Der Parlamentarische Rat und das Grundgesetz

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Die Voraussetzungen für eine deutsche Verfassung
1.1 Aufbau des politischen Lebens in Westdeutschland
1.2 Der alliierte Auftrag
1.3 Die Reaktionen der Ministerpräsidenten
1.4 Die Vorbereitungen der Ministerpräsidenten

2 Die Arbeit des Parlamentarische Rats
2.1 Zusammensetzung und Organisation der Arbeit
2.2 Einwirkungen auf die Beratungsarbeit

3 Die Alliierten und der Parlamentarische Rat
3.1 Die alliierten Vorbereitungen zum Weststaat
3.1 Grundpositionen der Alliierten
3.1.1 Demokratie
3.1.2 Föderalismus
3.2 Die Eingriffe der Alliierten in die Grundgesetzberatungen
3.2.1 Aide Mémoire
3.2.2 Frankfurter Affäre
3.2.3 Schlussberatungen des Grundgesetzes
3.3 Zwischenfazit

4 Demokratiekonzeptionen im Parlamentarischen Rat
4.1 Soziale Mehrheitsdemokratie
4.2 Konstitutionelle Demokratie

5 Der Beratungsprozess
5.1 Die Konsenspunkte
5.1.1 Parlamentarische und Parteisstaatliche Demokratie
5.1.2 Grundrechte
5.1.3 Regierungssystem
5.1.4 Demokratie- und Verfassungsschutz
5.2 Die Konfliktpunkte
5.2.1 Föderalismus
5.2.1.1 Länderkammer
5.2.1.2 Gesetzgebungskompetenzen
5.2.1.3 Finanzverfassung
5.2.1.4 Verwaltung
5.2.2 Judikative
5.3 Offene Fragen
5.4 Zwischenfazit

6 Schlussbetrachtung

Literatur

Einleitung

Der Parlamentarische Rat hat innerhalb von neun Monaten das Grundgesetz erarbeitet. Dieser Prozess war geprägt von einem komplizierten Beziehungsgeflecht. Auf der Ebene der deutschen Politiker standen sich unterschiedliche Demokratievorstellungen gegenüber. Der Parlamentarische Rat wiederum stand in einem komplizierten Verhältnis zu den westlichen Alliierten, die selbst unterschiedliche Interessen in ihrer Deutschlandpolitik verfolgten. Diese Arbeit wird das Beziehungsgeflecht aufzeigen und untersuchen.

Zur Darstellung des Aushandlungsprozesses im Parlamentarischen Rat, stütze ich mich auf Niclauß Systematisierung der Konzepte der sozialen Mehrheitsdemokratie und konstitutionellen Demokratie. Diese erlauben es, die Beratungsvorgänge aus einer zeitlich linearen Darstellung zu lösen, um sie systematisch-inhaltlich zu analysieren.

Die Aushandlungsprozesse unter den deutschen Politikern werden umrahmt von den unterschiedlichen Vorstellungen der alliierten Mächte Großbritannien, Frankreich und USA, welche einerseits klare inhaltliche Vorgaben, andererseits aber Gestaltungsspielraum gaben. Hier soll Maß und Art des Einflusses untersucht werden.

Durch die Kombination dieser beiden Fragestellungen ergibt sich folgende Ausgangthese für diese Arbeit: die Alliierten haben der deutschen Politik einen Auftrag mit einem vorher nicht festgelegten Gestaltungsspielraum gegeben, der sich während den Beratungen des Parlamentarischen Rats ausgeprägt hat. Dies führte dazu, dass die Alliierten Ansichten insbesonder dann durchsetzten, wenn sie zwischen zwei sich widersprechenden Auffassungen auf deutscher Seite entscheiden konnten.

Zur Überprüfung dieser These wird zunächst die Ausgangslage und der Auftrag zum Grundgesetz dargestellt. Nach einer anschließenden Übersicht über die Arbeit des Parlamentarischen Rats erfolgt dann die Analyse des alliierten Vorgehens gegenüber dem Gremium. Anschließend wird – angelehnt an Niclauß – der Beratungsprozess des Grundgesetzes untersucht. In der Kombination der Ergebnisse beider Untersuchungen ergibt die Überprüfung der o.g. These.

1 Die Voraussetzungen für eine deutsche Verfassung

1.1 Aufbau des politischen Lebens in Westdeutschland

Direkt nach Übernahme der Besatzungsmacht 1945 haben die Westalliierten in ihren Zonen das politische Leben, auf Basis des Potsdamer Abkommens, neu entstehen zu lassen.^[1] Dies enthielt bereits Festlegungen, die sich auch als bedeutend Entstehungsprozess des Grundgesetzes erweisen sollten. In dem Abkommen war festgelegt, dass Deutschland einen dezentralen, föderativen und nach demokratischen Grundsätzen ausgerichteten Staataufbau erhalten sollte.^[2] Die Festlegungen zeigen, dass die Demokratie in Deutschland mit „diktatorischen Mitteln“^[3] aufgebaut werden sollte. Gleichzeitig wird klar, dass die Schaffung des Grundgesetzes nicht in einen politisch luftleeren Raum gefallen ist.

