Grundzüge des Verwaltungsrechts und der tschechischen öffentlichen Verwaltung

OBSAH

ZUSAMMENFASSUNG

OBSAH

ÚVODEM

1. POJEM A HISTORICKÝ PŮVOD STÁTU

2. PŘEHLED VÝVOJE ORGANIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY (1848 - 1948)

3. ZNAKY A FORMA STÁTU - ÚSTAVNÍ SYSTÉM

4. VEŘEJNÁ MOC A STÁT

5. ORGANIZACE STÁTU A STÁTNÍ SPRÁVY

6. ORGANIZACE MÍSTNÍ SPRÁVY S VŠEOBECNOU PŮSOBNOSTÍ

7. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY ČR V HISTORICKÉM EXKURSU

8. POZICE VEŘEJNÉ SPRÁVY V SYSTÉMU SPRÁVNÍHO PRÁVA

9. FORMY ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY

10. PRAMENY A NORMY SPRÁVNÍHO PRÁVA

11. SPRÁVNÍ ŘÁD A SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ

12. PŘESTUPKOVÉ PRÁVO A ŘÍZENÍ O PŘESTUPKU

13. SPRÁVNÍ TRESTÁNÍ

14. SPRÁVNÍ SOUDNICTVÍ A JEHO ORGANIZACE

15. ZÁKLADNÍ ZÁSADY SPRÁVNÍHO DOZORU

16. KONTROLA ÚSTAVNOSTI A ZÁKONNOSTI PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ

17. PRÁVO BEZPEČNOSTI A OBRANY JAKO SOUČÁST ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY

PŘÍLOHY

PRAKTIKUM

ZUSAMMENFASSUNG

Die Verwaltungswissenschaft und das Verwaltungsrecht als eine interdisziplinäre Wissenschaft stellen ein Rechtsgebiet dar, das sich vor allem mit der Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung und mit der öffentlichen Macht allgemein befasst. Sie befassen sich mit demjenigen, wer die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung sicherstellt, und mit den Mitteln, mit welchen er diese Tätigkeit durchführt. Die Verwaltungswissenschaft und das Verwaltungsrecht knüpfen also vor allem an das Verfassungsrecht und die Staatslehre an. Das Verwaltungsrecht greift also prinzipiell in alle Rechtsgebiete ein.

Die Verwaltungswissenschaft und das Verwaltungsrecht untersuchen die Organisation der konkreten Macht und zugleich zeigen, was sich die öffentliche Verwaltung (vor allem dann die Staatsverwaltung) zu den Objekten der öffentlichen Verwaltung, vor allem den natürlichen und juristischen Personen erlauben kann. Sie untersuchen also, wo die Grenze der regulierten Staatsmacht liegt.

Nach der tschechischen Charta der Grundrechte und -freiheiten darf die Staatsmacht nur in durch das Gesetz vorgesehenen Fällen und Grenzen angewandt werden, in einer vom Gesetz bestimmten Weise. Jedermann darf tun, was nicht gesetzlich verboten ist und niemand darf gezwungen werden, etwas zu tun, was ihm das Gesetz nicht auferlegt.

Diese Publikation ist für die Studenten der nichtjuristischen Hochschulen bestimmt und kann eine geeignete Ergänzung anderer Publikationen im Bereich der Verwaltungswissenschaft und des Verwaltungsrechts, sowie der Staatslehre darstellen. Die Verwaltungswissenschaft bildet traditionell eine Grundlage für die Ausbildung in der öffentlichen Verwaltung dar. Diese Publikation bringt auch wertvolle Erkenntnisse denjenigen, die sich für das tiefere Studium der Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung interessieren.

Diese Publikation setzte sich als Ziel, eine umfangreiche Abhandlung über drei Pfeiler der öffentlichen Verwaltung und ihrer gegenseitigen Verbundenheit, über die Tätigkeit der öf- fentlichen Verwaltung und über ihre Organisation, sowie über die Menschen darzulegen. Der Schwerpunkt wurde dabei auf die Organisation der inneren Sicherheit des Staates gesetzt. Am Ende ist die Publikation durch kurze Anhänge und Fragen zur Kenntnisüberprüfung ergänzt.

Die deutsche Fassung des Buches geht von der folgenden im Verlag KEY Publishing herausgegeben Publikation aus: Základy správn í ho práva a veřejnésprávy. Ostrava, KEY Publishing 2008. 204 S. (978-80-87071-76-2)

ÚVODEM

Správní věda a správní právo jako interdisciplinární věda je oborem práva, který se zabývá především činností veřejné správa a veřejnou mocí obecně. Tím kdo vyžaduje a kdo zajišťuje činnost veřejné správy a jakými prostředky provádí činnost veřejné správy. Tedy správní věda a správní právo plynule navazuje zejména na státovědu a ústavní právo. Správní právo tak zasahuje v zásadě do všech právních odvětví.

Správní věda a správní právo zkoumá jak je konkrétní moc organizována a ukazuje také, co si může veřejná správa (zejména státní správa) dovolit vůči objektům činnosti veřejné správy, zejména fyzickým a právnickým osobám; tedy kde je hranice regulované státní moci.

Obecně lze jazykem Listiny základních práv a svobod prohlásit, že státní moc lze uplatňo- vat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví a naopak každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.

Tato publikace je určena pro studenty vysokých škol neprávního směru a může být vhodným doplňkem pro další publikace v oblasti správní vědy a správního práva, jakož i publikací v oblasti činnosti veřejné správy či státovědy. Správní věda tradičně tvoří základ vzdělávání pro službu ve veřejné správě. Publikace přináší i cenné poznatky všem, kdo se hlouběji zajímají o hlubší studium činnosti ve veřejné správě.

Publikace si klade za cíl podat rozsáhlý výklad o třech pilířích veřejné správy a jejich vzájemné propojenosti; o činnosti veřejné správy, organizaci veřejné správy a lidech. Zvláštní důraz je kladen na organizaci vnitřní bezpečnosti státu. Publikace je v závěru doplněna stručnými přílohami a otázkami k prověření znalostí.

Německé vydání publikace vychází z českého vydání v nakladatelství KEY Publishing: Zá- klady správn í ho práva a veřejnésprávy. Ostrava, KEY Publishing 2008. 204 s. (978-80-87071- 76-2).

1. POJEM A HISTORICKÝ PŮVOD STÁTU

O původu státu jako organizované formě lidského společenství a o tom, co to vlastně stát je, lze najít více různých a mnohdy protichůdných vysvětlení, stejně tak jako u názorů na pojem a původ práva. Ostatně pojmy stát a právo jsou spolu úzce spjaty. Patrně lepší, než vnucení nové definice bude krátký exkurz dějinami politického a právního myšlení.

Zůstaneme-li pro potřeby našeho výkladu v Evropě a vyjdeme-li z uznání, že kolébkou našeho myšlení je starověké Řecko, pak je třeba zmínit především některé myšlenky o státě prezentované řeckými filozofy. Poprvé se zde objevuje myšlenka o smluvním původu státu. Tedy, že to byla potřeba pořádku, která svobodné lidi vedla k dohodě o potřebě státu a podřízení se jeho nárokům. Obraz státu, v němž vládnou filozofové - mudrci, předestřel ve svém díle Ústava Plat ó n (asi 424-346 př.n.l.). Demokratická forma vlády u něj však příliš zastání nenašla. Aristoteles (384-322 př.n.l.) pak byl patrně prvním, kdo naznačil, že ve státě by základní funkce měly být svěřeny různým orgánům - zákonodárnému, výkonnému a soudnímu, tedy aby absolutní moc ve státě byla rozdělena těmto orgánům. Do dnešních dnů se v podstatě žádná převratná změna v této teorii neuskutečnila.

Myšlenky antického Řecka o státě a právu měly své pokračování ve státě římském, který se přibližně v roce 509 př.n.l. stává nejstarší republikou. Zejména Cicero (106-43 př.n.l.) v díle O stát ě uvedl několik abstraktních úvah o státě a jeho smyslu. Považoval stát za nezbytný zejména proto, že lidé jsou biologicky nerovní, a proto se jím musí dostat rovnosti alespoň před zákonem. Stát považoval za společenství lidí spojených nejen právem, ale společným prospěchem, vzniklé proto, aby si každý zabezpečil své vlastnictví. Zájmy občana však vždy měly být podřízeny zájmům státu. Římský stát však dal světu především vynikající systém soukromého práva, které je pro svou nadčasovost základem právního řádu mnoha států do- dnes.

Zásadní změnu v nazírání na svět, a tedy i na otázky státu a práva, přinesl nástup křesťan- ství. To nejprve bylo učením, ve kterém tyto otázky neměly žádný význam, avšak tak, jak křesťanství postupně počalo usilovat o to, být celosvětovým náboženstvím, začal stát v očích křesťanů nabývat na hodnotě, i když i nadále svou donucovací mocí odporoval jejich ideá- lům. Za toho, kdo dal křesťanskému učení pevný filozofický rámec a v jehož dílech najdeme úvahy o světském státě a jeho vztahu k „boží obci“, je nesporně považován Augustinus Au- relius, t éž sv. Augustin (354-430). V dílech jeho následovníků pak jsou již jasně rozlišovány dvě autority vládnoucí světu - papež a král, a dvojí jurisdikce (soudní pravomoc) - duchovní a světská.

V polovině 13. století přichází do Říma jednadvacetiletý Tom áš Akvinsk ý (1225-1274), v jehož díle dochází k podivuhodné syntéze křesťanské víry a autority pohanských filozofů, zejména Aristotela. Z jeho díla zejména čerpá v úvahách o právu, jehož základy nachází v přírodě. Na přirozeném právu jsou podle jeho názoru založeny i státy. Stát byl podle něho sílou božského původu, která drží společnost pohromadě svým rozumným uspořádáním směřujícím k obecnému blahu. Za nejpřirozenější formu státu považoval monarchii. V jeho díle se však objevuje možnost volby panovníka lidem a úvahy o vázanosti panovníka stanovenými pravidly, což mu brání, aby se stal tyranem.

Cesta k modernímu uvažování o právu a státě počíná v 16. století. Období renesance při- neslo nové představy o organizaci moci a jejích nástrojích a vzrostl také podstatně význam svrchovaných národních států. Tento vývoj pokračoval i následujícím století. Pozoruhodným zjevem té doby nepochybně je H. Grotius (1583-1645). Navázal na Aristotelovy myšlenky o tíhnutí každého člověka ke spořádanému soužití s jinými lidmi, když definoval stát jako přiro- zený a dokonalý svazek svobodných lidí, vytvořený s cílem realizovat společné dobro. Stát podle jeho názoru vznikl smlouvou, kterou lid jako nositel suverenity, přenesl pravomoc ho ovládat na jednotlivce nebo skupinu osob. Obdobně definoval stát také B. Spinoza (1632- 1677). Stranou tohoto vývoje nezůstala ani střední Evropa a naše země. Přirozenoprávní učení zvolna razilo cestu k novému uspořádání společnosti - ke konstitučnímu státnímu zří- zení.

