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Umverteilung ohne Reformen? Probleme der Finanzierung der EU-Osterweiterung vor dem Hintergrund wirtschafts- und budgetpolitischer Dogmen

Hausarbeit (Hauptseminar) 2003 25 Seiten

VWL - Internationale Wirtschaftsbeziehungen

Leseprobe

Inhalt

Einleitung

2 Zu den Finanzierungsgrundlagen der Europäischen Union
2.1 Der Haushalt der EU
2.2 Ausgabenkategorien
2.2.1 Die Gemeinsame Agrarpolitik
2.2.2 Die Gemeinsame Strukturpolitik
2.2.3 Interne Politikbereiche, externe Politikbereiche und sonstige Ausgaben
2.3 Einnahmekategorien
2.3.1 Traditionelle Eigenmittel
2.3.2 Nicht-traditionelle Eigenmittel
2.4 Fiskaltransfers innerhalb der EU und die Bedeutung der Nettozahlerposition

3 Finanzielle Herausforderungen durch die EU-Osterweiterung
3.1 Die „Agenda 2000“
3.2 Direkte fiskalische Finanzierungsprobleme: Budgetierung, Transfers und Beihilfen
3.2.1 Steigende Beihilfen aus den Agrarfonds
3.2.2 Steigende Beihilfen aus den Strukturfonds
3.3 Indirekte makroökonomische Finanzierungsprobleme: Marktrigiditäten, strukturelle Heterogenität und unsicheres Wachstum

4 Vorschläge zu einer Reform der EU-Finanzordnung
4.1 Kernpunkte der Kritik: Intransparenz und Ineffizienz durch Mehrfach-Budgetierung
4.2 Neujustierung der nationalen Finanzbeiträge
4.3 Der notwendige Abschied vom Dogma „Viel hilft viel“

5 Fazit

Abkürzungen

Literatur

Anhang 1: Das Haushaltsverfahren der EU im Überblick

Anhang 2: Der Finanzrahmen der „Agenda 2000“

„Das Europa der 15 ist mit den bestehenden Strukturen kaum noch zu steuern,

das Europa der 25 wird überhaupt nicht mehr steuerbar sein. Das heißt, in der Tat

kann man nicht diejenigen kritisieren, die bereits im Boot sitzen und sagen:

,Das Boot wird ja möglicherweise untergehen, wenn noch mehr einsteigen.‘

Wir müssen erstmal sehen, wie wir das Boot als solches wieder flott bekommen.“

(Klaus-Heinrich Standke, Leiter der Internationalen Akademie Schloss Baruth; zit. n. Keller/Zschiedrich 1997: 23)

1 Einleitung

Mit der Unterzeichnung der formellen Beitrittsabkommen durch zunächst zehn Länder Mittel- und Osteuropas (MOEL) über die künftige Mitgliedschaft in der Europäischen Union (EU) ist die erste Runde der EU-Osterweiterung am 16. April 2003 politische Realität geworden.[1] Trotz ihrer allfälligen Symbolwirkung markieren die Vertragsabschlüsse des Athener Gipfels jedoch nur einen vorläufigen Zwischenschritt im Prozess der Integration der ehemaligen Warschauer-Pakt-Staaten in die wirtschaftlichen und politischen Strukturen der Union. Zum einen hat die EU bereits seit Ende der 80er Jahre umfangreiche Finanzhilfen zur Heranführung der MOEL an das westeuropäische Wohlfahrtsniveau geleistet, einen Großteil davon im Rahmen des PHARE-Programms (siehe Abschnitt 3.2). Zum anderen ist eine zweite Erweiterungsrunde für das Frühjahr 2007 geplant, bei der auch diejenigen Bewerberstaaten EU-Vollmitglieder werden sollen, die aufgrund der mangelnden Erfüllung der „Kopenhagener Kriterien“ bei der ersten Erweiterungsrunde 2003/2004 noch außen vor bleiben müssen.[2]

Angesichts der enormen finanziellen und rechtlich-institutionellen Herausforderungen, die eine Osterweiterung der EU mit sich bringt, erscheint es kaum überraschend, dass die Debatte über ihre künftige Gestaltung in erster Linie eine Debatte über ihre Finanzierbarkeit – und damit verbunden: über die Verteilung der Finanzierungslasten auf die einzelnen EU-Mitglieder – war und ist.[3] Gerade vor dem Hintergrund der absehbaren Erweiterungsrunden entzündete sich scharfe Kritik an den institutionellen Defiziten der EU und wurden Forderungen nach einer umfassenden Reform zentraler redistributiver Gemeinschaftspolitiken laut. Die Notwendigkeit von Anpassungen liegt dabei auf der Hand: So wird sich die Fläche des EU-Vertragsgebiets nach der geplanten zweiten Erweiterungsrunde 2007 um 23 Prozent und die Bevölkerungsgröße sogar um 29 Prozent auf insgesamt rund 450 Millionen Einwohner erhöhen; die Gemeinschaft wird ein aggregiertes Bruttosozialprodukt (BSP) im Wert von schätzungsweise 9,3 Billionen US-$ aufweisen (vgl. Fairlamb/Rossant 2002: 30; Wieczorek/Gahler 2001: 39). Allerdings wird der relative Zuwachs des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EU durch den Beitritt der MOEL auf lediglich 5 Prozent zu beziffern sein (vgl. Europäische Kommission 1997: 13).