1.2 Der alliierte Auftrag

Die Londoner Sechs-Mächte-Konferenz^[4] stellte den formalen Ausgangspunkt für die Entsteh-ung des Grundgesetzes dar. Sie ist die „westalliierte Verständigung“ über die Zukunft der Westzonen. Dadurch wurde die eine neue Phase der westlichen Deutschlandpolitik eingeleitet, in der deutscher und westeuropäischer Wiederaufbau verzahnt wurden.^[5]

Zu den gemeinschaftlichen Beschlüssen der Alliierten kam es nur nach Zugeständnissen der Briten und Amerikaner an die Franzosen. Diese ermöglichten es, Frankreich von dem angloamerikanischen Weststaatskonzept zu überzeugen.^[6]

Inhaltlich waren die Londoner Empfehlungen, die später die Frankfurter Dokumente bildeten, die „essentiellen Vorgaben“, der Westalliierten.^[7] Sie legten in drei Teilen fest, dass eine von den Deutschen gewählte verfassungsgebende Versammlung den Entwurf einer Verfassung für einen föderal organisierten Staat ausarbeiten sollte, der individuelle Freiheiten garantiert. Zudem war festgelegt, wie diese verfassungsgebende Versammlung gewählt werden sollte, die Möglichkeit der Revision der Ländergrenzen wurde eingeräumt, sowie ein Besatzungsstatut in Aussicht gestellt.^[8] Die Frankfurter Dokumente liefen demnach darauf hinaus „Rumpforgane einer vorläufigen Exekutive und Legislative einzurichten“, mit dem Ziel der Alliierten, den wirtschaftlichen Aufbau Europas „ungestörter und effektiver“ realisieren zu können.^[9] Sie sind der Auftrag an die Deutschen eine kontrollierte Selbstverwaltung im Rahmen eines Weststaats „auf Probe und unter Kuratel der Alliierten“ zu schaffen.^[10]

Aufgrund dieser allgemeinen Festlegungen der Alliierten sind die konkreten Auswirkungen der Frankfurter Dokumente auf den Parlamentarischen Rat schwerer nachweisbar.^[11] Sie waren ein „Konsens der Alliierten“^[12], der „gravierende Meinungsverschiedenheiten“ überdeckte.^[13]

Dennoch wertet Massing die Londoner Beschlüsse als „de facto Oktroyierung“ grundlegender Verfassungspositionen (z.B. Föderalismus.)^[14] Diese These kann allerdings nicht für die inhaltliche Ausgestaltung der Positionen gelten, sondern nur grundsätzlich, für ihre Artikulation.

1.3 Die Reaktionen der Ministerpräsidenten

Bei der Entgegennahme der Frankfurter Dokumente am 1. Juli 1948 waren den Ministerpräsidenten die Meinungsverschiedenheiten der Alliierten „nur unzulänglich bewusst.“ Sie sahen sich in dem „Dilemma, entweder die Mitverantwortung für die Teilung Deutschlands zu tragen, oder ... Marshall-Plan-Hilfen ... in Frage zu stellen.“^[15] Gleichzeitig waren sie überzeugt, von den Alliierten einen großen inhaltlichen Gestaltungsspielraum für eine Verfassung erhalten zu haben.^[16] Daher versteiften sie sich in ihren Beratungen auf ein Provisoriumskonzept, dass - wie es Carlo Schmid (SPD) prägte - einen „Zweckverband administrativer Qualität“ vorsah. In diesem Rahmen kam es auch zur Bezeichnung „Grundgesetz“, die nach zeitgenössischer Einschätzung „vom Himmel gefallen“ sei, um den Geruch einer definitiven Staatsgründung zu verhindern.^[17] Die Folge dieser deutschen Argumentation war eine ablehnende Stellungnahme zu den Frankfurter Dokumenten.

Die Alliierten reagieren darauf negativ. Vor allem die Amerikaner waren „brüskiert“.^[18] Es herrschte Verwunderung darüber, dass die Ministerpräsidenten nicht bereit waren, die eingeräumte Verantwortung zu übernehmen. Die USA befürchteten, Frankreich könne nun wieder die Weststaatsgründung verschleppen.^[19] Dies bestätigte sich, da Frankreich weitere Konferenzen forderte, um über den Inhalt der Frankfurter Dokumente zu diskutieren.^[20] Großbritannien blieb relativ gelassen und sah die Möglichkeit zum Kompromiss zwischen deutschen und alliierten Auffassungen in „terminologischen“, nicht aber in inhaltlichen Fragen.^[21]

Als Grund für die Verstimmung zwischen Alliierten und den Ministerpräsidenten nennt Niclauß vor allem das fehlende Verständnis für das „Einigungsproblem in der deutschen Geschichte und das spezifisch deutsche Staatsverständnis.“^[22] Erst nach weiteren Beratungen passten sich die Ministerpräsidenten eher formal den Alliierten Wünschen an.^[23] Danach setzten die Ministerpräsidenten die Grundgesetzvorbereitungen fort, zu denen sie – aus ihrer Sicht – die entscheidende Kompetenz hatten.

