der Schweiz dient nicht nur der reinen Existenzsicherung. Sie beabsichtigt darüber hinaus auch eine Integration in die Gesellschaft bzw. eine Teilhabe am sozialen und wirtschaftlichen Leben. Deshalb erhalten bedürftige Personen nicht nur Unterstützung mit Geld, sondern auch durch persönliche Hilfe / fachliche Begleitung in Form von Gesprächen, Informationen, Beratung (etwa über Arbeits- und Wohnungsvermittlung), womit die Eigenverantwortung gefördert und Hilfe zur Selbsthilfe geboten, beides aber auch eingefordert wird: "Die hilfesuchende Person ist verpflichtet, alles Zumutbare zu unternehmen, um eine Notlage aus eigenen Kräften abzuwenden oder zu beheben. In Frage kommen insbesondere die Verwendung von vorhandenem Einkommen oder Vermögen sowie der Einsatz der eigenen Arbeitskraft" (SKOS-Richtlinien, 2000, S. 18). Es widerspricht deshalb der Systemlogik, finanzielle Anreize für eine Leistung zu geben, die gemäss den rechtlichen Grundlagen verlangt wird.

Dieser Anspruch kollidiert jedoch zum Teil mit dem Finalprinzip der Sozialhilfe, demzufolge Sozialhilfe an sich die Behebung der Bedürftigkeit unabhängig von ihrer Ursache intendiert. Dies steht im Gegensatz zur Arbeitslosenversicherung und anderen Sozialversicherungen, wo sich die Leistung über den Ausfall eines Erwerbs und einer damit verbundenen "Ursache" (z.B. Krankheit, Invalidität, Alter, Arbeitslosigkeit) definiert (Kausalitätsprinzip).

Unter Druck wegen der zunehmenden Fallzahlen und vor allem einer bei den Betroffenen steigenden Akzeptanz von Karrieren junger Erwachsener direkt von der Schule zur Sozialhilfe hat die SKOS in diesem Spannungsfeld einerseits die Mindestbeträge reduziert, andererseits moderate Anreizsysteme für die Aufnahme von Erwerbsarbeit beschlossen. Der so genannte Grundbedarf I wurde von SFr. 1'030.-- auf SFr. 960.-- für einen Einpersonenhaushalt gesenkt, was neu den einkommensschwächsten 10% (früher 20%) der Bevölkerung entspricht. Zudem werden Zulagen für Teilnehmende an Massnahmen der sozialen und beruflichen Integration sowie Einkommensfreibeträge für Erwerbstätige gewährt (vgl. SKOS, 2007 b, S. 3 ff).

Ob diese Massnahmen den gewünschten Erfolg zeigen, ist offen. Es zeichnet sich allerdings ab, dass beides zu wenig weit geht, um bei den anvisierten Segmenten der Sozialhilfebeziehenden eine Verhaltensänderung in Gang setzen bzw. die Motivation erhöhen zu können.

Missbräuchen könnte von den SKOS-Richtlinien her relativ einfach ein Riegel geschoben werden, indem bei Verweigerung von Massnahmen keine Integrationszulagen ausgerichtet werden bzw. die Sozialhilfe gekürzt wird (vgl. SKOS, 2007 b, S. 5 ff.). Das Bundesgericht hat sogar das komplette Streichen der Sozialhilfe gestützt, wenn Klienten zumutbare Arbeit, die ihre Bedürftigkeit beendet hätte, verweigert haben. In der Praxis kommt es jedoch äusserst selten zu so weit reichenden Situationen, insbesondere dann nicht, wenn nicht nur erwachsene Einzelpersonen, sondern auch Kinder mit betroffen sind.