Die (makro)ökonomischen Dimensionen der EU-Osterweiterung sind demnach ungleich gravierender als bei früheren Beitrittsrunden.[4] Sowohl die EU-Kommission als auch eine Vielzahl von Autoren sind sich darin einig, dass mit der Integration der MOEL die wirtschaftliche Heterogenität innerhalb der Union signifikant zunehmen wird (vgl. z.B. Donges 2001: 61; siehe auch Abschnitt 3.3). Das heutige Einkommensgefälle sowie die Produktivitätsunterschiede zwischen den ärmsten und reichsten Ländern und Regionen dürften sich – selbst bei Zugrundelegung optimistischer Wachstumsprognosen – nahezu verdoppeln (Döhrn 1998: 175). Die klassische wirtschaftspolitische Fragestellung „Who gets what and why?“ (vgl. Hix 1999: 241) gewinnt daher im Hinblick auf die bevorstehenden Erweiterungsrunden der EU an zusätzlicher Bedeutung.

Bei alldem ist jedoch hervorzuheben, dass sich die Konsequenzen der Osterweiterung nicht allein in makroökonomischen Globaldaten niederschlagen werden. Auch die direkten budgetären Kosten der Beitritte dürften auf dem bisherigen hohen Niveau verharren oder noch ansteigen – in erster Linie aufgrund der in der „Agenda 2000“ festgeschriebenen Fortführung von Transfer- und Subventionszahlungen an die MOEL, deren reales Gesamtvolumen für die Jahre 2004 bis 2006 auf einen Wert von umgerechnet rund 40 Milliarden US-Dollar geschätzt wird (vgl. Fairlamb/Rossant 2002: 30).[5] Zu bedenken ist hierbei die Tatsache, dass ein Großteil der ökonomischen Erweiterung wegen der seit 1989 laufenden EU-Förderprogramme für die MOEL de facto bereits stattgefunden hat, auch wenn die erste Erweiterungsrunde de jure erst am 1. Mai 2004 vollzogen werden wird (vgl. Gros 2002; siehe auch Abschnitt 3.2). Eine besondere Virulenz erlangt die Diskussion über die künftige Finanzierung der EU ferner dadurch, dass die bisherige Förderpraxis der Union nach Ansicht zahlreicher Kritiker auf doktrinären Politikmodellen der Einkommensumverteilung basiert, wodurch kostentreibende Ineffizienzen entstanden sind, denen nur durch eine Reformierung der redistributiven EU-Politiken beizukommen sein dürfte.

In der vorliegenden Arbeit soll deshalb der Frage nachgegangen werden, inwieweit sich die Probleme der Finanzierung der EU-Osterweiterung durch die strukturellen Defizite sowie die ineffiziente Durchführungspraxis der bisherigen EU-Umverteilungspolitiken zur Heranführung der MOEL begründen lassen. Eine einführende Übersicht über die Finanzierungsgrundlagen der Europäischen Union (Abschnitt 2) stellt die Ausgestaltung des EU-Haushalts nach den wichtigsten Ausgaben- und Einnahmekategorien deskriptiv dar. Auf der Basis der so skizzierten budgetären Grundlagen folgt eine Schilderung der Fiskaltransfers innerhalb der EU sowie eine kurze Diskussion der Nettozahlerposition. Der anschließende Abschnitt 3 befasst sich mit den konkreten finanziellen Herausforderungen, mit denen sich das EU-Finanzsystem durch die Osterweiterung konfrontiert sieht. Abschnitt 4 widmet sich schließlich der Erörterung zentraler Reformvorschläge zur Umgestaltung der in weiten Teilen defizitären EU-Finanzordnung. Ein Fazit (Abschnitt 5) fasst die gewonnen Erkenntnisse abschließend zusammen.

