Welche Reformen sind erforderlich? Überlegungen zur gegenwärtigen Reformdebatte aus Sicht der Public Choice Theorie

Inhalt

I. Einführung

II. Konstitutionelle Lösungsvorschläge

Literaturverzeichnis

I. Einführung

Reformen sind nötig, ohne Frage. Bei der gegenwärtigen Debatte wird jedoch der Eindruck erweckt, dass die beabsichtigten Maßnahmen erstens tatsächlich geeignet sind, Arbeitsplätze zu schaffen und zweitens, dass die politischen Entscheidungsträger entweder nur durch die Opposition oder durch Abweichler innerhalb ihrer eigenen Partei an den nötigen Entscheidungen für wirksame Reformen gehindert würden.

Arbeitslosigkeit ist, wie man weiß, nicht allein auf eine Ursache zurückzuführen, beispielsweise auf ein Nichtzusammenpassen von angebotenen Qualifikationen mit Arbeitsplätzen. Als weitere Ursachen gelten u.a. zu hohe Löhne und eine zu geringe gesamtwirtschaftliche Güternachfrage.¹ Wirtschaftstheoretisch spielen somit sowohl klassische als auch keynesianische Faktoren bzw. Konzepte eine Rolle.

Zu hohe Löhne wiederum haben vielfältige Gründe und gehen bekanntlich nicht allein auf gewerkschaftliche Einflüsse zurück. So sind beispielsweise nach der Effizienzlohntheorie auch die Arbeitgeber selbst an zu hohen Löhnen beteiligt. Im Gegensatz zum Grundmodell der Neoklassik wird nach dieser These die Lohnhöhe nicht zur abhängigen Variablen von der angebotenen fixen Arbeitsproduktivität, sondern umgekehrt: Die Arbeitsproduktivität wird eine Variable von der Lohnhöhe. D.h. die Unternehmer zahlen einen Effizienzlohn, der über dem Markträumungslohn liegt, um die Unvollständigkeit des Arbeitsvertrages auszugleichen und damit ein sogenanntes Shirking^[3] des Arbeitnehmers zu verhindern oder abzuschwächen.²

Bezüglich der gesamtwirtschaftlichen Produktion gilt zunächst, grob gesagt, dass bei einer Erhöhung des Inlandsproduktes c.p. Arbeitsplätze geschaffen werden.³ Eine Erhöhung der Nachfrage, ob durch ein besseres Klima in der Bevölkerung, durch ein Vorziehen der Steuerreform etc. verursacht, könnte also theoretisch in die gewünschte Richtung wirken. Auf der anderen Seite gilt jedoch auch, dass bei Erhöhung der Arbeitsproduktivität Arbeitsplätze abgebaut werden.⁴ Produktivitätsfortschritt bedeutet einerseits mehr Wohlstand, andererseits mehr Arbeitslosigkeit.⁵ Will man die Arbeitslosenzahlen wenigstens auf dem aktuellen Niveau halten, dann sollte in einem Hochtechnologieland das Wegfallen von Arbeitsplätzen, bedingt durch den Produktivitätsanstieg, ausgeglichen werden durch eine höhere Gesamtproduktion.

Warum funktioniert das jedoch nicht oder nur unzureichend? Liegt es an Marktsättigung und/oder am Vorsorgesparen, das möglicherweise in unsicheren Zeiten zunimmt? Welche Rolle spielt dabei auch, vor allem angesichts eingebrochener Börsenkurse, das im Zusammenhang der Sparmotive von KEYNES genannte spekulative Sparen? Viele Gelder sind derzeit kurzfristig angelegt – ein Zeichen für allgemeine Unsicherheit.

Hinzu kommt, dass Großkonzerne in letzter Zeit nicht mehr allein durch Austausch von Arbeit durch Kapital die Produktivität erhöht haben, sondern ebenfalls durch Kapitaleinsparung (z.B. durch gemeinsame Forschung und Entwicklung oder durch gemeinsame Produktionen und Produktionsstandorte).

All diese kurz angerissenen möglichen Ursachen der zunehmenden Arbeitslosigkeit sind bekannt, und über die richtigen Konzepte bzw. Maßnahmen wurde und wird öffentlich heftig debattiert.

Warum gelingt es jedoch kaum, entsprechende Reformen bzw. wirksame Maßnahmen in die Wege zu leiten?

Ist es wirklich so, dass politische Entscheidungsträger bei nötigen Reformen lediglich an der jeweiligen Opposition scheitern? Entsprechend strategisches Verhalten der Opposition dürfte zunächst einmal diese Annahme nahe legen, lenkt jedoch von einem ebenfalls entscheidenden Sachverhalt ab:

Politische Entscheidungsträger führen in der Regel nur solche Reformen durch, die auch ihnen selbst nützen. Politiker sind, wie alle anderen Individuen auch, bestrebt, ihre Nutzen zu maximieren, d.h. sie werden solche Maßnahmen vorschlagen und durchzuführen versuchen, die möglichst viele Wählerstimmen und ihrer eigenen Klientel Vorteile einbringen.