4.2 Merkmale und Lebenslage von Sozialhilfebeziehenden

Aktuell beziehen in der Schweiz über 200'000 Personen ganz oder teilweise Sozialhilfe, davon haben rund 45% keine Berufsausbildung (vgl. SKOS, 2007 b, S. 2). Die Schwankungen spiegeln über weite Teile die wirtschaftliche Situation: Geht es der Wirtschaft schlechter, steigen die Fallzahlen der Sozialhilfe, läuft es der Wirtschaft rund, müssen weniger Personen Sozialhilfe beziehen. Dies mag auf den ersten Blick trivial erscheinen, verweist aber sehr präzise auf die eigentliche Problemlage: Die Sozialhilfe darf nicht als unabhängiges System betrachtet werden, sachdienliche Massnahmen und Lösungen für hohe Fallzahlen und langen Verbleib in der Sozialhilfe werden ohne Einbezug dieser Vernetzungen kaum wirksam sein.

Die Zahl an sich ist jedoch mit Vorsicht zu geniessen, denn die Fachleute gehen davon aus, "dass bis zu 50 Prozent der anspruchsberechtigten Personen keine Sozialhilfe beantragen, da die Abhängigkeit von der Sozialhilfe vielerorts als sehr stigmatisierend empfunden wird" (SKOS, 2007 b, S. 3). Obwohl sich die Sozialhilfebeziehenden aus allen Altersgruppen und sozialen Lebenslagen rekrutieren, zeigen sich doch einige grössere Kategorien: "Rund 60% der Sozialhilfebeziehenden sind Alleinstehende, 22 Prozent sind Alleinerziehende und 14 Prozent sind Familien mit Kindern. Auch die Gruppe der Working Poor (Familien mit niedrigem Einkommen) ist oft auf Sozialhilfe angewiesen. Ältere Menschen beziehen selten Sozialhilfe, da die Ergänzungsleistungen der AHV das Existenzminimum garantieren" (SKOS, 2007 b, S. 3).

Abgesehen von Kindern, die von Anfang an in einer Sozialhilfe beziehenden Familie aufwachsen, ist der Weg hin zur Sozialhilfe für die meisten Menschen lang. Insbesondere darf man nicht davon ausgehen, dass der Verlust des Arbeitsplatzes relativ rasch zur Sozialhilfe führt. Obwohl das Risiko dafür durch die Arbeitslosigkeit natürlich steigt, bezieht doch nur ein kleiner Teil der schliesslich Ausgesteuerten Sozialhilfe: "Es ist wichtig, sich den langen Weg hin zum "letzten Netz" und die "Problemanhäufung" auf diesem Weg vor Augen zu halten, um ein angemessenes Verständnis für die Schwierigkeiten einer Reintegration zu haben. Sozialhilfebezüger/-innen sind eben nicht Langzeitarbeitslose, die nur etwas länger arbeitslos sind als andere (...). Es sind auch nicht "die" Alleinerziehenden, deren einziges Problem darin besteht, dass sie keinem Erwerb nachgehen können, weil die Kinder zu klein sind bzw. weil es an ausserschulischen Betreuungsmöglichkeiten fehlt, oder die etwas länger brauchen, weil der Wiedereinstieg nicht sofort klappt. Sicher finden sich zu einem Teil auch solche Personen in der Sozialhilfe, aber dann handelt es sich oft nur um kurzzeitige Überbrückungen" (Baur, 2003, S. 32).

Daraus resultiert auch die Schwierigkeit, "biografische Schlüsselstellen als Auslöser für das Sozialhilferisiko festzuhalten und ggf. präventiv darauf einzuwirken" (Baur, 2003, S. 32). Was bei einem Menschen ein entscheidender Faktor war, kann beim anderen kaum eine Rolle spielen: "Die Risikoforschung macht ebenfalls deutlich, dass nicht jede Belastungssituation zwangsläufig zu Problemen bei der Lebensbewältigung führen muss. (...) Neben der Vulnerabilität wird auch eine psychische Widerstandskraft oder Resilienz angenommen. Die Zusammenhänge zwischen den Schutzfaktoren und der Resilienz (...) sowie zwischen Risikofaktoren und Vulnerabilität sind nicht linear, sondern als komplexes, multifaktorielles System zu verstehen" (Drilling et al., 2002, S. 30 in: Baur, 2003, S. 32).