Teorie společenské smlouvy a přirozeného práva jako základu státu a celá atmosféra osvícenectví přináší zejména ve druhé polovině 18. století nové chápání státní moci, její legi- timity a odpovědnosti. Centrem pozornosti se stává pojem svobody. Významnou osobností, která navázala na tradice renesančního humanismu, dala fungování státní moci právní základ a zdůraznila nezbytnost dělby moci mezi různé orgány státu, byl John Locke (1632-1704). Stát je podle něj jen jedním z produktů dohodou vytvořené občanské společnosti. Součástí do- hody je shoda o soustavě orgánů státu a jejím fungování. Působnost státu musí být omezena jen na sféru jasně dohodnutou. Stát musí chránit osobní svobodu občanů a jejich vlastnictví, avšak do oblastí individuálních svobod (ať již osobních či ekonomických) se vměšovat nemá. Ostatní součásti občanské společnosti (politické strany, sdružení a spolky) musí mít napros- tou autonomii. Stát musí být laickou institucí, nezaloženou na žádné ideologii. Je možné, aby taková smlouva byla sjednána výslovně (psaná ústava), není to však nezbytné (může se tak stát i konkludentně - což se také v Anglii stalo). Tyto myšlenky J. Locka patří k základům liberální koncepce státu a na těchto základech vznikla v roce 1688 anglická konstituční monarchie. Právním výrazem této koncepce je slavná Listina práv (Bill of Rights) z roku 1689. Na tyto myšlenky navázalo i francouzské osvícenectví.

Zhruba od smrti Ludvíka XIV. v roce 1715 přichází ve Francii období nazývané věkem ro- zumu. Intelektuální rozkvět, který tato doba přinesla, není možné krátce popsat a ostatně to ani není pro naše úvahy o podstatě státu nutné. Poněkud zjednodušeně lze názory na stát, prezentované velkými osobnostmi té doby, rozdělit na tři směry - royalisty, parlamentaris- my a republikány.

V čele royalistů stál jeden z nejskvělejších osvícenců, člověk, který se pro mnohé stal sym- bolem 18. století, Francois-Marie Arouet, filozof, básník, dramatik, a kdo ví, co ještě, který do evropských dějin vstoupil pod jménem Voltaire (1694-1778). Člověk, který o sobě říkal, že jeho povoláním je říkat, co si myslí. To také celý život dělal a tak nebylo divu, že značnou část svého života strávil v emigraci a ve vězení. Nezanechal po sobě sice žádné ucelené dílo o stá- tě a právu, z jeho prací je však zjevné, že nesdílel názor, že stát vznikl smlouvou. Podle jeho přesvědčení, vznikl stát historicky a jeho nejlepší formou je monarchie v čele s osvíceným panovníkem.

Nejvýznamnějším představitelem parlamentaristů byl baron Ch. L. Montesquieu (1689- 1755), který zastává názor, že forma vládnutí se nutně musí lišit podle podmínek konkrétního státu a z toho plynoucí mentality jeho obyvatel. Rozlišuje republiku, ve které nejvyšší moc buď patří lidu (demokracie) nebo jeho části (aristokracie), monarchii (což je vláda jednotliv- ce, který však vládne podle předem stanovených pravidel) a konečně despocii (což je vláda jednotlivce, bez pravidel, a tedy vláda na základě svévole). Nesmírně zajímavá je jeho myš- lenka, že demokracii ohrožuje, nejen to, když se vytrácí myšlenka rovnosti, ale i dovádění rovnosti do krajnosti. Montesquieu je považován za zakladatele moderní teorie dělby moci ve státě, tak jak ji známe a praktikujeme dodnes. Veden přesvědčením, že každá moc má časem tendenci jí zneužívat, konstruuje tři moci, tak jak je známe i dnes - tedy zákonodár- nou, výkonnou a soudní, které musí být personálně odděleny a musí disponovat prostředky, které jinou moc omezují.

Třetím z velkých osvíceneckých proudů byli republikáni, především pak rodák ze Ženevy J.

J. Rousseau (1712-1778). Pro předmět našeho zájmu, tedy pro úvahy o státě, je nejdůležitější jeho dílo O společenskésmlouvěneboli o zásadách státn í ho práva z roku 1762. Důsledkem smlouvy je, že místo jednotlivců vzniká celek, který má vlastní život a vůli - politický orga- nismus, tedy stát. Nositelem suverenity a zdrojem moci je lid. Na otázku jak vládnout odpo- vídá jednoduše - jedině tak, že vůli všech ztotožníme s vůlí většiny. Jde tedy jen o to spočítat hlasy shromážděného lidu. Ti, kteří byli přehlasováni, nemají důvod si stěžovat. Jeho odkaz se však neprojevil jen v Deklaraci práv člověka a občana (1789), ale měl důsledky takřka ve všech pozdějších (a vesměs krvavých) revolucích a v socialistických a komunistických idejích, které je provázely. V jeho díle však o ničem takovém nenajdeme ani zmínku.

Poněkud jinou interpretaci teorie dělby moci přineslo 20. století. Byla především zdůraz- něna nezbytnost naprostého oddělení mocí. Původní Montesquieova shovívavost k částečnému propojení mocí a jejich dialogu byla opuštěna s tím, že moci musí být přísně odděleny, a nikdo tedy nemůže být zároveň členem parlamentu a členem vlády. Parlament pouze tvoří zákony, vláda je vykonává a soudy podle nich rozhodují. Představitelé jednotli- vých mocí komunikují pouze písemně, parlament se svolává sám, vláda nemá žádný vliv na odvolání soudců.

Od výše zmíněných trendů zůstávala střední Evropa, ale i Německo, rozdělené na řadu malých států, poněkud stranou. Říká se, že to, co jiné národy prožily v praxi, absolvovalo Německo pouze teoreticky. Podle Kanta (1724-1804) je stát výtvorem vůle lidí na základě společenské smlouvy, spojením lidí pod právními zákony. Státy rozděluje na republikánské a despotické, přičemž stát republikánský je založen na dělbě moci. Po Kantovi a jeho někdy těžko uchopitelné filozofii přichází v Německu romantismus, jakási první revolta mládeže v Evropě. Za dítě této éry bývá označován i F. Hegel (1770-1831). Stát je podle něj syntézou rodiny a občanské společnosti. Za vnikem státu stojí podle něho duch, který tvoří dějiny a směřuje ke svému zdokonalení. Za záruku fungování státu však považuje ústavu a za ideální formu vlády konstituční monarchii. Parlament by měl být podle jeho názoru volen nikoli pří- mo, ale prostřednictvím korporací. O dělbě moci příliš nemluví. I když v Hegelově učení o státě lze nalézt body, na které mohli navázat marxisté i nacisté, je to idea právního státu (Rechtsstaat), který staví na respektu k právu a mravnosti.

Pohovořit stručně o nahlížení na stát těmi, kdo se hlásili k myšlenkám socialismu, je ob- tížné. Především proto, že o tom, co obsahuje pojem „socialismus“, lze v současné době již těžko dospět ke shodě. Rozhodně však nejde o myšlenky, které by se narodily někde po roce 1848. Tehdy se jen spojily teorie s organizovaným dělnickým hnutím. Dva základní principy tohoto učení lze objevit jit v Plat ó nověRepublice - zrušení soukromého vlastnictví a vládu filozofů. Také v ranném křesťanství a v hnutích usilujících o návrat k němu najdeme tyto ideály.

Ve Francii hrabě de Saint-Simon (1760-1825) přichází se zcela novým pohledem na fungo- vání státu. Považuje sice konstituční monarchii za dobrou formu vlády, hlavní funkcí státu by však měla být organizace výroby a rozdělování bohatství. A mohli bychom uvést další jména Fouriera (1772-1837) a jeho žáky, kteří se označovali za sociální inženýry a předkládali své představy nového společenského mechanismu, ale také Proudhona (1809-1865), který pova- žoval stát za neopravitelný, a proto na otázku - co místo státu, ústavy či vlády - odpovídá nic, stát je pouhou fikcí. Přichází s myšlenkou autonomních komun, které se samy řídí. Ty pak mohou tvořit federace, federativní republiky a konfederace národů. Jeho učení do jisté míry inspirovalo komunardy v roce 1871 a ovlivnilo i mladého Marxe (1818-1883).

Je zajímavé, že právě z německého prostředí, kde socialistické ideje měly dosti značné zpoždění, vzešla kniha, která zásadním způsobem ovlivnila socialistické myšlení a socialistické hnutí - Kapitál Karla Marxe. Celé marxistické politické myšlení je do značné míry založeno na Marxově ekonomické teorii, která z ekonomických rozporů dovozuje, proč musí dojít k revoluci a následně k diktatuře proletariátu. Stát, který z této revoluce vzejde, popisuje Marx jako složitý mechanismus, který za podmínek pro všechny rovných centrálně plánuje, organizuje výrobu a zabezpečuje takřka vše. Nepochybuje o tom, že stát odumře a přijde beztřídní společnost.

Vraťme se ještě na chvíli k zemím, které vzdor revolučním událostem zůstaly u kultivova- ných debat o státě a právu a v zásadě se i v končícím 19. a v celém následujícím století přidr- žely osvědčených forem vládnutí a organizace státu. Analýzu reality 19. století a vynikající úvahy o státě a jeho fungování lze nalézt v díle A. de Tocqueville (1805-1859). Jeho úvahy o demokracii ovlivnil především jeho pobyt v USA, kam se původně vydal studovat tamní trestní právo a vězeňský systém. Nalezl tam společnost, která ho ohromila (nejen v pozitivním smyslu). Popsal ji ve spisu Demokracie v Americe. Netajil se tím, že demokracii nemiluje, neboť vede podle něj k masové společnosti, k absolutní moci většiny a k nesvobodě pro ty, kdo patří k menšině. Hledal proto instituce, které by spojily rovnost se svobodou. Považoval za potřebné decentralizovat moc a velkou důležitost přikládal nezávis- lým soudům a svobodnému tisku. Náboženství a vzdělání považoval za záruky svobody. Zají- mavý je také vztah konzervativců k demokracii. Konzervativci odmítají revoluční změny a řídí se zásadou, že je třeba zachovávat to, co dlouho a dobře známe. Za otce tohoto myšlenko- vého směru je považován anglický politik a právník E. Burke (1729-1797). Stát chápe jako Bohem ustanovenou instituci, která je výsledkem historického vývoje a tradic. Demokracie je podle jeho přesvědčení pro Anglii cizí. Žít pod vládou lidu může také znamenat žít pod vládou darebáků. Také zakladatel amerického konzervatismu J. Adams (1735-1826) měl k demokracii výhrady.

Zakončeme tedy tuto část historicko-právního exkurzu shrnutím, že o tom, jak stát funguje, nejvíce vypovídá jeho forma - jeho ústavní systém. Ten je prakticky ve všech moderních státech založen na klasické dělbě moci.