2 Zu den Finanzierungsgrundlagen der Europäischen Union

2.1 Der Haushalt der EU

Im Gegensatz zu den öffentlichen Haushalten der EU-Mitgliedstaaten und ihrer untergeordneten Gebietskörperschaften weist das Budget der EU einige Besonderheiten auf. Einerseits beträgt sein Volumen weniger als 2 Prozent des aggregierten BSP der Mitgliedstaaten (vgl. Hix 1999: 241), obschon sich seine Gesamtausstattung im Lauf der Jahrzehnte durch eine sukzessive Ausweitung der Gemeinschaftsaufgaben deutlich vergrößert hat.[6] Andererseits wird die klassische Finanzierungsfunktion zur Bereitstellung öffentlicher Güter vom Haushalt der EU kaum wahrgenommen; stattdessen stehen Umverteilungs- und Transferleistungen im Vordergrund. Zudem besitzt die EU keine eigene Steuererhebungs- und Verschuldungshoheit (vgl. Milbrandt 2000: 53).

Das EU-Haushaltsverfahren lässt sich in drei Phasen unterteilen: die Aufstellung durch die Kommission und den Ministerrat[7], die Ausführung durch die Kommission („annual budgetary cycle“) sowie die jährliche Kontrolle durch die Kommission, den Europäischen Rechnungshof (EuRH) und das Europäische Parlament[8] (vgl. Peffekoven 1994: 18-19; Milbrandt 2000: 18; für einen Überblick über das EU-Budgetverfahren siehe auch das Schaubild in Anhang 1). Die Kommission legt die generellen Ausgabenleitlinien gemäß Art. 274 EGV „in Eigenverantwortung“ (IFSt 1998: 9) fest und ist lediglich durch „interinstitutionelle Vereinbarungen“ (Finanzielle Vorausschauen; FiVo) mit dem Ministerrat und dem EP gebunden (ebd.: 31-32), die in regelmäßigen Zeitabständen erneuert werden.[9] Dabei dürfen die jährlichen Ausgabenerhöhungen nach Art. 272 Abs. 9 EGV bestimmte Höchstwerte nicht überschreiten. Es besteht die grundsätzliche Verpflichtung zu ausgeglichenen Haushaltspositionen mit dem Ziel, eine Ausgaben-Einnahmen-Balance auf Dauer sicherzustellen (Art. 193 EGV; vgl. Graf 1999: 34).

2.2 Ausgabenkategorien

Innerhalb der Gesamtausgaben der EU für die Jahre 1993-1999 – laut EuRH durchschnittlich 96,929 Mrd. Euro jährlich – stellen die Gemeinsame Agrarpolitik (40,44 Mrd. Euro) und die Strukturpolitik (39,025 Mrd. Euro) die größten Einzelposten dar (vgl. Europäische Kommission 1997: 68-72). Damit binden allein diese beiden Politikbereiche mehr als 80 Prozent des Ausgabenvolumens der Union (Siek 2000: 25).

2.2.1 Die Gemeinsame Agrarpolitik

Die GAP ist eine der klassischen Kernpolitiken der EU. Sie wurde bereits mit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Jahr 1957 in Art. 33 EWGV verankert.[10] Die Hauptfunktionen der GAP bestehen in der Einkommenssicherung der EU-Landwirte und Förderung des Absatzes landwirtschaftlicher EU-Produkte außerhalb der Gemeinschaftsgrenzen (vgl. Europäische Kommission 1997: 27-36). Dies geschieht mit Hilfe des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), aus dem seit 1975 Hilfsgelder für Landwirte in Regionen finanziert werden, die bezüglich Einkommen und Produktivität gegenüber anderen EU-Regionen zurückliegen (Teilfonds „Garantie“). Die agrarische Absatzförderung wird mit Hilfe von Exportsubventionen durchgeführt (Teilfonds „Ausrichtung“; vgl. Milbrandt 2000: 29).[11]

Von Beginn ihrer Einführung an hat sich die GAP als besonders kostenintensives Politikfeld erwiesen (vgl. IFSt 1998: 46). Dennoch ist zu beobachten, dass ihr Anteil an den Gesamtausgaben seit Ende der 80er Jahre sukzessive gesunken ist. Problematisch erscheint allerdings, dass zur Bereitstellung der meisten EU-Agrarausgaben kein Erfordernis der „Spezialität“ vorliegt, d.h. der Großteil der Gelder fließt in „Globalprojekte“, die einzelnen Verwendungsarten nur schwer zuzurechnen sind (vgl. Milbrandt 2000: 20; siehe hierzu auch Abschnitt 4.1).