Armut lässt sich - so die Befunde der neuen Armutsforschung - immer weniger homogenen sozialen Gruppen zuordnen, sondern betrifft zunehmend Menschen in unterschiedlichen sozialen Lebenslagen, Armut ist vielgestaltiger geworden (vgl. Salzgeber und Suter, 1997, S. 40).

Bei der Beschreibung des Klientels der Sozialhilfe werden aber dennoch folgende Defizitbereiche sehr häufig angesprochen:

- "Krankheit: Länger dauernde Krankheit ist eine Einstiegsursache in die Sozialhilfe, chroni- sche Erkrankung aber auch ein Begleitumstand von Sozialhilfebezug. (...)
- Familiäre Probleme: Krisen mit den Eltern spielen bei jungen Sozialhilfebeziehenden eine bedeutende Rolle. Bei anderen kann es der Verlust des Arbeitsplatzes, Einkommensre- duktion, längere Erkrankung sein, denen die Familie nicht gewachsen ist. Scheidung kann für Männer und Frauen den Verlust des einzigen Sozialnetzes bedeuten. Arbeitslosigkeit und Verlust der Familie kann Männer ihrer einzigen Statusfaktoren berauben.
- Einsamkeit, Isolation: Sie verstärken das Sozialhilferisiko, indem z.B. die nötigen Kontak- te für die berufliche Integration fehlen oder keine Möglichkeiten der finanziellen Unterstüt- zung genutzt werden können. Sie sind aber auch Folgen der Sozialhilfeabhängigkeit bzw. Armut. Begleiterscheinung ist die fehlende Auseinandersetzung mit der Umwelt. (...)
- Sozialkompetenz: (...) Manche sind scheu, andere wissen einfach nicht (mehr), wie man sich benimmt; sie stören in jeder Gruppe.
- Sucht: Alkoholismus und Drogenkonsum spielen zwar nur bei einer kleinen Gruppe eine Rolle, sind dann aber massive Integrationshindernisse.
- Qualifikation: Defizite in der fachlichen Qualifikation und / oder in der Sprache sind allge- genwärtig" (Baur, 2003, S. 32 f.).
Die von Baur befragten Fachpersonen der Sozialhilfe haben hinsichtlich des Risikos, Sozialhilfe beziehen zu müssen, auch einige "typische Konstellationen für die demografischen Gruppen genannt:
- Ausländer: Sprach- und Qualifikationsdefizite, gesundheitliche Beeinträchtigungen, die vor allem schwere körperliche Arbeit nicht mehr ermöglichen. Verlust der Familie, wenn Be- rufsstatus und Einkommen nicht mehr gesichert sind. Bei ausländischen Frauen: Manch- mal völlige Unkenntnis der Lebensumstände und Gepflogenheiten in der Schweiz, kein Orientierungsvermögen.
- Junge Männer: Schulden, Sucht, Unwille, schlechte Qualifikation, oft abgebrochene Aus- bildung, nie einen richtigen Start ins Erwerbsleben gehabt.
- Ältere Männer: kaputte Familien, Alkohol, herausgefallen aus Nischenarbeitsplätzen und durch Arbeitsplatzverlust auch Verlust der letzten sozialen Kontakte, Isolation.
- Junge Frauen: schlechte Ausbildung, viele Lehrabbrüche, frühe Geburten, familiäre Kri- sen, Abwendung von den Eltern.
- Ältere Frauen: psychische Probleme, massive Psychosen nach Scheidung, Unwille und Unfähigkeit, sich neu zu orientieren und nach langem Dasein für die Familie noch einmal neu zu starten" (Baur, 2003, S. 33).

