Politischer Wandel in der Luftverkehrspolitik am Beispiel der Einführung der Luftverkehrsabgabe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundlagen des Advocacy-Koalitionenansatzes

3. Forschungsdesign und Hypothesengenerierung

4. Vorgehen

5. Die Luftverkehrssteuer

6. Analyse der Akteurskoalitionen

7. Fazit

8. Quellenangaben

9. Literaturverzeichnis 21 Anhang

1. Einleitung

Die heutige Gesellschaft strebt immer mehr nach Wachstum und Gewinn. Vor allem der Luftverkehr ist in den vergangenen Jahren nicht nur um ein Vielfaches gewachsen, sondern er ist auch mittlerweile für viele Menschen ein erschwinglicher und bequemer Weg von A nach B zu kommen. Dabei sind es nicht nur die Privatreisenden, die jedes Jahr mehr fliegen, sondern vor allem die Geschäftsreisenden. Im Zuge der Globalisierung ist es gar nicht mehr wegzudenken, dass man morgens von Frankfurt nach New York fliegt, um an einem Meeting teilzunehmen und abends trotzdem wieder zu Hause sein kann. Der Umweltschutz spielt dabei meist eine untergeordnete Rolle.

Traditionell hat der Staat dem Luftverkehr trotz des enormen Potentials an möglichen Einnahmen verschiedene Subventionen zugestanden. Dabei handelt es sich vor allem um Steuervergünstigungen: eine Befreiung von der Besteuerung von Kerosin, Sonderabschreibungen auf die Einkommens- und Körperschaftssteuer für Luftfahrzeuge und die Befreiung der Mehrwertsteuer für grenzüberschreitende Flüge. (vgl. Pompl 2007: 358) Seit 2003 mit der Einführung EG-Energiesteuerrichtlinie (2003/96/EG) zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen (www.iwr.de, 2003) besteht die Möglichkeit der Besteuerung von Kerosin. Seither gab es einige Überlegungen dem Luftverkehr die Steuervergünstigungen teilweise zu streichen, vor allem auch in Hinblick auf die Deutsche Bahn, die bereits 2006 Klage beim Europäischen Gerichtshof einreichte, um gegen die ungleiche Besteuerung von Luft- und Bahnverkehr vorzugehen, (vgl. ebd.: 389).¹

2010 kam es im Rahmen des von der Bundesregierung initiierten Sparpakets zur Einführung einer Luftverkehrssteuer, obwohl sich Luftverkehrsgesellschaften, Flughäfen und Tourismusverbände vehement gegen diese Einführung aussprachen. Mit dieser vorher nie dagewesenen Steuer „will die Bundesregierung nicht nur Geld einnehmen, sondern auch einen ökologischen Anreiz setzen.“ (www.bundesregierung.de, 2010) Es wird angestrebt zum einen Mehreinnahmen zu erhalten, aber gleichzeitig auch eine Anregung für Passagiere zu schaffen, auf Kurzstrecken auf Bus und Bahn auszuweichen, um so eine geringere Umweltbelastung durch CO² zu erreichen.

Dabei stellt sich die Frage: Wie konnte es trotz einer großen Masse an Akteuren, die sich gegen eine solche Steuer stellen zur Einführung einer Luftverkehrssteuer kommen? Und wie ist es möglich, dass die Einführung im nationalen Alleingang durchgeführt wird, ungeachtet aller Experten-Warnungen vor Wettbewerbsverzerrungen?

Die Vermutung liegt nahe, dass es nur aufgrund eines Interessenwandels eines oder mehrerer Akteure, zu der Einführung der Luftverkehrssteuer kommen konnte. Gerade, weil vorhergehende Versuche der Besteuerung im Luftverkehr scheiterten, kann wahrscheinlich nur ein Umdenken eines einflussreichen Akteurs den Wandel möglich gemacht haben. In der vorliegenden Arbeit soll der Policy-Wandel in der Luftverkehrspolitik im Speziellen durch das Einführen eines Instrumentariums wie der Luftverkehrssteuer in Hinblick auf den von Paul A. Sabatier 1988 erstmals beschriebenen Advocacy-Koalitionen-Ansatz (AKA) untersucht werden. Dabei beschränkt sich die Untersuchung auf die internen Faktoren, das Policy-Subsystem. Zwar kann laut Sabatier „ein nachhaltiger Policy-Wandel nur durch eine Veränderung in den externen Parametern ausgelöst werden.“ (Gellner 2010:122), jedoch beschränkt sich diese Untersuchung auf den Wandel an sich und lässt die Nachhaltigkeit des Wandels außer Acht, weil sie noch nicht bewertet werden kann.