Bislang konnte man kurz vor Wahlen immer wieder beobachten, dass noch schnell wirtschaftspolitische Maßnahmen ergriffen wurden, die kurzfristig die Arbeitslosigkeit senken sollten. Dabei handelte es sich – gesamtgesellschaftlich betrachtet - meist um unsinnige, kostspielige Programme, die lediglich die Wiederwahlchancen der politischen Entscheidungsträger erhöhten, aber nicht selten zur Folge hatten, dass dadurch sogenannte politische Konjunkturzyklen⁶ erzeugt wurden, die im Phillips-Modell beschrieben werden. Außerdem erhöhten solche Maßnahmen die Staatsschulden weiter.

Diese nur kurz aufgezeigte Problematik ist darauf zurückzuführen, dass es gelegentlich Abweichungen zwischen den verschiedenen Diskontraten gibt. Auf die damit zusammenhängenden Probleme haben 1985 bereits BRENNAN und BUCHANAN in einem ihrer bekannten Werke The reason of rules⁷ hingewiesen. Gemeint ist damit, dass politische Entscheidungsträger nicht selten die in der Zukunft liegenden Kosten einer Maßnahme mit einem höheren Diskontsatz abzinsen als es im tatsächlichen Interesse der Gesamtgesellschaft wäre. Beispiel: Durch eine kurzfristige Maßnahme entstehen im Wahljahr Arbeitsplätze und dadurch Nutzen in Höhe von 50 Mio. €. Die Kosten liegen in der Zukunft und würden in 10 Jahren ungefähr 78 Mio. € betragen.

Nachdem das Projekt im Wahljahr dem politischen Entscheidungsträger nützen kann, werden eigennutzorientierte Politiker nun die Kosten (Schulden) mit einem höheren Diskontsatz, als er gesamtwirtschaftlich korrekt wäre, abzinsen. Wenn beispielsweise die zukünftigen Kosten mit einem Diskontsatz von 5 % abgezinst werden, ergeben sich abgezinste Kosten (Schulden) in Höhe von weniger als 48 Mio. €, so dass ein Nettonutzen von mehr als 2 Mio. € verbliebe. Damit kann der politische Entscheidungsträger die Maßnahme begründen, auch wenn aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ein niedrigerer Diskontsatz anzusetzen wäre.

Wenn wir annehmen, dass der gesamtwirtschaftlich korrekte Diskontsatz 3,5 % beträgt, belaufen sich die abgezinsten Kosten (Schulden) auf mehr als 55 Mio. €. Der Nettonutzen wäre demnach negativ, die Maßnahme dürfte, gesamtwirtschaftlich betrachtet, nicht durchgeführt werden.

Wenn solche Maßnahmen immer wieder gehäuft durchgeführt werden, führt dies unweigerlich in eine zunehmend öffentliche Verschuldung, die letztlich alle Bürger zu tragen haben.⁸

Bis zu der Erkenntnis, dass auch Politiker, wie andere Individuen auch, bestrebt sind, ihre Nutzen zu maximieren,⁹ war die orthodoxe Wohlfahrtsökonomik lange Zeit davon ausgegangen, dass dann, wenn Marktunvollkommenheiten vorliegen und diese erkannt worden sind, politische Entscheidungsträger¹⁰ mittels der wohlbekannten Instrumente (wie z.B. Steuern und Subventionen) diese Marktunvollkommenheiten korrigieren müssten und korrigieren würden. Konflikte glaubte man lediglich insofern auszumachen, ob für die Behebung der Marktunvollkommenheiten mehr angebots- oder mehr nachfrageorientierte Konzepte besser geeignet seien. Die entscheidende Streitfrage schien damals lediglich zu sein: Postkeynesianismus oder Neoklassik-Monetarismus? Auch in den derzeitigen öffentlichen Debatten überdeckt der immer noch vorhandene Streit zwischen Anhängern der angebots- und nachfrageorientierten Wirtschaftspolitik die tatsächliche Problematik ein wenig.¹¹

Außerdem ist zu bedenken, dass angesichts der oben erwähnten vielfältigen Ursachen der Arbeitslosigkeit sowohl angebots- als auch nachfrageorientierte Maßnahmen in Frage kommen. In diesem Zusammenhang ist ein kurzer Blick zurück in die junge Wirtschaftsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland sowie den USA nützlich:

Die frühen sechziger Jahre des zwanzigsten Jahrhundert waren anfangs von hohen Wachstumsraten bei stabilen Preisen gekennzeichnet. In der Boomphase von 1965/1966 waren zunächst die Inflationsraten bei gleichzeitig niedriger Arbeitslosigkeit angestiegen. Ab 1967 kehrte sich jedoch das Bild. Rezession setzte ein. Die Folge war erhöhte Arbeitslosigkeit, und wegen des Konjunktureinbruchs waren im Gefolge wiederum die Preise rückläufig. Wirtschaftstheoretisch hatten wir es also mit einem typischen Phillips-Phänomen zu tun.