2. PŘEHLED VÝVOJE ORGANIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY (1848 - 1948)

Počátky moderní správy organizace na našem území je třeba hledat již na sklonku feudál- ního absolutismu, kdy zvláště v habsburské monarchii se v rámci státního života začala pro- jevovat stále více potřeba nových orgánů, které by byly schopny zabezpečit absolutistickým státem postupně prováděné reformy. Za vlády Marie Terezie začala zesilovat tendence k omezení politických výsad šlechty. Tento jev se konkrétně projevil mimo jiné i jako snaha vytvořit tzv. zeměpanskou byrokracii, resp. byrokratický aparát, který by představoval základ politické správy státu. Tento proces nabyl důsledné a zvláště radikální podoby v období spo- luvlády a zejména vlastního panování Josefa II., opírajícího se o hierarchicky organizovanou byrokracii, která pocházela stále více z nešlechtických vrstev. Josef II. tedy pokračoval v poli- tice Marie Terezie, kterou dynamizoval snahou po odstranění partikularismu zemi a národů a zavedení jednotného centralizovaného státu, jehož cílem je obecné blaho a osvěta. Lze kon- statovat, že veškeré úsilí Josefa II. i jeho matky v této oblasti směřovalo k vytvoření takového centralizovaného státu, který by měl vlastní úředníky a na stavech nezávislý charakter. Z to- hoto hlediska a v rámci recipovaného francouzského modelu administrativního zřízení lze hovořit o přechodu k vytvoření základů nové státní správy. Charakteristickými znaky byly administrativní centralismus s organizací podle dělby, jež se zabývá jednotlivými obory či odvětvími správy (odlišuje se např. justice, správa vojenská a zahraniční), zeměpanská pova- ha úředníků a úřadů i permanentní charakter jejich činnosti. Organizace činnosti i orgánů státní správy byly založeny na určitých řádech a instrukcích ve jménu “jednostejné“ správy a jisté právní ochrany, což korespondovalo s plněním policejních a správních úkolů státu, a konečně se samotným rozvojem správního práva. Tak se vlastně z poradních a dozorčích orgánů panovníka pozvolna narůstáním autoritativní moci stávaly skutečnými trestně- správními rozhodovacími a nařizovacími institucemi.

Po smrti Josefa II., ze strachu před důsledky francouzské revoluce, projevují vídeňské vládní kruhy stále větší snahu po zpomalení uvolňování buržoazních elementů. To se pocho- pitelně muselo projevit i v oblasti státní správy. Pod vlivem protestů šlechty došlo k obnovení některých starých institucí a k provedení změn v organizaci stávajících. Vládne neosvícený absolutismus Františka I. a Ferdinanda V. pomocí policejního aparátu (Metternich, Sedlnický), zcela charakteristický pro tzv. policejní absolutismus.

Rozhodujícím mezníkem ve vývoji rakouské státní správy se stal pochopitelně rok 1848, kdy důsledky revoluce zasáhly všechny oblasti veřejného života. Místo dvorské kanceláře bylo zřízeno ministerstvo vnitra. Od správy se oddělilo soudnictví a u zemských úřadů místo rozhodování v kolegiích začali rozhodo vat referenti za odpovědnosti místodržícího. Výrazný zásah do politické správy přineslo císařství nařízením z 26. června 1849 o základech organiza- ce správy, podle kterého se administrativními jednotkami staly země, kraje a okres.

Další vývoj státní správy byl značně složitý. Odrážely se v něm zejména změny ústavního systému. Rozhodující byl až okamžik rakousko-uherského vyrovnání v roce 1867. Základem nové organizace státní správy se tehdy stal článek 3. státního základního zákona o moci vládní a výkonné z 21. prosince 1867, podle něhož císař vykonává vládní moc prostřednic- tvím zodpovědných ministrů a podřízených jim úředníků a zřízenců, a článek 14. státního základního zákona o moci soudcovské z téhož dne, podle něhož bylo soudnictví od roku 1868 ve všech instancích zásadně odděleno od správy. Na tomto základě bylo vybudováno ústrojí politické správy první a druhé stolice zákonem ze dne 19. května 1868 č. 44 ř. z.

Pravidelným orgánem I. instance se stala okresní hejtmanství. Obvod působnosti každého okresního hejtmanství se nazýval politický okres. Čechy byly tímto nařízením rozděleny na 89 okresních hejtmanství, Morava na 30 okresních hejtmanství a Slezsko na 7. V čele každého okresního hejtmanství stál okresní hejtman, který sám jediný reprezentoval celý úřad a sám byl za všechno úřadování jemu podřízených úředníků zodpovědný. Působnost okresních hej- tmanství byla velmi rozsáhlá. V zásadě je možno říci, že se vztahovala na trojí okruh působ- nosti: na politickou správu v užším slova smyslu, dále na policii a péči o “blahobyt“ a konečně na spolupůsobení při jednání jiných správních úřadů, především finančních a vojenských.

Druhou instancí politické správy byla v Čechách a na Moravě místodržitelství v čele s mís- todržitelem a ve Slezsku zemská vláda v čele se zemským prezidentem. Působnost místodrži- telství se vymezovala rovněž v zákoně z května 1868, ovšem jen poukazem na příslušnost nejvyšších centrálních úřadů. Určuje se zde, že do působnosti správy místodržitelství připa- dají veškeré záležitosti v zemi, které v nejvyšší instanci příslušejí do působnosti odborných ministerstev. Místodržitelství obstarávala tak uvnitř zemí záležitosti většiny ministerstev v druhé instanci, a pod oborem politické správy zahrnovala do svých kompetencí v druhé in- stanci většinu agendy celé státní správy v zemi. Místodržitelství mělo tedy postavení zvlášt- ního jednotného nejvyššího úřadu státního pro určitý díl státu, pro země jako správní provin- cie. Z tohoto důvodu podléhal místodržitel ve své kompetenci několika ministerstvům. Zá- sadně byl podřízen ministru vnitra, při správě záležitostí, které náležely v nejvyšší instanci i ostatním ministerstvům, byl místodržitel podřízen i těmto centrálním úřadům.

Všechnu agendu politické správy v nejvyšší instanci vyřizovalo ministerstvo vnitra v čele s ministrem, pokud tato agenda nebyla výslovně přikázána jinému ministerstvu. Funkce ministra vnitra bývala velmi často spojována i s funkcí předsedy ministerské rady.

V této podobě v podstatě organizace politické správy přetrvala po celou zbývající dobu habsburské monarchie a zastihl ji i vznik Če skoslovenské republiky.

V období feudalismu byla v českých zemích veřejná správa obstarávána jednak úředníky státními, jednak úřady nestátními, to znamená v první stolici jednotlivými dominiemi (pozemkovými vrchnostmi) a svobodnými městy. Pomocníky patrimoniálních úřadů byli v jednotlivých poddanských obcích rychtáři a konšelé, popř. i zastupitelstva. Zavedení ústavnosti roku 1848 vedlo k úplné přestavbě politické správy. V souvislosti se zrušením poddanství bylo třeba rozhodnout, na které úřady přenést správu, kterou dosud vykonávala patrimonia. Tím byly vytvořeny základy moderní územní samosprávy.

Politické kruhy při jejím obhajování vycházely z koncepce o existenci “přirozených“ spole- čenských útvarů na územním podkladě mající jistá přirozená práva, jako obdoba přirozených práv fyzických osob. Vytvořením územních samosprávných útvarů se sledovalo jednak vytvo- ření zdání spravedlivého uspořádání státu, v němž by obyvatelstvu určitých místních svazků byla dána možnost, aby nezávisle na vlastní státní správě si vyřizovalo jisté věci samo. Zásad- ně tyto útvary místní samosprávy měly plnit úkoly jakýchsi obhájců národních zájmů a potřeb proti rakouským byrokratickým, z Vídně řízeným státním orgánům. Konečně všeobecně tyto možnosti, jež myšlenka samosprávy skýtala, chápány českou i německou politickou scénou jako příležitost k tomu, aby si mezi sebou podle národnostního principu rozdělili vládu v jed- notlivých obcích, okresech a zemích.

První zákonné úpravy se dostalo obecní samosprávě v říšském obecním zákoníku, který byl vyhlášen 20. března 1849. V čele uvozovacího patentu tohoto tzv. Stadionova obecního zřízení byla vytýčena zásada základem svobodného státu je svobodná obec. K vlastnímu pro- vádění prozatímního obecního zřízení bylo přikročeno ihned, jakmile v roce 1850 zahájily svou činnost nově zřízené politické úřady. Toto provádění se však omezilo pouze na místní obce a záleželo na tom, zda některé obce byly sloučeny a jiné rozloučeny, že do obcí byl včleněn i velkostatek, byly vydány některé místní statuty a podle podrobné instrukce z 8. dubna 1850 byly provedeny volby do obcí. Samospráva okresní a krajská však vůbec nezačala působit.

Důsledkem únorové ústavy z roku 1861 bylo vydání říšského obecního zákona z 5. března 1862, č. 18 r. z., kterým se vyměřovala základní pravidla, podle nichž se měly uspořádat obecní věci. V letech 1863-1864 potom došlo k vydání příslušných zemských zákonů, upravujících obecní zřízení v příslušné zemi.

Nejnižšími samosprávnými útvary byly obce. V čele obce stálo obecní zastupitelstvo (obecní starší), jež bylo voleno obecními příslušníky k obstarávání obecních záležitostí. Za- stupitelstvo se skládalo z obecního výboru a obecního představenstva. Obecní výbor měl moc usnášející a dozírací. Obecní představenstvo (obecní či městská rada), které volil ze své- ho středu obecní výbor, tvořil obecní starosta (bylo používáno také názvu představený, měš- ťanosta, purkmistr, primátor aj.), jakož i obecní radní. Jejich počet neměl nikdy převýšit jed- nu třetinu všech členů obecního výboru, zároveň však neměl nikdy klesnout pod dva. První z nich byl starostovým náměstkem. Působnost obcí byla dvojí: jednak přenesená, která zahr- novala obstarávání určitých veřejných věcí, které obci přikazoval delegační cestou stát, jed- nak vlastní, nebo-li přirozená působnost.

Středním stupněm územní samosprávy byly okresy. Předem je však třeba upozornit, že okresní samospráva se vytvářela pouze v Čechách. Na základě zemského zákona z 25. čer- vence 1864, č. 27 z.z., byla ve všech sídlech okresních úřadů zřízena okresní zastupitelstva, která měla od 18 do 36 členů. Volilo se na dobu tří let. Ze svého středu si okresní zastupitel- stvo na celé volební období volilo starostu, k jehož volbě bylo třeba císařského potvrzení, a okresní výbor. Mimo to mělo zastupitelstvo právo usnášet se na zřízení potřebných úředníků a sluhů. Okresní výbor se skládal ze starosty a šesti členů. Byl orgánem výkonným, zastupují- cím okres navenek. Na Moravě a ve Slezsku byla sice okresní samospráva rovněž uzákoněna, k jejímu vytvoření však nikdy nedošlo. Chabou náhradou byly tzv. okresní silniční výbory, pro správu okresních silnic.