2.2.2 Die Gemeinsame Strukturpolitik

Mit den Strukturgeldern zur Unterstützung benachteiligter Regionen werden keine Einzelvorhaben, sondern mehrjährige regionale Entwicklungsprogramme finanziert. Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) wurde 1975 eingerichtet und ist das wichtigste Strukturförderinstrument der EU. Sein Ziel besteht darin, die ökonomischen und sozialen Ungleichheiten zwischen verschiedenen Regionen abzubauen; die Mittel stehen vor allem zur Unterstützung kleiner und mittelgroßer Unternehmen, für Anlageinvestitionen sowie für örtliche Infrastrukturmaßnahmen zur Verfügung. Der Europäische Sozialfonds (ESF), bereits 1960 gegründet, finanziert dagegen Ausbildungs- und Beschäftigungsprojekte und gilt als Hauptinstrument der redistributiven EU-Sozialpolitik. Der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) gehört gemäß EU-Finanzordnung formal nicht nur zur Agrar-, sondern ebenso zur Strukturpolitik (zu den damit verbundenen Zuordnungs- und Effizienzproblemen siehe Abschnitt 4.1). Die Fischereiförderung der EU schließlich wird seit 1993 mit Hilfe des FIAF (Finanzinstrument zur Ausrichtung der Fischerei) praktiziert (vgl. Siek 2000: 22-23).[12]

Parallel zu den vier grundständigen Strukturfonds gibt es den 1992 eingerichteten Europäischen Kohäsionsfonds, der zusätzliche Hilfe für diejenigen EU-Regionen bietet, deren Pro-Kopf-Einkommen (PKE) weniger als 90 Prozent des EU-Durchschnitts beträgt (vgl. Peffekoven 1994: 18-19). Kerngebiete der Förderung sind Investitionsvorhaben im Umweltschutz und der Verkehrsinfrastruktur. Eine weitere Kategorisierung erfolgt durch die Einteilung der Kohäsionsfondsempfänger in Ziel-1-, Ziel-2- und Ziel-3-Regionen.[13] Der Anteil strukturpolitischer Maßnahmen an den Gesamtausgaben der EU ist im Verlauf der 90er Jahre schrittweise angestiegen.

2.2.3 Interne Politikbereiche, externe Politikbereiche und sonstige Ausgaben

Die Ausgaben der EU für interne Politikbereiche erfuhren vor allem im Rahmen des Binnenmarktprojekts eine deutliche Ausweitung (vgl. Milbrandt 2000: 32-33; IFSt 1998: 77-82). Hierunter fallen Finanzmittel für Forschung (rund 60 Prozent), den Ausbau transeuropäischer Netze (Informations-, Transport-, Energienetzwerke), Bildungsförderung, Jugendpolitik, Umwelt- und Verbraucherschutz, Industrieförderung sowie Arbeitsmarktpolitik (vgl. Hix 1999: 267).

Die Ausgaben der EU für externe Politikbereiche umfassen in erster Linie Hilfszahlungen an Drittländer (vgl. Milbrandt 2000: 33-34) – darunter humanitäre Hilfe, Entwicklungshilfe und Demokratieförderung (vgl. IFSt 1998: 73-76). Im Jahr 1999 entfiel bereits ein Viertel der so mobilisierten Finanzmittel auf Direktzahlungen an die MOEL; weitere Förderprogramme gibt es für den Mittelmeerraum, die AKP-Staaten sowie die ehemaligen GUS-Staaten (Programm TACIS).

Unter den Posten der sonstigen Ausgaben fallen Verwaltungs-, Personal-, Gebäudebewirtschaftungs- und Publikationskosten sowie weitere spezifische Ausgaben (vgl. IFSt 1998: 84). Hinzu kommen die finanziellen Reserven der EU, die sie zum Zwecke der Absicherung gegen Wechselkursrisiken und zur Darlehensgarantie für Drittländer-Kredite hält (vgl. ebd.: 85).

2.3 Einnahmekategorien

Die größte Teilmenge der EU-Gesamteinnahmen für die Jahre 1993-1999 – laut EuRH durchschnittlich 85,558 Mrd. Euro jährlich – bilden die sogenannten BSP-Eigenmittel (39,26 Mrd. Euro) sowie die Mehrwertsteuer(MWSt)-Eigenmittel (36,374 Mrd. Euro; vgl. Europäische Kommission 1999: 14, 23). Bis 1971 finanzierte sich die EU ausschließlich durch „zweckgebundene Finanzbeiträge“ der Mitgliedstaaten und Einnahmen aus der EGKS-Umlage, in die Unternehmen der europäischen Stahl- und Montanindustrie einzahlten (vgl. IFSt 1998: 45-46). Seither gibt es das Eigenmittel-System, mit dessen Hilfe eine vollkommene Eigenfinanzierung der EU bis 1975 verwirklicht werden sollte. Die einzelnen Einnahmekategorien der EU können somit als Konstituenten eines Mischsystems aufgefasst werden, in dem traditionelle Eigenmittel nicht-traditionellen Eigenmitteln gegenüberstehen (Siek 2000: 26-34).