Wirtschaftspolitisch war man damals auf die Nachfrageseite bzw. postkeynesianisch ausgerichtet. KEYNES war es ja nach dem zweiten Weltkrieg in den 50er Jahren bekanntlich gelungen, sein Modell einer unterbeschäftigten Wirtschaft (aus den dreißiger Jahren in Großbritannien) der Wissenschaft und der Politik glaubhaft zu machen, ein Modell, bei dem wir es mit einer flach verlaufenden Angebotskurve im unterausgelasteten Bereich zu tun haben. Folgt man gedanklich diesen einfachen Modell, dann können tatsächlich (theoretisch) durch Nachfrageausweitung bis zur Auslastung der Ressourcen Arbeitskräfte und Kapital eingesetzt werden, ohne einen Anstieg der Preise zu verursachen. Allerdings waren damals bereits Hinweise darauf zu erkennen, dass Angebotskurven eben nicht völlig flach verlaufen und Kosten und Preise ansteigen, insbesondere in bestimmten Sektoren. Wenn dann die fiskalischen Maßnahmen noch von der geldpolitischen Seite unterstützt werden, werden diese Effekte zusätzlich verstärkt.¹²

Tatsächlich wurde jedoch bereits damals in den Sechzigern an der Realität erkannt, dass es – trotz der Annahme dieses keynesianischen Theoriemodells der Unterbeschäftigung – einen Trade-off gab zwischen Arbeitslosigkeit und Inflation. Arbeitslosigkeit konnte nicht ohne gleichzeitigen Preisanstieg reduziert werden.

Dementsprechend wurde im Jahr 1967 das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz¹³ mit dem sogenannten „magischen Viereck“ verabschiedet, nach dem abzuwägen ist zwischen stabilen Preisen und hohem Beschäftigungsstand.

[...]

¹ Bis 30.4.03 wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Wirtschaftswissenschaft der TU Clausthal, Abteilung für Volkswirtschaftslehre, seit 1.5.03 als freie Wirtschaftsautorin tätig, u.a. für BLUE PLANET GmbH i.G., Wirtschaftsforschungsgesellschaft. E-Mail: monika.josefa.stoegmayer@tu-clausthal.de. URL: www.wiwi.tu-clausthal.de

² Vgl. zu den Ursachen der Arbeitslosigkeit und zum Umsetzungsproblem KLEINHENZ (2002).

³ Bummeln.

⁴ Nicht selten kommt ebenfalls vor, dass etwas höhere Haustarife oft auch ganz generell das Ansehen von Unternehmen erhöhen, wodurch es des Unternehmen erleichtert wird, gut ausgebildete junge Menschen anzulocken. Beispiel: DaimlerChrysler.

⁵ Vgl. FRANCK (2002), S. 1311 ff.

⁶ Vgl. derselbe (2002), S. 1311 ff.

⁷ Vgl. derselbe (2002), S. 1311 ff.

⁸ Vgl. zur Beschreibung und Illustration des politischen Konjunkturzyklus FREY / KIRCHGÄSSNER (2002), S. 292 ff.

⁹ Vgl. BRENNAN / BUCHANAN (1985/1993, deutsche Ausgabe).

¹⁰ Hier nützt es auch kaum etwas, anschließend, wenn die Kosten bereits entstanden sind, eine Maßnahme z.B. durch den Rechnungshof zu prüfen.

¹¹ Auf die unter Ökonomen diskutierte Problematik, ob Individuen tatsächlich immer versuchen, ihren Nutzen zu maximieren, wird an dieser Stelle nicht näher eingegangen.

¹² Die Theorie des sogenannten „Staatsversagens“ weist ebenfalls auf die hier diskutierte Problematik hin: Bei Vorliegen von Marktversagen kann der Staat anstatt des Marktes lediglich unter der Prämisse ein effizienter „Ersatzmechanismus“ sein, wenn er letztlich allein als ausführendes Organ des Bürgerwillens handelt. Vgl. in diesem Zusammenhang z.B. ERLEI / LESCHKE / SAUERLAND (1999), S. 318.

¹³ Allerdings ist die gegenwärtige öffentliche Debatte über die „richtigen“ Reformkonzepte auf jeden Fall vor allem auch als Information für die Bevölkerung nützlich.