Zcela zvláštní postavení měla zemská samospráva. Nejvyšším jejím orgánem byl zemský sněm, jenž však kromě působnosti správní byl i zákonodárným orgánem. Zemské sněmy vznikly až na základě realizace únorové ústavy z roku 1861. Do té doby zde přežívaly ještě formálně bývalé feudální stavovské výbory. Zemský sněm ze svého středu volil zemský výbor. Zemskému sněmu a zemskému výboru v Čechách předsedal zemský maršálek, na Moravě a ve Slezsku zemský hejtman. Osudy těchto nejvyšších samosprávných orgánů však byly složi- té. Od roku 1908 v podstatě činnost českého zemského sněmu byla ochromena německou obstrukcí. Národnostní spory mezi Čechy a Němci a zemská finanční krize vedly v roce 1913 k resignaci nejvyššího zemského maršálka a několika přísedících. Panovník využil této situace k upevnění své moci a dvěma dekrety (tzv. Annenské patenty) jednak rozpustil český zemský sněm a jednak převedl všechny úkoly dosavadního zemského výboru v Čechách na nově zří- zenou zemskou správní komisi, složenou z vládních úředníků. Tím, byla v Čechách prakticky zlikvidována zemská samospráva, neboť po rozpuštění zemského sněmu byli členové zemské správní komise, jakožto státní úředníci, plně závislí na vládě a panovníkovi, který je mohl kdykoli odvolat. Zemská správa komise v Čechách zůstala ve své funkci až do definitivní li- kvidace habsburské monarchie.

Organizace samosprávy vznikla začátkem šedesátých let 18. století, zůstala v nezměněné podobě až do vzniku Československé republiky.

Dne 28. října 1918 byl předsednictvem Národního výboru vyhlášen samostatný československý stát. Jedním z prvních jeho úkolů bylo zajistit bezporuchový chod veřejné správy. Řešením se stala tzv. recepční norma, neboli zákon č. 11/1918 Sb., vydaný v den vyhlášení samostatnosti. Podle tohoto zákona “veškeré dosavadní zemské a říšské zákony a nařízení zůstávají prozatím v platnosti“ a v návaznosti na to bylo stanoveno, že “veškeré úřady samosprávné, státní a obecní jsou podřízeny Národnímu výboru a prozatím úřadují a jednají dle dosavadních platných zákonů a nařízení“.

Recepčním zákonem byla tedy zajištěna kontinuita s rakouským a uherským právním řádem a veřejnou správou. V českých zemích tedy působily rakouské úřady a značně ochromená samospráva. Zároveň v důsledku značně odlišného vývoje v Předlitavsku a. Uhrách vznikl u náš tzv. právní dualismus, tedy jiný právní a správní systém v českých zemích, kde platily právní normy a působily rakouské správní úřady, a na Slovensku — a později i na Podkarpatské Rusi, kde zůstal uherský právní a správní systém. Tento však bylo nutné považovat za dočasný. Unifikace veřejné správy se stala jedním z prvořadých úkolů.

K první významnější reformě v oblasti veřejné správy došlo na úrovni obecní samosprávy. Zákonem č. 76/1919 Sb. byla vydána novela k obecnímu zřízení. Reforma znamenala jednak určitou demokratizaci obecní samosprávy a její unifikaci ve všech českých zemích. Zároveň je však třeba zdůraznit, že se jednalo pouze o částečnou novou kodifikaci, reagující nejnutněj- šími změnami a doplňky na zastaralá a nedostatečná ustanovení dosavadních obecních zří- zení.

Novela rozeznávala tyto řádné orgány obcí: obecní zastupitelstvo, obecní radu, starostu a komise. Obecní zastupitelstvo nastoupilo namísto obecního výboru. Volili je všichni k volbě oprávnění voliči. Virilisté v něm již neexistovali. Skládalo se z 9 až 60 členů — podle počtu obyvatelstva. Obecní zastupitelstvo volilo ze svého středu obecní radu (městskou radu), kte- rá nastoupila namísto dřívějšího obecního představenstva. Skládalo se ze starosty, jeho ná- městků a členů rady. Počet všech dohromady činil jednu třetinu členů obecního zastupitel- stva. Obecní zastupitelstvo volilo rovněž ze svého středu starostu a jeho náměstka. Kde bylo alespoň 24 členů obecního zastupitelstva, volili se náměstkové dva. Od roku 1933 nepotře- bovala volba starosty, s výjimkou statutárních měst, ke své platnosti státního potvrzení. Pod- le zákona č. 122/1933 Sb. však musely volbu obecního starosty nadále potvrzovat státní úřa- dy. Nepotvrdil-li tento úřad volbu starosty, pozbývala jeho volba a volba jeho náměstků plat- nost.

Starosta a dva členové obecní rady tvořili obecní senát. Tento byl příslušný pro trestní ju- risdikci v odvětvích místní policie, náležející k působnosti obce. Právem obce bylo zřizovat si poradní a přípravné sbory ve formě komisí. Tyto komise, které byly fakultativní, byly zřizovány většinou ke správě obecních podniků a ústavů. Obligatorní byla pouze komise finanční a komise letopisecká.

Jak již bylo uvedeno, státní správa převzatá Československou republikou z rakousko- uherské monarchie, se stala jedním z těch problémů, které vládní místa nejen že nemohla přejít bez povšimnutí, ale naopak se musela připravit na jejich brzké řešení. Dosavadní veřej- ná správa trpěla těžkopádností, existencí značného množství předpisů, dvojí legislativou — zemskou a říšskou, růzností v Čechách, na Moravě a ve Slezsku, zcela odlišným systémem na Slovensku, a přílišnou nákladností vyplývající z existence velkých správních území. Rovněž převzatá dvojkolejnost se stále více stávala předmětem kritiky určité části odborných kruhů. Nebylo možné rovněž neslyšet stále intenzivněji se prosazující hlasy o demokratizaci správy. Z toho důvodu příprava zásadní správní reformy veřejné správy v Československu se stala jedním z nejdůležitějších úkolů, které byly postaveny před ministerstvo vnitra. Výsledkem těchto snah bylo v roce 1920 společně s československou ústavou vydání zákona č. 126/1920 Sb. o župních a okresních úřadech, známého jako tzv. župní zákon.

Původním úmyslem bylo aktivizovat župní zřízení v republice do tří let, a to v několika etapách. Aktivování žup však bylo odkládáno a župní zákon byl uveden v život teprve od 1. ledna 1923, avšak pouze na Slovensku. V župách byly zřízeny župní úřady v čele s županem. U každého župního úřadu bylo zřízeno župní zastupitelstvo, které ze svého středu volilo osmičlenný župní výbor. Oběma těmto orgánům předsedal župan.

V okresech byly zřízeny okresní úřady v čele s okresním náčelníkem. U okresních úřadů byly zřízeny okresní výbory, jež byly voleny na základě přímých voleb stejně jako župní zastu- pitelstva.

K nejproblematičtějším ustanovením župního zákona patřila ta část hovořící o župních svazech, jež také nikdy nebyly uvedeny v život. Župní svazy, jež měly být jakýmsi kompromi- sem mezi župním a zemským zřízením, byly předpokládány tři: český, moravsko-slezský, slo- venský. O tom, zda dojde ke zřízení župního svazu i na Podkarpatské Rusi, zákon mlčel. Orgá- ny župních zemských svazů měly být: zemský župní sbor, zemský svazový výbor a zemský svazový dozorčí sbor. Nejvyšším orgánem zemského župního svazu měl být tedy župní sbor, jenž by byl volen členy župních zastupitelstev, náležejících k župnímu svazu v počtu 24 členů na dobu tří let. Členové zemského župního sboru ze svého středu potom volili osmičlenný zemský svazový výbor podle zásady poměrného zastoupení. Členové zemského župního sbo- ru, kteří nebyli zvoleni za členy zemského svazového výboru, měli tvořit zemský svazový do- zorčí sbor. Vedle volených členů patřili do zemského svazového výboru a dozorčího sboru čtyři státní úředníci, jmenovaní ministrem vnitra, z nichž by jeden byl jmenován předsedou obou sborů, s titulem vrchní župan. Dozor nad činností župních svazů měl vykonávat ministr vnitra.

Župní zákon byl přijat v podstatě v jiné politické atmosféře, než ve které měl být realizo- ván. Po stabilizaci politického systému přestaly mít vládní kruhy zájem na jeho realizaci na celém území republiky. Po zavedení župního zákona na Slovensku nejen že nedošlo k unifika- ci veřejné správy, nýbrž k její ještě větší roztříštěnosti. Jiný správní systém byl v českých ze- mích (přetrvávající rakouský správní systém), na Slovensku (nově zavedený župní zákon), a na Podkarpatské Rusi (starý uherský municipální systém). Definitivní reforma tedy na sebe dala čekat až do roku 1927.

Východiskem ze složité situace v oblasti veřejné správy, která se vytvořila v první polovině dvacátých let, se stala definitivní správní reforma, jež byla uzákoněna zákonem č. 125/1927 Sb. o organizaci politické správy, běžně nazývaným jako tzv. organizační zákon.

Hlavní zásady organizačního zákona byly následující: Politickými úřady s povšechnou kompetencí se staly zemské úřady v čele se zemským prezidentem, jmenovaným preziden- tem republiky. Samosprávnou složku na úrovni zemí představovala zemská zastupitelstva, volená ze dvou třetin a z jedné třetiny jmenovaná z řad tzv. odborníků. Zemská zastupitelstva ze svého středu volila zemský výbor. Nejvyšší postavení z uvedených orgánů měl zemský pre- zident, který byl nejen přednostou zemského úřadu, ale zároveň předsedal i zemskému zastupitelstvu, vůči němuž měl značně rozsáhlé pravomoci.

Analogické orgány jako na úrovni zemí byly i v okresech. Okresní správu tedy představoval okresní úřad v čele s okresním hejtmanem. Zastupitelským orgánem byla okresní zastupitel- stva, rovněž ze dvou třetin volená a z jedné třetiny jmenovaná. Okresní zastupitelstva ze svého středu volila okresní výbor. Rovněž i zde měl nejdůležitější postavení okresní hejtman (na slovenském území okresní náčelník), jenž stál v čele jak okresního úřadu, tak okresního zastupitelstva.

Organizačním zákonem se v meziválečném Československu vytvořil definitivní systém veřejné správy, který přetrval až do druhé světové války. V po válečné době byl potom nahrazen systémem národních výborů, jenž ještě čeká na objektivní zhodnocení.