1.4 Die Vorbereitungen der Ministerpräsidenten

Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee, unter Beteiligung von Vertretern aller Länder, im Vorfeld des Parlamentarischen Rats, sollte sich über grundsätzliche Fragen der Verfassungsgestaltung verständigen. Inhaltlich bestand ein großes Gewicht auf die föderale und provisorische Ordnung. Dabei nahmen die Ländervertreter in zahlreichen Punkten Anleihen aus dem ausländischen und internationalen Recht.^[24]

Der erarbeitete Verfassungsentwurf sollte aber keine Vorfestlegung für den Parlamentarischen Rat darstellen. Dies lässt sich in der ex-post-Betrachtung nicht aufrecht erhalten. Die Ergebnisse von Herrenchiemsee waren insbesondere im Demokratieverständnis stilbildend für das Grundgesetz.^[25] Daher kann der Herrenchiemseer Verfassungskonvent – wie Lange meint – als „Versuch der Ministerpräsidenten gewertet werden, den Parlamentarischen Rat ... festzulegen.“^[26] Schon zu diesem Zeitpunkt war mit es zwischen den Ministerpräsidenten und den Alliierten als fest ausgehandelt anzusehen, dass nicht das Volk das Grundgesetz beschließen, sondern die Landtage es ratifizieren sollten, um den Provisoriumscharakter zu unterstreichen.

Massing interpretiert dies als „Anarchieangst“ der politischen Eliten Deutschlands vor den „Aktivbürgern als dem eigentlichen Souverän.“ Damit sei klar, dass das Grundgesetz ebenso wie die Länderverfassungen von den Alliierten „befohlen und durch die Landtage geschleust“ wurden.^[27] Diese Argumentation lässt sich nur auf die Ratifizierung, nicht aber – wie sich im weiteren Verlauf der Arbeit zeigen wird – für die Inhalte der Arbeit aufrecht erhalten.

[...]

^[1] Am 2. August 1945 geschlossen zwischen den Siegermächten des 2. Weltkriegs, USA, Großbritannien, UdSSR in Potsdam auf Grundlage der Atlantikcharta (1941), sowie den Kriegskonferenzen von Casablanca (Januar 1943), Teheran (November 1943) und Jalta (Februar 1945)

^[2] Wilms, Heinrich, Ausländische Einwirkungen auf das Grundgesetz, Stuttgart 1999, S. 80

^[3] Niclauß, Karl-Heinz: Der Weg zum Grundgesetz, Paderborn 1998, S. 171

^[4] 23. Februar bis 5. März und 20. April bis 1. Juni 1948 zwischen Frankreich, Großbritannien, USA, Belgien, Niederlande und Luxemburg, Verabschiedung der Londoner Empfehlungen, die später am 1. Juli 1948 zu den Frankfurter Dokumenten wurden

^[5] Kleßmann, Christoph: Die doppelte Staatsgründung, Deutsche Geschichte 1945-1955, Bonn 1991, S. 193

^[6] Benz, Wolfgang: Deutsche Geschichte der neuesten Zeit. Gründung der Bundesrepblik. Von der Bizone zum souveränen Staat, München 1984a S. 98

^[7] Wilms, S. 87

^[8] Niclauß, S. 111

^[9] Massing, Ortwin: Von der oktroyierten zur revidierten Verfassung. Verfassungsgeschichte als Gesellschaftsgeschichte, in IfS-Nachrichten, 17, S. 16

^[10] Benz 1984a, S. 99

^[11] Wilms, S. 87

^[12] Lange, Erhard: Die Würde des Menschen ist unantastbar. Der Parlamentarische Rat und das Grundgesetz, Heidelberg 1995, S. 3

^[13] Klessmann, S. 194

^[14] Massing, S. 8

^[15] Lange, S. 3

^[16] Klessmann, S. 195

^[17] zitiert in Benz 1984a, S. 101f auf den Erinnerungen des damaligen Ministerpräsidenten Württemberg-Badens, Reinhold Maier

^[18] Lange, S. 6

^[19] Benz, 1984a, S. 103

^[20] ebd., S. 104, sowie Wilms S. 82ff

^[21] Benz, 1984a, S. 104

^[22] Niclauß, S. 120

^[23] Benz, 1984a, S. 107

^[24] Wilms, S. 188

^[25] Niclauß, S. 120f

^[26] Lange, S. 13

^[27] Massing, S. 17