2.3.1 Traditionelle Eigenmittel

Hierzu gehören zuvorderst die Agrarabschöpfungen, die seit dem 1. Januar 1971 auf die nominalen Einfuhrpreise von in die EU importierten Agrarprodukten aufgeschlagen werden. Ähnliches gilt für die Einnahmen aus den gemeinsamen Außenzöllen, die die Gemeinschaft seit 1968 als gemeinsamen Zolltarif erhebt und seit 1971 als separate Eigenmittel-Kategorie im EU-Haushalt aufführt (vgl. Siek 2000: 27). Von 1975 an traten die Mitgliedstaaten sämtliche Zölle an den EU-Haushalt ab; der Gesamtumfang ist durch die Evolution des GATT/WTO-Regimes in den 80er und 90er Jahren allerdings rückläufig (vgl. Banse 1998: 104). Zu den traditionellen Eigenmitteln der EU zählen außerdem die Zucker- sowie die Isoglukoseabgaben (vgl. Milbrandt 2000: 38-39).

2.3.2 Nicht-traditionelle Eigenmittel

Der Anteil der nicht-traditionellen Eigenmittel an den Gesamteinnahmen der EU ist im Verlauf der vergangenen Jahrzehnte stetig angestiegen. MWSt-Eigenmittel werden seit 1970 erhoben (vgl. Milbrandt 2000: 39-40; Siek 2000: 30). Die EU-Kommission setzt dabei einen einheitlichen Prozentsatz anhand einer für alle Mitgliedstaaten geltenden Bemessungsgrundlage fest. Die MWSt-Eigenmittel werden allerdings nur in denjenigen Staaten erhoben, deren BSP weniger als 90 Prozent der durchschnittlichen Wirtschaftsleistung aller Mitglieder beträgt. Die realen Abrufsätze durften bis 1985 den Wert von einem Prozent des aggregierten BSP der EU nicht überschreiten.[14] Einnahmen aus MWSt-Eigenmitteln sind unmittelbar abhängig vom Konsum- und Investitionsverhalten der Wirtschaftssubjekte („pay-as-you-use“-Prinzip; vgl. Stierle 1999: 23).[15]

Eine weitere nicht-traditionelle Eigenmittel-Kategorie bilden seit 1988 die BSP-Eigenmittel (vgl. Milbrandt 2000: 41). Es handelt sich hierbei um jährlich variable Finanzbeiträge, welche die EU-Mitgliedstaaten anteilig zu ihrem jeweiligen BSP an den Gemeinschaftshaushalt überweisen. Die Funktion der BSP-Eigenmittel liegt darin, die durch die übrigen Einnahmen noch nicht ausgefüllten Finanzierungslücken innerhalb des Haushaltsplans bis zur Gesamtobergrenze (Eigenmittelplafonds) zu schließen (vgl. Siek 2000: 32).[16] Da die BSP-Eigenmittel in einem umfassenderen Sinn konjunktur- und wachstumsabhängig sind und damit eher als die unmittelbar konsum- und investitionsabhängigen MWSt-Eigenmittel die reale makroökonomische Leistungsfähigkeit eines Landes widerspiegeln („ability-to-pay“-Prinzip), wurde ihre verstärkte Heranziehung durch die EU als ein Schritt zu einer gerechteren Belastung der einzelnen Mitgliedstaaten bezeichnet (vgl. IFSt 1998: 48, 91). Hierauf wird im folgenden Abschnitt näher eingegangen.[17]

Die restlichen nicht-traditionellen Einnahmen der EU ergeben sich schließlich aus ihrer allgemeinen Rechts- und Geschäftsfähigkeit. Hierunter fallen Verwaltungsgebühren, Lohnsteuerzahlungen des EU-Personals, EU-Bußgelder und Zinseinkünfte (vgl. Milbrandt 2000: 41-42).

2.4 Fiskaltransfers innerhalb der EU und die Bedeutung der Nettozahlerposition

Da fast alle nicht-traditionellen Einnahmen der EU über nationale Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten (MWSt- und BSP-Eigenmittel) erzielt werden, ergibt sich – insbesondere im Hinblick auf die zu erwartenden Finanzierungsengpässe durch ihre Osterweiterung – die Frage nach der EU-internen Verteilung der Einnahmen und Ausgaben. Um ein angemessenes Gleichgewicht von Beiträgen und Rückflüssen zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten sicherzustellen und die Angleichung der Lebensbedingungen innerhalb der Gemeinschaft zu fördern, wurde bereits mit Gründung der EWG im Jahr 1957 ein System wechselseitiger Fiskaltransfers aufgebaut.[18]