Přijetím mnichovského diktátu se skončilo období parlamentní demokracie a začala se etapa druhá, vyznačující se postupnou fašizací státu. Mnichovský diktát neznamenal pouze změnu hranic, ale vedl i k vážnému hospodářskému oslabení Československu a podstatně změnil jeho mezinárodní postavení. Stát se dostal do hluboké krize státní, vnitropolitické, ideové i morální. Byla uloupena třetina území a téměř 5 miliónů obyvatel. Na okupovaném území zůstalo 40 % průmyslu, podstatná část palivové a surovinové základny země. Nové hranice byly stanoveny podle vojenských hospodářských potřeb Německa.

Krize, kterou mnichovská dohoda v politickém životě způsobila okamžitě využily separatistické živly na Slovensku a Podkarpatské Rusi, aby prosadily svoje politické požadav- ky. Především Hlinková slovenská strana ludová považovala mnichovský diktát za vhodnou příležitost k uskutečnění svých autonomistických plánů. Dne 3. října ministr Matúš Černák, jenž byl těsně spjat s luďaky, oznámil prezidentovi, že podá demisi nebude-li všechna moc na Slovensku předána ludové straně. Za této situace se 6. října uskutečnilo v Žilině zasedání vý- konného výboru Hlinkový strany ludové za účasti agrárníků, národních socialistů, živnostníků, gajdovců a Rázusovy národní strany. Výsledkem jejich jednání byla tzv. Žilinská dohoda, v níž byl zakotven požadavek vytvoření slovenské autonomie a okamžité předání veškeré moci na Slovensku do rukou vlády v čele s Josefem Tisem. Obdobná situace se vytvořila i na Podkar- patské Rusi.

Dalším krokem v procesu fašizace bylo 15. prosince odhlasování zmocňovacího zákona, kterým Národní shromáždění zmocnilo vládu, aby po dva roky všechna opatření, k nimž bylo normálně zapotřebí zákonů, činila cestou vládních nařízení. Prezident republiky byl na dva roky zmocněn na jednomyslný návrh vlády změnit ústavu. Na základě tohoto zákona vydala vláda mimo jiné 23. prosince nařízení o politických stranách. Dne 27. prosince na základě toho bylo vyhlášeno ministerstvem vnitra rozpuštění KSČ, čímž byla strana zbavena všech mandátů jak v Národním shromáždění, tak v zemských, okresních a obecních zastupitel- stvech. Fašizace státu však pokračovala dále a vytvářely se viditelné předpoklady k úplné její likvidaci. Činnost našich nejvyšších politických a státních kruhů také v březnových dnech do- vršila národní katastrofu. Podle pokynů z Berlína vyhlásili ludáci 14. března 1939 „samostat- ný“ Slovenský stát a Podkarpatská Rus se stala kořistí horthyovského Maďarska. Ve stejné době již Hácha podepisuje „dohodu“ o vytvoření Protektorátu Čechy a Morava a ve večer- ních hodinách 14. března přestoupily první oddíly nacistických vojsk československé státní hranice a 15. března okupovaly Prahu. Konec samostatného Československá se stal skuteč- ností.

Odpovědí na okupaci českých území a vytvoření Slovenského státu byly snahy českého a slovenského národa o obnovení národní a státní samostatnosti. Byla vytvořena koncepce, podle níž mnichovská dohoda, a vše co po ní následovalo, jsou irelevantní. Právní opodstatnění tedy postrádala druhá republika i Protektorát a Slovenský stát.

Prvním orgánem, který demonstroval existenci české státnosti, byl Československý národní výbor, jenž byl vytvořen 17. října 1939 v Paříži. Národní výbor vyhlásil, že až do konce války převzal řešení záležitostí československého lidu, a že Československá republika existuje i mezinárodněprávně dále.

Po porážce Francie přešel Národní výbor do Londýna, kde se činnost československé stát- ní reprezentace ještě zintenzívnila. Bylo rozhodnuto vytvořit celý systém orgánů, který vešel do historie jako „prozatímní státní zřízení“. Tvořili jej prezident republiky, vláda a Státní rada. Základem a nejdůležitějším článkem prozatímního státního zřízení se stal prezident republi- ky. Vycházelo se z toho, že Edvard Beneš je stále ve funkci prezidenta, že právně preziden- tem nikdy nepřestal být, že jeho abdikační akt po Mnichovu je právně neplatný. Prezident jako jediný vystupuje v úplnosti, jako nositel ústavně-právní kontinuity jmenuje vládu a zřizu- je Státní radu. Prezidentská funkce je tedy výchozím bodem budování celého prozatímního státního zřízení v Londýně.

Prezident Beneš jmenoval 22. července 1940 československou emigrační vládu v Londýně. Jejím předsedou se stal Msgr. J. Šrámek. Pokud šlo o personální složení vlády vzešla v podstatě z Národního výboru.

Posledním článkem prozatímního státního zřízení v zahraničí byla Státní rada, která byla vytvořena na základe ústavního dekretu prezidenta republiky č. 1/1940 Úř. věst. z 22. čer- vence 1940. V tomto dekretu byla Státní rada charakterizována jako poradní orgán preziden- ta a pomocný a kontrolní orgán v rámci prozatímního státního zřízení ČSR. Měla mít nejvýše 40 členů jmenovaných prezidentem republiky na jeden rok.

Z ústavně právního hlediska byl nejdůležitějším dokumentem, na kterém byla právně vy- budována koncepce kontinuity, ústavní dekret prezidenta republika č. 2/1940 Úř. věst. z 15. října 1940, který v podstatě řešil problémy vyplývající z nemožnosti svolat Národní shromáž- dění. V § l tohoto dekretu bylo stanoveno, že prezident republiky bude úkony, které mu ukládá § 64 bod l a 3 ústavní listiny, pokud k nim je zapotřebí souhlasu Národního shromáž- dění vykonávat se souhlasem vlády. § 2 pak zakotvil, že zákonodárná činnost bude po dobu platnosti prozatímního státního zřízení vykonávána v nezbytných případech prezidentem republiky na návrh vlády ve formě dekretu, které spolupodepíše předseda vlády, resp. členo- vé vlády pověření jejich výkonem. Právní úprava dekretální pravomoci prezidenta republiky byla v průběhu doby však několikráte změněna.

Na základě ústavního dekretu č. 2/1940 Úř. věst. se stal prezident republiky nositelem zákonodárné moci a převzal pravomoci Národního shromáždění podle ústavní listiny Československé republiky. Československá republika se zařadila jako plnoprávný mezinárodně uznávaný stát do protihitlerovské koalice spojenců.

Součástí úvah o poválečném uspořádání Československa byla i problematika státní správy. V této souvislosti byla nastolena otázka kontinuity či diskontinuity poválečné státní správy se státní správou z první republiky. Téměř všechny politické síly, které se diskusí o poválečném uspořádání Československa zúčastnily, se přiklonily spíše k principu diskontinuity. V tomto okamžiku se také znovu objevuje myšlenka obnovit tradici národních výborů. Okamžitě se začalo pracovat na právní úpravě. V první polovině září 1944 byla osnova dekretu o národních výborech dokončena, 13. září ji schválila vláda a po několika týdnech odkladu podepsal prezident Beneš 4. prosince 1944 ústavní dekret o národních výborech a Prozatímní národní shromáždění číslo 18 Úř. věst.

Dekret č. 18/1944 Úř. věst. rovněž řešil situaci v obcích a okresech s převážnou většinou státně nespolehlivého obyvatelstva. Zde namísto národních výborů měli být jmenováni správní komisaři nebo komise a k nim, podle místních poměrů, přibrat ke spolupráci zástup- ce státně spolehlivého obyvatelstva. Co se rozumělo pojmem nespolehlivé obyvatelstvo, a kde se tedy měla správa zajišťovat pomoci zvláštních orgánů, dekret přímo neurčoval. Starší definice tohoto pojmu, obsažená v zákoně c. 131/1936 Sb., o obraně státu, nebyla, vzhledem ke zcela odlišným poměrům, použitelná. V praxi se toto ustanovení dotýkalo v prvé řadě ob- lastí pohraničí s německou menšinou.

V závěrečné části vymezil dekret pojem přechodné období, které začínalo dnem, kdy některá část republiky bude osvobozena z nepřátelské moci, s tím, že jeho konec mělo určit řádně zvolené Národní shromáždění.

Ustavní dekret o národních výborech a Prozatímním národním shromáždění byl výrazem poměrů v předvečer osvobození republiky, zejména pokud šlo o vztah jednotlivých směrů zahraničního odboje. Další vývoj instituce národních výboru závisel na situaci, která se utvá- řela po osvobození. Odpověď zde naznačovala již jednání kolem příprav vládního programu.

Dne 5. dubna 1945 byl v Košicích slavnostně vyhlášen první poválečný vládní program vy- tyčující hlavní úkoly nejbližšího období, jenž vstoupil do československých dějin jako Košický vládní program. Šlo o jeden z nejvýznamnějších politických dokumentů v novodobé historii českého a slovenského národa. Jeho význam především spočívá v tom, že politicky vyjádřil hluboký předěl v dějinách národů, který vytvořila blížící se porážka hitlerovského fašismu a s ním spojený zánik Protektorátu a Slovenského státu, předěl, který byl umožněn osvobozením Československa a vyvrcholením národně osvobozeneckého boje českého a slovenského ná- roda.

V českých zemích a na Slovensku začaly vznikat národní výbory v období národně osvobo- zeneckého boje. Hned po osvobození bylo třeba, v návaznosti na Košický vládní program, připravit pro národní výbory právní úpravu. Ta byla v českých zemích obsažena zejména ve vládním nařízení č. 4/1945 Sb. (ve znění nařízení č. 44/1945 Sb.) provádějící dekret preziden- ta republiky č. 18/1944 Úř. věst. Nařízení vytvářelo ve shodě s dekretem třístupňovou struk- turu, a to místní, okresní a zemské národní výbory, které označovalo jako zastupitelské orgá- ny a orgány veřejné správy ve všech jejich oborech. Na rozdíl od citovaného dekretu se již nepoužívalo výrazu prozatímní orgány. V oblastech s většinou státně nespolehlivého obyva telstva byla v duchu vládního programu zřízena instituce správních komisí se stejnými pravomocemi jako národní výbory.

Volby do celé zastupitelské soustavy byly volbami delegačního charakteru. Místní národní výbory zvolily ve všech obcích na veřejných schůzích velitele, kteří se potom sešli na okresních shromážděních, kde byly jednak zvoleny okresní národní výbory, jednak delegáti na zemské sjezdy. Na těchto sjezdech byly zvoleny zemské národní výbory a poslanci Prozatímního národního shromáždění. Volby do všech stupňů zastupitelských orgánů se konaly na základě parity podle stranického klíče. Toto hledisko se též uplatňovalo u kandidátů, navrhovaných jednotlivými zájmovými svazy a „jinými složkami veřejného života", které měly být v kandidátních listinách též zastoupeny „v přiměřeném počtu".