Das Schweizer Bundesamt für Statistik in Neuenburg hat 2004 erstmals eine umfassende gesamtschweizerische statistische Aufarbeitung der Facetten der Sozialhilfe vorgelegt. Die Sozialhilfequote in der Schweiz beträgt 3.0% (Bundesamt für Statistik (Hrsg.), 2004, S. 21). Das Bundesamt verweist deutlich auf die Problematik junger Erwachsener ohne Berufsabschluss:

"Besorgniserregend ist das vergleichsweise hohe Sozialhilferisiko der jungen Erwachsenen (18 - 25 Jahre). Der Übergang ins Berufsleben und Erwachsenenalter ist für die Jugendli-chen v.a. in einer Zeit einer anhaltend schlechten Arbeitsmarktsituation mit hohen Risiken verbunden. Gesamtschweizerisch wurden 2004 rund 27'000 junge Erwachsene unterstützt. Der Anteil der jungen Erwachsenen an allen unterstützten Personen beträgt damit 13.0%. Mit einer Sozialhilfequote von 3.9% tragen sie ein überdurchschnittlich hohes Risiko. In den Städten beträgt die Quote gar fast 7%. Hier ist bisweilen jede zehnte Person im Alter zwi-schen 18 und 25 Jahren auf Sozialhilfe angewiesen. In allen Kantonen (ausser Nidwalden) ist das Sozialhilferisiko der jungen Erwachsenen überdurchschnittlich hoch. 62.9% der jungen Erwachsenen in der Sozialhilfe verfügen über keinen Berufsabschluss. Bei der gleichen Altersgruppe innerhalb der gesamten Bevölkerung ist dieser Anteil mit 30.9% nur halb so hoch. 13.6% der jungen erwachsenen Sozialhilfeempfängerinnen und -empfänger sind Lehrlinge und 6.5% absolvieren eine sonstige Ausbildung. Fast 45% der jungen Erwachsenen verfügen somit über keinen Berufsabschluss und sind auch nicht in einer Ausbildung. Ohne Berufsabschluss dürfte aber ein erfolgreicher Übergang von der Ausbildung ins Erwerbsleben nur schwierig möglich sein; oft bleibt dann nur noch der Weg in die Sozialhilfe. Hier kommt deutlich zum Ausdruck, dass ein Ausbildungsdefizit mit einem stark erhöhten Sozialhilferisiko verbunden ist (Bundesamt für Statistik (Hrsg.), 2004, S. 17 f.).

Eine grosse Herausforderung an die betreuenden Sozialdienste stellt auch die demografische Gruppe der Frauen dar. Frauen arbeiten vielfach Teilzeit und im Niedriglohnbereich, was an sich bereits ein erhöhtes Armutsrisiko birgt. Gerade diese Arbeitsplätze sind in den Rezessionsjahren stark abgebaut worden. Zusätzlich erweisen sich Integrationsangebote als zu hochschwellig, weil ein nicht unbeträchtlicher Teil der Frauen gering qualifiziert und nicht weitergebildet, ja nicht selten bildungsungewohnt ist. Frauen sind oft zeitlich (z.B. wegen Betreuungspflichten) zu unflexibel, was Abend- oder Wochenendeinsätze sowie Schichtarbeit erschwert. Zudem verfügen viele Migrantinnen nicht über die nötigen minimalen Sprachkenntnisse (vgl. Merz und Walser, 1997, S. 24 f.).

Die Sozialhilfe erfüllt in der biografischen Perspektive ganz unterschiedliche Funktionen: "Für einen nicht unbeträchtlichen Teil handelt es sich nur um eine einmalige, relativ kurze Über-brückung, z.B. weil sich Leistungen von Sozialversicherungen verzögern. Andere kommen immer wieder in Phasen, in denen sie Sozialhilfe benötigen, es gelingt ihnen aber jeweils der Ausstieg. Für einen eher kleinen Teil hat die Sozialhilfe die Funktion einer Sozialrente. Wer längere Zeit der Sozialhilfe bedarf, weist i.d.R. eine Kumulation von Defiziten auf: geringe Qualifikation, Sprachdefizite, persönliche und familiäre Probleme, chronische Erkrankung oder Krankheitsanfälligkeit, Isolation, Sucht, psychische Probleme. Sozialhilfebeziehende reihen sich nicht nahtlos in die Kette Arbeitslose - Langzeitarbeitslose - Ausgesteuerte - Sozialhilfe; dazwischen liegt ein Bruch, der durch die Kumulation der genannten Defizite markiert wird" (Baur, 2003, Seite VII).

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