In den vergangenen Jahren wurde allerdings immer wieder Kritik an dem bestehenden Ausgleichssystem laut. Angesichts der im Verlauf der 80er und 90er Jahre zu beobachtenden Persistenz einer annähernd gleich bleibenden Gruppe von Nettozahlern und Nettoempfängern äußerten viele Beobachter – nicht zuletzt auf deutscher Seite – Zweifel, ob die geltende Transferpraxis noch eine angemessene Würdigung des Äquivalenzprinzips (Milbrandt 2000: 74-76) und des Grundsatzes der nationalen Leistungsfähigkeit erlaubt.[19] Zahlreiche Länder empfinden eine „Gerechtigkeitskrise“ und das Fehlen eines „juste retour“ (vgl. Europäische Kommission 1997: 75).[20]

Gleichwohl kamen in der Debatte um die Bedeutung der Nettozahlerposition auch Argumente zum Tragen, die ihre komparative Aussagekraft als eher gering betrachteten. Ein Hauptproblem der Kalkulation der Nettofinanzbeiträge bestehe darin, dass sich eine Vielzahl der darin enthaltenen Zahlungen wegen nicht lösbarer Zurechnungsprobleme empirisch nicht einwandfrei ermitteln lasse (vgl. z.B. Donges 2001: 64; Pinzler 2002: 19).[21] Zudem finde in meist keine Analyse der Opportunitätskosten einer theoretisch denkbaren EU-Nichtmitgliedschaft statt („the costs of non-EU“), so dass die realen nationalen Wohlfahrtseffekte durch den EU-Binnenhandel nur schwer zu taxieren seien.[22] Auch positive grenzüberschreitende „spillover“-Effekte seien oft kaum trennscharf zwischen einzelnen strukturpolitisch geförderten Regionen abzugrenzen (IFSt 1998: 96).

Dennoch sollte nicht darüber hinweg getäuscht werden, dass das bisherige Ausgleichssystem häufig nicht im Sinne einer akzeptablen Beitragsgerechtigkeit funktioniert. Auch wenn sich die EU nicht im Konzept einer bloßen „Transferunion“ erschöpfen darf (Welfens 1998: 36), „wirft die Entwicklung des Nettobeitrags die Frage nach einer angemessenen Lastenverteilung bei der Bewältigung internationaler Aufgaben auf“ (vgl. IFSt 1998: 95). Trotz aller methodischen Erhebungsprobleme bleibt Deutschland bis auf Weiteres „the largest net contributor in all definitions of the meaning“ (Hix 1999: 272), was angesichts der finanziellen Herausforderungen der EU-Osterweiterung für eine weitere Verzerrung des fiskalischen Äquivalenzprinzips sorgen dürfte.

[...]


[1] Zu den Beitrittsländern der ersten Erweiterungsrunde gehören Polen, Ungarn, die Tschechische Republik, die Slowakei, Estland, Lettland, Litauen und Slowenien sowie die südeuropäischen Kandidaten Malta und Zypern, die allesamt – sofern die Ratifikationen in den nationalen Parlamenten erfolgreich verlaufen – am 1. Mai 2004 EU-Mitgliedstaaten werden (vgl. Europäische Kommission 2003a).

[2] Des Weiteren haben sich Bulgarien und Rumänien um die EU-Mitgliedschaft beworben. Mit der Türkei, die mittelfristig ebenfalls der EU beitreten will, wurden bis dato noch keine offiziellen Verhandlungen geführt. Eine kurze Darstellung der „Kopenhagener Kriterien“ findet sich in Abschnitt 3.

[3] Die Diskussion um die so genannte Nettozahlerposition wurde vor allem in der Bundesrepublik mit großer Vehemenz geführt. So argumentierte Bundeskanzler Gerhard Schröder mehrfach, dass „die Grenze der finanziellen Belastbarkeit erreicht“ sei (zit. n. Pinzler 2002: 19). Vgl. hierzu auch die Ausführungen in Abschnitt 2.4.

[4] „Noch nie war das Wohlstandsgefälle zwischen Mitgliedern und Neulingen so ausgeprägt wie in dieser Erweiterungsrunde“ (Wettach/Afhüppe 2002: 26).

[5] Döhrn (1998: 169) schreibt hierzu zusammenfassend: „Aufgrund ihres erheblichen Entwicklungsrückstandes können die MOE nach einem EU-Beitritt erhebliche Strukturfondsmittel für sich reklamieren. Dies legt auch die Frage nach einer Finanzierbarkeit der Osterweiterung der EU nahe.“

[6] So stieg das EU-Haushaltsvolumen zwischen 1958 und 1998 von 7,3 Mio. ECU auf 81 Mrd. ECU (Siek 2000: 23).

[7] Bei „obligatorischen Ausgaben“, die z.B. im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) entstehen, muss der Ministerrat die entsprechenden Haushaltspositionen durch einstimmigen Beschluss genehmigen. Bei „nicht-obligatorischen Ausgaben“ (z.B. im Rahmen einiger Strukturfonds) besitzt das Europäische Parlament (EP) seit der Verabschiedung des Vertrags von Nizza ein begrenztes Recht der Mitsprache und Kodezision. Zur Differenzierung zwischen „obligatorischen“ und „nicht-obligatorischen“ Ausgaben vgl. IFSt (1998: 22-27), Siek (2000: 19-20) sowie Stierle (1999: 10-12).