Zemské sjezdy delegátů národních výborů se konaly 15. října 1945 v Praze a Brně. Poslanci na Slovensku byli zvoleni již 29. srpna 1945 v den prvého výročí Slovenského národního povstání. Aktivní volební právo bylo určeno hranicí 18 let bez ohledu na další cenzy, pasivní věkem 21 let. Volebního práva byli zbaveni vedle nepřátel též zráda a kolaboranti.

Prozatímní národní shromáždění bylo tedy vytvořeno na základě nepřímých voleb společně s celou soustavou národních výborů.

Poválečný vývoj v oblasti státní správy šel již jiným směrem, k návratu k předválečné správní organizaci nedošlo. Systém národních výborů jak ho právně upravil již za války prezi- dent Beneš, a poté byl vtělen do Košického vládního programu, zcela zavrhl jakoukoli konti- nuitu v této oblasti. Zároveň se začala připravovat nová československá ústava. Dne 17. října 1946 byl přijat zákona č. 197 Sb. o ústavním výboru Ústavodárného národního shromáždění, který ve složení 36 členů, podle zásady paritního zastoupení, měl vypracovat a předložit ná- vrh nové ústavy.

Nicméně všechny nekomunistické návrhy koncipování nové československé ústavy nebyly vzaty v úvahu. Definitivně diktatura jedné strany po únoru 1948 to zcela znemožnila. Za zá- klad ústavy se stal komunistický návrh, jenž byl 9. května 1948 také schválen. Ústava nepočí- tala se zeměmi, naopak zakotvovala systém krajských národních výborů. Národní výbory charakterizovala jako nositele a vykonavatele státní moci (jako pracovní korporace), aniž ovšem činila rozdíl mezi státní správou a samosprávou. Národním výborům byl svěřen výkon správy ve všech jejich oborech, zároveň se účastnily i na fungování dalších sfér činnosti stát- ního aparátu i ekonomiky.

Další vývoj organizace státní správy se tedy ubíral ve směru, který ústava naznačila. Bez- prostředně po přijetí ústavy se ve dnech 26. - 27. června 1948 v Kroměříži uskutečnil celo- státní sjezd národních výborů, jenž vymezil hlavní zásady nového správního zřízení. Tyto zá- sady byly potom vtěleny do zákona č. 280/1948 Sb., o krajském zřízení, jímž se definitivně v celém státě likvidovalo zemské zřízení. Moravskoslezská země, stejně jako země česká a Slo venská přestaly existovat. O tom, že toto řešení nebylo šťastné, nás přesvědčilo čtyřicet let značně problematického fungování státní správy.

3. ZNAKY A FORMA STÁTU - ÚSTAVNÍ SYSTÉM

Z výše uvedeného krátkého exkursu do dějin myšlení o státě a jeho původu je zřejmé, že vzdor rozdílným přístupům k řadě otázek lze nalézt znaky, které jsou všem koncepcím spo- lečné.

Jako znaky státu jsou především uváděny:

- státní moc (reprezentovaná státními, ale i jinými orgány) a suverenita státu (tedy nezávislost na jakékoli jiné moci, ať už uvnitř nebo vně státu, která je vyjádřena též státními symboly),
- územní organizace a státní občanství (princip teritoriality a princip personality). Někdy je jako specifický znak státu uváděno též vydávání peněz a vybírání daní.

Státní orgány lze rozčlenit podle různých hledisek. Za základní je považováno dělení podle jejich pravomocí (tento pojem a odlišnost od pojmu působnost, tedy kompetence, jsme si vysvětlili v předchozí části). Z tohoto pohledu tedy rozlišujeme orgány moci

- zákonodárné,
- výkonné a
- soudní.

Pro vztah těchto mocí platí zásada jejich oddělenosti (která však není vždy dovedena zcela do důsledků) a nezávislosti, dále zásada rovnováhy mocí a vzájemných brzd.

Státní moc, reprezentovaná zmíněnými orgány, může být organizována mnoha způsoby. Podle této organizace a způsobu fungování rozlišuje teorie různé formy státu. Pro zařazení státu je rozhodující jeho ústavní systém. Tento systém zahrnuje:

a) vztahy mezi státem a jeho občany - z tohoto pohledu může být stát

- demokratický (přičemž demokracie může být přímá nebo nepřímá) nebo
- autokratický (buď ve formě vlády jedince - tyranie, despocie, absolutistická monarchie, nebo jako vláda určité skupiny),

b) uspořádání nejvyšších orgánů státu a vztahy mezi nimi - podle tohoto hlediska je stát

- monarchie (absolutní nebo konstituční) nebo
- republika (parlamentní, prezidentská, smíšený typ),

K tomuto klasickému rozdělení však je třeba dodat, že existující evropské monarchie jsou spíše symbolem státnosti a jejich fungování se od parlamentních republik příliš neliší;

c) vztahy mezi územními celky, které stát tvoří (především vztahy mezi centrální mocí a územními jednotkami). Z tohoto pohledu rozeznáváme státy:

- unitární (centralizované nebo v různé míře decentralizované),
- složené (federace, spolky),

d) volební systém a úprava působení politických stran.

Vraťme se po tomto obecném náhledu k některým uvedeným pojmům. Demokratický způsob vládnutí, tedy vláda lidu jako nositele suverenity, může mít, jak bylo uvedeno, dvě základní podoby - přímou demokracii a demokracii nepřímou. Je zřejmé, že v moderním státě může být přímá demokracie omezena jen na úzký okruh činností státu, spíše jen na posouzení určitých zásadních otázek. Formou, kterou se přímá demokracie uskutečňuje, je ponejvíce referendum, které může být celostátní nebo jen pro část území. Touto formou účastí občanů na správě věcí veřejných proslulo v Evropě zejména Švýcarsko.

V referendu nemusí být vždy učiněno přímo konečné rozhodnutí. Referendum může mít i konzultativní povahu pro ten orgán, který nakonec bude rozhodovat.

Základní otázkou každého moderního státu je vztah občanů a státu. Vláda lidu je nepochybně ideálem plně nerealizovatelným. Jaké mohou být podoby demokracie, stejně jako výhrady některých teoretiků k této formě vlády, jsme si nastínili v krátkém historickém přehledu. Také současné reformní směry ve státovědě a v politických vědách mají proti tradičnímu pojetí demokracie výhrady.

Skutečnost je taková, že jednou za určitý čas (zpravidla za 4-6 let) dostává občan možnost vybrat si politickou stranu nebo seskupení, které považuje za nejlepší (či spíše za méně špat- né) a odevzdat mu svůj hlas. Jedná se tedy o demokracii přímou - zastupitelskou. Z ryze stá- toprávního pohledu hrají při sestavování sboru zástupců občanů (parlamentu) klíčovou roli otázky volebního systému, ale také stanovení vztahů mezi zástupci a zastoupenými, tedy mezi voliči a poslanci. Volby jsou zpravidla přímé, ale mohou být i nepřímé (tedy vlastní vol- bu vykonávají až zvolení delegáti). Významné je určení věku pro získání práva volit (aktivní volební právo) a práva být volen (pasivní volební právo). Výkon aktivního volebního práva je zpravidla svobodný - je tedy věcí oprávněného voliče, zda se k volbám dostaví či ne. Za roz- pornou s principy demokratického právního státu však není považována ani taková úprava, která stanoví občanům volební povinnost (např. Belgie, Lucembursko, Řecko, Austrálie a další státy).

Jádrem každého volebního systému je určení způsobu, jakým budou výsledky voleb pro- mítnuty do rozdělení mandátů v zastupitelském sboru. Systém může být většinový, ve kte- rém bývá klíčové určit, jaká většina ke zvolení stačí, tedy zda musí být absolutní, či zda posta- čí většina relativní, a zda se k takové většině má dospět v jednom nebo ve dvou volebních kolech. Jednokolová volba v tomto systému je považována za přípustnou, leč poměrně bru- tální metodu.

Druhým volebním systémem je systém poměrného zastoupení. V tomto systému, jak už jeho pojmenování napovídá, jsou mandáty rozděleny podle poměru získaných hlasů. Ani tento systém není homogenní a jeho konkrétní podoby se v řadě věcí odlišují. Existují především různé způsoby přepočtu získaných hlasů na mandáty (patrně nejznámější je systém d´Hondtův). Systém poměrného zastoupení se zpravidla brání proti přílišnému rozdrobení hlasů stanovením určitého minimálního procenta hlasů, kterého je nutné dosáhnout pro získání mandátu (tzv. uzavírací klauzule, např. pětiprocentní).

Oba volební systémy, které se ovšem málokdy vyskytují ve zcela čisté podobě, mají své zastánce a odpůrce. Obvykle se uvádí, že většinový systém se lépe hodí pro společnost, která není vnitřně příliš diferencována. Systém poměrného zastoupení je však kritizován, že neu- možňuje, zejména v případě těsných volebních výsledků, efektivní vládnutí. Na druhé straně ale jeho zastánci argumentují tím, že lépe ochraňuje zájmy přehlasovaných menšin a lépe odolává nenadálým zvratům. V praxi mnohých států jsou proto velmi často oba systémy kombinovány. To neznamená, že neexistují i názory na zcela odlišný způsob vytvoření zastu- pitelského sboru.

Pokud jde o uspořádání nejvyšších orgánů státu a vztahů mezi nimi, je princip dělby moci považován za nezbytnost, má-li být stát řazen mezi státy demokratické. Tato dělba musí být reálná, nikoli jen zdánlivá a formální. Klasická dělba moci mezi moc zákonodárnou, výkonnou a soudní, doplněná v zájmu funkčnosti státu principem „brzd a protivah“, je ve většině mo- derních států doplněna i dělbou moci ve směru vertikálním. Zejména se tak děje ve státech složených a ve státech s výraznými právy územních a profesních samospráv. Samospráva může mít mnoho podob. Jádrem je však určení rozsahu, ve kterém stát (centrální moc) pře- pouští správu veřejných věcí (včetně případného vydávání právních předpisů) územním cel- kům (zemím, regionům, provinciím, ale také jednotlivým obcím), případně jiným korporacím (např. profesním komorám).

Parlamentní ústavní systém, který je i ústavním systémem naší republiky, doznal v průběhu let značných změn. Klasický model spočívá v tom, že nejvyšší moc náleží parla- mentu, jehož zákonodárná pravomoc je neomezená. Vláda je složena z poslanců parlamentu, potřebuje jeho důvěru a je mu odpovědná. Hlavu státu, pokud není dědičná, volí parlament, je však možná i volba přímá. Hlava státu zpravidla pověřuje představitele strany, která ve volbách zvítězila, sestavením vlády a formálně vládu jmenuje. Přijímá také její demisi, pokud parlament vysloví vládě nedůvěru. Za určitých podmínek nemusí demisi přijmout a v takovém případě je povinna parlament rozpustit a vypsat nové volby. Podle původní kon- strukce je hlava státu zásadně neodpovědná za své ústavní jednání s je proto zpravidla vyža- dováno, aby její akty kontrasignoval i předseda vlády nebo příslušný ministr. V typickém par- lamentním systému nemůže mít hlava státu příliš silné postavení. Jak si později ukážeme, ústavní systém České republiky se od tohoto klasického parlamentního systému příliš neodli- šuje.