Zunächst wird ein Einblick in die theoretischen Grundlagen des AKA und die Einführung der Luftverkehrssteuer gegeben. Danach muss eine Recherche stattfinden, um die relevanten Akteure zu definieren. Anschließend soll ein Fragebogen, der dazu dient, die Ansichten („beliefs“) der einzelnen Akteure festzustellen, anhand von Sekundärinformationen aus Parteipapieren, Stellungsnahmen etc., erarbeitet werden. Mithilfe der im Fragebogen gewonnenen Informationen und entsprechenden Kodierungen wird eine Clusteranalyse für die Zeitpunkte 2004/2005 (Rot-Grüne Koalition) und 2010/2011 (Schwarz-Gelbe Koalition) durchgeführt, um damit die jeweiligen Cluster/Koalitionen zu ermitteln. Zuletzt wird ein Vergleich der Koalitionen der beiden Zeitpunkte gemacht, um eventuelle Wechsel der Akteure zu erkennen und die Vermutung zu bestätigen oder zu widerlegen.

2. Grundlagen des Advocacy-Koalitionenansatzes

Die Policy Analyse als zentrales Element der Politikwissenschaft, befasst sich mit der Erklärung von Ursachen des politischen Wandels und damit dem inhaltlichen Begriff von Politik.

„Policy Analysis is what governments do, why they do it, and what difference it makes.“ So definiert Thomas S. Dye 1976 den Begriff „Politikfeldanalyse“ in seinem gleichnamigen Lehrbuch.

Noch heute sind es genau diese Fragestellungen, die den eigentlichen Kern der Politikfeldanalyse definieren.

(1) Was tun politische Akteure?
(2) Warum tun sie es?
(3) Was bewirken sie damit?

Allerdings hat sich diese Definition darum erweitert, dass nicht nur die Regierungen als Akteure im politischen Prozess agieren können, sondern auch einzelne Personen wie Journalisten, Politiker, Wissenschaftler und auch Organisationen wie Verbände und Ministerien.

Nachdem noch in den 70er Jahren die Policy Analyse vor allem auf sehr rigide Konzepte zurückgriff, um die Inhalte politischer Programme und deren Wandel zu erklären, richtete sich der Fokus Mitte der 80er Jahre vermehrt auf flexiblere Modelle, die Politikentwicklung langfristig betrachten und eine größere Spannweite von Faktoren in die Analyse mit einbeziehen.

Paul A. Sabatier entwickelte den Advocacy-Koalitionenansatz (AKA) Ende der 80er-Jahre in enger Zusammenarbeit mit Hank Jenkins-Smith, um den Wandel von Policies, die besondere Rolle von Akteuren, wie Journalisten, Wissenschaftler und Verbände (vgl. Gellner 2010: 39) und den zusammenspielenden Akteurskoalitionen in Policy-Subsystemen zu erklären und die Bedeutung von policy-orientiertem Lernen für diesen Wandel hervorzuheben. (vgl. Schneider 2006: 194)

Ursprünglich wurde der AKA als Alternative zum Phasenmodell nach Easton und Lasswell entwickelt, um politischen Wandel über eine langfristige Zeitspanne zu erklären. Das Phasenmodell hatte sich aus verschiedenen Gründen als nicht praktikabel erwiesen. Zum einen ist es kein Kausalmodell und liefert damit keine klare Basis für die empirische Überprüfung von Hypothesen. Zum anderen weist es eine „deskriptive Ungenauigkeit“ (Sabatier 1993b:118) auf, was bedeutet, dass der Ablauf der Phasen nicht aufeinanderfolgend stattfindet, sondern weitaus größere Abweichungen bestehen, bei denen keine klare Phasenzuordnung mehr möglich ist. Des Weiteren lässt er durch eine legalistische Sicht „von- oben-nach-unten“ einige wichtige Akteure unbeachtet und eignet sich deshalb nicht zu einer umfassenden Analyse. Zuletzt ist es im Phasenmodell nicht möglich den Prozess des policy- orientieren Lernens, der sich in der Erklärung von politischem Wandel, als durchaus nützlich erwiesen hat, zu integrieren. (vgl. ebd.:118)

In den Darstellungen des AKA führt Sabatier im Laufe der Jahre verschiedene Grundannahmen aus, die sich stark wandeln. In „Advocacy Coalition Framework“ von 2007, das auch die Grundlage dieser Ausarbeitung bildet, definiert er von drei „foundation stones“, die das Gerüst für seinen Ansatz bilden.