[8] Die Kommission selbst ist für die „interne Kontrolle“, der EuRH für die „externe Kontrolle“ und der Haushaltsausschuss des EP für die „politische Kontrolle“ zuständig (vgl. Graf 1999, der eine ausführliche Diskussion der Finanzkontrollverfahren der EU aus juristischer und betriebswirtschaftlicher Perspektive liefert).

[9] Die erste FiVo („Delors-I-Plan“; 1988-1992) wurde am 1. Juli 1988 in Brüssel verabschiedet und sah einen jährlichen Anstieg der Gesamtausgaben der EU von 27,5 Mrd. Euro auf 29,6 Mrd. Euro vor (vgl. Europäische Kommission 1997: 67; Stierle 1999: 88-92; Siek 2000: 17-18). Die zweite FiVo („Delors-II-Plan“; 1993-1999) vom 29. Oktober 1993 rechnete bereits mit einem Ausgabenanstieg von 69,177 Mrd. Euro auf 84,089 Mrd. Euro (vgl. Hix 1999: 246; Milbrandt 2000: 24-25; Stierle 1999: 13). Aufgrund der sich abzeichnenden EU-Osterweiterung wurde 1995 eine „adjusted version“ dieser FiVo beschlossen, in deren Rahmen die EU-Ausgaben von 80,943 Mrd. Euro (1995) auf 92,453 Mrd. Euro (1999) zunehmen sollten (vgl. Hix 1999: 246). Im Jahr 1999 überstiegen die realen Ausgaben der EU erstmals die 100-Milliarden-Euro-Schwelle (vgl. Milbrandt 2000: 25). Die dritte und im Hinblick auf die EU-Osterweiterung bedeutendste FiVo – die „Agenda 2000“ – wurde am 24./25. Mai 1999 auf dem EU-Ratsgipfel in Berlin verabschiedet (siehe Abschnitt 3.1).

[10] Für eine Analyse der wesentlichen Ziele der GAP vgl. Milbrandt (2000: 28-29) sowie Bárta/Richter (1995: 26-27).

[11] Seit 1970 ist der EAGFL offizieller Bestandteil des EU-Haushalts. Neuere Instrumente zur finanziellen Unterstützung der europäischen Landwirtschaft waren die Einführung von Milchquoten (seit 1984), Flächenstilllegungsprämien (seit 1988) und Interventionspreisen (ebenfalls seit 1988; vgl. IFSt 1998: 60).

[12] Die Darstellung der einzelnen Komponenten der EU-Strukturpolitik basiert auf den Ausführungen in Milbrandt (2000: 29-30), Hervé/Holzmann (1998: 25ff.), Graf (1999: 36-37), Tsoukalis (1997) und Hix (1999: 256-264).

[13] In Ziel-1-Regionen (Förderung des industriellen Strukturwandels) muss das PKE unterhalb von 75 Prozent des EU-Durchschnitts liegen. In Ziel-2- und Ziel-3-Regionen steht dagegen die Förderung der nationalen Erziehungs- und Ausbildungssysteme im Vordergrund (vgl. Berndt 2001: 24; Europäische Kommission 1997: 22). Im Gegensatz zu den Bestimmungen der Agrarfonds besteht bei der Mittelvergabe aus den EU-Strukturfonds grundsätzlich das Erfordernis einer nationalen Kofinanzierung durch die Empfängerstaaten, um bloße Mitnahmeeffekte und Trittbrettfahrer-Verhalten zu unterbinden (vgl. Milbrandt 2000: 29-30; Hervé/Holzmann 1998: 18; Europäische Kommission 1995).

[14] Das tatsächlich in Anspruch genommene Volumen bewegt sich in der Regel knapp unterhalb des für die jeweilige Periode maximal zulässigen Abrufsatzes (vgl. Hix 1999: 245-246).

[15] Für eine länderspezifische Übersicht der einzelnen Bemessungs- und Abrufsätze im MWSt-Eigenmittel-System der EU vgl. Europäische Kommission (1995: 83).

[16] Die Höchstgrenze des Eigenmittelplafonds betrug bis 1992 maximal 1,2 Prozent des Gesamt-BSP der EU und wurde 1999 auf 1,27 Prozent angehoben (vgl. Donges 2001: 80). Ausnahmeregelungen zur Höhe der jeweils abzuführenden BSP-Eigenmittelparitäten gab es über lange Zeit für Großbritannien (vgl. IFSt 1998: 49; Siek 2000: 32-33), dessen real gezahlte Anteile weit unter den eigentlich abzuführenden Werten lagen („Briten-Rabatt“).