Prezidentský systém, jehož klasická podoba existuje především v USA je typická silnou pozicí prezidenta, a to nejen v rámci výkonné moci. Příkladem je Ústava USA z roku 1787 (první a stále stejná, měněná pouze tzv. dodatky). Prezident je hlavou výkonné moci a kabi- net je pouze poradním orgánem prezidenta. Vláda tedy vlastně splývá s úřadem prezidenta. Moci si spíše konkurují, než aby spolupracovaly. Prezident nemá žádný nástroj jak přinutit Kongres, aby realizoval jeho politiku. Velmi silné postavení Nejvyššího soudu, jehož soudce jmenuje prezident se souhlasem Senátu, jejich jmenování je však doživotní. Tento soud je oprávněn vykládat Ústavu a hlavně jemu je připisována zásluha na tom, že původní ústava plní svou úlohu již více jak dvě století. Přitom je zajímavé, že z vlastního ústavního textu nel- ze tak mimořádné postavení tohoto soudu vyvodit, ústavní realita je však jiná (často je v této souvislosti citován výrok soudce tohoto soudu Hughese, že Ústavou je vlastně to, co soudci řeknou, že jí je).

V obou ústavních systémech jsou zákonodárné sbory jednokomorové nebo dvoukomo- rové. Existují-li dvě komory, liší se obvykle způsob volby do každé z nich a rozdílná je i délka volebního období (např. do Sněmovny reprezentantů Kongresu USA se volí na 2 roky, do Senátu na 6 let). Není pravdou, že by dvoukomorový parlament měl opodstatnění jen ve slo- žených státech, druhá komora je celkem obvyklá i ve státech unitárních. Pokud druhá komo- ra existuje ve složeném státě nebo ve státech s rozsáhlejší decentralizací moci, pak jedna z komor je zpravidla složena ze zástupců státu nebo jiných územních celků, a to buď bez oh- ledu na velikost těchto jednotek, nebo s přihlédnutím k počtu jejich obyvatel.

Na závěr stručného přehledu dvou základních ústavních systémů si povězme ještě něco o systému, který je zcela specifický a který bývá odborníky dáván za vzor a doporučován zejména malým zemím. Jedná se o ústavní systém Švýcarska, státu, který sice ve svém názvu nese označení konfederace, je však svéráznou federací kantonů a polokantonů. Federální shromáždění je dvoukomorové, v Národní radě jsou zastoupeny kantony podle počtu obyva- tel, ve druhé komoře - tzv. Radě států, je každý kanton zastoupen dvěma poslanci, polokan- ton jedním. Toto shromáždění volí na čtyři roky sedmičlennou Federální radu (vládu), při čemž je stanoveno, že žádný kanton v ní nesmí mít více než jednoho člena. Z nich jednoho zvolí vždy na rok prezidentem a dalšího na stejné období viceprezidentem. Jde však o funkce pouze reprezentativní. Ve skutečnosti je kolektivní hlavou Švýcarské konfederace celá Federální rada. Ve Švýcarsku je zcela zřetelně dána přednost metodám přímé demokracie. Federální zákony a mezinárodní smlouvy, ke kterým hodlá země přistoupit, musí být schváleny v referendu vždy, požádá-li o to alespoň 30 000 voličů nebo osm kantonů.

Ve všech ústavních systémech hraje důležitou roli moc soudní, i když se na první pohled může jevit jako nejslabší. Rolí této moci je nejen rozhodování sporů, ale především je důleži- tou brzdou moci zákonodárné i moci výkonné. To se týká zejména soudů, které střeží dodr- žování ústavnosti. V tomto směru existují dva základní modely - buď je tato role svěřena Nejvyššímu soudu, tedy vrcholnému článku celé soudní soustavy, nebo jsou zřízeny speciali- zované ústavní soudy, stojící mimo soustavu tzv. obecných soudů. Ústavní soudy mají velmi výraznou pozici v oblasti rušení zákonných předpisů, které jsou svým charakterem protiú- stavní, kdy rušením takto neústavních předpisů (tzv. pasivní normotvorba) dochází k úpravě zákonných norem tak, aby odpovídaly ústavě, resp. ctily duch a literu ústavy. Technicky k pasivní normotvorbě dochází tak, že ústavní soud na návrh (kdy okruh navrhovatelů sta- noví zákon) zruší část zákona, popř. celý zákon, který odporuje ústavě. Ve vztahu k výkonné moci je důležité i správní soudnictví, tedy specializované soudy nebo jiné nezávislé tribunály, rozhodující spory mezi orgány státu (veřejné správy v nejširším slova smyslu) na jedné straně a fyzickými a právnickými osobami na straně druhé, tedy spory v oblasti veřejného práva. Soudní moc je na druhé straně vyvažována a omezována takovými instituty, jako je amnestie či milost hlavy státu, jakož i tím, že soudci jsou jmenováni výkonnou mocí (zpravidla prezi- dentem) z osob, které splňují podmínky stanovené zákonem.

V ústavních systémech moderních států existují často i orgány, které podle klasického modelu tří mocí nejsou zařaditelné pod žádnou z nich - jedná se zejména o nejvyšší kontrolní instituce, úřad veřejného ochránce práv, centrální banku státu atd.

S problematikou volebního systému velmi úzce souvisí to, jak lze v konkrétním ústavním systému uplatňovat mocenské ambice (ať již jednotlivců nebo skupin lidí). V rozvinutých demokraciích jdou to zejména politické strany, jejichž hlavním smyslem existence a snažení je dosažení podílu na moci ve státě. Politické strany jsou proto v demokratických zemích považovány za státotvorný prvek a umožnění jejich volné soutěže a konkurence patří mezi nezbytné podmínky demokratického vývoje.

Politické strany nejsou jistě jedinými subjekty, které se snaží ovlivňovat chod věcí veřej- ných, o to se snaží také jiné skupiny, především odborové svazy, profesní seskupení zaměst- navatelů, církve, občanská sdružení či spolky. Nezastupitelnou roli hraje nezávislý tisk a ostatní média. Významné jsou i neformální skupiny vyvíjející tlak zejména na poslance, ale také na státní správu či samosprávu (lobby). Politické strany však jsou subjekty, které zcela zřetelně a veřejně deklarují účel a smysl své existence - tedy dosažení vlivu na chod veřejných věcí, především úspěchem ve volbách (ať již celostátních nebo místních), ale také obsazením důležitých míst v orgánech státu, v orgánech samosprávy a na jiných postech, kde lze uplatnit vliv na tvorbu důležitých rozhodnutí.

Postavení politických stran je vzhledem ke svému významu v řadě zemí upraveno přímo v ústavě (ať již jde o úpravu jejich postavení ve volbách či obecně v demokratickém systému, resp. stanovení zásad pro vznik politických stran, možnosti jejich rozpuštění, zákazu působení extremistických stran atd.). Pro některé státy je typický systém dvou dominantních politických stran, v jiných existuje pluralita více politických stran a hnutí. Jde spíše o záležitost historickou než vypovídající o kvalitách demokracie té či oné země.

Základní problém představuje úprava otázek financování činnosti politických stran. Sys- témy jsou různé, někde je dávána přednost příspěvkům ze státního rozpočtu (na mandát, na kompenzaci volebních nákladů, odměna za volební výsledek apod.), jinde je financování poli- tických stran ponecháno více či zcela na aktivitách strany samotné (dary, příspěvky, výděleč- ná činnost).

4. VEŘEJNÁ MOC A STÁT

Veřejná moc je v nejširším slova smyslu řízení věcí veřejných, a to způsobem odpovídajícím legislativním, organizačním a jiným opatřením a podmínkám státu. Delegace k této činnosti pak vyplývá z možností upravených právním rámcem státního útvaru.

Státní struktura musí být politicky kontrolována, zda-li neporušuje pravidla, které si sama stanovila na základě ústavního systému a zda-li je demokratická. Ani pojetí státnosti není v demokracii jediné. V České republice vycházíme z evropsko-kontinentálního systému, kdy veřejná moc je centrálně organizována po vertikální linii. Jiné je angloamerické pojetí veřejné moci, kdy pojem stát nahrazuje pojmem politická, nebo-li veřejná moc. Zde je moc budována jako decentralizovaná zespodu.

Stát je typem autority a demokratický stát lze nazvat stát s kontrolovanou autoritou. Stát je stěžejním subjektem veřejné moci. Je teritoriálně organizovanou jednotkou a je vnitřně vertikálně i horizontálně organizovaným mechanismem. Má svoji strukturu a je mezinárodněprávní jednotkou, tedy uznaným a uznávaným subjektem mezinárodního práva. Má však také svoji vnitřní suverenitu a symboly. Symboly státu jsou teritorium, vlastní orgány moci, vlajka, hymna, hlavní město, státní občanství.

Zajímá-li nás vnější pohled na stát, ze státoprávního hlediska, je nutno nastolit otázku vzniku samostatného subjektu mezinárodního práva.

Motivy vzniku státu:

- období rozpadu koloniálních systémů
- poválečné uspořádání
- osidlování území
- národní revoluce
- motivace ochrany národa
- historie kočovných národů
- vliv náboženství

Z pohledu znaků státu lze stát charakterizovat:

Území. Stát je plošná jednotka, má teritoriální povahu. Má územní základ, což ale není 100%-ní samozřejmostí (např. prozatímní londýnské zřízení za války, palestinské politické hnutí - moc existuje jinde než na svém území). Území může být charakterizováno také trvalejším seskupení lidí, kteří tam bydlí.

Obyvatelstvo. Stát není v zásadě možný bez obyvatelstva. Obyvatelstvo se vázalo na určitou jednotku a posléze se konstituovaly státy.

Mechanismus státních orgánů. V zásadě je individuálně a specificky v každém státě - bez něj nelze stát považovat za stát.

Funkcemi státu je zajistit existenci, život a prosperitu každé společnosti. Funkce je třeba vztáhnout k dějinným obdobím lidstva - pojetí funkcí státu se liší i v jednotlivých státech.

Z hlediska systémového rozdělení lze funkce společnosti rozdělit na funkce

1. regulačně normativn í

Je třeba vytvořit normativní systém, vytvořit pravidla. Stát musí udržet anarchistické sna- hy, a to buď diktátem, nebo dohodou ve společnosti. Demokratická veřejná moc se opírá o teorii právního státu, což je středoevropská (německá) doktrína právem omezené státnosti. Stát si stanoví pravidla (i sobě) a cítí se být jimi vázán. Stát je reprezentován Ústavou a záko- nodárcem. Normativně regulační činnost je považována za výsadu v zásadě nepřenosnou na soukromoprávní subjekty. Avšak v územní samosprávě existuje určitá možnost samostatně rozhodovat o svých věcech a vydávat normy. Územně samosprávným celkům se dává i část veřejnoprávní moci - normotvorná funkce. Existuje např. i akademická nebo zájmová samo- správa - vydávání vlastních právních aktů.