(1) a macro-level assumption that most policymaking occurs among specialists within a policy subsystem but that their behaviour is affected by factors in the braoder political and socioeconomic system
(2) a micro-level “model of the individual” that is drawn heavily from social psychology
(3) a meso-level conviction that the best way to deal with the multiplicity of actors in a subsystem is to aggregate them into “advocacy coalitions” (Sabatier 2007: 191)

Die vorherige Grundannahme, dass „der Prozeß des Policy-Wandels und die Rolle des policyorientierten Lernens […] nur in einer Zeitperspektive von einem Jahrzehnt oder mehr verstanden werden kann“ (Sabatier 1993b: 119) taucht als solche nicht mehr auf, da sie vielmehr als eine Einschränkung der Anwendbarkeit gilt.

(1) Das Policy-Subsystem und die externen Faktoren

Policy Subsysteme, die funktional oder territorial angeordnet sein können, sind nach Sabatier Gruppierungen, die an einem bestimmten Policy Problem und dessen Wandel interessiert und aktiv befasst sind und gemeinsame Wertvorstellungen teilen. Diese Gruppierungen bedürfen im komplexen System des „policymaking“ einer gewissen Spezialisierung, ohne die sie wenige Möglichkeiten zur Einwirkung haben.

Die im Policy Subsystem befindlichen Akteure sind dadurch gekennzeichnet, dass sie stabile und ausgeprägte „beliefs“ haben, die über eine langfristige Periode nahezu unverändert bleiben und diese im politischen Prozess einbringen und durchsetzen möchten. Aufgrund der Langfristigkeit der Betrachtung des Policy Prozesses, kommt es zum „Nebeneinander von etablierten und im Entstehen begriffenen Networks“ (Gellner 2010: 121) Dabei ergibt sich eine Interessenkonflikt, da die „mature networks“ als etablierte Gruppen dazu neigen, Policy-Wandel zu blockieren und auf den bestehenden Policies zu verharren, wohingegen die „nascent networks“ als neu entstehenden Gruppen vor allem an Veränderung interessiert sind. Sabatier spricht ebenso die Möglichkeit an, dass es zu der „existence of overlapping and nested subsystems“ (Sabatier 2007: 193) kommen kann. Dies macht die Abgrenzung von Akteursgruppen umso schwerer. Trotzdem besteht eine „zentrale Aufgabe empirischer Studien […] darin, möglichst exakt die Advocacy Koalitionen zu identifizieren, die an der Durchsetzung spezifischer Policies interessiert sind.“ (Gellner 2010: 122) Das Policy Subsystem als interner Faktor des Modells ist nicht frei von jeglichem äußeren Einfluss. Sabatier zeigt zwei externe Faktorenbündel auf, die auf die Akteure im Policy Subsystem wirken. Er differenziert zwischen stabilen und dynamischen Faktoren. Stabile Faktoren „beinhalten wesentliche Eigenschaften des Problembereichs, die grundlegende Verteilung natürlicher Ressourcen, fundamentale sozio-kulturelle Werte und soziale Strukturen und grundlegende Rechtsstrukturen.“ (Schneider 2006: 198) Die dynamischen Faktoren variieren dagegen innerhalb einiger Jahre. Zu ihnen zählen: der Wandel von sozio-ökonomischen Bedingungen, der Wandel in der öffentlichen Meinung, der Wandel in der regierenden Koalition auf gesamtstaatlicher Ebene oder Policy-Entscheidungen und Policy-Wirkungen aus anderen Subsystemen. (vgl. ebd.: 198)

(2) Individuelle Akteure und ihre Belief-Systems

Das Belief-System ist nach Sabatier „ein Set von grundlegenden Wertvorstellungen, Kausalannahmen und Problemperzeptionen." (Sabatier 1993a: 127) Somit entstehen politische Entscheidungen aufgrund der Ideologien der einzelnen Akteure. Sabatier unterscheidet drei Gruppen von ideologischen Vorstellungen, die „deep core beliefs“, die „policy core beliefs“ und die „secondary beliefs“.

„Deep core beliefs“ sind fundamentale normative und onthologische Vorstellungen, die meist durch frühe Sozialisation hervorgebrachte grundlegende Werte darstellen und bei denen eine Veränderlichkeit nahezu ausgeschlossen ist. Sie erstrecken sich über alle Subsysteme hinweg.

„Deep core beliefs involve very general normative and ontological assumptions about human nature, the relative priority of fundamental values such as liberty and equality, the relative priority of the welfare of different groups, the proper role of governmental decisionmaking.”

„Policy core beliefs” hingegen sind grundlegende Wertvorstellungen und Kausalannahmen. Als Bestandteile benennt Sabatier:

[...]

¹ Die Klage wurde abgewiesen, weil man die beiden Verkehrsträger als nicht vergleichbar bewertet hat. (Pompl 2007: 389)