[17] So besteht laut Europäischem Rat (1997: 34) das explizite Ziel der Ausweitung der BSP-Eigenmittelanteile darin, „der Beitragskapazität der einzelnen Mitgliedstaaten weiterhin stärker Rechnung zu tragen“.

[18] Die Nettozahlerposition kann als ein Maß für die relative Umverteilung von Finanzressourcen innerhalb der EU aufgefasst werden: Sie ergibt sich als Differenz aus den gezahlten EU-Eigenmittelanteilen eines Mitgliedstaats (absolute Überweisungen abzüglich nationaler Erhebungskosten) und den aus dem EU-Haushalt empfangenen Zahlungen (Zuweisungen und Beihilfen im Rahmen der Agrar- und Strukturpolitik; vgl. Milbrandt 2000: 43). In der Präambel des EWGV wird gleichsam als Grundmotiv dieses Transfersystems das Vorhaben kodifiziert, „die Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie [die EU, d.V.] den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern“ hilft (vgl. Milbrandt 2000: 42). In der Literatur werden neben diesem rein (re)distributiven Ziel zwei weitere Unterziele genannt. Das allokative Ziel besagt, dass nur durch den Abbau von Handelsbarrieren und Wettbewerbsverzerrungen pareto-optimale Faktorallokationen möglich seien (vgl. ebd.: 58). „Strukturelle Nachteile für manche Beteiligten“ seien insofern nur durch „Kompensationszahlungen“ zu überwinden, die am besten durch einen fiskalischen Finanzausgleich aufgebracht werden könnten. Weiterhin sei in der Ausgestaltung des Finanztransfersystems ein stabilitätsorientiertes Ziel zur Wachstumsförderung angelegt (vgl. ebd.: 64).

[19] Milbrandt (2000: 89) gelangt zu der Bewertung, das föderale Finanzsystem der EU sei bestenfalls „suboptimal“.

[20] So ist Deutschland weiterhin der mit Abstand größte Nettozahler im EU-Haushalt. 1997 führte der Bund z.B. 11,228 Mrd. ECU und damit fast 60 Prozent aller Nettobeiträge an die EU ab (vgl. Leienbach/Seffen 1999; Hix 1999: 271). Die Zahlungen der Bundesrepublik stiegen von 7,1 Mrd. DM im Jahr 1975 auf 43,1 Mrd. DM im Jahr 1998 an, während die Rückflüsse aus den EU-Kassen im gleichen Zeitraum lediglich von 3,6 Mrd. DM auf 19,3 Mrd. DM zunahmen (vgl. Siek 2000: 38-39). Obschon Deutschland im Vergleich der relativen Pro-Kopf-Zahlungen 1997 erst an vierter Stelle lag (vgl. Milbrandt 2000: 44), „fällt auf, dass einige Länder (Österreich, Belgien, Dänemark, Luxemburg) trotz eines höheren Wohlstandsniveaus als Deutschland einen geringeren normierten Nettobeitrag zur Finanzierung der EU leisten“ (Stierle 1999: 16). Die größten Nettoempfänger waren und sind die Mitgliedstaaten Irland, Griechenland, Portugal und Spanien (vgl. ebd.).

[21] Beispielsweise sind die durch Einfuhrzölle oder Exportsubventionen erzielten Mehreinnahmen kaum noch länderspezifisch zuteilbar, da es sich um genuine Gemeinschaftspolitiken handelt (Milbrandt 2000: 45; Stierle 1999: 17).

[22] Eine Messung der konkreten Vorteile des EU-Binnenmarkts wäre indes durch eine genauere Analyse der EU-Binnenhandelsquoten einzelner Mitgliedstaaten operationalisierbar. So wären auch die besonderen Vorteile für Deutschland und Österreich durch die EU-Osterweiterung zu belegen (vgl. Wieczorek/Gahler [2001: 48], die für die Bundesrepublik eine Wachstumszunahme in Höhe von 1,8 Prozent allein durch Handel mit den MOEL erwarten). Vgl. zu den von vielerlei Seiten postulierten Handelsvorteilen auch Europäische Kommission (1997: 115-116) sowie Verheugen (2002: 38).

Details

Seiten
25
Jahr
2003
ISBN (eBook)
9783656062608
ISBN (Buch)
9783656062356
Dateigröße
1.5 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v182609
Institution / Hochschule
Universität Hamburg – Institut für Wirtschaftspolitik
Note
1,7
Schlagworte
umverteilung reformen probleme finanzierung eu-osterweiterung hintergrund dogmen

Autor

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Titel: Umverteilung ohne Reformen? Probleme der Finanzierung der EU-Osterweiterung vor dem Hintergrund wirtschafts- und budgetpolitischer Dogmen