2. organizace služeb veřejného zájmu

Je to např. funkce státu v ekonomice. Stát musí zajistit rozpočet, mezinárodní vazby, celní politiku, patří sem i daňová politika, zajištění policie, apod. Některé věci musí stát zaštítit svým rozpočtem. Můžeme k nim zařadit například funkce státu v krizových situacích, zajištění minimálního sociálního standardu dle Ústavy a listiny základních práv a svobod a pod.

3. ochranná funkce

Patří sem jak vnější ochrana - obrana teritoria, tak i ochrana vnitřního pořádku. Ten staví prioritně na profesionalitě, která je však nákladná.

4. výkon spravedlnosti

Veřejná moc si exkluzívně vztáhla na sebe výkon spravedlnosti.. Vyžadování práva nemá soukromoprávní charakter (srovnej však výkon rozhodčích soudů). V mezích zákona můžeme připustit myšlenku nutné obrany, krajní nouze, přiměřené svépomoci apod. V této souvislosti je nutno podotknout, že je třeba soudit rychle a dle zákona.

Veřejná moc v demokratickém státě zakládá obecně závazná pravidla chování pravidla práva, současně se musí cítit být jimi vázána. Právní stát dle středoevropské koncepce je stá- tem demokratickým. Stát je právem vymezen a může jen to, co mu právo určí. Jestliže jedi- nec pochybuje o tom, že stát jedná správně, může se obrátit na správní soudnictví. Správní soudnictví rozhoduje o tom, zad byl výkon veřejné správy (tedy rozhodování o právech a povinnostech občanů) v souladu s e zákonem. Před ním je státní orgán ve stejném postavení jako jedinec. Stát se může zmýlit, a proto musí existovat mechanismus k přezkoumání.

Veřejnámoc a stát jsou odpovědni:

1. právně - může jen to, co je mu stanoveno - za porušení nese stát následky. Nápravou rozhodnutí může být např. jeho zrušení či změna.
2. politicky - musí zachovat principy, které stanovil
3. morálně - způsob chování úředníků -dobře organizovaný stát je nepříjemně představován v chování jednoho státního orgánu, nebo i jen jednoho úředníka.

Pokud budeme uvažovat o režimech státu, lze zkonstatovat, že každý stát se nám z vnitřního pohledu jeví jako charakteristická a specifická forma vládnutí (demokratický, nedemokratický, autoritativní…). Politický režim může být ve zjevném rozporu s názvem státu. Podle politických režimů dělíme státy na autoritářské a liberálně demokratické.

Autoritářské státy jsou založeny na skutečnosti, že je řídí elita více či méně užší skupina vládců. Často se jedná o elitu samozvanou, která se může nechávat formálně potvrzovat vol- bami. Každá autoritářská vláda mluví o nezměnitelnosti svého postavení, elita chce konzer- vovat svůj stav. Na rozdíl od liberálního v autoritářském státu vládne jedna ideologie, jedna strana, silnou (nekontrolovatelnou) moc má státní policie, případně se cenzurují masmédia. Tyto režimy jsou různých druhů - například diktatury, kde moc je soustředěna v rukou jedné osoby, té je podřízen represivní aparát, který drží v podřízenosti další vrstvy aparátu, totali- tárn í režimy apod. Může se však jednat i o junty, absolutní monarchie apod.

a) Absolutn í monarchie - (dynastick ý režim) například Kuvajt, S.A.E. („holding“ několika rodin), historické Japonsko nebo Čína, nové africké státy apod.

b) Vojenskájunta např. Chile v 70. letech po převratu, nebo některé současné latinskoamerické státy. Zde vládne úzká špička armády, která má jednu velkou výhodu - drží v rukou ozbrojenou moc. Mnohdy v si v řadách svých podřízených vytváří fiktivní opozici.

c) Totalitárn í režimy, kde je elita je založena na tom, že ji tvoří více či méně početná poli- tická strana, nebo pouze její vedení (Stalinský režim ve 30. letech, nebo jiné vazalské vedení státu).

d) Teokracie, kde vládne určitá náboženská (teologická) elita. Například Vatikán, Irán, Súdán)

Liberálně demokratické státy jsou založeny na pluralitní demokracii, přičemž měřítkem je volební soutěž. Státovědní pohled na demokracii je takový, že směřuje k legitimitě moci, k periodickému přezkoumávání legitimnosti elit a jejich případnému obměňování. Státovědní pojetí demokracie také souvisí s pojetím právního státu. Stát svá pravidla nejen vymezuje, ale dodržuje je a tedy sám se musí držet stanovených pravidel. Významnou úlohu zde hraje veřejném í něn í . To je jistým kontrolním a nátlakovým prvkem; je tedy kontrolní institucí. Jiným prvkem ovlivňující právní stát jsou masmédia. Ta jsou jedním z klíčových kontrolních mechanismů. Pokud však působí nestranně, pokud nejsou zainteresována do jednotlivých segmentů státní moci, nebo politického proudu. V opačném případě mohou působit dokonce jako destabilizátor demokracie, jelikož vytvářejí nepravdivý a pokřivený obraz veřejného mí- nění. Masmédia výrazně ovlivňují život obyvatelstva a mohou mít větší vliv než samotná ve- řejná moc. Veřejné mínění a masmédia jsou monitorujícími prvky, zda je veřejná moc repre- zentativní. Liberální demokracii lze charakterizovat jako útvar, kde:

- existuje více politických stran
- tyto strany mají šanci soutěžit o politickou moc
- tato soutěž má transparentní pravidla
- volby jsou periodické
- v systému veřejné moci existuje dělba
- jsou uznávány občanské svobody

Jako další signifikantní charakter státu lze uvést jeho suverenitu. V dávné historii vznikal stát nejčastěji dobytím, agresí - státní autorita se vytvořila na základě donucení. Stát je suve- rénní politická, sociální, kulturní a ekonomická jednotka. Existuje zde společnost s jistou his- torií, s politickými a právními institucemi, které organizují a řídí vnitřní strukturu i vnější for- mu státu. Stát je považován za nejvyšší nezávislou moc - je zde zdůrazněn prvek suverenity (nezávislá jednotka na jiných mocenských institucích hlavně vně hranic). Suverenitu státu lze chápat jako výčet určitých funkcí, ze kterých se skládá celková moc státu. Má své aspekty - dělí se na suverenitu vnitřní a vnější. Vnitřní jde dovnitř, do státu, do jejich vnitřních institu- cí. Vnější suverenita úzce souvisí s geopolitickým postavením státu, s jeho mezinárodními vztahy. Každý stát existuje jenom v soustavě dalších států. Suverenita v rámci mezinárodního společenství je omezena suverenitou státu druhého. Státy jsou omezovány určitými institu- cemi, které jsou tvořeny k mezinárodněprávní spolupráci. Státy z různých důvodů podstupují část své suverenity nadnárodním celkům. Podmínky pro existenci státu jako vnější autority jsou:

1. Vnitřní souhlas (konsensus) obyvatel žijících na určitém teritoriu.
2. Společně obývané území
3. Mocenské a ekonomické postavení státu, tedy existence veřejné moci
4. Formální, nebo neformální mezinárodně právní uznání

Charakter vnější autority státu lze spatřovat v aspektech:

- závisl ý stát - jeden stát může z jakéhokoliv důvodu záviset na jiném, který je stabilnější, ekonomicky lépe prospívající.
- nezávisl ý stát - absolutní nezávislost je nutno chápat poněkud podmíněně - státy jsou nezávislé v oblasti vnitřního řádu, vnitřní bezpečnosti, jsou nezávislé ve vzta- hu k subjektům nacházejících se na jejich území. Nejsou ale zcela nezávislé z důvo- dů ekonomických. S trendem rozšiřování EU není ani vnitřní struktura nedotčena.

Jak však hledět na státy světa z hlediska vnější formy? Stát je buď jednoduchý (unitární), nebo složený (existuje více modelů). Nejde o povrchní pohled, posuzujeme, nejen jak je stát teritoriálně organizován, ale i jak je dělena veřejná moc - zda-li je unitární, nebo je rozložena. I suverénní státy vytvářejí určité složeniny, ale ať jde o unitární, či složený stát, je vždy suverénní. Jako systémové rozdělení lze uvést státy dle jejich vnější formy na:

Unitární stát, který má jednu soustavu orgánů, složený stát má nejméně dvě úrovně ty- pů orgánů, je složen z několika subjektů, které jakoby část své suverenity přenesly na stát společný.

Federace, mezi něž je možno počítat velkou část mocností - USA, Venezuela, Argentina, Austrálie, Rakousko, Kanada, SRN, Indie, Brazílie, Mexiko, Švýcarsko, Rusko. I bývalá ČSSR a ČSFR. Způsob vzniku federace je různorodý - v zásadě vznikají dvěma způsoby: asociac í (agregace, sdružování), která je častější, nebo disociac í (rozchodem). Příkladem disociace je vznik federace ČSSR, která byla uvedena v život 1.1.1969 a vznikla z unitárního státu. Tato dvoučlenná federace byla světovou raritou.

Běžnější je tedy spojování federace ze spodu, na smluvním základě dvou či více subjektů, které přenesou část svých suverénních kompetencí na stát. Motivace k tomuto činu jsou různé. Nutno odlišovat partnersk é (rovnocenné) a více či méně vnucené vstupy. Příkladem federace, která vznikla ze spodu jsou Spojené státy - první motivace byla spontánní, vznikly paktem. Někdy je důležitá také obrannámotivace - např. u některých bývalých sovětských mocností. Existuje také národně-kulturn í motivace - vznikají federativní svazky spřízněných národů (bývalá Jugoslávie - příbuznost slovanských národů). Zvláštní kapitolu tvoří bývalé socialistické federace, které byly budovány prioritně na národnostním základě. I Švýcarsko je zvláštním ústavně-právním hybridem, je zvláštním typem federace, ne konfederace, i když to má v názvu. Většinou se jedná o umělé a účelové motivy. Federace jsou státy, které:

- jsou zpravidla složeny ze států (USA), zemí (GER, AUT), kantonů (SUI), nebo teritorií (CAN).
- může být buď více decentralizovaná, nebo mohou státy dávat více do společného ba- líčku.
- předpokládají účast členských států na formování obecné vůle, jsou založeny na par- ticipaci:
- výrazná je v Německu
- méně participační v USA
- velice decentralizovaná ve Švýcarsku
- decentralizovaná je i v Rakousku
- dává přednost federativním orgánům.

Jak poslední typ státu dle jeho vnější formy lze uvést konfederaci. Státovědně specifická - zachovává suverenitu na členských státech. Jedná se o volnější spojení, státy vystupují jako jednotlivé, původní. Konfederace měly obvykle přechodný charakter. Je to daleko více účelo- vější spojení - obranné, industriální motivy. Dnes však již v podstatě nenajdeme čistou kon- federaci.

[...]